Presupuestos participativos en el ámbito autonómico: análisis desde las experiencias desarrolladas en España

1.- Introducción

Diversos estudios han señalado la problemática relativa a la crisis de la democracia representativa1. En respuesta a ello, han surgido en las últimas décadas iniciativas como los presupuestos participativos (de ahora en adelante, PPa), tanto en países europeos2 como latinoamericanos, con el foco en su función en los ámbitos de la democracia participativa y el desarrollo local (Ramírez, 2011:118), otorgando legitimidad a la toma de decisiones políticas e incorporando mecanismos inclusivos de participación en el planteamiento del presupuesto público3, así como estableciendo un nuevo paradigma de corresponsabilidad ciudadana que contribuya al surgimiento de una cultura democrática participativa (López, 2011:96).

El origen de esta fórmula de participación ciudadana se ubica en la ciudad brasileña de Porto Alegre después que el Partido de los Trabajadores alcanzara el gobierno

1 En relación con la crisis de la democracia representativa, véanse Arbeloa (2012:245); Barragán et al. (2016:34); Brugué y Martí (2011:16–17); Castellà (2014:143–157); Fernández y Pineda (2010:167); Vírgala

(2013:11 y ss).

2 A modo ejemplificativo, pueden consultarse Fernández y Pineda (2012:160-61); Bou Geli (2012:13); Parés (2011:87); Slobodova (2022:112); Alguacil (2014:208-209); Ramírez (2011:111-112); Jiménez González

(2011:148); Ganuza (2005:11); Urbański (2019:48); Blanco y Ballester (2011:128).

3 Véanse Figueroa Padilla (2011:139); Pérez-Cosín y Méndez-López (2022:84).

Para ampliar información sobre participación ciudadana y toma democrática de decisiones puede consultarse: González y Viciano (2020); Viciano y González (2014).

en el año 1989. Esta primera experiencia se va extendiendo y consolidando posteriormente, dando lugar a proyectos muy diversos por cuanto se desarrollan en diferentes contextos4. Aunque todavía hoy resulta complicado conocer la totalidad exacta de este tipo de iniciativas, sabemos que han venido implementándose en múltiples territorios con sus propias particularidades (como se desprende de los trabajos de Allegretti, 2011:343; Fan, 2018:199; Goldfrank, 2006:20; Kanouté y Som I, 2018:78 y ss; S. López y Gil-Jaurena, 2021:158; Sintomer et al., 2012:1–32; Wan, 2018:223), con un importante desarrollo en territorio español a partir de 2015 (como bien exponen los estudios de Bou Geli, 2012:13; Ganuza, 2005:274 y ss; S. López y Pineda, 2013:261; Manfredi Sánchez y Calvo Rubio, 2019:25; Ramírez Nárdiz, 2009:132 y ss)5.

Existen numerosos análisis dedicados a examinar la cuestión de los presupuestos participativos a nivel local, pues es donde se han desarrollado tradicionalmente estos instrumentos y donde encontramos un ámbito de mayor cercanía entre ciudadanía y administración. Por esta razón encontramos poca literatura que aborde la participación en el ámbito autonómico. Esto justificaría la presente investigación, pues consideramos que se trata de un campo prácticamente inexplorado pero que podría ser potencialmente idóneo por sus particularidades en el caso español para establecer nuevas formas participativas en el marco de las comunidades autónomas6.

El objetivo de este trabajo es efectuar un estudio comparativo de las experiencias murciana y valenciana, que han sido pioneras en el ámbito autonómico. Para ello, se analizarán los procesos llevados a cabo en estas comunidades autónomas, partiendo de la experiencia más reciente en la Comunidad Valenciana, y se estudiarán las similitudes y diferencias, contribuyendo así a una reflexión sobre las problemáticas jurídicas más relevantes7.

Finalmente, si bien es cierto que en Cataluña tuvo lugar una experiencia de presupuestos participativos organizados por la Generalitat, consideramos que no tiene la misma entidad que los procesos llevados a cabo en la Región de Murcia y en la Comunidad Valenciana que se analizan en esta investigación. Esta diferencia en la relevancia de los procesos participativos se justificaría tanto por el ámbito más

4 Al respecto, véanse Goldsmith y Vainer (2007:346); Gomes (2011:40–44); González y Soler (2021:137); Rendón (2004:10).

5 Por cuestiones de espacio no se podrán abordar en profundidad las primeras experiencias desarrolladas inicialmente en municipios como Las Cabezas, Puente Genil, Sevilla o Getafe, aunque existe una interesante y rica bibliografía que trata cada uno de estos casos. Pueden consultarse, a modo ejemplificativo, Cabannes et al. (2020) y Calvo (2011). Asimismo, debemos señalar que han existido prácticas en diputaciones como la de Málaga, suponiendo esto un nivel intermedio entre las prácticas locales y las autonómicas.

6 Puede consultarse Sierra Rodríguez (2021:326).

7 Debemos recordar que los procesos que se examinan en este trabajo no están ahora en vigor y que los datos que se manejan corresponden a análisis pasados y localizados en páginas web que no se encuentran actualizadas. Esto responde al hecho que los procesos en su mayoría cayeron por cambios producidos en las legislaturas.

reducido de las propuestas debido a lo acotado de su materia y a la menor cuantía económica destinada a llevarlas a cabo.

Así, en Cataluña se desarrolló un primer proyecto de PPa en el marco de la Secretaría de Medio Ambiente y Sostenibilidad8. Partiendo de la base de dos planes sucesivos en los años 2011 y 2015 sobre mejoras de las políticas ambientales y soporte al tercer sector, se elaboró un plan conjunto entre el Departamento de Territorio y Sostenibilidad y diversas entidades del sector ambiental para llevar a cabo un proceso de elaboración de presupuestos participativos que tenía como objetivo la participación de entidades ambientales catalanas registradas en el Registre d’Entitats de Medi Ambient i Sostenibilitat, con el fin de promocionar el asociacionismo y el voluntariado ambiental y la participación ciudadana en el marco de la EstratègiaÉsNatura.

El importe total para el proceso fue de 75.000 euros, sin que se pudiera superar el máximo de 14.999 euros por actuación y no pudiéndose proponer actuaciones de inversión (limitándose a acciones del capítulo presupuestario II y a tipos de contrato menores) y debiéndose ejecutar durante el 2019. El proyecto constaba de 6 fases (presentación del documento base por la comisión de seguimiento, debate interno de entidades, taller de debate para la recogida de propuestas que pasarían a votación, votación virtual por las entidades del Registre, publicación de resultados y ejecución). Los PPa en este ámbito culminaron finalmente con 11 proyectos a ejecutar, si bien es destacable el escaso número de participantes.

2.- Las experiencias locales previas de presupuestos participativos

Las experiencias de presupuestos participativos, como hemos visto, han tenido un gran recorrido a nivel local. El desarrollo de las mismas ha variado en cada municipio obedeciendo a realidades diferenciadas desde el punto de vista político-económico (Pineda, 2009:297). Cabe destacar que en el territorio nacional estas experiencias se han venido realizando en ciudades tan destacadas como Madrid o Barcelona9. En el caso particular valenciano, aunque existen experiencias numerosas de ámbito local que han puesto en marcha presupuestos participativos, es destacable el escaso número de estudios que analicen con profundidad esta cuestión (López y Pineda, 2013:264).

En el realizado por López y Pineda en el año 2013 (259–286), se contabilizaron un total de 16 experiencias en la Comunitat Valenciana, principalmente en municipios grandes o capitales de provincia, normalmente gobernados por el Partido Socialista en coalición con otros grupos diversos. El desarrollo de los presupuestos participativos se ha venido dando en la mayoría de los casos a través de Reglamentos de Participación ciudadana, también denominados Carta Ciudadana

8 Se puede encontrar más información en el apartado relativo a participación de la web de la Generalitat de Catalunya (03/03/2025), accesible a través de: https://participa.gencat.cat/processes/pressupparticipatiuTSAcat?locale=es

9 Puede encontrarse información relativa a los mismos en los portales web de los Ayuntamientos de Madrid y Barcelona (03/03/2025), accesibles en: https://decide.madrid.es/presupuestos y https://www.decidim.barcelona/processes/PressupostosParticipatius?locale=es

en algunos municipios como Gandía o Godella. Se pone de manifiesto por parte de los autores del estudio que los reglamentos se asemejan a pesar de las diferencias que se dan en planos como el social, económico, político o el tamaño de los municipios.

