Introducción

En las regiones rurales de México, una de las características que ha definido a la salud pública es la imposición de modelos salubristas desvinculados de las nece- sidades de la población local y de los condicionantes particulares de sus procesos de salud/enfermedad/atención¹. En buena medida, ello se explica porque estas regiones han carecido estructuralmente de un sistema de salud orientado hacia la atención específica de sus problemáticas epidemiológicas. Con el objetivo de identificar algunas de las condiciones históricas por las que las regiones rurales del país han carecido de estructuras sanitarias propias, el presente artículo se enfoca en el caso de Yucatán y se sitúa temporalmente en los comienzos de la construcción del Estado-nación posrevolucionario, en el período que transcurrió en los últimos años del porfiriato y los primeros del régimen emanado de la Re- volución.

En particular, se analiza el caso de las Juntas Auxiliares de Sanidad, que constituyeron un primer intento por crear estructuras sanitarias en el espacio rural yucateco, y por desarrollar acciones salubristas en zonas alejadas de los puertos y la capital del estado, que hasta entonces habían centralizado la atención de la salud pública en el estado. Se propone que, pese a la importancia que, en el pa- pel, se llegó a adjudicar a estas juntas como base local de la salud pública, sus acciones reales eran limitadas y en algunos lugares no se encontraban activas. En cambio, la Junta Superior de Sanidad, asentada en Mérida, se mantuvo a la cabeza de la toma de decisiones en materia de salud en partidos y municipios, desplazando la autoridad y las funciones de las juntas auxiliares. Se caracterizan algunos de los factores que intervinieron en esta problemática, entre ellos: la hegemonía de la capital del estado en materia de salud, la adjudicación de las principales funciones sanitarias a los jefes políticos y alcaldes, y las dificultades de los gobiernos posrevolucionarios para implantar el orden salubrista federal en Yucatán.

El contexto histórico en el que se inscribe este trabajo corresponde al fi- nal del Porfiriato, los primeros años del régimen revolucionario en Yucatán y los comienzos de la Posrevolución. Durante la presidencia de Porfirio Díaz (1876- 1910) se pretendió expandir la salud pública como proyecto nacional, pero se concentró en el saneamiento y combate a las enfermedades epidémicas en los núcleos de la actividad comercial (puertos, ciudades y fronteras). La salubridad de las regiones rurales quedó relegada del interés estatal, a pesar de que la po- blación campesina se encontraba fuertemente afectada por enfermedades infec-

tocontagiosas como paludismo, sarampión, tuberculosis, tifoidea y sífilis, entre otras, que ocasionaban altos índices de mortalidad (Carrillo, 2002: 70; Peniche, 2021: 42). El primer apartado de este artículo analiza esta etapa y ubica en ella la creación de las Juntas Auxiliares de Sanidad.

Luego de la revolución de 1910, como parte del proyecto de reconstruc- ción nacional posterior al movimiento armado, se creó en 1917 el Departamento de Salubridad Pública, con el objetivo de dar un nuevo impulso a la salud pública y combatir las enfermedades que más muertes cobraban entre los mexicanos. Sin embargo, en Yucatán la salud pública dio continuidad al salubrismo porfiriano, pues la Junta Superior de Sanidad siguió encabezando la toma de decisiones en cuestiones de salud. Por ello, pese a los ideales de justicia social que perseguía el régimen emanado de la revolución, la capital del estado y los principales puertos seguían siendo el eje de las acciones salubristas, y la salud de la población rural era atendida de la misma manera que durante el porfiriato: únicamente en forma intermitente para controlar brotes epidémicos. El segundo y tercer apartados abordan esta etapa, enfocándose en el papel errático de las juntas auxiliares de sanidad y las instituciones federales que pretendieron sustituirlas -las delegacio- nes sanitarias-, abarcando el alvaradismo y las primeras gubernaturas yucatecas de la posrevolución, hasta antes del cardenismo.

La fuente de información es el Diario Oficial del Estado de Yucatán. En especial, se consultaron reglamentos y circulares relativos a la cuestión sanitaria de los niveles local y federal; también se consultaron los informes de las juntas de sanidad publicados en el propio diario. Los reglamentos permitieron comprender qué lugar ocupaban las regiones rurales en la estructura sanitaria local; asimismo, brindaron elementos para caracterizar las funciones e integración de las juntas auxiliares de sanidad. Por su parte, las circulares y los informes de las juntas de sanidad aportaron información sobre las estrategias para enfrentar distintos problemas sanitarios en la entidad, permitiendo identificar, especialmente, las medidas empleadas en partidos y municipios.

