Introducción

La participación de las organizaciones corporativas en el ámbito educativo ha ganado consenso desde las agendas de organismos multilaterales. El informe publicado en 2013 por la Fundación Varkey en colaboración con la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO por sus siglas en inglés), Business Backs Education (“las empresas respaldan la educación”), señala que las 10 principales empresas que destinaron inversiones al sector educativo mediante la RSE entre 2011 y 2013 en millones de dólares fueron: Banco Santander ($197m), IBM ($144m), Telefónica ($130m), Exxon Mobil ($116), Target ($95m), GlaxoSmithKline ($87m), Microsoft ($87m), Toyota Motor ($84m), Rio Tinto Group ($82m) y Wells Fargo ($82m) (UNESCO, 22 de enero de 2015). Sin embargo, de acuerdo con el marco de acción para el involucramiento de las empresas en educación, el perfil de las inversiones en este ámbito se ha caracterizado por ser “reducido, de corto plazo y descoordinado” (UNESCO, 2013, p. 6).

En función de lo anterior, la iniciativa Business Backs Education, presentada en el marco del Foro Global de Habilidades en Educación en marzo de 2014, estableció como meta que al 2020 las corporaciones destinen el 20% de sus inversiones en RSE al ámbito educativo, con énfasis en los sectores más vulnerables. Mediante esta iniciativa, se pretendía desarrollar una fuerza laboral calificada para lograr mercados más competitivos y una sociedad más estable (UNESCO, 17 de marzo de 2014).

Debido a la centralidad que las organizaciones corporativas han adquirido como actores estratégicos para contribuir a cumplir con los objetivos de la educación desde una visión de capital humano, interesa abordar el rol que estos actores desempeñan a partir de un enfoque filantrópico de tercera generación. Mientras que la primera se caracteriza por su carácter paliativo y la segunda por su orientación desarrollista, la tercera enfatiza la generación de rendimientos para las corporaciones a través de su involucramiento en la agenda social (Klees, 2020). Esta tercera generación de filantropía guarda correspondencia con el modelo de RSE de valor compartido: generar rendimientos a la vez que valor social mediante emprendimientos orientados a la agenda pública (Ball, 2020). Por lo anterior, interesa indagar en las implicaciones de la entrega de servicios públicos en la órbita de los actores no estatales, y así contribuir a una mejor comprensión de su rol. Algunas investigaciones recientes han profundizado en la incidencia de las corporaciones a través de un uso estratégico de la RSE en el ámbito educativo. Bittar-Godihno y Lima (2023), han identificado cómo las fundaciones corporativas en Brasil emplean la RSE como un mecanismo de legitimación que les permite incidir en la elaboración de políticas de acuerdo a sus intereses.

Cabe señalar que esta investigación se enfoca específicamente en la figura de la Organización Corporativa Multinacional (en adelante OCM). Esto es así ya que se trata de una organización paradigmática del capitalismo posfordista que se caracteriza por un desvanecimiento de los límites entre “la corporación y el Estado” (Fleming y Jones, 2013, p. 89) y representa una transformación profunda en el involucramiento político de las corporaciones. Como señalan Johnston et al., “la suposición general de una división estricta del trabajo que contempla a los gobiernos como actores políticos y a las empresas como actores económicos ha sido desplazada por la globalización” (2021, p. 44). La asimilación de funciones propias del Estado por parte de las OCM como la entrega de bienes públicos se ha identificado como un proceso de gobernanza privada trasnacional (Danielsen, 2005) que se caracteriza por un arreglo heterárquico en donde intervienen, además del Estado, “el sector privado, movimientos sociales e instituciones internacionales” (Scherer y Palazzo, 2011, p. 909).

Este artículo se compone de cuatro apartados. En el primero se presentan los ejes ordenadores de la investigación: la Nueva Ciudadanía Corporativa y el Estado de competencia. En el segundo, se muestran los hallazgos más sobresalientes que arrojó el análisis político del discurso sobre el debate en torno a la participación del sector privado y cómo se legitimó; mientras que en el tercero estos hallazgos se discuten a la luz de la Nueva Ciudadanía Corporativa. En el cuarto apartado se presentan las conclusiones y se enfatiza la importancia de profundizar en el problema de la participación de actores no estatales como las corporaciones en política educativa en América Latina.

Ejes ordenadores. La Nueva Ciudadanía Corporativa y el Estado de competencia: las organizaciones corporativas en la entrega de servicios públicos

En el orden post-Westfaliano propiciado por la globalización, el desbordamiento de las interacciones sociales y las transacciones económicas por fuera de la jurisdicción del Estado-nación han contribuido a la pérdida de sus capacidades regulatorias frente a los actores no estatales (Scherer y Palazzo, 2011). Sin embargo, cabe señalar que el mismo Estado propició la participación del sector privado al implementar políticas que estimulan la atracción de capitales en un contexto de deslocalización productiva. Por lo tanto, se incorpora el concepto de Estado de competencia (Cerny, 1997; Jessop, 2002) para destacar su rol como agente que crea un ambiente propicio para la reducción de costos de las operaciones de las organizaciones corporativas:

actualmente las corporaciones tienen la posibilidad de escoger entre varios marcos legales. Aplicando criterios económicos, pueden elegir el contexto de regulaciones laborales, sociales y ambientales que mejor se adapte a sus operaciones. A su vez, los gobiernos nacionales intentan atraer o retener a las empresas ofreciendo subsidios, impuestos favorables, inversión en infraestructura y recortes a los marcos regulatorios (Scherer y Palazzo, 2011, p. 905).

