Dispositivos de participación social en lo interno ante los compromisos internacionales sobre derechos humanos

1.- Introducción

Este artículo, en el marco de una investigación formal1, se centra en la detección de Mecanismos, Modalidades y Dispositivos (MMD) de participación ciudadana aplicables a nuestro sistema jurídico institucional para el cumplimiento de compromisos internacionales de derechos humanos. Si bien numerosos instrumentos internacionales reconocen la participación ciudadana como la mejor forma de incluir a la sociedad en la toma de decisiones, internamente los países no siempre desarrollan espacios, instancias o dispositivos concretos que habiliten dicha participación de la sociedad civil.

1 La presente investigación se enmarca dentro de un paradigma cualitativo, con un diseño metodológico de carácter exploratorio y descriptivo en su fase inicial, y propositivo en su etapa final. El objetivo general es elaborar una propuesta de dispositivos de participación social en el marco de la normativa interna, que facilite el ejercicio de los DDHH comprometidos en instrumentos internacionales suscritos. La primera etapa, (cuyos resultados parciales se presentan en este documento) se centró en:

1. Indagación y Jerarquización de Instrumentos Internacionales de DDHH;a) de Investigación de Análisis Documental Exhaustivo, llevándose a cabo una revisión sistemática y exhaustiva de los instrumentos internacionales de DDHH suscritos por Argentina (tratados, convenciones, pactos, etc.). En el Procedimiento se identificaron los documentos relevantes a través de bases de datos de organizaciones internacionales (ONU, OEA, etc.) y repositorios oficiales. Posteriormente, se realizó una lectura analítica para identificar y extraer los artículos, cláusulas y recomendaciones que contenían participación social. La especificidad de modalidades y mecanismos concretos, y la relevancia otorgada a la participación en el contexto general del instrumento fueron criterios cualitativos. Los cuantitativos consideraron la frecuencia y la extensión de las referencias a la participación dentro de cada documento. 2. Relevamiento de la Normativa Ambiental de Base con contenido de Participación: La Técnica Análisis Normativo se realizó a partir de un relevamiento sistemático de la legislación ambiental de base que incluyera la participación. Se consultaron bases de datos legislativas oficiales (InfoLEG, Boletín Oficial, etc.) y se identificaron las normativas relevantes mediante palabras clave (participación, audiencia pública, consulta, acceso a la información, etc.). Se realizó una lectura detallada para identificar y extraer las disposiciones específicas sobre MMD de participación. 3. Relevamiento, Análisis y Sistematización de Dispositivos de Participación en la Doctrina Especializada: se utilizó la técnica de Revisión Sistemática de Literatura. Se llevó a cabo una búsqueda exhaustiva de literatura especializada, incluyendo artículos de revistas científicas, libros, ponencias en congresos y otros documentos relevantes. Se utilizaron bases de datos académicas (Scielo, Google Scholar, etc.) y repositorios institucionales, empleando términos de búsqueda relacionados con dispositivos de participación, participación ciudadana, democracia participativa, mecanismos de participación, etc. Se seleccionaron los documentos relevantes y se realizó un análisis de contenido para identificar, describir y clasificarlos dispositivos. La información extraída se sistematizó en fichas analíticas por autor y dispositivo. 4. Contraste y Cruce de Información: Técnica de Investigación: Análisis Comparativo y Elaboración de Tabla Matriz. Los resultados obtenidos en las etapas anteriores se contrastaron y cruzaron para identificar posibles sinergias y brechas. Se elaboró una tabla matriz como herramienta central para este proceso. Allí, se dispusieron los instrumentos de DDHH, la normativa ambiental interna (participación), y los dispositivos relevados en la doctrina especializada. Se analizaron las correspondencias y las divergencias entre estos elementos. El objetivo fue identificar aquellos dispositivos de participación presentes en la doctrina que, desde la normativa interna, podrían viabilizar los objetivos de participación establecidos en los convenios internacionales de derechos humanos suscritos. Esta primera etapa de la investigación sienta las bases para la elaboración posterior de la propuesta de dispositivos concretos de participación social, en consonancia con los compromisos internacionales de DDHH suscriptos, la cual constituirá la etapa final.

Los derechos humanos (DDHH) se concretan en el ámbito interno, en un territorio y sus normas, por lo que resulta necesario establecer un mapa base de los compromisos internacionales en materia de participación social ciudadana2. Esto permitirá contrastar dichos compromisos con la mayor o menor amplitud del desarrollo de instancias de participación a nivel interno.

En Argentina, los derechos humanos se incluyen constitucionalmente como “Nuevos Derechos y Garantías” en el art. 75, inc. 22 de la Constitución Nacional (CN), otorgándoseles jerarquía constitucional. Cabe resaltar que Argentina adopta un sistema de Estado y de gobierno representativo, republicano y federal; siendo un país democrático, la participación es un elemento central del sistema. El derecho a la participación política se consagra como un derecho humano esencial en el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José).