En este trabajo se comprende a la salud pública como uno de los instru- mentos que contribuyó a la hegemonía del Estado mexicano posrevolucionario. Un punto de partida de esta idea es la crítica del libro Everyday forms of State Formation(Joseph y Nugent, 1992), que cuestionó la falta de análisis sobre la participación popular y los procesos regionales en la construcción del Estado posrevolucionario; esta crítica se sustenta en la consideración de que el uso de la fuerza resultó insuficiente para apuntalar el dominio estatal, especialmente en los espacios rurales, aparentemente alejados de las prioridades gubernamenta- les (Corrigan y Sayer, 1985). Desde este enfoque, diversas investigaciones han propuesto que los repartos agrarios y la educación serían dos de los mecanismos sociales y culturales que ayudarían a explicar el dominio estatal en las regiones rurales de México.

No obstante la importancia de estas ideas, es notable la menor reflexión sobre el papel de la salud pública en estos procesos; historiadoras como Claudia Agostoni (2013) y Ana María Carrillo (2005) han avanzado en esta dirección, al proponer que la salud pública también habría sido un mecanismo clave para la construcción de la hegemonía estatal en el México posrevolucionario. En pala- bras de Agostoni (2013: 750): “la amplitud de las propuestas y la multiplicación de los programas y campañas de salud a partir de la década de 1920, denotan que la salud pública fue un elemento fundamental a partir del cual se buscó extender, hacer visible y tangible a la medicina estatal, a sus actores e instituciones a lo largo del país”. Este es el marco en el que se comprende la pretensión de instalar juntas auxiliares de sanidad en el espacio rural yucateco.

El “porfiriato prolongado” de Yucatán y las Juntas Auxiliares de Sanidad

El periodo que transcurrió entre 1911 y 1915 fue una época convulsa en Yucatán; Gilbert Joseph (1998: 451-452) la definió como una suerte de “porfiriato prolon- gado”, pues pese a los levantamientos y la agitación social de los mayas en contra de la oligarquía henequenera, la transición hacia el régimen revolucionario inició en esta entidad federativa solamente a partir de 1915, con la entrada del ejército constitucionalista de Salvador Alvarado y la llegada de éste a la gubernatura del estado.

Durante esta etapa, la continuidad del régimen porfiriano y la llegada tar- día de las corrientes revolucionarias a Yucatán determinaron la permanencia de la estructura salubrista porfiriana durante los primeros años de la Posrevolución, estructura que relegaba a la población el campo, al enfocarse en el combate a las principales enfermedades epidémicas en la capital del estado y el puerto de Progreso. Las regiones rurales alejadas de estos espacios recibían atención única- mente cuando se presentaban brotes epidémicos, mediante el envío de comisio- nes extraordinarias conformadas por estudiantes de medicina (Canto, 2015: 233). Fue en este contexto que se promulgó, en 1911, el Código Sanitario del Estado, el primero de la Posrevolución en Yucatán y con el cual se instituyeron las Juntas Auxiliares de Sanidad (en adelante, JAS).

La creación de las JAS fue uno de los primeros esfuerzos gubernamen- tales por atender la problemática sanitaria de las zonas rurales del estado, cuya atención hasta entonces había quedado en manos de los patrones de las fincas he- nequeneras, ganaderas y forestales. En ese momento, las principales enfermeda- des que asediaban a la población yucateca, y consideradas como primeras causas de mortalidad, tanto en la capital como en los partidos, eran: paludismo, disen- tería, tosferina, pelagra, tuberculosis, meningitis, neumonía y diarrea (Doc.23)².

El Código Sanitario establecía que, en los partidos y sus municipios, las juntas auxiliares fungirían como la “primera autoridad política local” en cuestio- nes de sanidad e higiene. Quedaban a cargo de “todos los servicios de higiene pública y policía sanitaria” y su misión principal se describía como “velar por la salud pública”. Su estructura la conformaban el jefe político de cada partido — que fungiría como su presidente—, un médico encargado del servicio de vacuna y el presidente del Ayuntamiento, que tendría funciones de vocal; su sede se en- contraba en las cabeceras de los propios partidos (Doc.27, Art, 497, p.4; Doc. 28, Art.502, p.5). Entre las tareas de las juntas auxiliares se encontraban la vigilancia de la vacunación, la inspección de enfermedades transmisibles, las desinfeccio- nes y la administración de cementerios; esto último incluía todo lo relacionado con el manejo de cadáveres, inhumaciones, exhumaciones, embalsamamientos y movilización de cuerpos (Doc.28, Art.490, p.3).

Desde la creación de las JAS se definió la característica que trazó sus lími- tes y alcances: su dependencia de la Junta Superior de Sanidad (en adelante, JSS). Las juntas auxiliares estaban obligadas a notificar a la JSS cuando se hubieran presentado brotes de enfermedades contagiosas en los partidos, o bien, cuando se detectara la presencia de bebidas y alimentos sospechosos de adulteración; en ambos casos, si las juntas auxiliares carecían de medios para realizar los análisis bacteriológicos, debían enviar muestras del material patológico (esputos, sangre, secreciones o alimentos sospechosos) a la JSS. Asimismo, serían una fuente de información estadística para la propia Junta Superior, a la que enviarían durante los primeros diez días de cada mes cuadros estadísticos referentes a vacunación, sanidad y demografía, así como información sobre desinfecciones realizadas, sustancias utilizadas y ubicación de los locales intervenidos (Doc.10).