No obstante esto, en el marco institucional el conjunto de experiencias en la Comunidad Valenciana han sido establecidas por la administración, es decir, que quien organiza y desarrolla los PPa son los gobiernos locales en cada municipio, difiriendo en el apoyo que otorgan a las diversas asociaciones o grupos, así como si la implantación ha sido impulsada en mayor o menor medida por demandas ciudadanas, y comparten las características elementales de los presupuestos participativo de otras latitudes. Así, por ejemplo, se llevan a cabo cíclicamente y se desarrollan en distintas fases que son comunes a la mayoría de los modelos (difusión, propuestas, análisis técnico y de coste y votación de las propuestas que han conseguido pasar las distintas fases).

En la mayoría de los casos, la legitimidad necesaria para la participación viene dada por la vecindad, conformándose un modelo de participación directa de las personas individualmente, como puede observarse en el caso de València. También se dan determinados casos de modelos organizativos o de participación de asociaciones o colectivos, como vemos a través de los llamados Grupos motores en el caso ilicitano10. Asimismo, en el caso de las experiencias de municipios de la Comunidad Valenciana, la edad de participación ha variado con el tiempo y ha incluido diferentes tramos de edad, aunque en casi todos los casos finalmente se ha fijado en 16 años. No obstante, han surgido interesantes iniciativas de PPa infantil adaptados, como en los casos de Bellreguard o Burjassot11.

Como ejemplo paradigmático de los PPa en el ámbito local en la Comunitat Valenciana encontramos la ciudad de València. En este caso, el desarrollo de procesos de PPa se ha llevado a cabo desde el ejercicio 2015/2016, contando ya con 7 ediciones que consolidan esta iniciativa12. El sitio web es el cauce previsto por el Ayuntamiento de València para las fases relativas a la presentación, apoyo y votación de propuestas, así como para realizar el seguimiento de la ejecución. En este sentido, la vía telemática es la elegida para llevar a cabo el proceso, como veremos también en el caso autonómico.

En el ámbito murciano y siguiendo el estudio planteado por Mayor y Ros13: han sido diversas las experiencias de PPa llevadas a cabo a nivel municipal en la Región de Murcia. Cada proceso gozaba de unas particularidades propias que se explican por

10 Se puede encontrar más información en la web del Ayuntamiento de Elche (03/03/2025), a través de: https://www.elche.es/va/participacio-ciutadana/pressupost-participatiu/

11 Se puede encontrar más información en las páginas web de los Ayuntamientos de Bellreguard y Burjassot (03/03/2025), a través de: https://infancia.bellreguard.net/pressupostos-participatius/ y https://culturama.es/dinamitzacio-ciutadana/pressupostos-participatius-infantils-burjassot-2023/

12 Toda la información relativa a los PPa en la ciudad de València se puede encontrar en la plataforma web decidimvlc.valencia.es.

13 Véase, para un mayor ahondamiento, Mayor Balsas y Ros Medina (2022).

las propias diferencias entre municipios (por ejemplo, por el distinto número de habitantes o por la diferente implantación de experiencias participativas). En este caso, también se trataba de experiencias abiertas a la población con el único requisito del empadronamiento, aunque sí es cierto que se daba la existencia de procedimientos específicos para jóvenes.

Normalmente, habían venido impulsados por fuerzas políticas de izquierda, con gobiernos del PSOE. Y, como en el caso valenciano, se han servido de reglamentos diseñados por las propias instituciones, siendo los autorreglamentos o autobases (es decir, que la propia ciudadanía construya las reglas del proceso) excepcionales. En ese sentido, no se observa una diferencia significativa entre regiones en la configuración de procesos de PPa a nivel local.

Finalmente, debemos señalar que no existe (o al menos no hemos encontrado) un registro riguroso y que abarque de modo general las experiencias de PPa en el mapa municipal español. Por el contrario, la información al respecto de las experiencias participativas corresponde de forma individualizada a cada entidad local, a la que se ha tenido que preguntar particularmente sobre su modelo de desarrollo de los PPa. Por ello, consideramos que resultaría muy útil generar una base de datos que contenga un examen exhaustivo de los distintos municipios en donde se vienen aplicando para facilitar la consulta en esta materia y evitar así tener que recurrir a la solicitud de información respecto de los procesos en cada ayuntamiento en concreto.

3.- Los presupuestos participativos en la región de Murcia: la apertura de un nuevo ámbito participativo

Tras el desarrollo de procesos participativos en el ámbito local como venía siendo común en el resto de regiones españolas, a partir del año 2016 y a nivel supramunicipal, en Murcia se llevaron a cabo distintas experiencias. En primer lugar, destaca la desarrollada por la Universidad de Murcia, englobando a toda la comunidad universitaria, así como también otros procesos más concretos dentro de la UM en Facultades como la de Documentación y Comunicación14. Asimismo, la Ley 12/2014, de 16 de diciembre, de Transparencia y Participación Ciudadana y su reglamento de desarrollo recogen entre sus previsiones una significativa propuesta de mecanismos de participación pública. De entre sus instrumentos destacados encontramos los presupuestos participativos que se celebraron consecutivamente en territorio murciano entre 2017 y 2019. Se trataba de una iniciativa pionera en este nivel de autogobierno.

La primera experiencia de PPa en la CARM iniciada en el año 2016 para el ejercicio presupuestario de 2017 siguió teniendo continuidad en tres posteriores ediciones con convocatoria anual, llegándose a incluir en el III Plan de Gobierno Abierto de España para la Alianza por el Gobierno Abierto (OGP); siendo los principios que han inspirado el proceso, según el compromiso recogido en citado III Plan de Acción, los

14 Puede consultarse más ampliamente en la página web de la Facultad de Comunicación y Documentación de la Universidad de Murcia (03/03/2025), accesible a través de: https://www.um.es/web/comunicacion/conoce-la-facultad/normativa/presupuestos-participativos

de la cogestión pública, la participación ciudadana, la transparencia, la información pública y la evaluación de la ejecución.

En relación con el desarrollo concreto del proceso y según lo que se determinaba en las bases de su establecimiento, encontramos que se lleva a cabo a través de cinco fases: puesta en marcha, selección de propuestas de actuación, consulta pública, retorno y seguimiento y control.

En el marco de esa segunda fase, el procedimiento consistía en una serie de reuniones sectoriales con las entidades y colectivos para la presentación de propuestas, que posteriormente se seleccionarían para consulta pública, tal como consta en la Resolución de 4 de julio de 2016, de la Dirección General de Participación Ciudadana, Unión Europea y Acción Exterior, y de la Dirección General de presupuestos y fondos europeos, por la que se determina el procedimiento para la elaboración de los presupuestos participativos de 2017 o en los mismos términos en la Resolución de 26 de julio de 2017, de la Secretaría General de la Consejería de Transparencia, Participación y portavoz y la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, por la que se determina el procedimiento para la elaboración de los presupuestos participativos de 2018, así como también de la misma forma se establece en la Resolución Conjunta de la Secretaría General de la Consejería de Transparencia, Participación y portavoz y la Dirección General de Presupuestos y Fondos Europeos, por la que se determina el procedimiento para la elaboración de los presupuestos participativos de 201915.

Al proyecto de la CARM se le han señalado diversos defectos en este punto, que podríamos resumir de la siguiente forma: el escaso número de reuniones llevadas a cabo donde solo participaban colectivos y asociaciones, con avisos en períodos de tiempo muy breves que podrían impedir una correcta realización de propuestas, y el excesivo peso en las diferentes direcciones generales en el desarrollo del proceso (Mayor Balsas, 2017).

