Ciudadanía y administración municipal en territorios fronterizos en conflicto. La experiencia de las Juntas de Vecinos en Tacna y Arica (1915-1918)

Citizenship and municipal administration in border territories in conflict. The experience of the Neighborhood Councils in Tacna and Arica (1915-1918)

Eugenio Sánchez-Espinoza egsancheze@academicos.uta.cl

Universidad de Tarapacá, Chile

Lucas Maubert maubertlucas95@gmail.com

Universidad de Tarapacá, Chile

Luego de la Guerra del Pacífico (1879-1883) que opuso a Bolivia, Perú y Chile, las regiones anexadas por este último país fueron organizadas territorialmente en tres provincias, lo que se tradujo en una significativa expansión del territorio nacional y de volumen demográfico. Sin embargo, la incorporación de estos nuevos territorios implicó soberanías distintas. Tarapacá y Antofagasta fueron cedidas a perpetuidad, por Perú y Bolivia respectivamente. En cambio, la provincia de Tacna, que incluía también a los Departamentos de Arica y Tarata, quedó bajo administración de Chile durante un período de 10 años, después del cual se realizaría una votación popular o plebiscito para determinar si estas regiones serían devueltas a Perú o pasarían a formar parte definitiva del territorio y soberanía de la nación chilena, que las había ocupado militarmente. Dicho acto jamás se efectuó en el plazo estipulado, y su postergación dio paso a un largo litigio diplomático que recién terminaría con la firma del tratado de 1929, donde el Departamento de Tacna fue reintegrado al territorio nacional de Perú, mientras que el de Arica quedó en posesión de Chile (véase entre otros, Palacios, 1974; Yepes, 1999; Fernández, 2004; Skuban, 2007; Díaz Araya, 2003; González, 2008; Valdebenito y Lube, 2014).

Pese a esta situación de incertidumbre sobre el porvenir de los territorios de Tacna y Arica que duró por casi medio siglo, sus habitantes quedaron «al amparo de las mismas leyes y garantías constitucionales imperantes en el resto de la república», aunque dependiendo del Ministerio de Relaciones Exteriores y Colonización (Estefane, 2017: 106). Sin embargo, respecto a la participación política, los habitantes no tuvieron los mismos derechos que el resto de los chilenos. Ello porque hubo una ausencia de procesos eleccionarios presidenciales y parlamentarios en esta provincia en disputa. Según la legislación vigente para la zona, principalmente la ley de 31 de octubre de 1884 y el decreto del 4 de marzo de 1887, los habitantes de la Provincia no tenían derecho a la representación parlamentaria o elección de alcaldes, por lo que los vecinos experimentaron una situación de ciudadanía limitada. En respuesta, la población debió articular nuevas formas y prácticas políticas que le permitieran el ejercicio de su ciudadanía política (Barrios, 2006).

El artículo analiza el problema de legitimidad que emergió a inicios del siglo XX entre dos instituciones municipales cercanas a los habitantes de la provincia de Tacna: las Honorables Juntas de Alcaldes y las Juntas de Vecinos de las ciudades de Tacna, Arica y Tarata. El estudio de la evolución del funcionamiento de dichas instituciones dejará en evidencia la disputa por el poder político local entre ciertos vecinos, pues al no tener la posibilidad de ser electos como autoridad de gobierno, sus pugnas se trasladaron a estas otras instituciones de administración. Por otra parte, las problemáticas que rodearon las reformas a las instituciones municipales en el extremo-norte del país reflejarán las fragilidades de la política de chilenización de estos territorios.

Sostenemos que, al no existir una representación parlamentaria formal en la provincia, la élite local tacno-ariqueña buscó en las instituciones tradicionales de administración local mecanismos de representación política. Si bien en el resto del país las Juntas de Alcaldes y de Vecinos tuvieron un rol menor o marginal en términos de representación, en la provincia de Tacna fueron utilizadas como espacios para el establecimiento de relaciones de poder entre los vecinos más destacados de la zona. Los conflictos que se experimentaron entre vecinos por el control o legitimidad de estos espacios se transformaron en un desafío para el gobierno de Chile. Dar respuesta a los reclamos de mayor participación política de los vecinos significaba satisfacer anhelos de una élite local, pero, por otro lado, suponía un proceso eleccionario que generaría una serie de divisiones y bandos, a estas alturas asociados a partidos políticos, que atentarían contra los esfuerzos del ejecutivo de su proyecto de nacionalización en miras del plebiscito. Esto se manifestó en la posición del gobierno y élites capitalinas, que consideraba que toda pugna política en este territorio cuya soberanía permanecía incierta era considerada como «antipatriótica».

El marco temporal de esta investigación abarca los tres años de funcionamiento de las Juntas de Vecinos en Tacna, Arica y Tarata en 1915, las cuales tuvieron una corta vida por las discusiones y debates en torno a ellas. Este artículo se divide en cuatro partes. Primero, se abordará el rol del municipio en la historia de la construcción política y social de Chile, dando cuenta de las evoluciones jurídicas que conoció esta institución durante el siglo XIX e inicios del siglo XX. Luego, se analizará la transición de las Juntas de Alcaldes a las Juntas de Vecinos en la provincia de Tacna, destacando los motivos que llevaron a la implementación de esta reforma y las atribuciones encargadas a la nueva entidad municipal. Posteriormente, examinaremos las polémicas de orden jurídico que acompañaron la instauración de las Juntas de Vecinos en Tacna, Arica y Tarata. Finalmente, nos detendremos en las pugnas políticas que ocurrieron respecto al funcionamiento de las recién creadas Juntas de Vecinos, para dejar en evidencia las tensiones que esta reforma municipal trajo respecto al proceso de chilenización y al debate político ciudadano en la provincia de Tacna.