Entre sus facultades, las juntas auxiliares podían imponer multas y san- ciones a quienes no respetaran las disposiciones del Código Sanitario, y tenían el atributo de apoyarse en la policía para realizar detenciones preventivas contra “cualquier individuo que hubiese cometido falta o delito contra la salud pública” (Doc.28, Arts. 490 y 507, p. 3, 5). También podían declarar como insalubre o in- habitable un edificio, si bien el jefe político tenía la responsabilidad de proceder a la clausura (Doc.28, Art. 490, p. 3). Además, cuando fuera necesario realizar obras sobre las que no tuvieran obligatoriedad los vecinos (como la desecación de pantanos, higiene de mercados, mataderos o cementerios), debían hacer reco- mendaciones a los ayuntamientos para que las llevaran a cabo; en caso de que no cumplieran, debían notificárselo a la JSS para que ésta informara al gobernador del estado, quien tomaría las medidas correspondientes (Doc.28, Art. 492, p. 3).

Pese a la importancia que, en el papel, se adjudicaba a las juntas auxilia- res como base local de la salud pública, sus acciones reales eran limitadas y en algunos lugares no se encontraban activas; aunado a ello, todas sus resoluciones eran susceptibles de ser apeladas ante la Junta Superior. Por lo tanto, esta última tendió a encabezar en forma creciente las acciones y la toma de decisiones en lo concerniente a la salud en partidos y municipios fuera de Mérida, sustituyendo y desplazando paulatinamente la autoridad y las funciones de las juntas auxiliares. Cabe señalar que, desde la creación de las juntas auxiliares de sanidad, ninguno de los presupuestos de egresos del gobierno del estado contempló montos para financiar su operación; esto a diferencia de la JSS, cuyos gastos sí estaban inclui- dos entre los egresos del gobierno estatal (véase el artículo de Magaña, incluido en este dossier).

Varios fenómenos evidencian esta situación. En 1911, el año en que se decretó la formación de las JAS, todos los informes sobre la situación de salud de distintas zonas fuera de la capital fueron rendidos por los jefes políticos de los partidos, y únicamente el de Maxcanú fue remitido por la junta auxiliar de sanidad (Doc.19). Es interesante notar que algunos volúmenes del Boletín Esta- dístico de Yucatán presentaban información específica sobre las enfermedades que ocasionaron defunciones en los 16 partidos en que se dividía el estado en ese momento, incluida la capital; sin embargo, excluyendo Mérida, y tomando únicamente como ejemplo la estadística del mes de noviembre de 1912, es posi- ble observar que en el espacio rural yucateco la mayoría de estas enfermedades (76.2 %) no era certificada por un médico (Doc.23)³. Esta situación sugiere el débil papel de las juntas auxiliares de sanidad en la emisión de esta información, dado que se contemplaba que un médico debía formar parte de su estructura.

Aunado a lo anterior, las problemáticas de salud que se presentaron en di- versos pueblos fueron atendidas por comisiones de la JSS y no por las juntas auxi- liares. Así, por ejemplo, a causa de la epidemia de sarampión que se presentó en el estado en ese año, dichas comisiones acudieron a Izamal, Tekantó, Kantunil, Ucú, Dzitás, Komchén y Progreso, lugar donde desinfectaron canoas y vapores proce- dentes de lugares infestados con peste bubónica; también en Progreso, a solicitud de la Waters Pierce Oil Co., realizaron un estudio sobre los efectos que podría tener en la salud la instalación de un tanque de petróleo. En Tekax mediaron en un con- flicto entre el jefe político de aquel municipio y Remigio Nicoli, propietario de un establecimiento industrial. Finalmente, a Seyé acudieron para “evitar el desarrollo de la difteria con el carácter epidémico que se presentaba allí” (Doc.10).

En algunos casos, los problemas de salud de los pueblos eran resueltos di-

rectamente por el gobernador del estado, con apenas la intermediación de la JSS

y ninguna participación de las JAS. Fue el caso de Opichén, donde al comenzar a presentarse casos de sarampión y viruela en el mismo año, el presidente munici- pal, por su propio conducto, informó a la JSS del problema de la falta de médicos para atender a los enfermos; la respuesta de la junta fue que el presidente muni- cipal tratara el asunto directamente con el gobernador, para que éste resolviera sobre el particular, sin que se mencionara siquiera a la junta auxiliar de salud del poblado (Doc.19).