La participación, como derecho genérico, puede subdividirse en mecanismos de democracia directa y semidirecta, siendo estos últimos el foco de este artículo por posibilitar la participación social en determinadas instancias. Se incluye la descripción de la inclusión de la participación en los instrumentos interamericanos y universales de DDHH, centrándonos particularmente en la temática ambiental (para los fines de este artículo). A continuación, se describe brevemente la normativa ambiental interna de nuestro país en lo referente a participación social. Asimismo, se presenta el relevamiento y sistematización de dispositivos de participación trabajados por la doctrina especializada, para finalmente contrastar los compromisos de los instrumentos internacionales de DDHH con lo existente en nuestro sistema jurídico institucional interno y detectar los espacios de apertura a la participación.

En esta etapa del proyecto, a partir de lo relevado, sistematizado, contrastado y detectado en materia de dispositivos (presentado en una tabla para facilitar la visión de las diferentes instancias que podrían ampliar y evolucionar los dispositivos de participación), se realizan algunas reflexiones sobre el estado actual del desarrollo de dispositivos concretos de participación para el ejercicio de este derecho humano.

2.- La participación y lo comprometido internacionalmente en materia de derechos humanos

La participación se encuentra incluida en la mayor parte de los instrumentos de derechos humanos con jerarquía constitucional, así como en otros con jerarquía infra constitucional3. Entre los instrumentos iniciales, la Declaración Americana de los

2 En este escrito se utiliza indistintamente participación social ciudadana, participación social y participación ciudadana, conociendo las diferencias doctrinarias entre los mismos.

3 Por razones de extensión solo se menciona aquí el resto de los instrumentos trabajados que contiene “participación”. V. en DEL CAMPO C. 2025. Compromisos internacionales en materia de derechos humanos: participación ciudadana y políticas públicas nacionales. Anuario n.° XXIII CIJS-UNC (en prensa)); Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial; Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer; Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; Convención sobre los Derechos del

Derechos y Deberes del Hombre reconoce el derecho a la opinión, expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio; a participar en la vida cultural; a tomar parte en el gobierno del país, directamente o mediante representantes, y a participar en elecciones populares, así como el deber de votar; a reunirse pacíficamente en manifestaciones o asambleas por intereses comunes; y a asociarse para promover y proteger intereses legítimos de índole política, económica, religiosa, social, profesional, sindical o de cualquier otro tipo.

Por su parte, la Declaración Universal de Derechos Humanos establece el derecho a la libertad de opinión y de expresión; a la libertad de reunión y de asociación pacíficas; a participar en el gobierno del país, directamente o mediante representantes libremente escogidos; y al acceso, en igualdad de condiciones, a las funciones públicas. Además, señala que la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público, expresada mediante sufragio universal, y que toda persona tiene derecho a participar en la vida cultural de la comunidad y a gozar de las artes.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) reconoce la libertad de pensamiento y de expresión; el derecho de reunión pacífica y sin armas, sujeto solo a las restricciones legales necesarias en una sociedad democrática por motivos de seguridad nacional, orden público, salud o moral públicas, o para proteger derechos y libertades ajenos. También reconoce el derecho de asociación libre con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales o de cualquier otra índole. Asimismo, establece que todos los ciudadanos deben gozar de los derechos y oportunidades de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o mediante representantes libremente elegidos; de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, por sufragio universal e igual y voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad electoral; y de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

Finalmente, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales reconoce el derecho a formar sindicatos y a participar en su funcionamiento, incluyendo la participación en organizaciones laborales y sindicales como un involucramiento en la sociedad civil, así como el derecho a participar en la vida social y cultural de la comunidad.

Mediante el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) toda persona tiene derecho a la libertad de expresión y se le reconoce el derecho de reunión pacífica, estando este sujeto a las restricciones previstas por la ley necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y libertades de los demás. Reconoce el derecho a asociarse libremente con otras, el derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses; de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de

Niño; Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad; Convención Interamericana sobre Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores.

representantes libremente elegidos; de votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; y el derecho de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

Como se evidencia de la lectura de estos instrumentos internacionales, la participación se encuentra inserta en la mayor parte de los mismos, una participación que va desde lo que constituye el sistema democrático, a la apertura de instancias de participación en diferentes ámbitos, en particular en los referidos a las posibilidades de goce de derechos en igualdad de condiciones y espacios; así como en los incluidos como mecanismos de democracia semi directa.

El derecho a un medio ambiente como un derecho humano

La participación -que no se agota en los citados instrumentos- se encuentra en la mayor parte de los instrumentos internacionales de DDHH-4 seleccionándose la temática ambiental a los fines del contraste previsto entre lo comprometido internacionalmente y lo existente a nivel interno a los fines de detectar las posibilidades de despliegue de dispositivos de participación social.