En contraparte, las OCM adquieren atribuciones de autoridad pública y ocupan espacios de decisión política, en particular, a través de instrumentos como la RSE, ante los huecos de regulación y gobernanza dejados por el Estado.

Para comprender el rol que la OCM ejerce de manera creciente en funciones de gobierno en el contexto del Estado de competencia conviene situar la trayectoria de la Responsabilidad Social Empresarial (RSE) como discurso de legitimación política. Históricamente, señala Banerjee (2008), la corporación como organización se constituyó como una entidad con derechos de propiedad que al Estado le corresponde asegurar. Lo anterior implica que la corporación no está obligada a responder al interés público sino al de sus accionistas (shareholders). Es la célebre premisa sostenida por Friedman (2007) respecto de que la única responsabilidad social de la empresa es la empresa misma. La misma idea de los efectos negativos o externalidades (Johnston, 2011; Johnston et al., 2021) generados por estas organizaciones implica que le corresponde al Estado gestionar tales efectos derivados del crecimiento económico, por lo que se interpretan como un mal necesario de dicho crecimiento. Con base en lo anterior, enfatiza Banerjee (2008), la RSE se debe comprender a la luz de la relación entre el Estado, la sociedad y la corporación como una entidad con una personalidad jurídica a cargo de sus gerentes.

Las decisiones que las organizaciones toman respecto de sus partes interesadas (stakeholders) tienen implicaciones morales, aunque se realizan desde una lógica económica guiada por el interés propio. Bajo esta lógica, las decisiones socialmente responsables se llevan a cabo en función de su utilidad para fines lucrativos (profitability). En función de su constitución como entidades con derechos de propiedad orientados estrictamente por un interés económico, el rol de las corporaciones en actividades socialmente responsables estaría más allá de sus obligaciones legales y respondería a una motivación voluntaria. En ese sentido, el alcance de la responsabilidad social respecto de las posibles partes interesadas se limitaría a aquellas que tienen algún efecto en la competitividad de la firma. De ahí el uso instrumental de la RSE como estrategia para obtener una ventaja competitiva.

En ese sentido, el patrón que ha caracterizado a la implementación de la RSE desde un enfoque filantrópico-asistencialista en el ámbito educativo ha sido el de intervenciones a corto plazo y con escaso seguimiento de sus efectos (Van Fleet, 2012). Este tipo de intervenciones se manifiestan frecuentemente en áreas como la provisión de equipamiento escolar y la infraestructura física educativa. Dichos ámbitos resultan asequibles a los actores corporativos para cumplir con el compromiso de mitigar el impacto de sus actividades al compensar carencias presentes mediante resultados muy tangibles o visibles en poco tiempo.

A partir del principio de ventaja competitiva, que se enmarca en el espectro instrumental de las teorías sobre la RSE, el campo ha permanecido sin mayores alteraciones respecto a la relación entre la esfera social y empresarial y las aportaciones que se esperan por parte de la empresa (Wood, 1991; Schwartz y Carroll, 2003). Para que esas aportaciones sean realizables, los rendimientos económicos deben ser el fundamento para que la corporación esté en condiciones de cumplir con los aportes legales, éticos y filantrópicos que le corresponden, de acuerdo al enfoque jerárquico de Carroll (1979). Posteriormente, Schwartz y Carroll (2008) desglosaron en 5 dimensiones las relaciones entre la empresa y la sociedad: 1) responsabilidad social corporativa; 2) ética de negocios; 3) teoría de las partes interesadas; 4) sustentabilidad; y 5) ciudadanía corporativa. Estas 5 dimensiones se integraron en 3 valores centrales: valor, balance y rendición de cuentas, que dan lugar al modelo VBA, por sus siglas en inglés.

De acuerdo con Lyra et al. (2017), la variable de valor se alcanza cuando las necesidades de la empresa se corresponden con las necesidades de largo plazo de la sociedad y se logra generar valor sustentable. Para que esto se cumpla, la producción de bienes y servicios se debe llevar a cabo de manera eficiente, reduciendo el impacto de las externalidades negativas.¹ Junto con esta dimensión, la visión utilitaria se enfoca en el desempeño social de la corporación: mientras contribuya a la sociedad y alcance sus objetivos, se genera valor.

La dimensión de balance, continúan Lyra et al. (2017), se compone de conceptos normativos como justicia distributiva, pluralismo moral y derechos morales e implica que todas las partes involucradas contribuyan a los estándares morales de la corporación. En cuanto a la dimensión de rendición de cuentas, se trata de una dimensión de principios, ya que consiste en la obligación de la empresa de hacerse cargo de sus acciones y los efectos que causan sobre sus partes interesadas. Por lo tanto, debe estar sujeta a la inspección de sus procesos, en particular aquellos que pueden llegar a afectar a otros actores o partes interesadas. Así, el objetivo de la RSE en función del modelo VBA consiste en contribuir con valor a la sociedad y armonizar los intereses de las partes interesadas (stakeholders) con las cuales la organización tiene distintos tipos de vínculos (de responsabilidad, de relaciones, de dependencia).

Los modelos orientados a equilibrar y maximizar el valor para la empresa y para la sociedad se han consolidado como referentes para el ejercicio de la RSE. De ahí que el modelo de ventaja competitiva de Kramer y Porter (2006) se oriente a priorizar los temas sociales que se corresponden con las necesidades de la empresa, lo que se conoce como conducción estratégica de la RSE. Según estos autores, la conducción estratégica consiste en manejar la cadena de valor de los procedimientos operacionales de la empresa de manera que no solo se minimicen los daños, sino que logren agregar valor social y valor económico a la empresa.