La poca injerencia de las JAS en los problemas sanitarios de partidos y municipios —e incluso la desconfianza de la JSS en ellas—, se manifiesta tam- bién en su escasa o nula participación en una de las actividades salubristas más importantes del Porfiriato: la vacunación. En su informe de actividades corres- pondiente a 1912, la JSS dio a conocer la dificultad para inocular a la población de los partidos, y resaltó las sospechas que levantaba la estadística correspon- diente (Doc.17). Según el informe:

En el resto del Estado fueron vacunadas 4,880 personas y cuyos números, según datos confidenciales que tenemos sobre su veracidad, no son del todo exactos, pues hay mu- chísimas poblaciones en las cuales han transcurrido años sin que se haya vacunado y en frecuentes ocasiones empleados poco escrupulosos, digámoslo con pena, han consigna- do datos de dudosísima veracidad en sus informes, todo por falta de inspectores y de no hacerse efectiva la sanción penal.

Para corregir estos inconvenientes, el gobierno del estado dispuso que la JSS nombrara un médico en cada partido, el cual vacunaría una vez al mes en las cabeceras y dos veces al año en los municipios (Doc.17). Es importante mencio- nar que en las fuentes consultadas aparecían referencias dispersas a direcciones y subdirecciones del servicio de vacuna de partidos como Peto y Valladolid; sin embargo, es notable que, fuera de Mérida, los jefes políticos eran quienes orga- nizaban y gestionaban todo lo concerniente a la vacunación, lo que sugiere que las direcciones de vacuna conformadas en el transcurrir del siglo XIX tendieron a ser desplazadas por los gobiernos municipales.

En el partido de Temax tuvo lugar otro caso que evidencia la dudosa ac- tuación de las juntas auxiliares en las actividades de vacunación. En una carta remitida a la JSS, el jefe político pidió que se ordenara a los vacunadores del partido devolver a las arcas municipales los sueldos que habían cobrado. Su pe- tición obedecía a que hacía cuatro meses que no se administraba la vacuna en el partido y que durante todo el año de 1910 no se había realizado ninguna ino- culación, “a pesar de la constante remisión de tubos de linfa vacunal”. El jefe político de Temax manifestaba que los vacunadores debían ser “sustituidos por otros menos remisos en el cumplimiento de su deber”. En este caso, fue el jefe político quien exhibió la mayor autoridad sanitaria en el partido, sin que la junta auxiliar desempeñara algún papel en la solución o denuncia de esta problemática (Doc.18). Además, el caso muestra que los partidos carecían de una autoridad

sanitaria capaz de resolver los problemas que surgieran durante los procesos de vacunación, pero también de asegurar su ejecución acorde con las disposiciones del reglamento.

Quizá por este tipo de situaciones, el reglamento de la vacuna de 1914 formalizó la relegación de las juntas auxiliares de las actividades de inoculación, al establecer que los médicos vacunadores dependerían directamente de la JSS y que ellos mismos debían llevar los registros de los vacunados; esto último contravenía lo dispuesto por el código sanitario de 1911 respecto al papel de las juntas auxiliares como responsables del registro de la población vacunada. El reglamento retiró, incluso, la autoridad que el propio código había otorgado a las juntas auxiliares para avalar la veracidad de los datos de las campañas de vacunación, pues depositó esta responsabilidad en las autoridades locales de cada población (Doc.31).

Con la llegada de las corrientes revolucionarias a Yucatán, surgieron in- tentos por instituir un nuevo orden sanitario en el espacio rural, al que nos referi- remos en el siguiente apartado.

El alvaradismo: de Juntas Auxiliares de Sanidad a Delegaciones Sanitarias

Los gobiernos emanados de la Revolución veían en la sanidad de las regiones rurales una vía para concretar los ideales de justicia social que movilizaron la participación campesina en la revolución. Como parte de esta corriente, durante su gestión como gobernador de Yucatán entre 1915 y 1918, Salvador Alvara- do puso en marcha diversas medidas para atender los problemas sanitarios del estado. Paradójicamente, algunas de estas medidas dificultaron el desarrollo de instituciones sanitarias en los poblados rurales, pues, como parte del nuevo or- den salubrista nacional que el alvaradismo procuró establecer en Yucatán, las JAS fueron sustituidas por Delegaciones Sanitarias de administración federal, y los gobiernos municipales asumieron nuevas obligaciones en materia de salud pública.