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha liderado el reconocimiento expreso del derecho humano al ambiente5, por otra parte, el Acuerdo de Escazú lo reconoce formalmente. Es mediante el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador" que se incorpora el derecho humano al ambiente en su Artículo 11, en el cual se lee: “Derecho a un Medio Ambiente Sano:1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente”.

En el Sistema Universal, se reconoce por parte de las Naciones Unidas el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como un derecho humano (V. Resolución 48/13 del Consejo de Derechos Humanos, de 2021) mediante la Resolución (A/RES/76/300) aprobada por la Asamblea General el 28 de julio de 2022.

Es en este Sistema -en la estructura de funcionamiento y asignación de áreas temáticas- que aparece incluido el Cambio climático y medioambiente a cargo del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (CESCR) que es quien supervisa la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales6 (V. art 12). Así, por ejemplo, en su agenda como Tema 3 trata la: Promoción

4 Si bien se viene trabajando en la mayor parte de las áreas temáticas en nuestra investigacion -a los fines de este escrito (adultos mayores, genero, niñez, comunidades indígenas, discapacidad, entre otros) debimos seleccionar una de las mismas (ambiente).

5 V. MIRANDA, I. 2021. El derecho a un medioambiente sano en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. Estudios de Deusto: revista de Derecho Público, 69(1), 141-163.

6 V. (ABRAMOVICH et al.,1997); (DOVIS, 2024); (STICCA, M. A. 2017)

y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo; emitiendo una serie de Directrices para la sociedad civil, las ONG y las INDH7 (2018).

En tal documento se presentan unos principios básicos (16) que establecen las obligaciones base de los Estados en lo relativo al disfrute de un medio ambiente seguro y saludable, denominado Principios marco sobre los derechos humanos y el medio ambiente leyéndose allí -entre otros- el “Principio marco 9: Los Estados deben prever y facilitar la participación pública en el proceso de adopción de decisiones relacionadas con el medio ambiente y tener en cuenta las opiniones de la sociedad en ese proceso”. A este principio se agrega como comentario que toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país y en la gestión de los asuntos públicos, lo que incluye a la participación en la adopción de decisiones relacionadas con el medio ambiente. Esa adopción de decisiones abarca la formulación de políticas, leyes, reglamentos, proyectos y actividades; sosteniendo que para que sea efectiva, la participación pública debe estar abierta a todos los miembros de la sociedad que puedan verse afectados y debe tener lugar al comienzo del proceso de adopción de decisiones (Evaluaciones de impacto). Entre otros, se lee que: “Los Estados deben brindar a los miembros de la sociedad una oportunidad adecuada para expresar sus opiniones y adoptar medidas adicionales para facilitar la participación de las mujeres y los miembros de las comunidades marginadas (principio marco 14). Los Estados deben velar por que las autoridades competentes tengan en cuenta las opiniones expresadas por la población cuando vayan a adoptar sus decisiones definitivas, las autoridades expliquen los fundamentos de las decisiones y las decisiones y las explicaciones se hagan públicas”8.

En ambos sistemas se prevén relatorías especiales avocadas a la temática9. El Consejo de Derechos Humanos creó el mandato de Experto Independiente sobre derechos humanos. El propósito del mandato de la Relatoría Especial de la ONU sobre los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Medioambientales se centra

-entre otros- en: examinar las obligaciones en materia de derechos humanos vinculadas con el disfrute de un medio ambiente seguro, limpio, saludable y sostenible; promover las prácticas idóneas en lo relativo al uso de los derechos humanos en la formulación de políticas; definir los retos y obstáculos para el reconocimiento y la aplicación a nivel mundial del derecho a un medio ambiente

7 V. OHCHR. Directrices para la sociedad civil, las ONG y las INDH, Comité de Derechos Económicos, Soc. y Culturales. Disponible en: https://www.ohchr.org/es/treaty-bodies/cescr/guidelines-civil- society-ngos-and-nhris

8 Organización de Naciones Unidas A/HRC/37/59. El Relator Especial sobre la promoción y la protección de los derechos humanos en el contexto del cambio climático detenta un mandato sobre la promoción y la protección de los derechos humanos en el contexto del cambio climático que fuera establecido por el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, en octubre de 2021 (RES/48/14) dicho mandato fue prorrogado. V. Disponible en: https://documents.un.org/doc/undoc/gen/g18/017/45/pdf/g1801745.pdf

9 OEA. Relatorías. Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, V. Disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/jsForm/?File=/es/CIDH/r/DESCA/mandato.asp

seguro, limpio, saludable y sostenible; llevar a cabo visitas a los países y responder a las violaciones de derechos humanos.

