Introducción

Un sistema estadístico es el conjunto de normas, procedimientos, métodos y actividades ordenadamente relacionadas entre sí, que permiten observar y evaluar mediante mediciones periódicas o permanentes y desde un punto de vista cuantitativo, recursos, actividades, resultados y acciones realizadas dentro de una entidad o de un conjunto de entidades o sectores.

El Sistema Estadístico de la Ciudad (SEC) tiene, como todo sistema estadístico, la responsabilidad de generar, difundir y resguardar información estadística de calidad para la planificación y ejecución de las políticas públicas, como así también de proveer información a la comunidad en general. Para eso recoge datos sobre diferentes temas de una amplia variedad de agentes económicos y sociales¹ , procesa y analiza dichos datos, y divulga información de manera que sea fácil de utilizar por una gran diversidad de usuarios. La obtención de esta información supone, en la actualidad, básicamente dos estrategias. La primera corresponde a los censos y las encuestas, y recurre al uso de procedimientos e instrumentos (formularios, cuestionarios) de recolección de información, basados en objetivos estadísticos y en fundamentos conceptuales y metodológicos explícitos.

La segunda es la generación de información estadística a partir de registros administrativos. Los registros administrativos son “procesos de captación permanente de datos sobre personas, hechos, procesos y competencias propias de la gestión, que utilizan instrumentos (formularios, fichas, expedientes, etc.) adecuados a estos fines, donde los datos se archivan en distintos formatos, se totalizan periódicamente y se difunden a las autoridades institucionales como insumo de la gestión” (INDEC, 2008).

La utilización de los registros como insumo es de larga data y se remonta a la creación de la Oficina de Estadística Municipal (1887), ya que a esta repartición se le asignó como tarea específica la compilación de datos sobre climatología, condiciones higiénicas, movimiento demográfico, entrada y salida de habitantes del territorio de la Capital, criminalidad, movimiento económico, transferencia y gravámenes de la propiedad, instrucción pública, diversiones y todo tema de interés relacionado con la vida de la Ciudad. La recopilación de información ha resultado un desafío para el Sistema Estadístico de la Ciudad (SEC), ya que requiere la aplicación de controles que aseguren la utilidad y calidad de los datos (toda vez que los propósitos, variables, recolección, archivo y tratamiento, son ajenos a los fines estadísticos). Este informe tiene por objetivo revalorizar el rol que los registros han tenido en la construcción del Sistema Estadístico de la Ciudad desde sus orígenes hasta la actualidad y examinar su potencial para la generación de estadística básica de manera sistémica.

En primer lugar, se presentan brevemente las características de los registros y sus potencialidades como fuentes de información estadística, para luego dar cuenta de su rol en la construcción, desarrollo y fortalecimiento del Sistema Estadístico de la Ciudad, haciendo un recorrido por el pasado y presente de los mismos. Finalmente, se plantean algunos desafíos pendientes para la consolidación de un sistema.

Los registros administrativos como fuentes secundarias: características, ventajas y dificultades

Los registros administrativos son procesos de captación continua (o con alguna periodicidad definida) de datos sobre personas, establecimientos, hechos o procesos que responden a propósitos administrativos, y utilizan instrumentos específicos (formularios, fichas, expedientes, etc.) adecuados a estos fines y a periodicidades de relevamiento variadas. Son una fuente de información concebida para fines no estadísticos2 y gestionados por entidades no estadísticas. Pueden ser de inventario –es decir que realizan un conteo en un momento dado– o de captación continua, –o sea que registran el hecho conforme ocurre. Por otro lado, contienen valores y registran variables con diversas unidades de empadronamiento (personas, edificios/establecimientos, hechos/sucesos/actividades, servicios, recursos, transacciones comerciales, etc.) que seleccionadas, sistematizadas y evaluadas, permiten su utilización como dato secundario para su explotación estadística (ver INDEC, 2008: 9).

Los sistemas de datos administrativos son mantenidos no solo por gobiernos, sino también por organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil (cuando, por ejemplo, participan en la implementación de programas o proyectos) o incluso empresas (cuando brindan algún servicio público). Estos sistemas proporcionan información sobre el alcance y la cobertura de los programas o sobre el acceso y uso de servicios del estado. Entre los sistemas de información para la gestión más importantes podemos distinguir los registros escolares (que proveen información sobre el sistema educativo, incluyendo parámetros tales como la matriculación, los resultados académicos y los progresos del sistema educativo), los registros de salud (que aportan información sobre el acceso y uso de las instalaciones sanitarias, indicadores de morbilidad y mortalidad, el uso de servicios sanitarios preventivos, etc.), los registros de prestaciones sociales (subsidios, transferencias, etc.) y culturales (funciones, asistentes, etc.); datos sobre presupuesto y gasto (sobre asignación y uso de los recursos financieros) y datos fiscales y monetarios.