El programa salubrista de Alvarado implicó la promulgación de diversas leyes en materia de salud. Una de ellas fue el reglamento para el ejercicio de la medicina y la farmacia, publicado en el diario oficial del estado en 1916; con este reglamento Alvarado pretendía proteger a la población de “farsantes”, regulando el desarrollo de la práctica médica bajo estándares científicos vigilados por la JSS. Entre sus mandatos, este reglamento constó de una serie de artículos que disponían sobre el desarrollo de labores sanitarias en las áreas rurales, y que ad- judicaban a los médicos locales ciertas funciones que el código sanitario de 1911 había reservado originalmente a las juntas auxiliares de sanidad. Por ejemplo, estableció que en las poblaciones que no fueran cabecera de partido los médicos

locales serían los “representantes de la sanidad”, y por ende, “los encargados de procurar que se cumpla con las leyes sanitarias”; estos médicos debían ocuparse también de mejorar las condiciones sanitarias de los poblados. Además, determi- nó que en las poblaciones donde no hubiera médicos, esta función correspondería a las autoridades civiles y ayuntamientos (Doc.30).

Precisamente, la participación de las autoridades municipales en el desa- rrollo de actividades salubristas fue estimulada por la Ley Orgánica de los Mu- nicipios del Estado de Yucatán, promulgada por el propio Alvarado en 1918. El artículo 66 de esta ley definía las obligaciones de los comisarios municipales en lo concerniente a la salud, entre ellas: “velar por la salubridad pública, ejercitan- do las funciones que le correspondan conforme a la ley sanitaria”; “cuidar del aseo y limpieza de los mercados y evitar que en ellos o en cualquier otro lugar se vendan comestibles o bebidas descompuestas, adulteradas o malsanos”; vigilar el cumplimiento de las disposiciones relativas a cementerios, y cuidar que los presos fueran detenidos con reglas higiénicas y se les tratara con humanidad. La ley aclaraba que las facultades de los comisarios municipales en el ramo de la salubridad pública —al igual que otras que se le conferían, entre ellas, de los ám- bitos de justicia y educación pública— no eran “antagónicas, sino colaborantes de las que competen a las autoridades de estos ramos” (Doc.21). Formalmente, estas disposiciones colocaban a las autoridades municipales a la cabeza de la salud pública en los poblados.

Durante el alvaradismo, además de las autoridades municipales, hubo otros sujetos desvinculados de la estructura sanitaria que también resultaron cen- trales para la ejecución de diversas actividades salubristas en las regiones rurales, impactando en una mayor relegación de las JAS. Tal fue el caso de la campaña de vacunación y revacunación dirigida a los habitantes de fincas y haciendas, ordenada en 1916, para cuya realización se solicitó a los propietarios —y no a las juntas auxiliares— que nombraran médicos titulados, estudiantes de medicina o vacunadores oficiales para desarrollar esta actividad (Doc.1). Este procedimiento se repitió en 1918, cuando el Consejo Superior de Salubridad de México delegó nuevamente en los “hacendados” tareas clave en relación con la fiebre amarilla; entre ellas, la imperativa de vigilar a sus trabajadores para aislarlos cuando pre- sentaran fiebre, para lo cual los instruían a instalar “un departamento provisto de tela alambrada con doble puerta conforme al modelo de la ‘Casa de Salud’ de esta Ciudad” (Doc.32).

Aunque por un mero asunto de operatividad la ejecución de las tareas salubristas en las regiones rurales dependía de las autoridades municipales y los patrones de las fincas, la JSS seguía siendo la principal autoridad en la resolu- ción de los problemas epidémicos más urgentes en todo el estado. Un caso que evidencia esta situación se dio en 1916, cuando se presentó un fuerte brote de viruela en el pueblo de Kanasín. Entonces, la JSS fue la encargada de diseñar

un plan centrado en evitar la propagación de la enfermedad —que, dicho sea de paso, no contemplaba la atención de los enfermos—, cuya aprobación quedó en manos del gobernador. Acciones fundamentales de este plan serían realizadas por los gobiernos municipales, que levantarían un padrón de todas las familias del pueblo, así como el médico vacunador del partido y un practicante, quienes se encargarían de organizar todo lo necesario para realizar una “vacunación rápida” de la población (Doc.33). Más allá del alcalde, no se contemplaba la actuación de alguna autoridad local centrada en el ramo de la salud.

Alvarado consideraba que el monopolio de la JSS sobre los asuntos sa- nitarios de Yucatán impedía consolidar el orden salubrista federal en el estado⁴. Por ello, se propuso eliminarla, sustituyéndola por la Dirección General de Sa- lubridad e Higiene de Yucatán, que fortalecería el papel del Consejo Superior de Salubridad de México en el estado, así como del Departamento de Salubridad emanado de la constitución de 1917. Al mismo tiempo, expandió la presencia de dicha dirección en los partidos, lo que justificaba en su informe de 1918 al re- conocer que, aunque se habían hecho avances importantes en los seis meses que llevaba funcionando la nueva administración sanitaria de Yucatán, había proble- máticas aún poco atendidas, señalando en específico la atención sanitaria fuera de la capital del estado. Para resarcir esta problemática, Alvarado dispuso en ese año la instalación de delegaciones sanitarias dependientes de la Dirección Gene- ral de Salubridad, que sustituirían a las antiguas juntas auxiliares, y entre cuyas funciones se encontraban la vacunación y el servicio antirrábico. Sin embargo, no se instalaron delegaciones sanitarias en todos los partidos, sino únicamente en Espita, Progreso, Motul, Izamal, Tekax y Ticul (Docs.2, 32, 33).