Este trabajo siguió un método analítico e hipotético deductivo, priorizando el análisis e interpretación de fuentes históricas de diversa índole, sustentándose principalmente en un enfoque cualitativo. Se sustenta en dos principales fuentes primarias: documentales y hemerográficas. Entre otros aspectos, la investigación fue realizada a partir de un análisis de la evolución de la legislación respecto a la institución municipal (Leyes Orgánicas de Municipalidades de 1854 y 1887; Ley de Comuna Autónoma de 1891 y Ley n°2960 de 1915 sobre Organización y Atribuciones de las Municipalidades). Lo anterior fue complementado por otras fuentes primarias, en particular oficios de la Intendencia de Tacna y Gobernación de Arica y sesiones de las Juntas de Vecinos de Tacna y Arica, custodiados en el Archivo Histórico Vicente Dagnino, y fuentes de prensa procedente de los diarios locales, como El Pacífico y El Heraldo de Tacna, así como El Ferrocarril y La Aurora de Arica. Este conjunto de documentación nos permitió abordar la temática de estudio no solamente desde una perspectiva meramente jurídica, ya que también nos permitieron abordar la complejidad del fenómeno desde una perspectiva local y desde la mirada de diferentes actores involucrados (autoridades gubernamentales, periodistas, vecinos, etc.).

Para poder comprender la situación particular que acontecerá con las Juntas de Alcaldes y las Juntas de Vecinos en la provincia de Tacna, es necesario detenernos sobre la historia de la institución municipal en Chile y su evolución en términos políticos y jurídicos. Los estudios historiográficos relacionados con el municipio han experimentado un aumento significativo en las últimas dos décadas. Este fenómeno surgió del interés de los historiadores en diversos contextos latinoamericanos por comprender el papel desempeñado por el municipio en los cambios estructurales de los gobiernos, el poder político y la administración local, ocurridos durante la transición de la colonia a la república, entre otros aspectos (Sánchez, 2005). Se ha destacado e investigado también el papel del municipio como base institucional para los emergentes Estados y su consolidación en el transcurso del siglo XIX. En este sentido, y para el caso específico de Chile, el desarrollo de estos estudios ha permitido constatar la prevalencia de un modelo centralista que ha implicado que las entidades subnacionales, como las municipalidades, hayan desempeñado un papel subordinado en relación con el nivel central (Rojas-Böttner, 2022). El debate centro-periferia o lógica «desde el centro hacia abajo», en palabras de Andrés Estefane, siempre ha rondado la historia regional de las instituciones de gobierno y administración, dado su poder y autonomía política, y los municipios no son la excepción. Esta lógica, muy poderosa en el siglo XIX, parecía divorciada de la heterogeneidad geográfica y social del país, sobre todo cuando el municipio era considerado, a lo largo del mencionado siglo, como el primer eslabón de la cadena social en el país (Estefane, 2017: 88-89).

Las instituciones municipales, a pesar de su arraigo histórico desde la época colonial, siempre enfrentaron dificultades para consolidarse como instituciones en términos de funciones, recursos y capacidades administrativas (Rojas-Böttner, 2022). Ya hacia fines del siglo XIX e inicios del XX, en pleno periodo parlamentario, los municipios mantuvieron su dependencia hacia el gobierno central, dada la cultura de bajos impuestos auspiciada por la bonanza minera. Lo anterior determinó también que la actividad política local de los municipios estuviera supeditada a los contactos políticos con el centro, lo que se tradujo en el fortalecimiento de «un sistema centralista alimentado por los partidos políticos, con subordinación de las localidades como clientes» (Valenzuela 1999: 75-76).

De igual modo, existen estudios que han girado en torno a las relaciones de poder que estas instituciones albergaban en su seno y las que establecían al vincularse con los gobiernos, parlamentarios y los partidos políticos; es decir, centrándose en la dimensión política del municipio y su posible influencia en el contexto electoral, aportando a la identificación de elementos que permiten comprender la forma del entramado de los intereses a nivel nacional y local (Rojas-Böttner, 2022; Salazar, 2019; Nazer, 1999). En este sentido, los municipios actuaron como «escuelas de democracia» al discutir los problemas del territorio y acoger demandas de soluciones a problemáticas políticas y sociales (Valenzuela 1999: 76). Otras investigaciones se han enfocado en la dimensión administrativa de las municipalidades, es decir, en el análisis de las condiciones institucionales, normativas y financieras bajo las cuales operaban. Estos son aspectos fundamentales para comprender los niveles de desarrollo institucional y sus capacidades operativas, permitiendo trasladar el foco desde las «consideraciones de la élite política de centro, hacia las heterogéneas realidades materiales de distintos casos» (Rojas-Böttner 2022: 130-131).

La institución municipal también fue considerada, durante el siglo XIX, como «una entidad marginal, políticamente depreciada y subvalorada», siendo «llamadas despectivamente como empresas de barrido y de aseo y limpieza de las calles» (Salazar 2013: 137). Según esta perspectiva, pese a las funciones esenciales por ley atribuidas a este organismo se evidenciaría una ausencia de peso político, lo cual se traduce en un relativo vacío que reina en torno a la historia municipal del país (Salazar, 2019). No obstante, la trascendencia del municipio se aprecia cuando se considera como una institución que mediante su accionar permite un acercamiento, a través de la historia social, a «los sujetos reales, desde la vida concreta y desde las comunidades urbanas y rurales», relevando la importancia de «lo local», pero sobre todo, la «importancia histórica decisiva que, en el pasado, en este nivel, tuvieron los municipios», pues en definitiva la municipalidad y el territorio, donde se desarrollan la soberanía popular y la ciudadanía (Salazar 2013: 138; Illanes, 1993).

Como observaremos a continuación, el concepto de soberanía y la categoría de ciudadano, son dos de los elementos que entrarán en juego al momento de producirse la discusión sobre la validez de las Juntas de Vecinos en Tacna y Arica. Por una parte se manifestaba que la obra de los funcionarios de este organismo debía velar por la soberanía del Estado chileno en estos territorios recientemente anexados; y, por otra parte, el ejercicio de una ciudadanía que se veía debilitada y amputada al solo poder participar de ciertos actos políticos propios del ejercicio democrático de la época.