Otros espectros teóricos se han propuesto para enmarcar la orientación prosocial de las corporaciones a través de la RSE. Van Aaken et al. (2013) resumen algunas de ellas y señalan sus limitantes. El conjunto de teorías agrupadas en función del deber moral de la corporación, como la RSE política (political CSR) de Scherer y Palazzo (2007), señala que estas organizaciones reorientan sus metas hacia funciones sociales como consecuencia del vacío de capacidad regulatoria que llenan en función del retraimiento del Estado. Sin embargo, ello no implica que los actores corporativos estén obligados a hacerlo.

Dado que estos enfoques explican parcialmente la orientación prosocial de la RSE, Van Aaken et al. (2013) proponen la teoría de las prácticas sociales de Bourdieu (2007) para enmarcar las acciones prosociales de las organizaciones y así ofrecer una interpretación más completa. De acuerdo a esta teoría, la incursión en prácticas prosociales contribuye a adquirir o incrementar el capital, ya sea económico, político o cultural, de los agentes u organizaciones que los llevan a cabo, lo que a su vez incrementa su nivel de influencia. En ese sentido, las inversiones de capital económico en actividades prosociales representan la conversión de esa forma de capital en otra que contribuye a su desempeño y al logro de sus objetivos. No obstante, se debe considerar que para que dicha conversión o expansión de capital se concrete debe haber un reconocimiento simbólico por parte de la comunidad con la que el agente que incurre en dicha inversión se relaciona.

Sin embargo, los autores advierten que es importante distinguir entre la representación de la práctica social y la práctica social misma, ya que no necesariamente son equivalentes pues la primera puede tener fines publicitarios que enmascaran el alcance de la actividad en sí. Aun si la representación no refleja la verdadera contribución de la acción o incluso se limita a simularla, si es convincente, logrará redundar en la adquisición o expansión de capital.

La adopción de la RSE como un marco autorregulatorio que asumen las propias OCM de acuerdo a los modelos anteriormente expuestos es un primer referente para abordar las funciones de gobierno que la corporación asume en el contexto del estado de competencia. La adopción de la RSE como un marco regulatorio voluntario por parte de las corporaciones en su papel como actores con capacidad de decisión, de acuerdo con Albareda (2008), ha respondido al escrutinio público y la exigencia de rendición de cuentas. Dicha vigilancia surgió a partir de la denuncia de graves daños sociales y ambientales atribuibles a la falta de una política de gestión de las externalidades generadas por las operaciones de grandes corporaciones, y como una crítica a la lógica que maximiza los rendimientos a costa del equilibrio social y ambiental.

En respuesta, la asimilación de un marco autorregulatorio como la RSE dentro de la OCM contribuyó a la legitimación del discurso eco-capitalista socialmente responsable, según Fleming y Jones (2013). Este discurso plantea la posibilidad de ejercer una política responsable hacia la sociedad y partes interesadas (stakeholders) y al mismo tiempo generar rendimientos a mediano y largo plazo para los accionistas (shareholders). No obstante, el ejercicio de este marco autorregulatorio por parte de las OCM se da en el contexto de una mayor apertura hacia la participación de actores no estatales dentro de ámbitos del sector público como el Sistema Educativo Estatal. Por lo tanto, en el siguiente apartado se analizan los referentes discursivos que legitimaron la participación de este sector.

Hallazgos sobre el giro discursivo hacia la legitimación del sector privado en el Sistema Educativo Estatal

La apertura de la educación pública a la participación del sector privado implica un proceso de mercantilización de dicho ámbito. Esto puede seguir un curso explícito, definido como “privatización por diseño”, o bien, un curso no estructurado, identificado como “privatización por defecto” (Balarín, 2015; Verger et al., 2018). La introducción explícita de mecanismos de lucro dentro de la educación pública, o privatización por diseño, es la que Ball y Youdell (2008) subdividen a su vez en dos tipos: privatización por la vía exógena y por la vía endógena. La privatización exógena se relaciona con la incursión del sector privado en la contratación de servicios en el ámbito educativo. En esta categoría se incluye la tercerización de distintos servicios, así como el financiamiento público a la gestión privada. Por su parte, en la privatización endógena ocurre la asimilación de prácticas basadas en una lógica de mercado. Cabe señalar que ambos tipos también pueden suceder de manera simultánea. En cuanto a la privatización por defecto, se trata de vacíos de poder que son ocupados por el sector privado. En esta tipología se ubican modalidades como las escuelas de bajo costo, las cuales han proliferado ante la incapacidad del Estado de atender a la demanda de matrícula, en particular en contextos urbanos de expansión demográfica. Un rasgo que caracteriza a esta modalidad, según Verger et al. (2018), es la laxa regulación del sector por parte del Estado.

Dado que la apertura al sector privado ha ocurrido en el marco del desplazamiento al estado de competencia interesa situar los argumentos a favor y en contra de la participación de dicho sector para ubicar las claves de ese desplazamiento. Para ubicar analíticamente dichos argumentos se recurre al análisis político del discurso (Laclau, 2005; Buenfil, 2010). De acuerdo a este marco analítico, el discurso se compone de elementos lingüísticos y extralingüísticos que dan lugar a relaciones de articulación y antagonismo entre lo universal y lo particular. Estas relaciones se inscriben en una superficie discursiva en donde un determinado significante logra articular la diferencia a través de cadenas de equivalencias de sentido. Ese significante se conoce como significante flotante porque su fijación en torno a un sentido es precaria. Sin embargo, la posibilidad de alcanzar esa articulación representa una operación hegemónica que supone la fijación de sentido en torno a un significante vacío constituido como punto nodal de esa fijación precaria. En este caso interesa destacar cómo el significante “participación del sector privado” llega a articular la diferencia como un punto nodal que legitima el rol de actores no estatales dentro del sistema educativo.