Es importante señalar que en Yucatán existían delegaciones sanitarias fe- derales desde 1908, pero se enfocaban exclusivamente en la campaña contra la fiebre amarilla; las conformaban médicos inspectores enviados desde la capital del país, y sus funciones consistían en informar al Consejo Superior de Salubri- dad sobre los trabajos realizados como parte de la campaña y las incidencias de esta enfermedad, así como emitir recomendaciones a la JSS (Docs. 14, 22). Sin embargo, la rectoría de los problemas sanitarios de Yucatán quedaba exclusiva- mente en manos de la JSS. Esta situación persistía en los primeros años del régi- men revolucionario en el estado, por lo que la instalación de nuevas delegaciones sanitarias durante la gubernatura de Alvarado debe interpretarse como parte de los esfuerzos del Estado mexicano por materializar el proyecto salubrista federal en la entidad yucateca.

Las delegaciones sanitarias creadas por Alvarado contaban con más atri- butos de los que en su momento se concedió a las juntas auxiliares y a sus prede- cesoras. Por ejemplo, tenían la capacidad para expedir certificados de salud para personas y productos alimenticios, atributo que previamente concentraba la JSS (Doc.6). También podían cobrar multas por el incumplimiento de la normativi- dad sanitaria; sin embargo, este dinero quedaba a disposición de las arcas de los municipios donde se encontrarán las propias delegaciones sanitarias (Doc.25).

No obstante, mostraron limitaciones en su actuación, como evidencia la interrupción del servicio de vacuna en el interior del estado entre 1918 y 1920, así como la restricción del envío de médicos a cuenta del gobierno únicamente para realizar análisis forenses, pero no para atender brotes epidémicos (Docs.7, 24)⁵. Otro caso que pone de relieve esta situación concierne a los brotes de rabia de 1920; una circular publicada en el Periódico Oficial del Estado consignaba que día con día aumentaba el número de personas “procedentes de todos los puntos del Interior del Estado”, que acudían a la Dirección General de Salubridad —y no a las delegaciones sanitarias de los partidos— para solicitar el tratamiento antirrábico (Doc.13). Asimismo, acorde con la ley de municipios, se encargaba a las autoridades municipales el desarrollo de actividades esenciales de la campaña antirrábica; entre ellas, la realización de jornadas de extinción de perros calle- jeros, con la salvedad de no dar muerte a aquellos que ya hubieran ocasionado mordeduras, pues dichos animales debían ser enviados a la Dirección General de Salubridad para su observación (Doc.8). Ello implica las delegaciones sanitarias, al igual que sus predecesoras —las juntas auxiliares—, tenían una participación marginal en el desarrollo de acciones de salud fundamentales en el espacio rural yucateco.

Los años veinte fueron una época de cambio político en Yucatán, cambio que, sin embargo, tuvo poco impacto en la administración sanitaria de las regio- nes rurales, como se señalará en el siguiente apartado.

La preponderancia de la Junta Superior de Sanidad en la Posrevolución

Hacia los años veinte, la federalización de la salubridad en Yucatán seguía siendo un proyecto inconcluso y la JSS se mantenía a la cabeza de la toma de decisiones en torno a la cuestión sanitaria en el estado. Esta situación tuvo consecuencias para la administración sanitaria del espacio rural yucateco, al dificultar el desa- rrollo de las Juntas Auxiliares de Sanidad y de las Delegaciones Sanitarias como estructuras sanitarias fuertes en los poblados, municipios y partidos.

Durante los gobiernos de Felipe Carrillo Puerto (1922-1924) y José Ma- ría Iturralde Traconis (1924-1926), los trabajos de la Comisión Especial para la Erradicación de la Fiebre Amarilla —financiada por la Fundación Rockefeller y activa en Yucatán entre 1921 y 1924— representaron cierto avance en la implan- tación del orden salubrista federal en el estado, al involucrar “una cooperación sin precedentes entre agencias estatales, federales e internacionales” (Sowell, 2015: pos. 3443). Sin embargo, los problemas que resultaron de esta cooperación y el rechazo de los médicos yucatecos a la creciente injerencia de las autoridades capitalinas (Sowell, 2015: pos. 3454) significaron un retroceso en el camino an- dado. El resultado fue que la JSS prevaleció como la principal autoridad sanitaria de Yucatán en esta etapa.