En un informe10 de la Relatoría Especial sobre el tema participación se lee: “Participación del público: 43. Toda persona tiene el derecho humano a participar de forma efectiva y significativa en su gobierno y en los asuntos públicos. Los Estados deben prever y facilitar de forma proactiva la participación pública en el proceso de adopción de decisiones relacionadas con el medio ambiente y tener en cuenta las opiniones de la sociedad en ese proceso (A/HRC/37/59, anexo, principio marco 9)”.

Allí se expone que, para que la participación sea adecuada se debe proteger a todas las personas frente a la discriminación de forma igualitaria y efectiva; deben existir procesos significativos, informados, inclusivos y equitativos en relación con las decisiones ambientales y climáticas; leyéndose que las personas y los grupos vulnerables deben participar de forma efectiva en los procesos decisorios. Reconociendo a la participación como ejercicio de derechos a la libertad de expresión, asociación y reunión pacífica en relación con las cuestiones ambientales y climáticas, y llamando a evitar imponer restricciones que no se ajusten al derecho internacional. Resaltando la obligación de los Estados de velar por espacios cívicos seguros para los defensores del medio ambiente, el clima y los derechos humanos. Manifestando que se ha de prestar atención a quienes corren un particular riesgo como consecuencia de los esfuerzos que realizan para proteger sus tierras, el medio ambiente y el clima, tales como los Pueblos Indígenas, los jóvenes, los niños, las mujeres, los periodistas y los científicos. Reafirmando la obligación de los Estados de velar por que los niños tengan espacios seguros, accesibles y adecuados para su edad, en los que puedan participar a nivel local, nacional e internacional en las cuestiones relacionadas con los derechos humanos y el medio ambiente, en virtud de representar estos a las generaciones presentes y futuras, por lo que su participación es crucial-

Por otra parte, no podemos dejar de mencionar lo referido al derecho a la información11, vinculado necesariamente con participación (e incluso con educación). La relatoría especial manifiesta entre sus preocupaciones -en un informe especifico- lo referente al acceso a la información en materia de cambio climático y derechos humanos12. En dicho informe, el relator especial, analiza las particularidades, dificultades y buenas prácticas relacionadas con el acceso a la información sobre el cambio climático y los derechos humanos.

10 Organización de Naciones Unidas A/79/270* 2 /8/2024. Septuagésimo noveno período de sesiones Tema 71 b) del programa provisional* Promoción y protección de los derechos humanos: cuestiones de derechos humanos, incluidos otros medios de mejorar el goce efectivo de los derechos humanos y las libertades fundamentales

11 SILVERA, G. R. 2010. Implicaciones Jurídicas del Desarrollo del Derecho de Acceso a la Información Publica en al Marco del Derecho a la Libertad de Expresión y los Derechos Humanos. Am. U. Int'l L. Rev., 26, 157.

12 ONU A/79/176: Acceso a la información sobre el cambio climático y los derechos humanos. En este informe, del relator especial de cita se analizan las particularidades, dificultades y buenas prácticas relacionadas con el acceso a la información sobre el cambio climático y los derechos humanos.

Es de notorio que hoy en día referirse al derecho al ambiente es centrarse en gran medida en cambio climático, desarrollo sostenible y pobreza; ante lo cual los instrumentos ambientales como la educación, información y participacion ambiental son vías necesarias para el tratamiento de la problemática mundial.

Esta breve mención ejemplifica del importante despliegue de resoluciones, informes y otros documentos en materia de derechos humanos ambientales, evidencia la relevancia del derecho a la participación como constitutivo y regenerador de la democracia. De alli que por lo general en tales documentos se insta particularmente a los Estados Parte a generar las condiciones que lo posibiliten.

3.- El Sistema de control de cumplimiento de compromisos internacionales de DDHH y la sociedad civil

La Participación es parte del contenido de considerable número de compromisos internacionales que el país ha asumido, lo que conlleva internacionalmente un seguimiento del cumplimiento de los Tratados de DDHH. Mediante un órgano específico, cada Tratado es supervisado en su cumplimiento por parte de los Estados Parte. Estos son los denominados Órganos de Tratados de Naciones Unidas, los cuales reciben apoyo de la División de Tratados de Derechos Humanos de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.13

El sistema de control de cumplimiento ONU de los compromisos internacionales en materia de DDHH los protege y garantiza. En tal marco, se crea el puesto de Alto Comisionado de Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos mediante la Resolución 48/141 (1993) de la Asamblea General de Naciones Unidas, asignándosele entre sus funciones las de velar por la protección y efectividad de los DDHH, tanto de los Derechos Humanos Civiles y Políticos, así como de los Económicos, Sociales y Culturales y asesora a los demás órganos de Naciones Unidas en referencia a los derechos humanos para mejorar la promoción y la protección de los mismos. Asimismo brinda asesoramiento a los países que presenten una petición y —entre otros— trata de ampliar los mecanismos de cooperación internacional para hacer efectivos derechos humanos14.