En referencia a la cuantía destinada al desarrollo del proyecto, se observa una variación a lo largo de las ediciones, con un aumento del presupuesto año tras año. Así, para el 2017 el importe era de 13.250.000 euros divididos en dos bloques (7.250.000 para los proyectos seleccionados en consultas en línea y 6.000.000 de subvenciones directas a ayuntamientos para el fomento de la participación ciudadana). En el 2018, se mantenían 6 millones de euros para el proyecto presupuestario del Plan de Cooperación Local destinados a obras y servicios y

7.950.000 euros para 11 ámbitos de actuación sobre los cuales presentar propuestas. La distribución para el ejercicio de 2019 fue de una bolsa de 10.550.000 euros a dividir entre los diferentes programas junto con una segunda bolsa dotada con 5.000.000

15 Así, “las direcciones generales con competencias en los programas presupuestarios sometidos a participación ciudadana, se reunirán con los colectivos más representativos, a fin de determinar de manera conjunta las propuestas o alternativas de actuación en sus diferentes programas que se someterán a la consulta pública de los ciudadanos” y “a tal efecto, se realizarán sesiones presenciales con las organizaciones, colectivos y entidades ciudadanas relevantes de sus respectivos ámbitos de actuación recabando las propuestas o sugerencias que de cada programa estimen necesario reflejar en la posterior consulta pública”.

euros para que la ciudadanía pudiera distribuir esta cantidad entre determinadas políticas públicas según su criterio.

Para la fase de consulta, se pretendía que la ciudadanía expresara sus preferencias a partir de un formulario online dividido en dos partes diferenciadas. Una primera parte relativa a la votación entre las propuestas de actuación con un máximo de tres propuestas por programa presupuestario y, en segundo lugar, una parte en la que se pedía un pronunciamiento sobre la distribución de la bolsa económica. Para la votación, existía una vía de identificación por cuenta en el portal y también una verificación vía SMS.

Finalmente, a través de informes razonados se informó del resultado de los procesos de PPa en la CARM. Posteriormente se iniciaba la fase de seguimiento y control una vez concluidos los resultados, principalmente a través de la publicación en la web del estado de los proyectos votados.

4.- El proyecto piloto de presupuestos participativos en la Comunitat Valenciana y su establecimiento en la Ley 4/2023, de 13 de abril, de la Generalitat, de participación ciudadana y fomento del asociacionismo en la Comunitat Valenciana

El pacto de gobierno valenciano llamado Acord del Botànic, que se suscribió en junio de 2015, contaba con un eje referido a la mejora de la calidad de la democracia en el cual se establecía el compromiso de garantizar la participación de la ciudadanía en la gestión pública, con un importante papel de control, así como en la elaboración de presupuestos16. Este primer acuerdo fue renovado posteriormente en junio de 2019, con un eje dedicado a la calidad democrática y al buen gobierno que planteaba la apertura de la administración a la ciudadanía para que fuera partícipe en la toma de decisiones, con garantía de transparencia y un marco que apoyara verdaderamente la participación ciudadana17.

En desarrollo de dichos acuerdos, el Consell de la Generalitat declaró el 7 de febrero de 2020 el compromiso de “dotar la ciudadanía de recursos útiles y eficientes para su participación en los procesos de definición de políticas públicas y de toma de decisiones, y poner en marcha progresivamente procesos participativos en todas las áreas de acción de la Generalitat”18.

De resultas de ello les Corts, en fecha 25 de septiembre de 202019, aprobaron una resolución para instar al Consell a “poner en marcha y coordinar de manera transversal los primeros presupuestos participativos autonómicos a partir de 2021,

16 Puede consultarse el punto 2.b) referente a participación ciudadana dentro del apartado de regeneración democrática y lucha contra la corrupción del Acord del Botànic, de 11 de junio de 2025.

17 Puede consultarse ampliamente en el Acord del Botànic II, de junio de 2019.

18 Extracto de la Declaración institucional sobre procesos participativos de la Generalitat, del Consell, de 7 de febrero de 2020.

19 Resolución 189/X, sobre el fomento de las políticas de retorno, el aumento de la calidad democrática y el refuerzo de la cooperación internacional, aprobada por el Pleno de les Corts Valencianes en la sesión del día 25 de septiembre de 2020.

desarrollándolos en las fases de información y diagnóstico de la situación, propuestas, debate y deliberación colectiva y retorno a la ciudadanía”. El principal objetivo que justificaba la idea de desarrollar esta novedosa iniciativa piloto de presupuestos participativos era “abrir el gobierno a la ciudadanía y garantizar una mayor proximidad a sus instituciones y representantes públicos”20.

Después de que el Acuerdo del Consell, de 9 de abril de 2021 impulsara la primera experiencia participativa de ámbito autonómico en la Comunitat Valenciana, se considera necesario que exista una ley que regule este tipo de procesos participativos y que sean jurídicamente vinculantes. Si bien es cierto que la regulación del proyecto piloto de PPa se realizó a través de un acuerdo del Consell y que, aunque contara con importante valor político, no era jurídicamente vinculante, en este sentido la aprobación de una norma con rango legal ya sirve de guía para la acción de los poderes públicos y, por tanto, supone la culminación del proceso “piloto” en ley, con todo lo que ello implica respecto de las salvaguardas en el procedimiento de adopción, así como de su implementación.

La reciente Ley 4/2023 de Participación Ciudadana dedica su sección quinta a la “Participación ciudadana en la elaboración de presupuestos”. Esta sección contiene un total de 4 artículos que abordan la definición (art. 17), unas disposiciones comunes en relación con el desarrollo de los PPa (art. 18) y la regulación concreta de los PPa en el ámbito de la Comunitat Valenciana (art. 19) y de las entidades locales (art. 20).

En síntesis, este articulado recoge tanto la definición conceptual de los PPa como los principios que han de regir los procesos y que ya se establecían en el proyecto piloto, aunque añadiendo en este caso la necesidad de atender a determinados colectivos que podrían tener mayores obstáculos para tomar parte en procesos que se desarrollan principalmente por vía web. Se establecen también un mínimo de fases de obligado cumplimiento, posibilitando la aparición de otras nuevas. No obstante, se puede observar fácilmente que las fases indispensables son las que generalmente siguen todos los procesos participativos de este tipo analizados en las referencias bibliográficas.

Además, se fija la convocatoria de PPa cada dos años. Cuestión a parte serían las dudas que generaba el establecimiento de este período temporal entre el personal técnico con el que nos entrevistamos, que manifestó que podría ser interesante que el tiempo fuese superior a dos años para que las iniciativas se formularan con una deliberación previa más cuidada y la ejecución no se hiciera con prisa, así como la posibilidad de mayores garantías tanto en la divulgación de la información como en la formulación de propuestas más sólidas y trabajadas. Por otro lado, se traslada a un posterior desarrollo reglamentario el concreto establecimiento procedimental de los PPa.

20 Acuerdo de 9 de abril de 2021, del Consell, sobre el proyecto piloto de elaboración participativa del presupuesto de la Generalitat.

5. Características del proceso de PPa en la Comunitat Valenciana

a) La fase de información y debate

Esta primera fase de información y debates pretende que toda la información relativa al proceso resulte plenamente accesible para la ciudadanía. A lo largo del proceso participativo se debe garantizar el derecho a la información plena y a conocer en todo momento cuestiones tales como cuál es el objetivo del proceso, quién puede participar y qué papel puede adoptar en cada momento, el tipo de espacios a través de los cuales discurrirá el proceso, el establecimiento de determinados límites, así como también los plazos y periodos que se seguirán.

Las formas de participación ciudadana son diversas en la iniciativa valenciana y pueden ser la proposición de proyectos, el debate sobre las propuestas presentadas, el apoyo a determinadas propuestas en la fase de soportes y la votación final de proyectos que han ido superando las distintas fases para su ejecución en último término. Todas estas posibilidades participativas se desarrollan únicamente en el portal GVAPARTICIPA y las solicitudes que podrán ser evaluadas tendrán que estar planteadas en la web21.