El giro discursivo hacia la legitimación del sector privado se enmarca en dos de los indicadores que Ornelas (2020) recupera de Stromquist y Monkham (2014) sobre el proceso de reforma educativa global: la asimilación controvertida de los criterios empresariales de eficiencia y productividad en la escolarización y la tendencia a la mercantilización de la educación. A partir de las herramientas del análisis político del discurso se ubicaron los puntos nodales a través de los cuales el significante “participación del sector privado” logra obtener consenso a lo largo de sucesivas etapas de reforma educativa global (Ornelas, 2020). En función de este análisis se obtiene un panorama matizado que señala el rol que el Estado de competencia ha desempeñado en promover la tendencia a la participación de actores no estatales en la educación pública y la incorporación de prácticas del sector privado. Por otro lado, identificar los puntos de referencia en esta discusión contribuye a comprender las funciones que los actores no estatales adquieren en los SEE y de qué manera ello implica una reconfiguración en su morfología.

De la desacreditación de la educación pública a cargo del Estado a la legitimación de la sinergia entre sector público y privado (1980-2015)

El monopolio de la educación a cargo del Estado como significante hegemónico de la educación pública fue objeto de disputa en el marco de la reforma del Estado. La masificación de la educación pública, según el discurso del neoliberalismo pedagógico (Puiggrós, 1996), resulta inherentemente ineficiente ya que no fue capaz de expandir la cobertura universal de la educación. De esta incapacidad se deriva, según esta lógica, la falta de un servicio de calidad. La ineficiencia del Estado como significante flotante que articuló cadenas de equivalencia antagónicas al discurso estatista también se extendió al sostenimiento de servicios y bienes públicos en general, lo que justificó la participación de actores no estatales, tanto de la sociedad civil como del sector privado, en la definición de metas de políticas y en el planteamiento de soluciones dentro del ámbito educativo. Esta narrativa se perfiló como una solución viable en el contexto de la reforma del Estado por lo que adquirió consenso en el debate público. En términos del mantenimiento del sistema educativo la solución propuesta por las políticas neoliberales fue ajustar el gasto en función de los resultados a fin de reducir el aparato burocrático e ineficiente del Estado y promover la elección de acuerdo a una lógica de consumo más que de derechos (Santarrone y Vittor, 2004).

Este giro hacia la mercantilización de la educación se dio en el contexto de la aplicación de reformas estructurales en el marco del Consenso de Washington como condición para el ajuste de la deuda externa. El efecto de estas políticas fue paradójico pues, según Carnoy y Moura (1997), la reducción en el gasto público destinado a la educación se acompañó de una tendencia a la expansión de la matrícula con el objetivo de hacer más eficiente el rendimiento educativo, con énfasis en habilidades para incrementar la productividad. En consecuencia, el sector educativo a cargo del Estado quedó permeado por una lógica de rendimientos costo-beneficio. De acuerdo con Da Porta y Cianci (2016) este giro a la mercantilización dio lugar a una confrontación entre dos proyectos o matrices: el “privatista” o privatizador frente al de derechos. Mientras que el primero orienta el sistema educativo hacia una lógica de competitividad, de acuerdo a un enfoque de productividad y eficiencia, el segundo destaca su rol como derecho universal garantizado por el Estado. En última instancia, la reconversión del sistema educativo bajo la lógica del mercado y la competitividad, a través de políticas como el subsidio a la demanda (Mora y Ruiz, 2019), implicó su resignificación como mercancía a la que se accede mediante la capacidad adquisitiva y en función del mérito individual (Santarrone y Vittor, 2004).

En contraste con la reducción del gasto público en la etapa previa de ajuste estructural, Rivas sostiene que entre 2000 y 2011 se experimentó en al menos 7 países analizados por el autor una expansión del financiamiento público a la educación respecto al PIB, que creció de un 4% a un 5,4% en ese periodo (2015, p. 51). Esto fue posible debido al crecimiento económico experimentado. En contraste con esta consolidación del gasto público en educación, Narodowski et al. (2017) señalan que ciertos mecanismos de mercantilización, como la política de subsidios a la oferta privada, se mantuvieron constantes antes y después de las políticas neoliberales. Debido a este panorama complejo Correa y Giovine (2010) plantean la formación de un escenario que oscila entre la principalidad y la subsidiariedad del Estado en la educación pública. De acuerdo con las autoras, se conserva la principalidad en el sostenimiento de la oferta pública cuando el Estado asume “el papel de prestador de servicios, regulador y sostenedor del derecho a la educación (Correa y Giovine, 2010, p. 3)” mientras que hay un desplazamiento hacia la subsidiariedad cuando este adopta mecanismos de estímulo a la oferta privada.

Uno de los instrumentos representativos del estímulo a la oferta privada fue el auge de las Asociaciones Público Privadas (APP) perfiladas como soluciones eficaces para la entrega de servicios públicos en diversos ámbitos de política pública, particularmente en obras de infraestructura. A partir del auge de estos instrumentos, que de acuerdo con Freigedo et al. (2015) se puede ubicar en la década de 1990 con la disyuntiva por replantear el rol regulatorio del Estado, el debate por la participación del sector privado en la educación pública experimentó un giro discursivo. Según Balarín (2017) a partir de este giro entró en desuso la dicotomía que le atribuía una ineficiencia inherente al sector público frente a la eficiencia característica del sector privado. En cambio, se posicionaron en el debate las ventajas de la cooperación entre sector público y privado. A partir de la legitimación de esta forma de participación del sector privado se experimentó un renovado interés por incluirlo en la entrega de servicios públicos.