Los órganos creados en virtud de Tratados de DDHH se constituyen en comités de expertos independientes con mandato suficiente como para verificar la aplicación del contenido de los principales tratados de cita. Por lo que cada Estado-Parte (en un tratado) tiene la obligación de adoptar medidas a los fines de velar por el disfrute de los derechos incluidos en el mismo.

13 ONU. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos es un organismo especializado del sistema de Naciones Unidas que tiene como objetivo promover y proteger los derechos humanos en el mundo. V. Organización de las Naciones Unidas, https://acnudh.org/

14Organización de las Naciones Unidas. ASAMBLEA GENERAL. Resolución 48/141 de 1993. Cuadragésimo Octavo Período de Sesiones, p. 310 y 311.

https://documents.un.org/doc/resolution/gen/nr0/719/24/img/nr071924.pdf

Asimismo, cada Estado-Parte debe presentar informes periódicos sobre el cumplimiento, avances y retrocesos en lo referido al contenido del Tratado. Dichos Informes presentados por los países son evaluados, pudiendo el Comité realizar observaciones o recomendaciones finales15, en las que se señalan los aspectos que deben mejorar cada Estado-Parte. Es en este marco es que se consideran los Informes presentados por el país.

La Sociedad Civil participa en el marco de los Comités de Derechos Humanos -en parte- presentando Informes sobre el cumplimiento del Tratado específico, brindando una perspectiva variada sobre la situación del país. El resto de los Comités de los otros Tratados de Derechos Humanos aceptan la participación de las organizaciones de la sociedad civil, mediante informes.

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos se integra esencialmente por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos16, la CIDH está encargada de emitir un informe anual en orden a la responsabilidad de los Estados por incumplimientos de derechos humanos garantizados en la Declaración Americana sobre Derechos Humanos y otros tratados interamericanos de DDHH. En su estructura se incluyen ocho Relatorías y dos Unidades17 las que analizan y presentan informes sobre las condiciones de DDHH específicos. En los informes de la CIDH por países contiene recomendaciones orientativas dirigidas a las políticas públicas de los Estados-Parte. Es en tal instancia de elaboración de informes que la Comisión dialoga con diferentes actores sociales.

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos ha otorgado relevancia a la Sociedad Civil, lo que ha facilitado su participación en las políticas públicas. Esta inclusión ha contribuido al desarrollo de reformas institucionales y, fundamentalmente, a la apertura de espacios de participación. En ciertos procesos, esta participación permite o ha permitido fortalecer la institucionalidad democrática al incidir en la formulación, implementación, evaluación y fiscalización de políticas

15 El Comité puede hacer comunicaciones individuales en referencia a la manifestación de la persona que sufre la violación de algún derecho garantizado por el Tratado. Esta función solamente será ejercida si el Estado parte reconoce esa competencia. Además, los Comités pueden presentar observaciones generales referentes a un Derecho establecido en la Convención.

16 SIDH: Compuesto por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, (Washington, D.C.), integrada por 7 comisionados independientes elegidos por los Estados Miembros para promover la observancia y la defensa de los DDHHL; encargada del informe anual sobre la responsabilidad de los Estados por violaciones de los derechos incluidos en la Declaración Americana sobre Derechos Humanos y otros tratados interamericanos en la materia; y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

17 Las ocho relatorías y las dos unidades son: Relatoría Especial para la Libertad de Expresión; Relatoría sobre los Derechos de la Mujer; Relatoría sobre los Derechos de los Migrantes; Relatoría sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas; Relatoría sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad; Relatoría sobre Derechos de los Afrodescendientes y contra la Discriminación Racial; Relatoría sobre Defensoras y Defensores de Derechos Humanos; Relatoría sobre los Derechos de la Niñez; Unidad para los Derechos de las Lesbianas, Gays, Trans, Bisexuales e Intersex; Unidad sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales

públicas orientadas al cumplimiento de los compromisos internacionales en materia de derechos humanos. 18

La OEA amplía estas posibilidades de participación de la Sociedad Civil en sus actividades, aprobando -a través de sus órganos- diversas iniciativas y resoluciones19. En tal sentido puede citarse la Resolución CP/RES. 759 (1217/99) del Consejo Permanente, “Directrices para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA”, en tal documento las organizaciones de la Sociedad Civil se definen como instituciones o entidades no gubernamentales, tanto nacionales como internacionales, integradas por personas físicas y jurídicas. Para participar en las actividades de la OEA, deben inscribirse en un registro específico20, lo que les permite realizar aportes mediante informes. Esta instancia de presentación de informes es en sí misma participativa y les habilita a informar sobre la situación de los mecanismos de participación social y, eventualmente, a realizar propuestas.