En general, los datos administrativos suelen ser muy relevantes, tanto para los decisores de política como para la población en general, ya que se recogen para satisfacer una necesidad específica. Suelen ser oportunos y es muy probable que se recopilen con frecuencia. En contraste con esto, pueden contener errores de trascripción, problemas de comparabilidad, definiciones insuficientes o limitaciones originadas en un enfoque diferente entre quien genera la información y el usuario que la reproduce. A menudo, los registros de datos carecen de controles de calidad. El uso de los registros administrativos es una práctica creciente pero a la vez de larga tradición en los países de desarrollo económico elevado. En nuestra región y en el país se ha avanzado específicamente con los registros de organismos sectoriales, como los de las estadísticas vitales, las de salud o educación, aunque estos no están exentos de problemas como el subregistro o la discontinuidad. Allí donde los registros ya existen, aun cuando son creados para propósitos de gestión, resultan de suma relevancia para obtener información con fines estadísticos, de estudio o investigación. La riqueza de los registros es un activo de conocimiento de la realidad que puede y debe ser aprovechado.

A diferencia del tratamiento que se les da a las fuentes primarias, los registros administrativos como fuente de información requieren de un proceso de conversión estadística, centrado en el análisis de parámetros de calidad que, por la cantidad y diversidad de objetivos, variables, métodos de registro, tratamiento y archivo de los registros (ajenos a los fines estadísticos) resulta complejo. Algunas de las ventajas más importantes de los registros administrativos son las siguientes: (i) cuando logran la cobertura de universos completos, ofrecen la posibilidad de seguir a los mismos individuos a lo largo de un período amplio; (ii) son de bajo costo para la producción de datos y suponen una menor carga para los informantes; (iii) facilitan la circulación de la información entre los órganos de gobierno, evitando la duplicación de información y de esfuerzos en la administración pública; (iv) en general, los errores de no respuesta son menores que en otras fuentes y no hay errores muestrales.

Por otra parte, algunas de sus desventajas son; (i) la dificultad de lograr la correspondencia entre las unidades administrativas y las estadísticas, (ii) la existencia de diferencias en las definiciones de las variables (o incluso, inexistencia de definiciones) y entre códigos administrativos y estadísticos; (iii) las discontinuidades que se producen, con los cambios políticos, en los registros que resultan difíciles de recuperar, (iv) la falta de un identificador común en los registros dificulta la conciliación de los datos.

A estas dificultades técnicas vale agregar aquellas de orden institucional: en organizaciones complejas (como el Estado) se torna una tarea ardua lograr y sostener la cooperación entre los órganos que suministran los registros que permita su articulación en un sistema. Esta dificultad está fundada, muchas veces en la desconfianza de los organismos para proveer datos a los sistemas estadísticos o en el desconocimiento de los organismos de las normativas con las que trabajan los sistemas estadísticos (secreto estadístico, comparabilidad de la información a nivel nacional e internacional, homogeneización de conceptos, etc.).

A pesar de las dificultades expresadas, los registros administrativos resultan esenciales en el sistema estadístico por su volumen y su diversidad. Sin embargo, para el aprovechamiento estadístico de los registros es necesario un diseño y mantenimiento adecuado, su exhaustividad, y la accesibilidad a los mismos.

La importancia de los registros administrativos ha ido creciendo en los últimos tiempos por el avance en la organización de los estados y el desarrollo de la informática para el registro y transmisión de datos. Sin duda, contar con buenos registros puede “proporcionar información de manera más fácil, económica y rápida sobre información que ya está en poder de la administración” (Arroyo Páez, 2006: 179). En la Ciudad de Buenos Aires, el uso de esta fuente de información con fines estadísticos ha estado presente casi desde la creación del órgano que rige el sistema estadístico. Sobre este avanzaremos en el siguiente apartado.