El argumento a favor de esta modalidad bipartita de participación es que el Estado se dedica a desempeñar labores de árbitro y regulación de la evaluación de la calidad de la oferta a cargo del sector privado, mientras que este último se concentra en la administración del servicio que oferta, ya sea que se oriente a funciones con o sin fines de lucro. Como señala González, la concentración de ambas funciones en el Estado resultaría nociva porque “no puede ser juez y parte a la vez” (2001, p. 18). Dicha separación de funciones, en teoría, redundaría a la larga en un mejor servicio para los consumidores. En esta etapa se puede ubicar la fijación de sentido en torno al significante “participación del sector privado” en el Sistema Educativo Estatal como un discurso hegemónico que concitó consenso frente a la estatización del sector pero que también admitía formas bipartitas de participación.

Por otra parte, en esta etapa, los actores empresariales y las corporaciones que desempeñan un rol protagónico en sus áreas de influencia identificaron las ventajas de incidir en la capacitación del capital humano que se integra a sus organizaciones, lo que generaría un beneficio a largo plazo para mejorar su rendimiento. Una de las premisas de la teoría del capital humano acerca del conocimiento como un recurso que genera valor ha contribuido a legitimar la incursión del sector privado en la educación pública y a orientar la oferta formativa a los requerimientos del mercado laboral mediante la asimilación del “modelo de formación por competencia laboral” (Castillo y Villalpando, 2019, p. 40). Desde esta perspectiva, el interés de los actores privados por incursionar en la oferta educativa no estaría orientado a perseguir a fines de lucro, en primera instancia, sino a elevar los niveles de cualificación.

Otra modalidad que los actores no estatales como las OCM han identificado como una forma para añadir valor a la empresa al incursionar en la entrega de servicios públicos es la conducción estratégica de la RSE. A diferencia de las participaciones limitadas a obtener una ventaja competitiva de acuerdo a un uso instrumental de la RSE, como se mencionó en el apartado anterior, en la conducción estratégica las competencias empresariales clave se alinean con las necesidades identificadas en las áreas de influencia de la OCM en relación a sus partes interesadas (stakeholders) (Van Fleet, 2012). Esto es así dado que las corporaciones que incursionan en proyectos de filantropía estratégica en el sector público estiman que el valor de sus operaciones se incrementa al alinear sus objetivos estratégicos con su filantropía corporativa.

En función de los argumentos presentados a través del análisis político del discurso en las etapas de reforma educativa global identificadas anteriormente, se puede considerar la participación de las OCM en el Sistema Educativo Estatal mediante una RSE estratégica como un punto nodal de la legitimación de los actores no estatales en la entrega de servicios públicos en el estado de competencia. A continuación, interesa discutir cómo esta incursión da lugar a un desvanecimiento en las atribuciones entre actores estatales y no estatales en función de la Nueva Ciudadanía Corporativa.

El desvanecimiento de atribuciones entre actores estatales y no estatales en la Nueva Ciudadanía Corporativa

El rol que las organizaciones corporativas adquieren en la entrega de servicios públicos mediante la RSE se enmarca en la teoría de la Nueva Ciudadanía Corporativa (Matten y Crane, 2005) que considera la RSE en términos políticamente extendidos. Lo anterior significa que la influencia de las corporaciones en la sociedad trasciende actividades meramente instrumentales para posicionarse como agentes social y políticamente responsables y activos y asumir funciones propias del Estado.

Uno de los componentes clave de la conducción estratégica de la RSE es identificar la “dimensión social del contexto competitivo” (Bhinekawati, 2017, p.21). Es decir, se requiere atender a las problemáticas sociales que en cierto grado afectan la competitividad de la empresa. Al asociar ambas dimensiones es posible alcanzar beneficios mutuos de largo plazo. No obstante, esto presenta el reto de equilibrar las relaciones con las partes interesadas con las que se interactúa a nivel interno (empleados, socios) y externo (proveedores, el entorno local y comunitario). Una gestión adecuada de las relaciones con las partes interesadas implica priorizar problemáticas sociales que se cruzan tanto con los intereses de dichas partes, como con los objetivos de la empresa.

La implementación de la RSE desde una perspectiva política, según Scherer et al. (2016), implica una intervención por parte de las corporaciones para hacer que bienes públicos, como la educación y la salud, sean accesibles universalmente. Esta acción en la esfera pública se orienta a contribuir a la mejora del bienestar social. El desplazamiento de las corporaciones como entidades privadas hacia el ámbito de la deliberación pública y la provisión de bienes públicos responde al auge de la OCM en el marco de la globalización en donde se diluye la distinción entre las competencias regulatorias de los actores estatales y no estatales debido a la reconfiguración del Estado-nación hacia el modelo del Estado de competencia. Este desplazamiento en las funciones regulatorias del Estado generó vacíos que desequilibraron el poder en la toma de decisiones entre actores estatales y no estatales debido a la ausencia de un marco regulatorio común en la esfera trasnacional y a la flexibilidad que se deriva de la “sistemática tercerización de los procesos de producción” (Scherer et al., 2016, p. 6) en la esfera de influencia de las OCM.