4.- Con lo que disponemos sobre participación en la regulación ambiental

Este análisis tiene como objetivo principal presentar la inclusión de mecanismos que desarrollen los objetivos de los Derechos Humanos, fundamentándose en la regulación nacional21. Se busca identificar instancias homogéneas aplicables en todo el territorio argentino, con la flexibilidad de adaptación a los diferentes niveles de gobierno. Por ello, este apartado se centra en la regulación ambiental interna de base, lo que facilitará su contraste posterior con el nivel internacional de Derechos Humanos.

18 Este apartado es parte del articulo Cfr. DEL CAMPO C. 2025“Compromisos internacionales sobre Derechos Humanos -Participación ciudadana y Políticas públicas internas”, Anuario CIJS-UNC. (en prensa)

19Por ejemplo: Organización de Estados Americanos CP/RES. 759 (1217/99) “Directrices para la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA”; CP/RES. 840 (1361/03) “Estrategias para Incrementar y Fortalecer la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA” CP/RES. 864 (1413/04) “Fondo Específico para Financiar la Participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en las Actividades de la OEA y en el Proceso de Cumbres de las Américas”.

20 En el mismo se lee: “CP/RES.759 (1217/99) Articulo 13.c: Las organizaciones de la sociedad civil inscritas en el registro podrán presentar documentos escritos, que no excedan de 2.000 palabras, preferentemente en dos de los idiomas oficiales de la OEA, sobre cuestiones dentro de la esfera de su competencia particular y que figuren en el temario u orden del día de la reunión. Estos documentos serán distribuidos con suficiente antelación por la Secretaría General a los Estados Miembros en la medida de lo posible en dos de los idiomas oficiales de la OEA.”. V. Manual para la participación de la sociedad civil en las actividades de la OEA. Organización de Estados Americanos, https://www.oas.org/es/sre/dai/sociedad_civil/Docs/Manual_Participacion_SC_ES.pdf

21 En función de ser el Estado Nacional el responsable en materia de cumplimiento de los tratados internacionales de DDHH suscritos, el sistema federal de estado y de gobierno se presenta ante ello con algunas particularidades al momento de aplicar en el territorio estos compromisos.

¿Con qué herramientas contamos internamente en nuestra normativa de base? Como país democrático con un sistema representativo, republicano y federal, la participación es inherente al sistema. En particular, y centrándonos en las modalidades de democracia indirecta, la reforma constitucional de 1994 institucionalizó espacios para la participación social ciudadana. Mayoritariamente, las constituciones provinciales contemplan el referéndum, la consulta pública, la revocatoria de mandato, la iniciativa popular, las audiencias públicas, el acceso a la información pública y la figura del defensor del pueblo. En algunos casos, se suman los centros descentralizados, el presupuesto participativo, la planificación participativa, las agencias de desarrollo local, las auditorías ciudadanas, la banca abierta y los consejos asesores locales, entre otros mecanismos. 22

Constitucionalmente, las provincias están obligadas a asegurar el régimen municipal (art. 5 CN) y la autonomía municipal (art. 123 CN). Sus Cartas Orgánicas, que no deben contradecir los principios del régimen municipal provincial, ofrecen la oportunidad de implementar dispositivos de participación ciudadana. Considerando que el nivel local es el ámbito natural de participación, fundamentalmente por su proximidad, es allí donde estos mecanismos pueden desarrollarse con mayor eficacia. En cuanto a la regulación de base, la participación social -como una forma indirecta de democracia- se encuentra transversalmente establecida en los Presupuestos Mínimos Ambientales (PMA) tanto como un derecho como una herramienta de gestión ambiental, desplegándose así en varias normas sectoriales de PMA promulgadas.

Los PMA desarrollados en la Ley General del Ambiente (Ley 25.675) y en leyes sectoriales específicas, poseen una jerarquía normativa similar o superior a los códigos de fondo (dada su ubicación en la primera parte de la Constitución Nacional) y reciben una aplicación y tratamiento análogo, aunque como categoría de PMA y no de códigos de fondo. Esto los posiciona en el nivel más alto de la jerarquía normativa del país después de la Constitución Nacional y los tratados específicos.

La Ley General del Ambiente incluye, entre sus objetivos de política ambiental, el fomento de la participación social en la toma de decisiones. Su sección sobre "Participación ciudadana" reconoce el derecho de toda persona a opinar (con la observación del ejecutivo al "a ser consultada") en procedimientos administrativos de preservación y protección ambiental con incidencia general o particular y alcance general. Esto obliga a las autoridades a institucionalizar consultas o audiencias públicas como pasos obligatorios para autorizar actividades con potenciales efectos negativos y significativos sobre el ambiente. Si bien la opinión de los participantes no es vinculante, las autoridades que contradigan los resultados de estas instancias deberán fundamentar y hacer pública su postura.