En contra de las disposiciones de Alvarado, la Dirección General de Sa- lubridad e Higiene no había logrado sustituir a la JSS y, a mediados de los años veinte, ésta seguía en pleno funcionamiento. Ello se aprecia en que en 1925 el presupuesto de egresos del estado incluía montos para financiar sus actividades: aproximadamente $25,000.00, que cubriría los salarios del director, los jefes de los servicios antirrábico, veterinario y de vacuna, de laboratorio, desinfecciones, y brigadas de inspección, entre otros servicios. Pero, dada la focalización de la JSS en Mérida y Progreso, este monto no contemplaba un rubro específico para la atención de los poblados rurales, tanto menos para el financiamiento de sus instituciones sanitarias; la situación resulta interesante, considerando que tanto Carrillo Puerto como Iturralde encabezaban gobiernos revolucionarios, agraris- tas y supuestamente preocupados por la población del campo. (Docs. 5, 11, 34).

Las pocas actividades salubristas desarrolladas en el espacio rural en esta etapa —principalmente, vacunación y desinfecciones— quedaban en manos de la propia JSS, con débil o nula participación de las juntas auxiliares y delegacio- nes sanitarias. Por ejemplo, en 1925, ante los frecuentes brotes de viruela que se habían venido presentando, el gobierno del estado emitió un decreto local sobre vacunación antivariolosa, en el que dispuso que su ejecución dependería entera- mente de la JSS; además, la instalación de centros de vacunación se depositaba nuevamente en los gobiernos municipales, también “bajo la Dirección Técnica de la Junta Superior de Sanidad”. En cuanto a las visitas de inspección fuera de la capital del estado, éstas seguirían siendo realizadas por las JSS, sin injerencia de las juntas auxiliares ni de las delegaciones sanitarias; las 24 visitas de inspección que se realizaron en Valladolid sólo en mayo de 1923 estuvieron a cargo de la JSS (Doc. 16).

Como en otras regiones de México, la llegada de Plutarco Elías Calles a la presidencia (1924-1928) y el Maximato (1928-1934) implicaron en Yucatán una transición política sustentada en la emergencia de grupos de poder local, identifi- cados con el régimen posrevolucionario y que operaban a través de alianzas con el PNR (Partido Nacional Revolucionario) (Pacheco, 2019: 13). Esta transición,

sin embargo, tuvo poco impacto en la administración sanitaria de las regiones rurales Yucatán, pues no consiguió desplazar el poder de la JSS, que seguía cen- tralizando la rectoría de los asuntos sanitarios en el estado. Varios fenómenos evidencian esta situación.

Durante la gubernatura de Álvaro Torre Díaz (1926-1930) se realizó una modificación al código sanitario de 1911, mediante la cual se incorporó como voca- les de las juntas auxiliares de sanidad a los directores de las escuelas y “a cualquier otra persona caracterizada de la localidad” (Doc.29). Aunque esta modificación sugiere un posible interés por retomar las funciones de las JAS, lo cierto es que, cuando Torre Díaz publicó una nueva ley estatal sobre vacuna antivariolosa, la JSS volvió a quedar enteramente a cargo de la vacunación, sin que su aplicación en los poblados involucrara a las juntas auxiliares, pero tampoco a las delegaciones sani- tarias. En cambio, se otorgaba nuevamente a los ayuntamientos amplias facultades para crear centros de vacunación, si bien bajo la dirección de la JSS (Doc. 29). Por otra parte, en 1927, al presentarse una inusitada mortandad de peces en las costas, fue la propia JSS la que ordenó a las autoridades municipales que prohibieran la venta de pescado, por considerarlo un “peligro para la salud pública”; también dis- puso que estas mismas confiscaran e incineraran el producto incautado (Doc.9). Y, en fin, ante la epidemia de influenza que se presentó en el estado a inicios de 1929, fue también la JSS la que determinó, por acuerdo con el gobierno del estado, solici- tar a los directores de todas las escuelas de Yucatán que prolongaran las vacaciones escolares para disminuir los contagios (Doc. 4).

La ambigüedad del Departamento de Salubridad respecto al papel que otorgaba a las administraciones sanitarias locales contribuyó a reforzar el pre- dominio de la JSS en esta etapa, pues disminuía sus facultades o las ampliaba a conveniencia.