El enfoque autorregulatorio de la RSE se debe considerar a la luz del ascenso del poder corporativo global y la gobernanza del sector privado. En ese sentido, se considera a la RSE como un mecanismo regulatorio de gobernanza que las corporaciones asumen en tanto autoridades privadas. Un concepto central en el análisis de la participación de la OCM como agentes de poder corporativo, de acuerdo con Albareda (2008), es la gobernanza global. Este concepto se refiere al entramado de mecanismos regulatorios en contextos globales en el marco de la reestructuración del ejercicio de la autoridad entre la escala global y local. La autoridad de las corporaciones globales implica la asimilación de un rol político ante la sociedad, de ahí que se integren conceptos como la rendición de cuentas, la sustentabilidad y la ciudadanía corporativa. El involucramiento político de la RSE es una consecuencia del desvanecimiento de los límites entre las atribuciones de las entidades de gobierno y las empresas, de la pérdida en la capacidad de regulación de las primeras y, simultáneamente, de la mayor capacidad en la exigencia de rendición de cuentas de organizaciones de la sociedad civil: “las corporaciones comienzan a actuar ellas mismas como reguladores cuando la regulación del gobierno no está disponible o no se cumple” (Scherer y Palazzo, 2011, p. 917).

La naturaleza política de la RSE se relaciona con las lagunas de poder en la gobernanza local y regional. Las firmas se vuelven proveedoras de bienes públicos principalmente por tres razones: porque las instituciones locales no cumplen con su papel, porque fracasan en ejecutar regulaciones relevantes o porque deliberadamente trasladan funciones de gobernanza al sector privado (Scherer et al., 2016). Este giro político de la RSE se relaciona profundamente con los roles cambiantes entre actores estatales y no estatales en tareas de gobernanza y es a partir de ese intercambio de roles que las corporaciones se sitúan en el ámbito del interés público y la elaboración de marcos regulatorios. De ahí que las corporaciones se constituyan como actores políticos porque, como señalan Scherer et al. (2016), toman parte en la construcción de su entorno institucional.

Una característica central de la RSE que se practica desde la filantropía estratégica o de emprendimiento es articular los activos clave (key assets) de las corporaciones con los retos que mejor se ajusten a sus competencias empresariales fundamentales (Van Fleet, 2012). Esta alineación de metas se logra identificando de qué manera un activo clave propio del giro de determinada organización corporativa se puede aplicar para contribuir a resolver problemas sociales. Un ejemplo recuperado por Van Fleet (2012) es el programa de desarrollo para la primera infancia patrocinado por Fundación Arcor, en Argentina, una corporación especializada en la logística de la cadena alimentaria. Se trata de una iniciativa en conjunto con autoridades educativas y proveedores de servicios educativos. La Fundación Arcor contribuyó con apoyo financiero, asistencia técnica y capacitación para las organizaciones involucradas en el programa. Este caso ejemplificaría cómo la aplicación de los activos y valores corporativos fundamentales de la corporación a proyectos educativos para las comunidades en donde opera se llevó a cabo aplicando sus capacidades logísticas.

Según Van Fleet (2012) y los promotores de la Nueva Ciudadanía Corporativa, la aplicación de este principio es una oportunidad para que tanto el sector gubernamental como el empresarial puedan aprender mutuamente de sus prácticas. Así, las lecciones de los proyectos patrocinados por el sector empresarial mediante la RSE pueden orientar las decisiones de política, mientras que el diseño de políticas puede retroalimentar al desarrollo de proyectos de responsabilidad social. Si bien el discurso de la Nueva Ciudadanía Corporativa resalta las sinergias entre corporaciones, autoridades electas y partes interesadas, Bittar-Godinho y Lima (2023) advierten sobre el poder que las primeras adquieren mediante la RSE para flexibilizar el diseño de políticas de acuerdo a sus objetivos.

La asimilación de roles de gobierno propias del Estado por parte de la OCM llega a convertirse en una tendencia ante el retiro deliberado del Estado de labores que le compete asegurar en relación a la entrega de bienes públicos globales. El creciente involucramiento político de las corporaciones implica plantear qué clase de gobernanza privada se ejerce. Como respuesta a ese creciente involucramiento político, la RSE como acción política se orienta a implementar funciones autorregulativas que legitimen la gobernanza ejercida por el sector privado, ya sea de manera unilateral o coordinada con actores estatales. El involucramiento político de las corporaciones implica, según Fleming y Jones (2013), concentrarse en sus formas de gobierno corporativo y de qué manera involucran a las partes interesadas en sus procesos de decisión de modo que se logren procesos inclusivos y participativos.

Una tendencia identificada en la RSE como acción política es que las corporaciones que se caracterizan por generar externalidades negativas son las que se destacan por llevar a cabo una implementación estratégica de la RSE. Un caso documentado mediante observación en campo y fuentes secundarias es la del programa “Florece” de British American Tobacco (BAT) para las infancias jornaleras agrícolas migrantes del tabaco en Nayarit, México. Cada año, entre febrero y abril, las familias de jornaleros agrícolas migrantes se trasladan desde la sierra hasta la costa de Nayarit junto con sus hijas e hijos para trabajar en la temporada de corte y ensarte de las variedades Virginia Sarta Sol y Burley Semi Sombra. ¿Cuál es la particularidad de esta planta solanácea en la dinámica laboral de la niñez indígena migrante? Como Pacheco (1999) lo documentó en su monumental monografía, Nomás venimos a malcomer. Jornaleros indios en el tabaco en Nayarit, la habilidad manual de los pueblos nayerij (cora) y wixarika (huicholes) para el ensartado de las hojas de tabaco, cumple un papel fundamental en la cadena de valor del mercado del tabaco. Estos pueblos mantienen una ancestral relación con el tabaco, ya que se emplea en una serie de rituales de transición y ceremonias religiosas. Desde temprana edad, las infancias aprenden el oficio de corte y ensarte de las hojas de tabaco, una labor que se paga a destajo.