El municipio ha sido por mucho tiempo un «pariente pobre» del Estado, a pesar de ser un espacio fundamental en la arena y debate político, porque constituía una zona gris que no arribaba a una definición clara, al menos en Chile (Salazar, 2013). Es por ello que el sistema municipal -o municipalismo si se desea- ha resultado menos peligroso al poder central cuanto este, históricamente, los ha dispersado y fragmentado, evitando la existencia de municipios mayores y fuertes (Valenzuela 1999: 72). Pero entre 1891 y 1910 asistimos al desarrollo de los gobiernos municipales y a la «ampliación del sufragio, que permitió a algunos ‘rotos’ y ‘rojos’ (léase, líderes demócratas y luego socialistas) el acceso al poder» (Valenzuela 1999: 75). Ello habla de la evolución de la institución y del porqué, en los espacios marginales de la República, los municipios comienzan a ser disputados por las fuerzas partidistas. Así también, la municipalidad forma parte de la institucionalidad que Barriera ha denominado como el «equipamiento político de un territorio» para referirse al proceso que implica una variedad de acciones llevadas a cabo por diferentes agentes, junto a «expresiones simbólicas o físicas que este accionar va imprimiendo tanto en el terreno como en la concepción de su relación con las instituciones políticas» (2010: 378-379).

Respecto a esta institución en la provincia de Tacna, la municipalidad no era una institución nueva y menos desconocida para los habitantes de las ciudades de Tacna, Arica y Tarata. Por el contrario, estas localidades poseían una larga trayectoria en términos de administración municipal, como ocurre con gran parte de las ciudades en América Latina (Díaz et al., 2012). Es una institución de larga data que arriba tempranamente como parte del aparato administrativo hispano colonial a la zona, que posteriormente será parte de la República del Perú, y luego de la guerra, parte de la República de Chile. Con esta última, fue el tratado de Ancón de 1883 el que se constituye como norma fundamental para el territorio, que pasará luego a denominarse Provincia de Tacna, y que vino a propiciar el proceso de incorporación y chilenización entregando la estructura institucional para que el Estado chileno pudiera actuar en los departamentos que la constituían, mediante el gobierno y administración.

Las atribuciones contenidas en la legislación respecto a los municipios evolucionaron sobre todo a partir de la segunda mitad del siglo XIX. Ello es relevante a la hora de visualizar la fluctuación de su ámbito de acción en la vida local y permite relevar aspectos pertinentes para abordar la problemática entre las Juntas de Alcaldes y las Juntas de Vecinos en la provincia de Tacna. Durante el gobierno del presidente Manuel Montt (1851-1861) se evidenció una limitada capacidad del Estado para administrar el país en forma descentralizada, por lo que se adoptó una fórmula que permitiera confiar a las municipalidades los servicios locales para dirigir y controlar sus actividades (Soto, 1992; Valdebenito, 1973). Lo anterior se tradujo en la Ley Orgánica de Municipalidades de 1854. Esta ley estableció la elección popular de los regidores, entre los cuales se debía designar tres alcaldes, cuya función sería administrar justicia frente a vulneraciones de las ordenanzas y reglamentos del municipio (Fernández, 2011). A su vez, se definía a los municipios como «cuerpos administrativos de los intereses locales en toda la extensión del departamento o territorio municipal» y se les arrogaba el control de la policía administrativa local (Ley Orgánica de municipalidades de 1854, art. 25, inc. 2º). Sin embargo, a juicio de Ricardo Nazer Ahumada, la legislación «no hizo más que confirmar la completa dependencia de los municipios a la tutela del Ejecutivo, afianzando el sistema de centralización administrativa. Efectivamente la ley entregaba amplias atribuciones al Gobernador como jefe del departamento designándolo presidente de la municipalidad» (Nazer, 1999: 10).

Luego de más de tres décadas, se dictó en 1887 una nueva Ley Orgánica de Municipalidades, que ratificó las funciones de obras públicas, ornato, alumbrado y otras de bien público que ya le eran asignadas a la municipalidad en la legislación anterior. Sin embargo, se concedió además cierta independencia política y autonomía en la ejecución de su presupuesto y gestión administrativa. En su título III, específicamente en su artículo n°22, se delimitaba el rango territorial de la municipalidad, además de señalar que debía asumir el adelantamiento de la ciudad y la policía administrativa del departamento o territorio municipal (Ley Orgánica de Municipalidades de 1887, art. 22, inc. 1° y 2°).

Hacia 1891, el político conservador Manuel José Irarrázaval emergió como artífice de la Ley Orgánica Municipal, comúnmente conocida como «Ley de Comuna Autónoma». Su objetivo fue establecer la autonomía comunal y lograr que se dictara una ley de elecciones basada en ella. A pesar de los avatares de la Guerra Civil de 1891, esta iniciativa se transformó en ley ese mismo año y con ella el alcalde estuvo dotado de facultades amplísimas, pasando a asumir un verdadero rol de jefe político de la comuna (Soto, 1992). En su Título IV, se especifica extensamente el radio de acción de la municipalidad. Aquí destacamos aquellos elementos que expresan la capacidad de este organismo para reglamentar la vida de la ciudad y, por ende, normar la de sus habitantes. Al igual que en las legislaciones anteriores, la municipalidad fue la encargada de promover la educación, la agricultura, industria y comercio, haciendo hincapié en el cuidado de las escuelas primarias y demás establecimientos de educación, junto a la responsabilidad sobre los hospitales y establecimientos de beneficencia (art. 26).

Posteriormente, en diciembre de 1914 se promulgó la Ley n°2.960 sobre Organización y Atribuciones de las Municipalidades (norma posteriormente refundida por el Decreto n°281 del 28 de enero de 1915). Esta legislación modificó el régimen municipal al ampliar sus atribuciones en la formación de nuevos barrios. Además, estableció la forma de remover a los alcaldes, y su subrogación, e instituyó la acción popular para perseguir la responsabilidad criminal o civil de los alcaldes (Soto, 1992). Esta normativa será analizada de forma más detallada en el siguiente apartado, pues a partir de ella surgiría la problemática entre la Junta de Alcaldes y la de Vecinos.

En síntesis, las atribuciones de las municipalidades en las legislaciones señaladas fueron repetitivas en cuanto al ámbito de acción y preocupación de este organismo, como por ejemplo, respecto a las obras públicas o el fomento de las actividades económicas en su territorio de jurisdicción (agricultura, minería y comercio). No obstante, podemos observar que conforme avanza el siglo XIX, son los criterios de control y disciplinamiento vinculados a la policía, la educación y salud pública los que se le van adosando a las atribuciones de los municipios. Es decir, la municipalidad pasa a ocupar un rol fundamental de articulación entre las políticas públicas desarrolladas por el Estado chileno y la población local, lo cual es de suma relevancia para el estudio del caso de los territorios de Tacna y Arica. En efecto, las atribuciones asignadas por ley respecto al ámbito municipal permiten introducirse en el comportamiento de la población local y la aplicación de los mecanismos de control social que ejerce esa institución en la Provincia de Tacna, mediante los vecinos que pugnan por ser parte de ella.