Ahora bien, con el propósito de dar a conocer a toda la ciudadanía la posibilidad de participación en los presupuestos y de la metodología que deberían seguir para participar de manera efectiva se prevé la realización de actividades tales como jornadas, debates y talleres de forma tanto online como presencial. Hablamos en este sentido de espacios participativos diseñados a tal efecto y que se desenvuelven de manera complementaria al proceso.

b) La fase de presentación de propuestas

En primer lugar, la finalidad de esta fase de presentación de propuestas es la de proporcionar a la ciudadanía22 un espacio de participación en el cual se puedan proponer, exponer y debatir las distintas iniciativas.

En la experiencia valenciana, la presentación de propuestas se hace necesariamente de forma telemática a través del portal GVAPARTICIPA. Así, las personas interesadas en participar deben registrarse en el portal y autorizar la verificación de los datos

21 En este marco inicial, debemos analizar la información a disposición de la ciudadanía y, sobre todo, como la pueden conocer y recibir. En este sentido, mayormente ha sido de forma online (entendiendo que puede llegar así a una mayor cantidad de personas por el potencial difusor de esta herramienta). Sin embargo, se debe complementar la idea de poner a disposición de la ciudadanía la información relativa al proceso con las discusiones abiertas al público en determinados grupos o reuniones, con una perspectiva comunicativa ligada a la necesidad de participación ciudadana, siguiendo lo planteado en Mattei et al. (2022:98).

22 Hacemos uso de esta terminología de forma genérica, aunque somos conscientes que quizá podría no ser las más adecuada jurídicamente. La principal razón del uso del término es que resulta el vocablo empleado en las distintas resoluciones de la GVA y, especialmente, cuando se hace referencia a la determinación del ámbito subjetivo de las normas que rigen el proceso. Así, más específicamente tendríamos que hacer referencia a “personas mayores de 16 años empadronadas en cualquier municipio de la CV o menores de 16 y mayores de 12 años, previa autorización, o valencianos residentes en el exterior que indiquen el lugar y fecha de su última residencia”.

necesarios para comprobar su identidad, como también los requisitos de edad y vecindad. Estas personas deberán disponer de firma electrónica.

En segundo lugar, pueden participar aquellas personas que cumplan los requisitos establecidos en el punto 4.1 de la Resolución, de 3 de mayo, y que podemos sintetizar de la siguiente manera: han de ser personas mayores de 16 años empadronadas en cualquier municipio de la Comunitat Valenciana, así como también aquellas personas mayores de 12 años y menores de 16 que tengan DNI y con previa autorización de sus padres o madres, tutores o tutoras o representantes legales23. Para el caso de personas valencianas que no residan en la Comunitat, pueden participar determinando la fecha y lugar de su última residencia en este ámbito territorial. Vemos, por tanto, que los principales condicionantes son la edad y la posibilidad de disponer de los medios adecuados para el registro de usuario y la presentación telemática de las propuestas.

Todas las propuestas que se realicen en el proceso deben ser presentadas a título individual. No obstante, en la propia propuesta puede indicarse también que se efectúa en representación de un determinado colectivo. En este sentido, observamos que se opta por un modelo de participación directa (Parés, 2011:90), que implica que cada ciudadano o ciudadana participa a título personal sin que deban pertenecer a alguna organización o colectivo. Este hecho posibilita un abanico de participantes más amplio e inclusivo en tanto que existe un derecho individual24.

En cuarto lugar, las propuestas que se presenten deben cumplir unos requisitos determinados establecidos en el punto 9.2 c) de la Resolución de 3 de mayo: que se trate de proposiciones que sean competencia de la Generalitat de acuerdo con aquello determinado en su Estatuto de Autonomía. Como es claro, no pueden ir en contra del ordenamiento jurídico, el interés general, ser discriminatorias por razón de género o inclusión, atentar contra el principio de igualdad o contra los ODS25.

Tampoco se pueden realizar transferencias a personas o entidades concretas ni se pueden hacer propuestas que resulten inviables a causa de su amplitud o abstracción. Asimismo, deben estar enmarcadas en determinados capítulos presupuestarios. Más concretamente aquellos relativos a compra de bienes

23 Cabe señalar en este punto que las personas participantes no tienen que ser necesariamente españolas. En los requisitos no se dice nada respecto de la nacionalidad, únicamente del empadronamiento. Además, los valencianos residentes en el exterior podrán participar indicando fecha y lugar de su última residencia en la Comunitat Valenciana.

24 El modelo escogido en el caso valenciano se contrapone al denominado de participación organizada, la intervención en el cual no se produce a título personal, sino mediante asociaciones o colectivos en los cuales se debe organizar la ciudadanía para participar en el proceso. Y si bien es cierto que se trata de un modelo que promueve la participación, toman impulso únicamente aquellos ciudadanos ya implicados, como se señala en Noriega et al. (2016:214).

25 Entre los principios inspiradores de este proceso encontramos la vinculación de los presupuestos participativos a los ODS de la ONU, de forma que se promueva su conocimiento y difusión mediante el reconocimiento de estos en las distintas propuestas planteadas.

comunes y gastos de funcionamiento (capítulo II), transferencias corrientes en concurrencia competitiva (capítulo IV) e inversiones reales (capítulo VI).

c) La fase de revisión interna de las propuestas

En esta fase tiene lugar una revisión interna de las propuestas presentadas en relación con los distintos requisitos exigidos. Será necesario superar esta tercera fase para que la propuesta pueda acceder a la fase de apoyos. La entidad encargada de realizar esta revisión será la comisión de seguimiento, que deberá explicitar el motivo de exclusión de las propuestas de manera sucinta.

Las propuestas admitidas en esta fase pasarán a la fase de soporte de GVA PARTICIPA, mientras que aquellas que sean descartadas se quedan registradas en una pestaña secundaria del mismo portal. La conservación de las propuestas no admitidas resulta interesante para que se pueda consultar por la ciudadanía26. Asimismo, para cada propuesta rechazada se adjunta un informe de inviabilidad. Se trata de textos sucintos, pero muy claros en sus razones. La inclusión de mensajes en el foro de la propuesta para que el emisor tenga claros los motivos de exclusión de su propuesta es enriquecedor en este ámbito de interacción. Mayoritariamente, se ha podido observar que las causas de exclusión correspondían a cuestiones relativas al apartado 9.2 del Anexo I de la Resolución.

Según los datos recogidos en la web del proceso, se descartaron 226 propuestas ciudadanas de un total de 874 propuestas presentadas (restan, en definitiva, 648 propuestas de las inicialmente expuestas que pasarán a la siguiente fase) en atención a tres razones principales: 195 por ser formulaciones abstractas o inconcretas (86.28%), 19 por tratarse de proposiciones fuera del alcance competencial de la Generalitat (8.41%) y finalmente, 12 en tanto que no se correspondían con los capítulos presupuestarios fijados para presupuestos participativos (5.31%).

Resulta llamativo que la mayoría de propuestas sean relativas a la restauración o rehabilitación de patrimonio cultural o para la construcción o adquisición de determinadas infraestructuras para llevar a cabo diferentes proyectos27. Así, si bien es cierto que destacan algunos proyectos interesantes, como por ejemplo “Seguimiento a largo plazo de supervivientes de cáncer infantil”, “Empresa pública de energía” o “Visita de especialistas sanitarios a las zonas de interior”, la mayoría de las propuestas versan sobre bienes que entendemos de carácter local, alejándose por tanto de la lógica autonómica de los presupuestos.