La fuerza de trabajo de estas comunidades no responde a un modelo asalariado sino a uno de subsistencia para mantener un nivel mínimo de autoconsumo en sus localidades de origen a donde regresarán tras culminar la zafra, así como para “aliviar el endeudamiento crónico en que viven” (Pacheco, 1999, p. 270). Los niños que se suman a las faenas serán los adultos que seguirán reproduciendo el ciclo: “reciben un entrenamiento para convertirse en los jornaleros del tabaco cuando sean adultos mediante el acompañamiento de los padres al tabacal. Creen que juegan, pero aprenden roles de la vida adulta y trabajan” (Pacheco, 1999, p. 214). De acuerdo a lo observado por Madera et al., la participación de las infancias en la zafra del tabaco ocurre en la etapa que corresponde a la estimulación temprana: “En esta etapa es que el desarrollo de habilidades psicomotoras tiene una relación formativa y de autoafianzamiento corporal en las y los infantes” (2016, p. 68). Así, la transmisión generacional de saberes se encuentra profundamente imbricada con el trabajo, por lo que resulta difícil distinguir entre una y otra esfera.

La itinerancia de estas comunidades plantea un reto para la asistencia de estas infancias a la educación de nivel básico, en particular preescolar y primaria. Es un reto que la política educativa ha intentado resolver desde un paradigma de aculturación, en el que los ciclos migratorios de estas comunidades se perciben como un obstáculo. Hay que reconocer que este paradigma ha evolucionado desde el modelo de albergues del Instituto Indigenista y de la Secretaría de Educación Pública de la década de 1960. Según Pacheco et al., en sus distintas formas como unidades operativas, los programas educativos diseñados para la niñez jornalera agrícola migrante han incorporado distintos ejes pedagógicos. Entre ellos destaca: “la promoción de aprendizajes significativos a través de la experiencia migratoria” (2016, p. 95), como una aportación propia del programa Modalidad Educativa Intercultural para Población Infantil Migrante (MEIPIM). Otros ejes transversales han sido el juego como método de aprendizaje y la interculturalidad. Pero el desafío para estos programas ha consistido en asimilar la complejidad en la dinámica de las familias jornaleras migrantes en cuanto a sus lugares de procedencia y estatus migratorio.

La creación del Programa Educación Primaria para Niños y Niñas Migrantes (PRONIM) en 2002 a cargo de la Secretaría de Educación Pública se enmarcó dentro de la articulación de los distintos niveles que integran la educación básica. Pacheco et al. (2016) observan que fue a partir del 2007 que el PRONIM incorporó al preescolar y en 2009 a la secundaria. Aunque los avances logrados por este programa han sido magros, con una cobertura del 5% para un universo de 500 mil niñas y niños jornaleros migrantes menores de 14 años, (Pacheco et al., 2016, p. 97), sus resultados han permitido orientar las decisiones que en 2019 dieron lugar, según Sierra y Ochoa (2022), a la creación del Programa de Atención Educativa a la Población Escolar Migrante (PAEPEM), que es resultado de las evaluaciones externas realizadas a su predecesor.

La documentación registrada en los reportes de evaluación del PRONIM acerca de la labor que desempeñan los Centros Florece implementados por la industria tabacalera en Nayarit arroja indicios acerca de cómo se ha configurado en el análisis de la política educativa la influencia de la corporación como actor político. La perspectiva de “convenios de colaboración” con “organizaciones públicas privadas y organizaciones civiles” (Rodríguez, 2009, p. 315) prevalece como el marco desde el cual se ha analizado a la RSE estratégica, pero sin identificarla como tal. En efecto, el rol de la corporación que asume funciones en la entrega de servicios públicos, de acuerdo a la Nueva Ciudadanía Corporativa, ha sido abordado a partir de su faceta más formal y operativa (i.e. “convenio”). O bien, tomando como referencia el modelo más estudiado de las Asociaciones Público Privadas, el cual representa una iteración paradigmática de la legitimación de las sinergias entre sectores público y privado (Robertson y Verger, 2012). Desde estas denominaciones, la participación de las corporaciones en sus áreas de influencia se ha reconocido como una solución viable para: “ofrecer servicios de calidad para la población que lo demanda […] El beneficio de estas vinculaciones ha sido incrementar en mucho la matrícula y desanimar el trabajo infantil” (Rodríguez, 2009, p. 315). A la luz del análisis político del discurso, la revisión de la literatura y la documentación de un programa de RSE estratégica como Florece es posible identificar la sedimentación del significante “participación del sector privado” como un punto nodal en la legitimación de este sector dentro del ámbito de las políticas educativas. La aparente neutralidad de un concepto como “convenio” o “vinculación” para registrar la participación de las corporaciones en política educativa forma parte de una operación hegemónica que articula la diferencia en torno a la pertinencia de la participación del sector privado como una solución eficaz para resolver los desafíos de las políticas educativas.

Como mandato de política, la obligatoriedad de la educación básica en México es un derecho fundamentado en la Constitución en su artículo 3°. No obstante, pese a que desde 2002 la escolarización de la población de 3 a 5 años es obligatoria, su cumplimiento permanece latente: “la política de obligatoriedad no ha tenido el efecto esperado ni se ha asegurado el acceso bajo condiciones equitativas para todos los niños de tres a cinco años” (Gallegos y Tinajero, 2022, p, 63). Se estima que la universalidad del preescolar ha alcanzado solamente a uno de los 3 años que abarca (Ortiz y Rodríguez, 2020).