Los registros administrativos como fuente de información del sistema estadístico de la Ciudad: un poco de historia

Como órgano rector del SEC, la Dirección General de Estadística y Censos coordina la producción de estadísticas continuas de los organismos que lo integran y reúne datos estadísticos tanto de organismos dependientes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires como extragubernamentales para generar información válida, confiable y oportuna, considerando que los resultados a alcanzar deben compatibilizarse con los indicadores de gestión de gobierno que establece la Ley Nº 70³ . Pero esta tarea comenzó, en los inicios de la historia de este organismo, con la creación de la Oficina de Estadística y Registro de la Vecindad (1887), que recolectaba datos, los sistematizaba y difundía; tarea que, si bien se hace hasta nuestros días, tuvo su hito a destacar en la decisión de trabajar bajo un sistema. Después de la creación del Sistema Estadístico Nacional (SEN) y el Instituto Nacional de Estadística y Censos (Ley 17622/68)4 , la Dirección de Estadística comenzó a trabajar en el diseño de un sistema estadístico, pero recién con la Directiva N° 5 de Planeamiento (noviembre de 1976) que crea el Sistema Estadístico Municipal (SEM) y la Ordenanza N° 35.386/79, que determina sus alcances, derechos y obligaciones, se comienza a trabajar en forma sistémica. Desde ya el SEM, hoy llamado Sistema Estadístico de la Ciudad, tomó como modelo y siguió los lineamientos de la Ley 17622/68.

El SEM nace con un serio compromiso de las Secretarías integrantes de la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, lo que permitió a la Dirección General de Estadística y Censos realizar, en un tiempo breve, un relevamiento exhaustivo de los Departamentos de Estadística y de las áreas con funciones estadísticas existentes en las Secretarías de ese momento (hoy Ministerios). Que cada Secretaría contase, en ese momento, con un Departamento de Estadística, facilitó la puesta en funcionamiento del sistema. En cada relevamiento se seleccionó la información de utilidad para la toma de decisiones de la gestión y se le dio tratamiento estadístico a la información secundaria escogida. Para ello se redactaron Manuales de Normas y Procedimientos (MNyP) –uno por Secretaría–, los cuales contenían la denominación de las series estadísticas, las variables que conformaban cada una, sus definiciones operativas, sus unidades de medida y algoritmos de cálculo de los indicadores a elaborar. También se redactó el circuito (flujo) de los datos, desde su captación, su pase por los Departamentos de Estadística hasta su ingreso a la Dirección de Estadística y Censos, con las correspondientes actividades a desarrollar por cada uno de los sectores involucrados.

Mediante este trabajo metodológico se realizó la primera transformación de los registros administrativos encontrados en registros estadísticos y se diseñaron nuevos formularios estadísticos que fueron normalizados de acuerdo con las disposiciones vigentes en ese momento (Dirección de Organización y Métodos). Asimismo, a fin de evaluar el funcionamiento del SEM, de acuerdo con lo redactado en los MNyP, se realizaba periódicamente una actividad denominada “control de gestión”, en la que se verificaban los datos en los registros de origen, el cumplimiento del flujo y circuito de la información, los volcados de los datos en las planillas y formularios vigentes.

Este Sistema Estadístico rige hasta el presente, con la salvedad de que, en el momento que la Municipalidad pasó a ser la Ciudad Autónoma de Buenos Aires5 , el Sistema cambió su denominación a Sistema Estadístico de la Ciudad, conservando todos los atributos que le otorga la ley y la ordenanza. Asimismo, con la aparición de la informática y sus avances tecnológicos un gran número de registros físicos fueron absorbidos por software de almacenamiento de datos. Esta nueva arquitectura de datos ofrece, entre otras, las ventajas de la velocidad, el volumen, la vinculación al tiempo que presenta nuevos desafíos en el control de calidad. En la actualidad, el SEC está compuesto no solo por la DGEyC, sino también por todos los organismos que producen, registran y divulgan información estadística. En tanto sistema supone –y requiere– la homologación y sistematización de conceptos y metodologías, así como de la interacción comprometida de las partes o unidades que lo componen. Los actores que hoy participan del sistema pueden agruparse en tres grandes sectores.

En primer lugar, se identifica al sector gubernamental que lleva adelante registros de su actividad administrativa y de su gestión (sobre obra pública, recaudación de impuestos, programas de asistencia social, programas de empleo) y registros, a nivel de los efectores (escuelas, establecimientos de salud, etc.), que forman parte de los sistemas estadísticos sectoriales (registros de salud, educación, etc.)⁶ .