Debe entonces subrayarse que las propuestas se inclinaban hacia cuestiones municipales, en donde los ayuntamientos eran titulares de bienes o tenían

26 Pueden consultarse, por ejemplo, las propuestas de inversión no viables a nivel de la Comunitat en la página web de los PPa (03/03/2025), accesible aquí:

https://gvaparticipa.gva.es/budgets/1/investments?filter=unfeasiblesheading_id=1spage=1

27 Pueden consultarse al efecto todas las propuestas concretas en la página web de los PPa (03/03/2025), accesible en:

https://gvaparticipa.gva.es/budgets/1/results?heading_id=1

determinadas competencias que no correspondían a la Generalitat Valenciana. Por este motivo, se tuvieron que plantear estrategias para incorporar estos bienes al dominio de la Generalitat y poder así ejecutar determinadas propuestas. En definitiva, se ha observado que la ciudadanía tendía a votar en clave local y se tuvo que operar a través de reformulaciones de las propuestas para dar cabida a proyectos en el ámbito de la comunidad autónoma que en realidad eran de competencia municipal. La eficacia real de los presupuestos participativos a nivel autonómico quedó, por lo tanto, parcialmente en entredicho.

d) La fase de apoyos a las propuestas

La finalidad de esta fase consiste en ofrecer a la ciudadanía la posibilidad de apoyar aquellas propuestas que resulten más ajustadas a sus intereses. Están legitimados para apoyar propuestas aquellas personas que previamente se hayan registrado de manera adecuada en el portal GVAPARTICIPA. Las personas participantes podrán respaldar un máximo de 10 propuestas de entre aquellas que hubiesen superado la fase de revisión. En esta fase, como en las siguientes, no resulta relevante el lugar en donde la persona esté empadronada, ya que podrá apoyar propuestas que no correspondan estrictamente a su ámbito territorial.

Inicialmente, se estableció un mínimo de apoyos que era el siguiente: 300 apoyos para las propuestas relativas al ámbito autonómico; 200 para las comarcas de l’Horta y para las comarcas del sur; de 150 apoyos para las comarcas centrales; de 100 apoyos para las comarcas del Xúquer-Túria y las comarcas de costa del norte y de 50 apoyos para las comarcas del interior y las comarcas del interior del norte.

No obstante, se preveía en el apartado 9.4 c) de la Resolución de 3 de mayo, la posibilidad de reducir este número “con el fin de garantizar al máximo la participación ciudadana” por parte de la comisión de organización y consultada la comisión técnica. Esta disposición se prevé por tratarse de un proyecto piloto y con el objetivo de que lleguen a la fase de votación una mayor cantidad de propuestas de la ciudadanía.

De hecho, precisamente se hizo uso de esta previsión y, a través de la Resolución de 3 de agosto de 2021 de la consejera de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática por la cual se acuerda reducir el número de apoyos iniciales establecidos para pasar a la fase de evaluación técnica de las propuestas ciudadanas en el proyecto piloto de elaboración de los primeros presupuestos participativos de la Generalitat, se redujeron a la mitad el número de apoyos establecidos de forma inicial. En este momento nuevamente se establece un periodo mínimo de 15 días naturales para que las personas registradas puedan mostrar sus apoyos a las propuestas que han llegado a esta cuarta fase.

e) La fase de evaluación de las propuestas

El objeto de esta quinta fase es realizar, por un lado, un estudio técnico de las distintas propuestas que han superado la fase de soportes, analizando su posible viabilidad técnica y financiera y, por otro lado, llevar a cabo su concreta valoración económica.

Posteriormente, desde la Administración se seleccionaban las distintas propuestas teniendo en cuenta criterios como la viabilidad técnica, jurídica y económica, así

como la proposición de subsunciones en caso de duplicidad de proyectos presentados.

Los criterios a tener en cuenta aquí son fundamentalmente que tengan cabida dentro de los capítulos presupuestarios II, IV y VI para su financiación, que la propuesta no supere ella misma el importe global estipulado para el total de presupuestos participativos, que se puedan ejecutar durante los años 2022 y 2023, que se trate de proyectos que no se hayan asumido previamente fuera de la iniciativa de presupuestos participativos y finalmente, otros criterios que a juicio de las personas encargadas de la evaluación hagan inviables las propuestas.

f) La fase de publicación de precios asignados a las propuestas

Esta fase se encuentra estrechamente ligada a la anterior en tanto que se trata de asignar una determinada cuantía económica a aquellos proyectos que en la fase anterior no han sido descartados debido a su inviabilidad. Podríamos decir que se convierte cada propuesta en un concreto proyecto con un precio ya establecido28.

El proceso de evaluación de las propuestas que cuentan con apoyo suficiente, juntamente con el establecimiento de un precio determinado a cada proyecto se lleva a cabo por la Comisión Técnica de Valoración. Esta comisión tiene como objeto la valorización económica y evaluación técnica de las propuestas que hayan superado la fase de apoyos y se integra por personal técnico y personas titulares de órganos directivos o superiores de la Administración de la GVA designados por la Conselleria de Participación, Transparencia, Cooperación y Calidad Democrática a propuesta de la Presidencia y el resto de consejerías.

Finalmente, la determinación de una cuantía económica asociada a cada propuesta se publica previamente para que la ciudadanía conozca el coste del proyecto antes de proceder a la votación final.

g) La fase de votación de los proyectos

Se pretende en esta fase que la ciudadanía decida, a través de sus votos, cuáles son aquellos proyectos que se acercan mejor a la satisfacción de sus intereses. En este sentido, podrán participar en esta fase y, por tanto, votar, aquellas personas que correctamente se encuentren registradas en GVAPARTICIPA y dispongan de una cuenta con usuario verificado. Por ello, el voto resultará individual e intransferible. La participación se realizará mediante la emisión de un voto digital en la plataforma habilitada. Y respecto de los plazos disponibles, se asegura un mínimo de 10 días naturales para realizar la votación.

Las posibilidades de votación se distribuyen en dos escenarios concretos: por un lado, el nivel autonómico, y por otro, el de áreas comarcales. Asimismo, tal y como se preveía en la fase anterior de apoyo a las propuestas, tampoco se debe estar necesariamente empadronado en un área comarcal el proyecto respecto de la cual se quiera elegir.

28 Se utiliza el término precio, pero consideramos que quizá podría ser más adecuado el uso de presupuesto.

En este caso, y a diferencia de lo que se disponía en la anterior fase de apoyos a propuestas, cada persona participante dispondrá de un crédito individual en cada uno de los niveles. Es decir, podrá escoger entre una bolsa correspondiente a proyectos de ámbito comarcal y otra bolsa referente al ámbito autonómico, aunque se podrá distribuir de forma libre y no será indispensable agotar el crédito. Se impide asimismo votar un mismo proyecto más de una vez.

Esto implica que cada persona contará con una parte del crédito individual que le corresponde para gastar en proyectos de ámbito comarcal, con la posibilidad de votar los proyectos que sean de su interés hasta agotar el crédito o bien votando los proyectos que considere sin llegar a gastar todo el crédito. Como es claro, sólo se permite votar una vez un mismo proyecto. De la misma forma, se destinará otra parte del crédito individual a la votación de proyectos de ámbito autonómico siguiendo las mismas pautas que acabamos de exponer.

h) La fase de resultados

El objetivo de esta fase consiste en dar a conocer el resultado final del proceso de consulta realizado en relación con los presupuestos. El resultado final viene determinado por la ordenación estricta de los proyectos en función del número de votos recibidos. No obstante, se siguen una serie de premisas para la incorporación final del proyecto al listado de propuestas que se llevarán a cabo.

Además, respecto del crédito otorgado, se aplica un límite máximo del 20% del total disponible para desarrollar proyectos en cada departamento del Consell. Ello tiene como finalidad evitar que se genere una sobrecarga en los departamentos, permitiendo así un mayor reparto. Si se diese algún caso en el cual se sobrepasara dicho límite, se pasaría a la selección de la siguiente área territorial más votada respecto de la que se descarta. Se trata de una medida para evitar la saturación de determinados departamentos, de modo que no se puede concentrar más del 20% de los 125 millones de euros destinados al proceso en un mismo departamento, de forma que el crédito excedente pasa a destinarse a otras propuestas de entre las más votadas en un área diferente.