En este marco, instrumentos clave de política ambiental como el Ordenamiento Ambiental Territorial (OAT) y la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) exigen la implementación de instancias de participación ciudadana, la cual debe "asegurarse"

22 Pueden verse algunos de ellos en: CRAVACUORE, D. 2009. “La participación ciudadana en los gobiernos locales argentinos. Gestión Municipal Participativa”. Construyendo Democracia Cotidiana, 162- 181

especialmente en los procedimientos de EIA y en las fases de planificación y evaluación de resultados de los planes y programas de OAT. El OAT, como marco para la gestión territorial, debe promover (luego se indica "asegurar") la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable, mientras que la EIA debe ser asegurada en estos procesos.

Respecto al ámbito federal, la ley anexa el Pacto Federal Ambiental, un acuerdo entre las provincias. Este pacto establece el compromiso de los estados signatarios de impulsar y adoptar políticas de educación, investigación científico-tecnológica, capacitación, formación y participación comunitaria orientadas a la protección y preservación del ambiente. En coherencia con el federalismo y los PMA, esto conlleva la necesidad de acordar espacios de concertación y coordinación en la materia. Para ello, se han creado organismos interinstitucionales, siendo el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA), con jerarquía de PMA, uno de ellos, llamado a prever el desarrollo de espacios de participación más amplios y de mejor calidad.

Ya en las leyes sectoriales de PMA23 -por ejemplo- en la Ley 26.331 de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos, se estipula que cada jurisdicción realizará el ordenamiento de sus bosques nativos "a través de un proceso participativo", contemplando audiencias o consultas públicas. Además, para autorizar desmontes, la autoridad de aplicación provincial debe garantizar el cumplimiento estricto de los artículos 19, 20 y 21 de la Ley 25.675 sobre participación ciudadana, previo al otorgamiento de los permisos. La exigencia de implementación a nivel provincial de esta ley condujo a una apertura a la participación de diferentes sectores de interés en la elaboración de las áreas de protección (mapeo-inventario).

La Ley 26.639 de PMA para la Preservación de Glaciares y Ambiente Periglacial exige que toda actividad proyectada no prohibida en estas áreas se someta a una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) y una Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), garantizando "una instancia de participación ciudadana" previa a su autorización y ejecución. La EAE se distingue por ser un proceso eminentemente participativo, donde la participación social es fundamental en su diseño, a diferencia de la EIA, constituyéndose como una evaluación de base social (política, económica, normativa). No obstante, la aplicación de esta ley enfrenta la dificultad de lo regulado en el Código de Minería, el que aunque incluye un apartado y una evaluación ambiental, suele ser interpretado de forma restrictiva por las provincias en favor de los intereses mineros en caso de conflicto jerárquico con la ley de glaciares.

La Ley 25.916 de PMA para la Gestión de Residuos Domiciliarios asigna a la autoridad de aplicación la función de formular políticas en la materia, las cuales deben ser consensuadas en el COFEMA (lo que implica una participación a nivel federal). Además, la ley especifica la necesidad de promover la participación ciudadana en programas de reducción, reutilización y reciclaje. En este contexto, se ha dado una participación específica en "programas" en diversas jurisdicciones, aunque su capacidad para influir en las decisiones es limitada.

23 Es de resaltar que no todas las leyes sectoriales de PMA prevén instancias participativas (ej sectorial aguas).

En relación con el cambio climático, la Ley de PMA de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global (Ley 27.520) y su decreto reglamentario (Decreto 1030/2020) establecen la creación de "Planes de respuesta al cambio climático". Estos planes deben ser desarrollados mediante un proceso participativo y con información detallada de cada jurisdicción. El Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, como herramienta de política pública, es elaborado por el Poder Ejecutivo Nacional, y el Gabinete Nacional de Cambio Climático coordina su implementación.

La Ley 25.916 de PMA sobre Gestión de Residuos Domiciliarios establece la formulación de políticas en la materia como función de la autoridad de aplicación, las cuales deben ser consensuadas en el COFEMA (un mecanismo de participación federal). Asimismo, se promueve la participación de la población en programas de reducción, reutilización y reciclaje. Si bien se han implementado programas con participación específica en algunas jurisdicciones, estos dispositivos tienen una influencia limitada en la toma de decisiones.