Para comprender el desarrollo de los acontecimientos acerca de la reforma municipal sobre las Juntas de Vecinos en la Provincia de Tacna debemos retomar la reforma a la Ley de Municipalidades de 1891 realizada durante el gobierno de Ramón Barros Luco, mediante el decreto n°281 del 28 de enero de 1915. Para el efecto, es relevante atender el artículo 18 del mencionado decreto, el cual señalaba que «cuando por cualquier causa dejare de hacerse la elección de municipales, el presidente de la República nombrará con carácter provisional, una Junta de Vecinos, que tendrá todas las atribuciones y deberes de las Municipalidades, en el correspondiente territorio municipal» (Chile, Decreto n°281).

En el caso de la Provincia de Tacna, en virtud de su carácter político-diplomático excepcional, no se habían realizado ni elecciones municipales ni parlamentarias bajo la administración chilena. Desde su anexión siempre fue una Junta de Alcaldes la que se ocupó de cautelar las necesidades de los vecinos en los departamentos de Tacna, Arica y Tarata. La ley de 31 de octubre de 1884 y el decreto del 4 de marzo de 1887 establecieron las atribuciones de las Juntas de Alcaldes y sus funciones relativas a obras públicas, ornato, alumbrado y otras de bien público. Esta legislación concedió a los integrantes de la Junta de Alcaldes cierta independencia política y autonomía en la ejecución de su presupuesto y gestión administrativa, cuestión relevante si se piensa en la dinámica de la época donde el poder político radicaba en el centro del país (Sánchez Espinoza, 2020).

El problema radica en que para la constitución de dichas Juntas nunca se realizó una elección de alcaldes y de sus respectivos regidores. Fueron, más bien, funcionarios públicos (en gran parte) al servicio del Estado chileno los que fueron designados para estos cargos. De ahí también la ausencia de registros de ciudadanos habilitados para la participación política en las elecciones presidenciales y parlamentarias. En efecto, la falta de registros electorales en la provincia hacía imposible la elección y funcionamiento de Municipalidades en conformidad con las leyes respectivas en dicho Departamento. Con el cambio de ley y al no poder realizar las elecciones de alcaldes, se aplicó entonces el art. 18 del decreto n°281 de enero de 1915. En consecuencia, se instauraron las llamadas Juntas de Vecinos en los departamentos de Tacna, Arica y Tarata, mediante el decreto n°669 del 31 de mayo de 1915 del Ministerio de Relaciones Exteriores. El carácter transitorio de la Junta de Vecinos quedó establecido en el mismo decreto, debiendo cesar en sus funciones una vez que se verificara una elección municipal en el territorio (Archivo Histórico Municipal de Arica, Fondo Decretos y Actas Municipales [en adelante AHMA], vol. 47, f. 15, acta s/n de la sesión del 26 de junio de 1915 de la H. Junta de Vecinos de Arica).

Las nuevas Juntas de Vecinos estuvieron presididas por el Intendente -para el caso tacneño- o por el Gobernador del Departamento -en Arica y Tarata- y compuestas de nueve miembros que elegían los tres alcaldes. La ley de Municipalidades estipulaba que, para formar parte de la institución, un ciudadano debía cumplir al menos cinco años de residencia en el territorio y no era posible que fuera empleado público. No obstante, muchos de los miembros de estas Juntas de Vecinos fueron precisamente funcionarios públicos, lo que contravenía abiertamente la legislación, sumándose a este aspecto una polémica por la legalidad del nuevo organismo municipal.

Esta situación quedó evidenciada cuando el Intendente de Tacna, Eduardo Orrego Ovalle, consultó al Ministerio de Relaciones Exteriores acerca de los propósitos perseguidos por el gobierno con esta nueva administración municipal. Al respecto, el ministro Alejandro Lira indicó que existía una función chilenizadora de las nuevas Juntas de Vecinos y que su implementación en la provincia mejoraría las condiciones de su administración local, contribuyendo «a la nacionalización de la vida administrativa, social y económica de esa región», siendo «indispensable que solo emplearan ciudadanos chilenos nativos o no de la Provincia» (Archivo Histórico Vicente Dagnino, Fondo Intendencia de Tacna y Gobernación de Arica [en adelante AHVD], vol. 170, f. s/n, oficio confidencial n°9 del 16 de junio de 1915 del Intendente de Tacna). La misma autoridad, en otro oficio, señaló que la medida formaba parte de un plan gubernamental para «sellar la definitiva nacionalización de esas Provincias» (AHVD, vol. 170, f. s/n, oficio reservado n°609 del 9 de agosto de 1915 de la Intendencia de Tacna). Este criterio sería confirmado por el primer alcalde de la recién asumida Junta de Vecinos de Tacna, don Anselmo Blanlot Holley -destacado abogado y futuro diputado por Tarapacá-, quien reconoció esta línea política y afirmó que además de contribuir al desarrollo de la ciudad, siempre secundaría la acción del Intendente para «servir los intereses de la nación» (AHVD, vol. 145, f. 336, acta s/n de la sesión del 19 de julio de 1915 de la H. Junta de Vecinos de Tacna).

De esta forma, la primera sesión de la Junta de Vecinos de Tacna tuvo lugar el 27 de junio de 1915, presidida por el Intendente de la Provincia, Eduardo Orrego Ovalle, poniendo formalmente fin a la Honorable Junta de Alcaldes. En esta ocasión, el Intendente agradeció a:

«los señores que han aceptado el cargo que se les ha confiado, en la seguridad de que la honorabilidad y patriotismo de los caballeros nombrados son la mejor garantía de que continuarán la obra de adelanto local en que ha estado empeñada la H. Junta de Alcaldes que tenía la honra de presidir» (AHVD, vol. 44, f. 151, acta s/n de la sesión del 27 de junio de la H. Junta de Vecinos de Tacna).