En segundo término, se cuenta con al sector no gubernamental, compuesto por las empresas de servicios públicos que registran información pertinente al servicio que prestan (usuarios, conexiones, infraestructura, etc.) tanto para su gestión y administración como, en algunos casos, para las auditorías de los entes reguladores de estas empresas7 . Finalmente, las asociaciones civiles o el tercer sector llevan registros de la propia gestión o actividades y/o de los colectivos que representan (sindicatos, asociaciones profesionales, cooperativas, ONG, clubes, cámaras empresariales, asociaciones vecinales, etc)⁸ .

Los registros administrativos en el Sistema Estadístico de la Ciudad en la actualidad

Lo que el detalle precedente permite observar es la diversidad de fuentes que forman parte del SEC, diversidad que permite producir de manera sistemática, con continuidad histórica y calidad, información sobre un conjunto de fenómenos demográficos, sociales y económicos de la Ciudad de Buenos Aires.

Pero esta diversidad también se plasma en una variedad de estados de desarrollo y cobertura de los registros que requieren tratamientos específicos.

En efecto, existen productores de información que han logrado –a lo largo del tiempo– la consolidación de procesos de producción de datos y con los que se ha avanzado en el tratamiento y transformación estadística de los mismos y su incorporación con perspectiva sistémica. Son ejemplos de este grupo las áreas estadísticas de salud y educación o las estadísticas vitales.

La estadística sanitaria, por ejemplo, registra desde 1880 información sobre el movimiento hospitalario y permite el seguimiento del rendimiento y eficiencia del servicio público de salud. En cada establecimiento de salud de la Ciudad funciona una dependencia estadística que recoge estos datos que luego son centralizados por el área estadística del Ministerio de Salud del GCBA. Desde la década del sesenta, además, este proceso se integra en el Programa Nacional de Estadísticas de Salud⁹ .

Por su parte, los registros del sistema educativo en la Ciudad también datan de fines del siglo XIX, con información sobre matrícula, docentes y escuelas de la jurisdicción, los cuales han continuado (con algunas interrupciones) a lo largo del tiempo. Desde el inicio de la década del ochenta son relevados y procesados regularmente por el área estadística (hoy, Unidad de Evaluación Integral de la Calidad y Equidad Educativa) del Ministerio de Educación del GCBA. Se trata de registros provenientes de los establecimientos del sector estatal y privado (estos últimos incorporados a partir de 1992)10. Las estadísticas vitales, asimismo, se remontan a la época de la colonia cuando, de acuerdo con las órdenes de la corona española, la iglesia inició el registro de los bautismos, matrimonios y defunciones. Para la Ciudad de Buenos Aires, se cuenta con información desde principios del siglo XVII¹¹. A partir de 1968, cuando la Secretaría de Estado de Salud Pública elabora y pone en vigencia el Programa Nacional de Estadísticas Vitales para la República Argentina, se comienza a trabajar con procesos de recolección de datos y procesamientos uniformes con el propósito de generar datos comparables para todo el territorio nacional. Los hechos vitales (nacimientos, muertes, matrimonios, etc.) son inscriptos en el Registro Civil y por cada hecho se confecciona un informe estadístico que permite la elaboración de las estadísticas vitales.

En una etapa intermedia de desarrollo sistémico, se encuentran otros sectores que han comenzado a revisar sus definiciones conceptuales y operativas como así también los instrumentos de recolección, con el fin de lograr la estandarización. Es el caso de áreas de gobierno como cultura, desarrollo social o seguridad, en donde existen oficinas con funciones estadísticas que, aunque con menor trayectoria que las antes descriptas, trabajan en la elaboración de registros permanentes con cierta continuidad, operativa y conceptual, en el tiempo.

Finalmente, es posible encontrar sectores (u organismos) en los que los registros administrativos aún no han sido revisados y en los que se trabaja con datos que responden más a las necesidades inmediatas de la gestión que a la producción de información que permita su comparabilidad en el tiempo. En cuanto al tratamiento de la información proveniente de registros, tal como se ha mencionado anteriormente, cuando la Dirección de Estadística comenzó a trabajar bajo el SEM realizó la primera transformación de registros administrativos en registros estadísticos. Esta es hoy una tarea permanente, por cuanto el SEC trabaja de manera sistemática en la incorporación de nuevas fuentes y en la mejora de las existentes, a través de la armonización de conceptos y definiciones y de la generación de acuerdos para los procedimientos de captura de datos que eviten la duplicación de información y tareas y en la coordinación de la difusión. Toda la información secundaria que ingresa, proveniente de los integrantes del SEC, de otros organismos gubernamentales o de la actividad privada, es tratada siguiendo los lineamientos establecidos en el sistema de gestión de calidad en todas sus etapas: relevamiento, adquisición, tratamiento y difusión. De manera esquemática, se puede señalar que la primera etapa del proceso se inicia con una revisión de los datos obtenidos con diferentes instrumentos administrativos de captación. La evaluación de en qué medida el sistema genera los datos necesarios requiere, por un lado, un inventario de los productos de datos y una definición de los indicadores producidos.