Por otro lado, se aplica un criterio corrector según el cual, en aras de salvaguardar la realización de un proyecto en cada área territorial, se podría llevar a cabo el primer proyecto más votado en un territorio, aunque éste exceda del porcentaje apuntado anteriormente. Se trata en este caso de otro criterio que protege la realización de un proyecto como mínimo en cada área, de manera que, si solo se presentara un proyecto en esa área, aunque superase el 20% del presupuesto, no se tendría en cuenta este límite y se ejecutaría igualmente.

Finalmente, tal y como se establece en el anexo I del ACORD, las propuestas que haya superado todas las fases enumeradas en los apartados anteriores y, por tanto, se puedan clasificar como definitivas se incorporarán a los capítulos de gasto que conforman el Presupuesto de la Generalitat para el año 2022, hasta alcanzar la cuantía total de 125 millones inicialmente destinada al proyecto de presupuestos participativos.

A esta octava fase la sigue un periodo de seguimiento y control de la ejecución de los proyectos que se han aprobado por decisión ciudadana y que han sido

incorporados a la Ley de Presupuestos de la Generalitat de 2022. Este estadio quedará registrado y podrá seguirse nuevamente a través del portal GVAPARTICIPA.

6.- Análisis comparado de las experiencias de presupuestos participativos a nivel autonómico en España

En el presente apartado compararemos los rasgos generales que presentan los procesos de PPa a nivel autonómico en España. Para ello, nos serviremos del análisis de las principales características del reciente caso valenciano para contrastarlas con los aspectos que consideramos más relevantes de la experiencia en la CARM.

En primer lugar, las dos experiencias parten de la base de una dependencia clara de la Administración, tanto en el momento de puesta en marcha y desarrollo de las fases del instrumento participativo como en su regulación y, ya finalmente, en los procesos de ejecución de las propuestas concretas seleccionadas para llevar a cabo.

En segundo lugar, se observa una diferencia respecto del número de fases. En el caso valenciano, como se ha visto, se realiza una división de ocho fases, mientras que en el caso murciano el proceso está compuesto por cinco fases. No obstante, ha de apuntarse que en las dos experiencias se mantienen las fases imprescindibles descritas por la literatura especializada que se ha consultado.

En tercer lugar y respecto de la fase de información, se observa la ausencia de esta fase en el caso murciano, aunque entendemos que habría perdido así la oportunidad de instaurar debates presenciales, constituyendo éstos una interesante fuente de intercambio de opiniones, reflexiones o planteamiento de dudas o inquietudes de forma síncrona que puede ayudar de manera significativa a la creación de un foro discursivo que permite mayormente la existencia de una deliberación democrática.

En cuarto lugar, la fase de presentación de propuestas en la Comunidad Valenciana formaría parte del contenido de la fase de selección de propuestas de actuación en el caso de la CARM. Frente al modelo valenciano de presentación individualizada, encontramos la opción elegida por la CARM.

Siguiendo con este análisis de modelos y a partir de una perspectiva comparada, podemos señalar que ciudades con una destacada tradición en la materia de PPa como son Porto Alegre y Lisboa han optado por diferentes modelos de operativización de la participación ciudadana. En el caso de la ciudad brasileña, germen de la iniciativa, encontramos que se apoya en delegados siguiendo el modelo murciano, mientras que en el caso portugués, y siendo uno de los países con número récord de PPa, se inclinan por la no intermediación, asimilándose al modelo elegido en el caso valenciano (Falanga y Lüchmann, 2019:14).

Frente a estos dos modelos expuestos en relación con el perfil de los actores que intervienen en el proceso, se establece teóricamente un tercer modelo de carácter mixto que permite conjugar la participación a nivel individual con la de colectivos o asociaciones. Esta combinación se podría dar de forma distinta según la fase del proceso en la que nos encontrásemos, y en cierta manera permitiría combatir tanto el desplazamiento y la confrontación con el tejido asociativo que derivaría del primer modelo, como la representatividad universal cuestionada por el segundo (Alguacil, 2014:208).

En quinto lugar, en el caso de la CARM, posteriormente a la fase de debates con las diferentes organizaciones y entidades, desde la Administración se seleccionaban las distintas propuestas teniendo en cuenta criterios como la viabilidad técnica, jurídica y económica, así como la proposición de subsunciones en caso de duplicidad de proyectos presentados. La denominada fase de revisión interna tenía el mismo objetivo para los PPa de la Comunidad Valenciana y una comisión de seguimiento se encargaba de valorar el cumplimiento de los distintos requisitos exigidos.

Asimismo, resulta relevante apuntar que en materia temática el caso de Murcia se ve más claramente determinado por la existencia de programas concretos de inversión, siendo de carácter más social y de ámbito más amplio, características que se echan de menos en el caso valenciano, donde las propuestas se concentran principalmente en el ámbito de las infraestructuras y con un pensamiento limitado de carácter más local, como se ha señalado anteriormente.

Frente al planteamiento valenciano, en el ámbito de la CARM no se da una distribución territorial por comarcas, sino que se opera a partir de la presentación de proyectos concretos en distintas áreas o programas de actuación. Además, no se establecen criterios de equilibrio o redistribución de las partidas destinadas a los diferentes programas.

Respecto de la cuantía económica destinada al desarrollo del proceso, fue de 125 millones para la ciudadanía valenciana, mientras que el monto era menor y había variado, incrementándose, en las tres ediciones de la CARM, tal como se ha analizado anteriormente. La Comunidad Valenciana invierte una cantidad mucho mayor en el proceso, con dos bolsas diferenciadas y con criterios correctores por áreas territoriales, junto con la limitación de los capítulos presupuestarios dentro de los cuales se podían plantear actuaciones determinadas, según se ha explicado en el anterior apartado.

En quinto lugar, la fase de consulta se llevaba a cabo en línea en los ambos casos. Cabe señalar que en los dos procesos a posteriori se determinó una ampliación del plazo para votar las propuestas que se consideraban más interesantes. Sobre esta cuestión relativa a las votaciones online, ambos procesos siguen teniendo el mismo problema relativo a la falta de alcance a determinados colectivos, problemáticas relacionadas con la idea de brecha digital y también asociadas al desconocimiento de este tipo de procesos en determinados grupos poblacionales.

De forma prácticamente idéntica la fase de resultados valenciana incluía la publicación de los proyectos ganadores de la votación ciudadana en la web, así como el inicio de una fase de seguimiento y control de los proyectos en ejecución publicados. Este elemento de control, característico de la mayoría de las experiencias de presupuestos participativos, resulta fundamental si partimos de la idea de que los procesos no tienen vinculación jurídica estrictamente. A nuestro entender, la ejecución de las propuestas planteadas constituye una decisión política no reprobable en términos jurídicos, sino más bien se trata de una responsabilidad de carácter político.

En este sentido, además, resulta de vital importancia el desarrollo de los proyectos finalmente seleccionados en tanto que se podría establecer una correlación entre el

nivel de ejecución efectiva y el incremento de las participaciones en siguientes procesos porque se han generado relaciones de confianza con la Administración.

7.- Conclusiones

En esta investigación se han analizado los presupuestos participativos en el ámbito autonómico. Partiendo del análisis general de las experiencias de PPa, expondremos una serie de consideraciones de modo que se pueda contribuir a la reflexión futura y a la mejora de este tipo de mecanismos.

1.- Se trata de procesos de diseño sencillo que fomentan la participación ciudadana, apoyados en una regulación clara que permite un mejor conocimiento de las normas organizadoras del proceso.

Si efectuamos una valoración final del proceso podemos calificarlo en general de sencillo en cuanto a poder efectuar propuestas, aportar consideraciones a las propuestas de otras personas o finalmente, votar o apoyar las propuestas que resulten más acorde a los intereses de la ciudadanía. En este sentido, consideramos también que el diseño del proceso se efectúa de manera que fomenta el planteamiento de proyectos y la participación al no exigir conocimientos específicos o un elevado grado de especialización.