Por su parte, en esta misma sesión los integrantes de la nueva Junta de Vecinos -Manuel Corvalán, José Luis Fermandois, Florentino Herrera, Arturo Marín, Luis Nebel y Fernando Pérez- agradecieron:

«la honrosa designación hecha por el Supremo Gobierno (…) manifestando que los propósitos de la Junta no podían ser otros que los de continuar la obra de progreso local iniciada con tanto entusiasmo y patriotismo por el señor Intendente, cuyas inspiraciones y consejos serian siempre recibidos mui bien por los miembros de la Junta».

Acto seguido, se procedió a la elección de tres alcaldes y a fijar el orden de precedencia de estos y de los regidores, quedando Anselmo Blanlot Holley electo como primer alcalde, con 6 votos, contra 5 para sus más próximos rivales, Manuel Corvalán y Luis Nebel Fernández.

Los documentos analizados dejan de manifiesto que dos de los vecinos designados por el gobierno ya formaban parte de la Honorable Junta de Alcaldes de Tacna, al punto que uno de ellos se mantuvo como primer alcalde en la nueva Junta de Vecinos, el Sr. Blanlot Holley. El segundo individuo fue el tesorero Maximiliano Varas, que pasó de una institución a otra desempeñando el mismo puesto. La mera transferencia, detentando el poder político local, de una institución a otra, sin duda trajo consecuencias con polémicas que resonarán en la prensa. Los conflictos de intereses y controversias políticas dificultaron el desempeño interno de la institución. Por ejemplo, en Arica se criticaba que el segundo y tercer alcalde trabajaran en el Ferrocarril Arica-La Paz, cuyo gerente no era otra persona que el primer alcalde, Juan Manuel Valle. Fue en este contexto que algunas voces empezaron a elevarse para criticar los fundamentos jurídicos de las nuevas Juntas, estimando que la normativa era inconstitucional.

El Pacífico, periódico oficialista e instrumento al servicio de la administración chilena en estos territorios, era dirigido por uno de los miembros de la Junta, el Sr. Luis Nebel Fernández, pero además replicaba en sus páginas noticias del Mercurio de Santiago que trataban de la polémica, dando cuenta de una circulación a nivel nacional de los sucesos de esta apartada porción del territorio chileno. En efecto, en vista de la situación diplomática singular de la provincia de Tacna, los asuntos que afectaban la región solían ser considerados de alto interés nacional. El Mercurio defendió la constitución del nuevo órgano municipal, apegándose a la ley y describiendo que en Arica la Junta estaba conformada por el «señor Arteaga [Gobernador de Arica], del señor Valle, administrador del ferrocarril, i otros vecinos que se preocupan […] del progreso de la ciudad, i la sanean i embellecen con admirable i paciente labor» (Los asuntos de Tacna, 1915: 2).

El respaldo brindado a las autoridades locales y al establecimiento de las Juntas de Vecinos en la provincia también fue refrendado por el ministro de Relaciones Exteriores. En julio de 1915, consignó vía cablegrama cuáles eran los mecanismos jurídicos que respaldaban la conformación de esta institucionalidad en los lugares donde no se habían efectuado elecciones, haciéndose cargo del régimen especial para la zona que no establecía «la forma de administrar los territorios donde no hubiere elección». Más precisamente, en cuanto al sustento legislativo de esta medida, el ministro señaló que los fundamentos que guiaron el gobierno para implementar esta reforma eran:

«[la] Constitucion que establece que cada departamento es un territorio Municipal mientras no se creen en él nuevas comunas; tratado de Ancon que sometió esa provincia á lejislacion Nacional; ley 84 que creó departamento y que repitió principio establecido tratado Ancon y que estableció Réjimen especial porque en Ley jeneral no estaba contemplada la forma de administrar territorios donde no hubiere habido eleccion; ley última municipalidades establece la forma en que ha de hacerse dicha administracion en tal caso para toda la República y mas que todo es del interes nacional que exije que en toda ocasion administracion de Tacna sea igual á la administracion jeneral del país y se prepare así su incorporacion á la vida nacional de la República» (AHVD, vol. 170, f. s/n, oficio n°505 del 8 de julio de 1915 del Intendente de Tacna).

Más allá de un debate meramente jurídico, las discusiones sobre la legitimidad de la nueva institución municipal se agravaron en 1915 cuando el presidente del Tribunal de Cuentas ordenó al Tesorero Municipal de Arica que no efectuara los pagos derivados de decretos firmados por la Junta de Vecinos (AHMA, vol. 47, f. 22-23, acta s/n de la sesión del 1° de julio de 1915 de la H. Junta de Vecinos de Arica). Por lo tanto, el Gobernador Luis Arteaga solicitó un pronunciamiento del gobierno al respecto, ya que se corría el riesgo de una paralización de los servicios municipales, estimando que esta situación podría traer gravísimas consecuencias sobre la salubridad de la ciudad, entre otros aspectos (AHVD, vol. 354, f. 21, telegrama N°13 del 3 de julio de 1915 de la Gobernación de Arica). Ilustración de las tensiones que surgieron en aquel entonces es que algunos meses más tarde, el mismo Luis Arteaga informaba con preocupación al Gobernador de Arica de que un vecino, Florencio Tornero, había presentado ante el Juzgado de Tacna:

«serias acusaciones contra [la] Junta Vecinos. [El] Juez aceptó [las acusaciones]. Creándose [una] situación difícil, [y] desairada [para el] Alcalde Blanlot. Considero necesario un pronunciamiento definitivo [del] Gobierno, [a] objeto [de] terminar [el] estado [de] cosas perjudicial. Ruego á Usia quiera preocuparse asunto» (AHVD, vol. 326, f. 178, telegrama N°274 de octubre de 1915 de la Gobernación de Arica).

Una respuesta, a modo de defensa, fue entregada por la Junta de Vecinos en sesión del 19 de octubre de 1915, con el siguiente tenor:

«Que teniendo la Junta de Vecinos carácter transitorio no le afectan a sus miembros incompatibilidad que solo ha establecido la ley para cargos electivos; Que se confirma este concepto con lo prescrito en el artículo 18 de la Ley de Municipalidades, según el cual el único requisito que deben tener los individuos de la Junta es el de ser “vecinos”; Que el Presidente de la República es la única autoridad a quien incumbe la designacion de la Junta y la calificacion de la aptitud de sus miembros» (AHVD, vol. 145, f. 365, acta s/n de la sesión del 19 de octubre de 1915 de la H. Junta de Vecinos de Tacna).