Pensar en términos de sistemas (de información estadística) requiere que toda la información proveniente de registros administrativos sea evaluada de acuerdo con los criterios rectores (confiabilidad, validez, integridad, comparabilidad, precisión y sistema clasificatorio). Es por esto que se trabaja, desde la creación del Sistema Estadístico de la Ciudad, en (a) la identificación de la información a incorporar y/o modificar, (b) la detección de las variables contenidas en los registros, (c) la evaluación de la disponibilidad de la información, su frecuencia de producción, la cobertura geográfica, (d) la identificación o elaboración de información metodológica (metadatos, glosario de términos, etc.), que faciliten el tratamiento y análisis de este tipo de datos.

La última etapa en este proceso es la que pone a disposición de los usuarios del Sistema la información producida teniendo como criterio central que el Estado, como principal productor de información, debe contribuir a la transparencia de la gestión y a mejorar la participación ciudadana.

Fortalezas y desafíos pendientes: hacia dónde vamos

La heterogeneidad descrita anteriormente hace que resulte imprescindible armonizar el tratamiento de los registros administrativos de cada sector ya que su utilización en el marco de un sistema estadístico local moderno es fundamental. Esto implica el trabajo conjunto de la DGEyC y de los organismos sectoriales productores de información. La información obtenida en los registros administrativos es, sin duda, un soporte para la generación (alternativa o complementaria) de estadística básica. Sin embargo, para que esto sea posible es necesario evaluar (y documentar) sus características de operación, su base conceptual, su cobertura territorial y temporal, sus procedimientos y la calidad de los datos reportados.

La producción de estadística, sea cual fuere el método o la fuente utilizada, es un proceso que supone la interdependencia de actividades técnicas (diseño conceptual, relevamiento y presentación de resultados) y administrativas (gestión de recursos humanos, materiales y económicos, implementación de sistemas de control de calidad y evaluación, etc.). La complejidad del proceso de tratamiento estadístico de los registros administrativos ha resultado, en la experiencia de la DGEYC, en la necesidad de la explicitación de procedimientos específicos que aseguren la calidad de los datos desde el punto de vista estadístico. Es por eso que cada área temática cuenta con una descripción minuciosa del proceso de recolección, evaluación y difusión de los datos; detallando, en cada caso, el organismo proveedor, las definiciones conceptuales y operativas utilizadas, los procedimientos de tratamiento y evaluación de los datos y las formas de difusión de los mismos. Una de las fortalezas que ha sostenido el SEC a lo largo de su historia ha sido, sin duda, el trabajo conjunto de la Dirección de Estadística y Censos con los diversos actores (proveedores, usuarios, etc.) involucrados; tanto para la mejora de la calidad de los registros como para su ampliación. Sin embargo, el uso de los registros administrativos (como fuente secundaria de información) requiere un cambio progresivo en la cultura institucional formal e informal en todas las áreas, organismos, instituciones involucradas, que (re)valorice la información estadística como bien público. En tal sentido, el fortalecimiento del Sistema Estadístico de la Ciudad debe sustentarse en la construcción y el fortalecimiento de las redes entre actores que permitan disponer de datos actualizados de manera continua como insumo para el diseño, gestión, ejecución y evaluación de políticas públicas.

Bibliografía

Arroyo Páez, A., (2006), “La Estadística Pública como apoyo a la investigación”, en Investigaciones Regionales. Primavera, nº 8, Asociación Española de Ciencia Regional.

INDEC, (2008), “Tratamiento de registros administrativos. Primera parte”. Cuadernos del SIEL. Serie 1: Materiales institucionales, conceptuales y metodológicos, nº 6, Buenos Aires.

Mazzeo, V. (2004), “El registro de los hechos vitales de la Ciudad de Buenos Aires” Población de Buenos Aires, vol. 1, nº 0

Notas