Así, para ser parte del proceso únicamente es necesario, a grandes rasgos, conocer las instrucciones establecidas acerca de las normas que rigen el proceso, las cuales se encuentran redactadas de forma bastante clara y precisa, sobre todo en el caso valenciano. Además, consideramos muy útil el establecimiento de un canal activo a través del portal GVA PARTICIPA, así como mediante correo electrónico, para poder realizar las consultas o plantear las dudas que se consideren oportunas. En este sentido, la experiencia autonómica recuerda a la que se lleva a cabo por el Ayuntamiento de València.

2.- Algunos de los retos esenciales a superar son los relativos al ejercicio de la función de control por la ciudadanía y la necesidad de institucionalización de los PPa, sin llegar a convertirlos en un proceso puramente burocrático.

Montecinos (2014:368) señala algunos de los desafíos principales a los que deben enfrentarse los presupuestos participativos: primeramente, si bien un importante rol de los gobernantes implica la construcción de espacios participativos, resulta indispensable que exista una ciudadanía implicada con estas iniciativas para que ejerza una función de control y contrapeso de la pura voluntad política, que podría acabar instrumentalizando las herramientas de participación. Se parte del objetivo de fomentar la participación ciudadana hacia un gobierno abierto, pero queda abierta la puerta a la discusión acerca del control posterior a la fase de resultados, quedando un escenario poco claro e impreciso, sin concretos instrumentos de seguimiento o evaluación más allá de la propia información del avance de los proyectos.

En concreto, los mecanismos de control utilizados son la publicación de todas las propuestas para que se puedan conocer fácilmente por la ciudadanía. Y aunque consideramos que la información es en este caso la forma de control fundamental, no queda exenta de problemas, pues basar el control únicamente en información

puede sortear un control eficiente de la mayoría de la ciudadanía, pudiendo quedar simplemente en procedimientos de información sobre el estado de los proyectos (Ganuza, 2005: 29). Así, para complementar este control, se podría pensar en establecer determinados órganos creados al efecto, pudiendo éstos pedir además información técnica o realizar una exposición de problemas detectados o plantear mejoras para la ejecución de los proyectos.

En segundo lugar, resulta conveniente considerar al presupuesto participativo como una política y no simplemente como un programa, en tanto que sus implicaciones en la gestión y democratización de los presupuestos se vería mucho más fortalecida en el tiempo. Así, consideramos que en el caso valenciano la institucionalización del proceso primero a partir del Acord sobre el proyecto piloto y posteriormente su inclusión en la nueva ley de participación ciudadana resulta fundamental y que la información a disposición ciudadana en la web GVAPARTICIPA es muy rica en contenido, además del establecimiento de posibilidades comunicativas.

En este sentido, los PPa en la Comunitat Valenciana y en la Región de Murcia constituyen una puesta en marcha en la práctica del modelo teórico y doctrinal de democracia participativa. No obstante, seguimos teniendo el riesgo de burocratización y estandarización en el proceso. Es por ello necesario cuestionarse el éxito del proceso tanto a nivel político como técnico y de la ciudadanía. No obstante, al tratarse de una experiencia tan reciente, resulta difícil valorar los efectos de cambio producidos.

3.- El importe destinado a PPa es de una cuantía considerable, aunque convendría no limitar el aspecto económico a los gastos o inversiones únicamente, siendo interesante explorar vías de participación centradas en el origen del presupuesto público.

Una de las críticas en general a los procesos participativos por motivos técnicos se puede sintetizar en la apreciación de partidas asignadas de cuantía de poca entidad o insuficientes. En este sentido, suele ser común en las diversas experiencias participativas que existan determinados límites tales como la fijación de una cuantía determinada como tope máximo para la toma de decisiones. Si bien es cierto que esta apreciación podría no ser aplicable en nuestro caso de análisis concreto, ya que consideramos que se destina una cuantía considerable (125 millones de euros en la Comunidad Valenciana y más de 13 millones de euros que se incrementan en las distintas ediciones en la CARM).

No obstante, respecto a los ámbitos que se ponen a disposición ciudadana para una toma de decisión en el proceso de presupuestos participativos, cabe destacar que como en la mayoría de casos de derecho comparado que se encuentran, se hace referencia principalmente a los gastos y sobre todo, a las partidas o capítulos destinados a inversiones como únicos espacios de decisión ciudadana (Blanco y Ballester, 2011:117-144). Es por ello por lo que, a nuestro parecer, aún podría ser interesante reforzar la parte de conocimiento acerca de la procedencia de este dinero público e invitar a la ciudadanía también a participar en este aspecto de origen de fondos destinados a este menester.

4.- La elaboración de propuestas con temática mayormente relativa a infraestructuras, que debe completarse con la inclusión de materias sociales, y la necesidad de generar espacios que permitan un mayor diálogo y flexibilidad.

Otra de las críticas comunes en el ámbito de los PPa es la relativa a la elaboración de un concreto cerco temático, normalmente referido a infraestructuras. A esto se suma el reproche a un considerable filtraje por parte de los gobernantes de las propuestas (a veces incluso excesivo) (Blanco y Ballester, 2011:134–135), juntamente con la percepción de que no se haya permitido un debate respecto de la elaboración de los presupuestos.

En el proceso valenciano, aunque podría ser interesante estudiar la opción de “oposición” a posteriori para generar mayor posibilidad de discusión, sí es evidente que se faculta a la ciudadanía a intervenir a través de la formulación de comentarios en las propuestas planteadas, aunque posteriormente no se permita una gran flexibilización en aquello inicialmente planteado.

También se ha venido señalando el ámbito al que pertenecen las propuestas, entendiendo que resultan pocas las de carácter social o que versen acerca de cuestiones fundamentales que afectarían a la vida diaria de las personas y tendrían mayor calado y profundidad (Barragán et al., 2016:51) y sí encontramos bastantes propuestas en relación con el tema de infraestructuras (concretamente referentes a la rehabilitación de patrimonio cultural o a la construcción de espacios para determinados fines) (Fernández y Pineda, 2010:166). Y aunque en los casos concretos consideramos que se han planteado sugerencias interesantes desde el plano social, es cierto que se trata de una minoría. Esto difiere, por ejemplo, de la experiencia comparada en algunas ciudades del globo, como Porto Alegre, en donde generalmente se observa que la ciudadanía asigna prioridad presupuestaria a determinados proyectos que afectan a servicios básicos (agua, saneamiento, gestión de residuos, movilidad o energía, cuando se trata de competencias locales) (Cabannes, 2015:261), de forma que resultarían más cercanas a la cotidianeidad de las personas y a la mejora de su calidad de vida.

No obstante, aunque la temática de las propuestas en determinadas ocasiones es reducida, cabe destacar que la posibilidad ofrecida en sí misma de realizar proposiciones resultaría un elemento de inclusión de temas sociales tales como aquellos relacionados con el género, la raza o la etnia, la cultura, la posición económica o el medioambiente (Bou Geli, 2012:125).

5.- La falta de participación ciudadana representativa en el proceso y la necesidad de incluir a determinados colectivos socialmente marginales en la elaboración de los PPa, poniendo especial atención en el uso de las nuevas tecnologías.

Uno de los principales temas que ha venido siendo recurrente en nuestro campo de estudio es el referente a la representatividad en el proceso, es decir, a las cuestiones relacionadas con el número de participantes y si se puede considerar representativo de la sociedad.

Existe una necesidad de incluir a actores tradicionalmente marginados ha supuesto en algunas experiencias, como el caso peruano, la promoción de PPa con atención al género y el desarrollo de proyectos y propuestas en el ámbito de la igualdad o la inclusión de sistemas de cuotas en el diseño de los PPa (McNulty, 2015:1438). Por grupos de edad, encontramos la mayor participación entre los 30 y los 60 años, alcanzándose el máximo participativo en la franja de los 45 a 49 años. Como hemos

advertido anteriormente, a partir de los 65 años la participación disminuye considerablemente.