A las acusaciones de Tornero, se sumaron las del abogado municipal Guillermo Garay, quien estimaba que el Decreto Supremo que nombraba a las Juntas de Vecinos «es absolutamente ilegal, y, si se aplica, importa una violacion a la ley vijente, a la fecha y que organizó la Junta de Alcaldes, y una trasgresion flagrante de la Constitucion de la República» (AHVD, vol. 170, f. s/n, Informe reservado s/n del 17 de junio de 1915 al Gobernador de Arica). Garay expuso la situación y el conflicto jurídico generado, que terminó con la existencia de estas dos Juntas, en la que los vecinos de la ciudad tomaban partido ya sea por una u otra. Según él todo esto se debía a una falta de observancia de las normas y decretos que dan vida legal a las Honorables Juntas de Alcaldes de Arica y Tacna a partir de la condición distintiva de este territorio. Al respecto, estimaba:

«En cuanto a la misma organizacion, instalacion y constitucion de las Juntas de Alcaldes de Tacna y Arica, su estatuto orgánico no es sino la Ley especial de 31 de Octubre de 1884 en que el Presidente de la República no establece una municipalidad ni determina el territorio consiguiente, de acuerdo con las disposiciones citadas, sino que, por comision especial, encarga la administracion de los intereses locales, en razon de la situacion peculiar de estos territorios, a una entidad que llamó Junta de Alcaldes, que no tiene otra similitud con las municipalidades del resto de la República que el objeto de su accion, pues carece en absoluto de los demas elementos esenciales que constituyen aquellos» (AHVD, vol. 170, f. s/n, Informe reservado s/n del 17 de junio de 1915 al Gobernador de Arica).

Este nudo gordiano amparado bajo la Ley del año 1884, que era una ley de excepción, especial y de derecho estricto, según indicó Garay, solo podía ser modificada por una de la misma categoría. Por consiguiente, la Ley de 1891 y la reformada de 1914, «no han podido derogar ni modificar la del ‘84 que creó las Juntas de Alcaldes de Tacna y Arica, en cuanto a la organizacion y constitucion de éstas» (AHVD, vol. 170, f. s/n, Informe reservado s/n del 17 de junio de 1915 al Gobernador de Arica). De hecho, lo anterior en su momento ya era vislumbrado por el Gobernador Luis Arteaga cuando recalcó que era «indudable que al dictarse la ley de Organización y Atribuciones de las Municipalidades de 28 de enero próximo pasado, los lejisladores no tomaron en cuenta la existencia de Juntas de Alcaldes en Tacna, Arica, Tarata y Magallanes» (AHVD, vol. 352, f. 56, oficio N°211 del 1° de marzo de 1915 de la Gobernación de Arica).

La prensa local y nacional se preocupó de este tema, tomando los periódicos posiciones a favor y en contra de las Junta de Vecinos. Este debate ocupó de forma regular las páginas de los diversos rotativos y uno de ellos fue El Ferrocarril de Arica, que tachaba en una de sus columnas como inconstitucional el decreto que respaldaba la creación de las Juntas de Vecinos y opinaba que la aplicación del art. n°18 de la reformada ley de municipalidad no era posible. Ello debido a que estas Juntas serían nombradas de forma provisional por el presidente «cuando por cualquier causa dejara de hacerse la elección de municipales […] la que tendrá todas las atribuciones i deberes de las Municipalidades en el correspondiente territorio municipal». Por ende, no era posible aplicar «aquí ese artículo por la sencillísima razon de que no tenemos representacion parlamentaria; i mucho menos se puede hacer elecciones, ni dejar de hacerlas, donde ni siquiera se ha ordenado la formacion de Rejistros Electorales» (Un decreto inconstitucional, 1915: 2).

Los territorios de Tacna y Arica, por su condición geopolítica, tenían Juntas de Alcaldes cuyos miembros poseían nombramientos del Presidente de la República por un período de tres años. De esta forma, la aplicación del art. 18 se tornó inadmisible contra la Ley Especial de 31 de octubre de 1884 que establecía las Honorables Juntas de Alcaldes de Arica, Tacna y Tarata; ley que no era posible derogar por el decreto simple del Ministerio de Relaciones Exteriores de 1915, de ahí su supuesta inconstitucionalidad. El Ferrocarril no dudó en poner más leñas a la hoguera cuando afirmó que:

«no se ha destituido, ni pedido siquiera la renuncia, a los miembros de las Juntas de Alcaldes que tenían a su cargo los servicios locales […] para los cuales fueron nombrados por el Presidente de la República, son indiscutiblemente a nuestro juicio los verdaderos i únicos encargados en la actualidad de la administracion local» (Un decreto inconstitucional, 1915: 2).

Más de allá de las diferencias de interpretaciones jurídicas, el ritmo y actividades de las ciudades de la frontera norte del país no podían paralizarse. Al respecto, es relevante destacar la visión de los involucrados en la situación, pues en la primera sesión de la Junta de Vecinos de Arica se dio lectura a un telegrama dirigido por el Tesorero Municipal (Alamiro Huidobro) al presidente del Tribunal de Cuentas. En él se consultaba sobre la responsabilidad que le afectaría al efectuar los pagos que decretaran los alcaldes elegidos por la nueva Junta de Vecinos. La respuesta del presidente del Tribunal de Cuentas fue que se abstuviera de efectuar los pagos que pudiesen ser solicitados por la Junta de Vecinos. Ante una posible gravísima situación, el Gobernador ofreció su «garantía personal para pagar a los trabajadores y los gastos más indispensables», mientras el Gobierno resolvía definitivamente las atribuciones y legalidad de la Junta de Vecinos. Así, comprometió también que iba «la Junta de Vecinos o la Junta de Alcaldes -la que quede en definitiva- a aprobar los gastos efectuados» (Junta de Vecinos 1ª. sesión ordinaria, 1915: 3).