Evidencia de tal ambigüedad es el nuevo reglamento federal sobre vacu- nación antivariólica, promulgado por Calles en 1925. De facto, este reglamento significaba un intento más de la federación por controlar o desplazar a las admi- nistraciones sanitarias locales, pues disponía que fungirían únicamente como au- xiliares del Departamento de Salubridad, y que éste regiría el servicio de vacuna a través de las delegaciones sanitarias; además, obligaba a emplear exclusiva- mente la linfa vacunal enviada por el propio Departamento. Pero, al mismo tiem- po, depositaba en las autoridades sanitarias locales la responsabilidad de ejecutar las actividades de vacunación, y les otorgaba plena libertad para organizarse “de acuerdo con sus leyes propias” (Doc. 35). Es decir, en la letra el Departamen- to de Salubridad pretendía someter a las juntas locales de sanidad, pero tácita- mente —quizá reconociendo sus limitaciones para inocular a la totalidad de la población— les daba un amplio margen de autonomía. El propio Departamento de Salubridad insinuaba esta ambigüedad al advertir, en el mismo reglamento, contra posibles interpretaciones “mezquinas” que acusaran al gobierno federal

de interesarse en la salubridad de los estados y territorios únicamente cuando se

presentaban amenazas epidémicas⁶.

El débil papel de las delegaciones sanitarias en las regiones rurales refor- zaba la centralidad de la JSS, pues sus acciones se restringían al poblado o muni- cipio donde se encontraban. Así lo sugiere el caso de Izamal, que contaba con una delegación sanitaria instalada durante la gubernatura de Alvarado; la exploración realizada por George Shattuck en el municipio a inicios de la década de 1930 encontró que, gracias a la delegación sanitaria, la vacunación se había practicado tan intensivamente que la viruela “se había vuelto rara” (Shattuck, 1933: 97).

En 1931 el gobernador Bartolomé García Correa (1930-1934), fuerte alia- do de Calles, promulgó un nuevo código sanitario para Yucatán, en el cual dis- puso la instalación de juntas auxiliares de sanidad en todas las cabeceras de los departamentos administrativos; el código estableció su conformación por repre- sentantes del gobierno municipal y un médico. Según Sowell (2015: pos. 1333) fue en esta coyuntura que las JAS “se integraron completamente a la Junta Supe- rior [de Sanidad]”, convirtiéndose en la “primera respuesta” a las enfermedades en los poblados. Pese a que estas acciones apuntaban hacia el fortalecimiento de las juntas auxiliares en el medio rural, problemas como la insuficiencia de mé- dicos para incorporarse a ellas (Sowell, 2015: pos. 1333), así como la preponde- rancia de la JSS, limitaron su alcance. Por ello, las actividades salubristas que se realizaban en las poblaciones rurales durante esta etapa no diferían radicalmente de las de antaño: vacunación antivariolosa, a cargo de los inspectores de las es- cuelas (Doc. 12), y visitas de inspección sanitaria de farmacias, establos y otros establecimientos para corroborar sus condiciones de higiene, para lo cual la JSS enviaba inspectores (Doc. 15).

El fin de la gubernatura de García Correa coincidió con el inicio del car- denismo (1934-1940), coyuntura que, al significar una nueva etapa para la salud rural en México, por la denodada expansión de las instituciones sanitarias en el campo, marca el cierre de este trabajo.

Conclusiones

En Yucatán, entre el final del Porfiriato y el comienzo de la Posrevolución, las juntas auxiliares de sanidad, primero, y las delegaciones sanitarias, después, cons- tituyeron un primer intento por establecer estructuras sanitarias en el medio rural.

Aunque, en teoría, dichas instituciones debían encontrarse a la cabeza de la toma de decisiones sobre los problemas de salud de partidos y municipios, distintos factores contribuyeron a limitar su actuación; entre tales factores, este artículo se centró en la preponderancia de la Junta Superior de Sanidad de Mérida, ligada a la continuidad de la administración sanitaria porfiriana, así como a la dificultad del salubrismo federal para anclarse en Yucatán. Esta situación determinó que la salubridad de las poblaciones rurales no emanara de iniciativas propias, sino que, más bien, surgiera como una suerte de apéndice de los proyectos sanitarios diseñados desde Mérida y, acaso, la capital del país.

En el espacio rural yucateco, las acciones salubristas emprendidas duran- te la etapa analizada respondieron de manera exclusiva a las preocupaciones de esa urbe y del Estado mexicano, preocupaciones a menudo entrelazadas con los intereses de potencias globales, como fue el caso de la Fundación Rockefeller y la campaña contra la fiebre amarilla. Ni las juntas auxiliares de sanidad ni las delegaciones sanitarias lograron consolidarse en el espacio rural yucateco como estructuras sanitarias, ya que los proyectos salubristas hegemónicos únicamente necesitaban entidades ejecutoras de un número reducido de acciones prioritarias; básicamente: vacunación, registro estadístico de enfermedades, notificación de brotes y, en menor medida, visitas de inspección.

Aunque en las décadas posteriores hubo diversos esfuerzos por expandir la salud pública en el medio rural, la atención a los problemas de salud especí- ficos de la población del campo siguió siendo una deuda pendiente del Estado mexicano en el transcurrir del siglo XX y el tramo andado del siglo XXI. ֍

Referencias

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Notas