En términos de velar por el interés superior de la niñez, Alaníz (2020) observa que a través de la reforma al Artículo 4° constitucional en el año 2000 se incorporó el rol de los “particulares” en coadyuvar con el cumplimiento de los derechos de la niñez. Para la autora esto significa una forma de evadir la exigibilidad del Estado en garantizar tales derechos. En ese sentido, el programa Florece sería un ejemplo de esa participación de los particulares al contribuir con las políticas diseñadas por el Estado para esa población. Si se considera que cumplir con el mandato de impartir la educación obligatoria es responsabilidad del Estado, entonces la función que British American Tobacco está desempeñando a través de la implementación estratégica de la RSE la estaría habilitando a cumplir con una directriz de política educativa. Lo que destaca de esta iteración de las relaciones entre el interés público y privado en la definición de metas dentro del sistema educativo es la participación de actores no estatales como actores políticos.

En efecto, desde la corriente de la Nueva Ciudadanía Corporativa, el rol de actores como BAT responde a una visión políticamente extendida de la función que la corporación cumple frente a sus partes interesadas. Su rol en sostener una oferta educativa para la niñez jornalera agrícola migrante indígena a través del manejo estratégico de la RSE le permite, además, obtener una ventaja competitiva en su mercado. Al emplear sus activos empresariales para contribuir a las necesidades de las comunidades con las que se vincula directamente estaría generando valor compartido, para la empresa y para la sociedad. Sin embargo, otras corrientes opuestas a la Nueva Ciudadanía Corporativa, como el Análisis Crítico de Partes Interesadas, se cuestiona la pertinencia de delegar en actores privados la garantía de derechos como la educación, en este caso para un sector vulnerable.

En vista de los retos para cumplir con la cobertura del nivel preescolar por parte del Estado, ¿proyectos como Florece contribuyen a lograr esa cobertura? A esta interrogante se añade la siguiente: ¿en qué medida las competencias entre actores estatales y no estatales se están traslapando y qué consecuencias tiene en la definición de metas en política educativa? La pregunta es relevante en el sentido de definir quién toma las decisiones. Asistimos a un proceso en el que la gobernanza se traslada de las instituciones públicas a las privadas, lo que implicaría que la sociedad se transforma y de ciudadanos pasan a ser usuarios. Este fenómeno amerita mecanismos de supervisión sobre las competencias que los actores no estatales asumen y, en consecuencia, de la regulación del Estado.

Conclusiones

Las implicaciones de la transición al Estado de competencia en el Sistema Educativo Estatal arrojan nuevas luces sobre las interpretaciones que se han planteado sobre el efecto de procesos estructurales como la privatización endógena y exógena. La figura del Estado de competencia permite sostener que, como agente, el Estado sigue presente, sin embargo, su función se ha reorientado a promover la participación del sector privado en el Sistema Educativo Estatal. Simultáneamente ha promovido la asimilación de lógicas gerencialistas que derivan en la expansión de soluciones de mercado en el SEE. Incluso en los escenarios de privatización más extremos como en los cuasimercados, se reconoce que el Estado sigue desempeñando una función orientada a compensar los fallos de mercado. El traslape de competencias entre actores estatales y no estatales es resultado de la fijación de sentido en torno al significante “participación del sector privado” que logra articular cadenas de equivalencias antagónicas al estatismo. Lo anterior plantea un dilema, ¿la apertura hacia organizaciones corporativas en la entrega de servicios públicos implica un vacío en la capacidad regulatoria del Estado? La contracción en las capacidades regulatorias no significa necesariamente una supresión del rol del Estado, sino una reorientación en sus funciones.

El desvanecimiento de las fronteras entre las atribuciones de los actores estatales y no estatales en el desarrollo de soluciones para la entrega de servicios públicos genera interrogantes acerca de la capacidad de actores no estatales, como las OCM, en asumirse como garantes de derechos. ¿Estas organizaciones se encuentran habilitadas para asumir dichas funciones? ¿Qué contrapesos hay disponibles frente a la influencia que las OCM adquieren a través de su participación mediante la Responsabilidad Social Empresarial? La Nueva Ciudadanía Corporativa es un marco que ofrece referentes para situar estas interrogantes, no obstante, se debe ponderar en relación a una noción políticamente extendida de la Responsabilidad Social Empresarial. Se coincide con Fleming y Jones (2013) en cuanto a la importancia de escudriñar los mecanismos de gobernanza que ejercen las corporaciones en sus áreas de influencia y en relación a sus partes interesadas. Lo anterior amerita llevar a cabo investigaciones empíricas que profundicen en dichos mecanismos y en sus implicaciones para la toma de decisiones entre actores estatales y no estatales. En el contexto latinoamericano hay ejemplos notorios como el expuesto anteriormente sobre Fundación Arcor en Argentina, o el del programa Florece de British American Tobbaco en Nayarit, México. Sin embargo, cada país presenta matices y particularidades en cómo las corporaciones y sus fundaciones inciden en política educativa mediante la RSE. Ello varía en función de la composición de los mercados, el rol que las commodities juegan en su economía, el nivel de estatización en sus sistemas educativos y otra serie de variables. Por lo tanto, la exploración de la función que las corporaciones ejercen desde la Responsabilidad Social Empresarial estratégica desde una perspectiva comparativa resulta una ruta adecuada para explorar de qué manera el rol de los actores no estatales, como las organizaciones corporativas, está reconfigurando los sistemas educativos.

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Notas