Pese a estas garantías, era una situación compleja por cuanto existían múltiples servicios locales que debían ser pagados, como el aseo para la mantención de la salubridad de la población, caracterizada por constantes brotes de enfermedades epidémicas y focos infecciosos (cólera, paludismo, tercianas, malaria, entre otros); servicios que venían a apoyar una política sanitaria más integral para la población (Soto et al., 2019). Además, la región y el país estaban enfrentando una situación económica y financiera compleja debido a las repercusiones de la Primera Guerra Mundial, la cual se tradujo en Tacna y Arica, entre otros, en una fuerte inflación (Maubert y Pizarro, 2022). Por ello, en noviembre de 1915, la Junta de Tacna fue muy criticada cuando aprobó una nueva tarifa de derechos en el matadero municipal, pues se cuestionaba si el municipio estaba facultado o no para «elevar á su antojo» dichas tarifas (La nueva tarifa de derechos en el Matadero, 1915: 1). Posteriormente, en 1917 el diario ariqueño La Aurora emitió la siguiente crítica respecto a los servicios de higiene y aseo de la ciudad, debido a que:

«desgraciadamente, el sistema de gobierno comunal establecido en este puerto, debido a la completa ausencia del derecho electoral en sus habitantes, ha dado margen a la autonomía mas absoluta en la direccion de esos servicios, a la cual no concurre la opinión libre de cada edil en beneficio de tal o cual barrio de la población» (Servicios municipales, 1917: 1).

El Estado chileno, a través de sus sucesivos gobiernos, no estimaba positivo para los intereses nacionales tener oposiciones políticas en Tacna y Arica, pues consideraba toda crítica contra su política como «antipatriota»: toda problemática de gobierno local, en estos territorios, adquiría una dimensión nacional de política de Estado. Bajo esta lógica, los ciudadanos chilenos residentes en la frontera norte debían poner el interés nacional y patriota antes que la crítica al gobierno. Esta dimensión apareció explícitamente en comunicaciones del ministro de Relaciones Exteriores, Alejandro Lira, quien envió una extensa nota a la Ilustrísima Corte de Tacna explicando las razones de la existencia de la Junta de Vecinos y esperando que los funcionarios respaldasen la acción de la ley en un territorio que se debía nacionalizar. Por ello, juzgaba que la actitud del señor Tornero era digna «de la mas severa reprensión». A su juicio:

«Si en todas partes los funcionarios han de ser cooperadores del Gobierno, como que forman parte del Gobierno mismo, en Tacna ese deber es mucho mas grave y las faltas contra él son acreedoras á una mas enérjica condenacion porque van contra el órden social y contra los sagrados intereses del patriotismo nacional» (AHVD, vol. 170, f. s/n, oficio reservado n°609 del 9 de agosto de 1915 del Intendente de Tacna).

Como podemos observar, la problemática acerca del régimen institucional municipal en la región iba más allá de un asunto meramente administrativo, con implicaciones diplomáticas y geopolíticas.

El ánimo de los vecinos no consideraba el debate de la soberanía y las posibles consecuencias que podía traer esta polémica a nivel de los dos Estados enfrentados por el litigio de la provincia. Lo que se aprecia es una diferencia en la percepción de las autoridades chilenas sobre la administración de la provincia, o más bien las diferentes percepciones que se tenía sobre esta materia entre la clase política a nivel central y el mundo político local. Esto nos hace reflexionar e interrogarnos sobre una actitud de censura y la relativa ausencia de libertad de expresión en la zona, que al parecer operaba cuando se veía afectada la unidad de la comunidad por temas políticos internos o partidistas. Ello da también cuenta del excesivo centralismo en Chile, el que no surge de manera espontánea ni natural desde la capital, ni es fruto de una deliberación ciudadana, sino que es el resultado de un proceso histórico paulatino y tensionado, liderado por la élite del centro del país. En este proceso, se tiende a desmantelar los poderes locales, así como la participación política y sus órganos representativos como los municipios (Rojas-Böttner, 2013).

No resulta sorprendente, en este sentido, que durante estos mismos años hayan resurgido llamados a que la provincia de Tacna obtuviera representación parlamentaria en Chile, ya que hubo sentimientos de parte de ciertos sectores de la opinión pública de que no había una estrategia clara sobre cómo nacionalizar definitivamente estos territorios (La representacion lejislativa, 1915: 2; Tome ud. Estos problemas, 1917: 3). Estas peticiones no se concretaron hasta el fin de la disputa por la soberanía de Tacna y Arica en 1929. Aun así, pese a no tener representación política vía el sufragio, hubo una participación ciudadana chilena activa de orden discursiva que se constata en la prensa donde circularon las opiniones de distintas autoridades y vecinos. En estos discursos existe conciencia de la condición de ciudadanos que no tienen las mismas garantías que en el resto del país, por ejemplo, debido a la imposibilidad de establecer registros de electores y, por lo tanto, de participación política en la elección de alcaldes y representantes al parlamento. En 1916, la censura en Arica de la conferencia pública del ítalo-argentino Lorenzo Loggia Fratti demostró esta dimensión, al ver en ella ideas que fueron percibidas como «peligrosas» por parte de las autoridades locales. Tras este episodio, el Ministerio de Relaciones Exteriores reconoció haber recibido varias quejas en contra de Luis Arteaga, según las cuales el Gobernador de Arica «impide á los ciudadanos el ejercicio de los derechos que les garantizan las leyes vijentes de la República» (AHVD, vol. 50, f. 503, oficio n°488 del 23 de junio de 1916 de la Intendencia de Tacna).

Sin embargo, el malestar de los vecinos por su desigual participación política se manifestará principalmente en los debates respecto a las Juntas de Vecinos, los que se acentuaron con la llegada de la política partidista en el seno de esta instancia municipal. El Mercurio acusó un sesgo político en las críticas hacia las Juntas de Vecinos desde su implementación en el extremo-norte del país, sindicando a miembros del partido radical como aquellos individuos que instalaron obstáculos para el normal desempeño de la Junta en Tacna al momento de considerar ilegal el nombramiento de los integrantes de este organismo. El periódico santiaguino se empeñó en desacreditar dichos personajes, estimando que eran «mal aconsejados» y que convendría que fueran «llamados a la cordura». Llama la atención también el afán centralista que se deja entrever en esta publicación, pues el periodista a cargo del artículo señaló que «si es efectivo que los oponentes son miembros de un partido determinado […] esperamos que los directores de Santiago les aconsejen cambiar su procedimiento» (Lo que dice El Mercurio, 1915: 3).