Podemos apuntar una serie de estrategias que tienen como finalidad la mejora de la participación ciudadana en el proceso de los presupuestos participativos y dividirlas en dos grandes bloques (Parés, 2011:92). Por un lado, aquellas estrategias destinadas a abrir el proceso hacia un número mayor de personas participantes. Dentro de este grupo encontramos acciones tales como la utilización de diversos canales de difusión o la creación de instrumentos que fomenten la votación tales como votaciones electrónicas o en actos determinados. Por otro lado, existen distintas estrategias de pretenden dotar de garantías y voz a los participantes y especialmente, a las minorías o grupos que tradicionalmente han sido marginados. Por la función que adquieren, deben dirigirse a determinados colectivos específicos como la población adulta, las personas jóvenes, las mujeres o las personas migrantes, comunidad LGTB, personas sin hogar o personas con diversidad funcional.

En adición a esto, una de las principales cuestiones discutidas está en relación con el modelo de decisión individual directa y si verdaderamente un particular puede decidir acerca de asuntos que afectarán en global a la sociedad. Especialmente, como apuntábamos, en relación con determinados colectivos de la sociedad como personas jóvenes, mayores o migrantes, que podrían resultar infrarrepresentados. Es necesario, por ello, idear mecanismos que fomenten la participación de estos determinados grupos que, al ser heterogéneos, requieren de herramientas amplias y versátiles de información y comunicación de manera que no queden fuera del proceso participativo (Ganuza, 2005:34).

En este sentido, gran parte de la literatura refuerza la idea de que la participación en procesos como los PPa refuerza la inclusión social de “segmentos socialmente vulnerables”. Resulta interesante, por ejemplo, el estudio del caso de São Paulo, donde se llega a entender que se produce una redefinición de ciudadanía “donde los derechos humanos tienen un concreto canal de expresión en el PPa” (Hernández- Medina, 2010:521).

Finalmente, han de remarcarse las oportunidades y ventajas de las nuevas tecnologías en el ámbito de la participación (Gutierrez-Barbarrusa, 2018:175). En tanto que el proceso se realiza en un entorno digital, resulta fundamental fomentar el acceso de todos estos colectivos, incorporando medidas que faciliten la participación efectiva (por ejemplo, a través de programas previos de alfabetización y educación digital) y lidiando contra las brechas de acceso (Baranowski, 2020:33), con atención especialmente a posibles sesgos de discriminación. En este sentido, consideramos que podría ser tenida en cuenta la posibilidad de presentar propuestas en determinadas sedes con ayuda para aquellas personas que tengan dificultades en seguir el proceso, evitando así que se trate de una iniciativa telemática exclusivamente. De la misma forma, en el caso de derechos participativos

en entornos digitales se debe garantizar el acceso a la información y la transparencia, conjugado con un elevado estándar de seguridad29.

6.- El actual diseño de los PPa en la Comunitat Valenciana resulta problemático fundamentalmente por el planteamiento de propuestas en clave local, afectando también al marco competencial que envuelve a las propuestas formuladas. De esta manera, se acaba dando cobertura en gran medida a cuestiones que son esencialmente locales y se desvirtúa la potencialidad del instrumento participativo en su nivel autonómico. No ocurriría lo mismo en el caso murciano con los programas determinados que se corresponderían mejor con el ámbito autonómico.

Los presupuestos participativos ofrecen un interesante marco participativo y descentralizador, ya que ponen el foco en los proyectos que mejor favorecen los intereses ciudadanos en un concreto territorio. En este sentido, se convierten en importantes instrumentos de debate entre ciudadanía y gobernantes y permiten acotar las necesidades territoriales a través de las decisiones acerca del destino del dinero público y de las políticas que se llevarán a cabo en un determinado período de tiempo (Ramírez, 2011:113).

El desarrollo de procesos de PPa ha tenido lugar principalmente en el ámbito local en tanto que se considera un nivel más cercano a la ciudadanía, tanto en aquello que respecta a la valoración de las necesidades de forma más simple, como también en relación con los efectos que desplegarán las medidas adoptadas en la vida diaria de las personas afectadas (Ramírez Nárdiz, 2009:131).

Relativo a la dimensión territorial en el concreto caso de la Comunidad Valenciana, resulta interesante la división por áreas comarcales y el mantenimiento de un área comunitaria en referencia a la idea de descentralización. No obstante, algunas de las propuestas en el ámbito comarcal planteaban la problemática concerniente a las competencias propias de los entes locales y autonómicos respecto de posibles solapamientos que impedirían el idóneo desarrollo de los proyectos planteados.

En este sentido, en la práctica se ha podido observar por parte del personal técnico que algunos proyectos invadían terrenos competenciales que no correspondían al nivel autonómico y se hacía necesario articular el desarrollo de las propuestas a través de “malabares jurídicos”, tales como la compra por la Generalitat de una determinada propiedad municipal para realizar un determinado proyecto, que quizá sería más propio que desarrollara la propia entidad municipal teniendo en cuenta los planteamientos desde una perspectiva local que hemos encontrado en las propuestas.

En definitiva, entendemos que convendría reforzar el carácter autonómico de las propuestas. El proyecto que hemos analizado resulta innovador en su ámbito de desarrollo, pero lo cierto es que consideramos que podría realizarse un replanteamiento de los PPa para asegurarse la utilización del instrumento para cuestiones puramente autonómicas. Quizá una proposición de cambio según lo apuntado sería reducir la posibilidad de propuestas únicamente a aquellas de

29 Estas consideraciones se abordan más profundamente en los derechos relativos a la igualdad y a la participación y conformación del espacio público en la Carta de derechos digitales, adoptada por el Gobierno español en 2021 y de muy interesante lectura.

alcance autonómico, descartando las que afectaran a determinadas áreas comarcales y que podrían generar confusión por su ámbito. De esta manera, no se generaría división en la presentación de propuestas y todas podrían quedar canalizadas por la vía autonómica.

Finalmente, consideramos que la administración autonómica, por un lado, posibilita una estrecha relación entre representantes y representados y, por otro lado, facilita que se lleve a cabo un control democrático de las actuaciones. También resulta adecuado en tanto que las demandas sociales puedan dotarse de mecanismos participativos para su eficacia, con medidas más sensibles a las necesidades que han de resolverse (Castellanos, 2020:107).

7.- La necesidad de cambios en nuestra cultura participativa y la importancia de una administración flexible para el desarrollo satisfactorio de procesos de PPa.

Una de las principales dificultades que atraviesan los presupuestos participativos tiene que ver con la necesidad de cambios en las estructuras técnico-administrativas y burocráticas que normalmente forman parte de nuestro ADN cultural y dificultan la aparición de modelos basados en las relaciones bilaterales ciudadanía- representantes y en paradigmas de decisión más participativos (Alguacil, 2014:209– 210).

Siguiendo esta idea, cabe resaltar que para lograr una mayor sostenibilidad en el tiempo resultaría de gran interés plantear una reconstrucción de nuestro modelo administrativo actual con el objetivo de dejar atrás la simplicidad para poder hacer frente a demandas más complejas, con una adaptación que responda rápidamente a las cuestiones planteadas (Cabannes, 2015:275). La Administración debería, en este tipo de casos, abrirse a la ciudadanía a través de actuaciones coordinadas y lenguaje fácilmente entendible para propiciar la implicación de los ciudadanos (y también de las respuestas de su personal técnico) hacia esquemas menos rígidos y más dialógicos (López y Pineda, 2013:280).

Los PPa, teniendo en cuenta las necesidades adaptativas arriba señaladas, pueden representar una interesante opción de flexibilización de procesos rígidos y altamente formales para la toma de decisiones, juntamente con su potencial transmisor de las prioridades que verdaderamente preocupan a la ciudadanía, pudiéndose producir respuestas más bien adaptadas a las demandas ciudadanas y con mejor percepción de los representantes por parte de los representados (Sánchez Medero et al., 2019:31).

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