Por otra parte, la posible influencia de colores políticos en el proceso eleccionario llamó la atención y provocó nuevas polémicas. Sobre esta materia, El Mercurio interrogó a un caballero que residió largamente en Tacna sobre el nuevo sistema de la administración municipal, declarando en forma anónima que «la administración de Tacna estaba desligada de toda politiqueria y que hoy está compuesta de dos liberales democráticos y un clerical y que la introduccion de la política en la administracion de esta provincia causará odios y divisiones entre los chilenos, obra que es por demás antipatriótica» (Lo que dice El Mercurio, 1915: 4). Del mismo modo, La Sierra de Tarata -citada por un artículo del Pacífico- se preguntaba:

«¿Como podriamos hacer obra de patriotismo en esta rejion, si nos encontramos divididos en nuestro hogar […]? […] Cuando se formó la Junta de Vecinos, la acatamos si protesta, sin que la diversidad de colores políticos de que se compone, desde el conservador al radical, fuera motivo o pretexto para entorpecer su funcionamiento» (¡Arriba corazones!, 1915: 2).

La pugna política en la provincia llegó entonces a tomar parte en esta discusión que, si bien inició como una diferencia de interpretación jurídica, terminó con imputaciones a las autoridades de gobiernos sobre su tendencia política. En sesión de la Cámara de Diputados del 22 de octubre de 1915, el ministro Lira fue interpelado por el diputado Ramírez sobre la legalidad de las Juntas de Vecinos en la provincia de Tacna, a lo que la autoridad de gobierno contestó que se había procedido conforme a la ley y que «en ningun caso se mezcló la política, ni siquiera se sabía el color político de los nombrados para las Juntas». No obstante, el ministro señaló que «despues de algunas indagaciones posteriores, ha podido saber que la Junta de Vecinos de Arica contaba con mayoría radical, lo que prueba que el Gobierno no ha procedido con espíritu coalicionista». A su juicio, este último punto era comprobado por el hecho de que «se haya designado Intendente suplente de Tacna, en ausencia del señor Orrego, al Gobernador de Arica, que es liberal doctrinario cuando le correspondía sustituirlo al Secretario de la Intendencia señor Fuenzalida, que es balmacedista» (Chile, Cámara de Diputados: 138).

En agosto de 1917, dos miembros de la Junta de Vecinos de Tacna, señores Horacio Larraín y Zósimo Valenzuela, terminaron presentando su renuncia a modo de protesta en contra de la elección del primer alcalde Manuel Corvalán, pues estimaron que los regidores que le habían otorgado sus votos «sólo lo habían hecho como liberales, siendo el señor Corvalán liberal como ellos» y que según ellos «los intereses de la política están en desacuerdo con una administración correcta y honorable» (Política comunal, 1917: 3). El año siguiente, es decir, tan solo tres años después de su implementación, el gobierno de Juan Luis Sanfuentes resolvió poner fin a las Juntas de Vecinos en los territorios del extremo-norte de Chile, en virtud de su carácter provisional y del hecho de que «no siempre han correspondido á los anhelos de buen gobierno y adelanto de esas localidades» (AHVD, vol. 171, f. 108, decreto n°919 del 20 de septiembre de 1918 del Ministerio de Relaciones Exteriores). En consecuencia, se restauró el régimen de las Juntas de Alcaldes, siendo conformadas en Tacna por los señores Estanislao del Canto, Fernando Pérez y Luis Armando Holley; en Arica, por los señores Juan Manuel Valle, Jorge Heuisler Borgoño y Arturo Quiros B.; y, finalmente, en Tarata, por los señores Alfredo Carrasco, Carlos Opazo y Pedro Espina. Digno de destacar es que el decreto dispuso que «las autoridades administrativas de Tacna, Arica y Tarata dispongan lo que crean por conveniente para que el cambio respectivo sea efectuado en la fecha indicada sin que los servicios públicos sufran interrupción» (Nuevas Juntas de Alcaldes, 1918: 3). Es decir, un recordatorio de las dificultades ocurridas en 1915 con la transición hacia el nuevo régimen institucional municipal.

Al no existir una representación parlamentaria para la provincia de Tacna en la frontera norte de Chile fueron las instituciones tradicionales de administración municipal las que fueron empleadas por la élite local como mecanismo de representación política, a la vez que espacios para el establecimiento de relaciones de poder entre los vecinos más destacados de la zona. El conflicto político-jurídico suscitado por la instauración de las Juntas de Vecinos en Tacna, Arica y Tarata entre 1915 y 1918 evidenció la disputa por el poder político y figuración local por parte de ciertos vecinos, pues al no tener la posibilidad de ser electos como autoridad de gobierno, su pugna se trasladó a estas otras instituciones de administración. Al nombrar Juntas de Vecinos en la provincia y no pasar por elecciones municipales como en el resto del país, era más fácil para el gobierno nombrar gente que propendiera a la política chilenizadora que el Estado estaba empeñado en profundizar en la zona, evitando de este modo que las decisiones gubernamentales fueran cuestionadas.

Las diferentes interpretaciones de la ley de municipalidades por parte de autoridades locales y centrales, además de notables vecinos de Arica y Tacna, amplificaron una situación que se trasformó en un problema para el gobierno de la época, pero que también entorpeció la acción municipal durante los tres años en que las Juntas de Vecinos funcionaron, perjudicando de este modo los propósitos políticos del Estado chileno en la frontera norte. En consecuencia, la implementación de las Juntas de Vecinos, en vez de traer armonía política a la zona para enfrentar el litigio diplomático que pesaba sobre la provincia y demostrar la unidad y patriotismo de los habitantes chilenos de la zona, tuvo el efecto contrario, debido a los constantes cuestionamientos que afloraron acerca de su legalidad. Del mismo modo, este episodio da cuenta que las modalidades de la política conocida como «chilenización» no generaron un consenso absoluto entre la clase política local y nacional, emergiendo diferencias de opinión e incluso oposiciones respecto a las estrategias que debía adoptar el Estado chileno para conseguir una nacionalización definitiva del norte del país.

Este artículo es resultado del proyecto «Cultura Política y ciudadanía en Tacna y Arica bajo la ocupación chilena, 1886-1929» (N° 5800-21), financiado por la Universidad de Tarapacá. Los autores agradecen a lo/as evaluadora/es por sus comentarios y sugerencias. Asimismo, damos las gracias a la Dra. Patricia Palma por sus comentarios.