La Ley de PMA de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático Global (Ley 27.520) y su decreto reglamentario (Decreto 1030/2020) prevén "Planes de respuesta al cambio climático" que deben ser desarrollados a través de un proceso participativo y con información detallada de cada jurisdicción. El Plan Nacional de Adaptación y Mitigación al Cambio Climático, elaborado por el Poder Ejecutivo Nacional como instrumento de política pública, es coordinado en su implementación por el Gabinete Nacional de Cambio Climático. 24

En esta ley se incluye un Capítulo específico sobre participación, previéndose que cada jurisdicción debe promover procesos de participación entre todos los involucrados y actores interesados que conduzcan a la definición de las mejores acciones de adaptación y mitigación al Cambio Climático, como ser: Facilitar y proporcionar de forma continua, asistencia a todos aquellos actores interesados, públicos y privados, para evaluar los impactos del Cambio Climático, facilitando los conocimientos, los elementos, las herramientas y los métodos de evaluación disponibles; Promocionar la búsqueda de soluciones de forma conjunta y la planificación participativa; Fomentar la sensibilización pública; Aumentar las capacidades individuales, comunales y sectoriales y Constituir un proceso participativo de evaluación de la viabilidad de las opciones y medidas identificadas para integrarlas en la gestión de los distintos sectores y sistemas.

A tales fines, se han contemplado los criterios de simplicidad, aplicabilidad e iteración, garantizando el régimen federal y los procesos participativos de cada jurisdicción. Entre las funciones del Gabinete Nacional de Cambio Climático se encuentran las de “Promover los procesos participativos y de sinergia entre las diferentes áreas del gobierno nacional, así como entre el Gobierno nacional, las Provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y otros actores relevantes en materia climática; Promover la toma de conciencia sobre el cambio climático a través

24 Para ampliar puede V. VILLARES, M. I. 2020. La ley 27.520 de Presupuestos Mínimos De Adaptación y Mitigación Al Cambio Climático Global: antecedentes, implicancias de su promulgación y propuestas para una mayor ambición climática. Tesis iTBA.

de actividades educativas y culturales que contribuyan a la formación y sensibilización de la sociedad, estimulando su participación.

Como figuras de participación se mencionan las mesas y grupos de trabajo ad hoc (incluso se reglamenta que competen a la Coordinación Técnica Administrativa la función de llevar registro de los participantes de cada Reunión de Ministros y Ministras y de las diferentes Mesas y Grupos de Trabajo Ad-Hoc. Se lee en el artículo 25 “Cada jurisdicción adoptará los mecanismos de participación pública para la elaboración e implementación de los Planes de Respuesta jurisdiccionales, priorizando los grupos sociales locales en mayores condiciones de vulnerabilidad. Para ello se deberá garantizar el cumplimiento de la Ley N° 25.675 y tener en cuenta los lineamientos nacionales e internacionales. Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires informarán al Gabinete Nacional de Cambio Climático los mecanismos de participación adoptados para tal fin”.25

Esta ley sectorial -al momento- es la de mayor previsión en materia de participación, (junto con la de Bosque Nativo) si bien queda -acorde a nuestro sistema federal- a cargo de las provincias la apertura y habilitación de tales instancias concretas.

Es relevante mencionar que el Convenio de Cambio Climático26 establece la obligación de "promover y apoyar con su cooperación la educación, la capacitación y la sensibilización del público respecto del cambio climático y estimular la participación más amplia posible en ese proceso, incluida la de las organizaciones no gubernamentales". Este tema constituye uno de los mayores retos contemporáneos.

Un requisito fundamental para la participación en cualquier instancia es contar con información previa, completa, pertinente, oportuna y cierta. Este derecho de acceso a la información ambiental que se encuentre en poder del Estado (en sus niveles nacional, provincial, municipal y de la Ciudad de Buenos Aires, así como en entes autárquicos y empresas de servicios públicos, ya sean públicas, privadas o mixtas)

25 A la fecha no se ha logrado tener información al respecto sobre lo elevado por las provincias como mecanismos o dispositivos de participación a Nación y al momento, en la página web del gabinete de cita no se encuentra información al respecto. -Como datos de ejemplo pueden citarse la ley Acciones y estrategias provinciales para la adaptación y mitigación del cambio climático Ley 5.665. Rio Negro. Argentina 2023 que es complementaria a la ley de cambio climático de PMA y se lee la frase “mecanismos de participación” sin encontrar los mismos previstos en la norma https://www.argentina.gob.ar/ambiente/cambio-climatico/participacion-ciudadana (acceso el 5 de septiembre 2024). -O documentos de CABA que proponen en el marco de la elaboración de guías y el dictado de talleres sobre el desarrollo de estrategias de cambio climático locales: Mesas sectoriales con actores clave; mesas de trabajo específicas; mesas técnicas del Gabinete, etc. V. AGUILAR, S., ET AL.; Las ciudades frente al cambio climático II: ¿Cómo hacer un Plan de Acción Climática a nivel local? Planificación, gobernanza y participación para la acción climática. FLACSO Argentina. p.79 (2021). En la provincia de Córdoba (ley 10208 y dec. Reglam.) en la ley de PMA complementaria, se despliegan una serie más que relevante de dispositivos de participación. Desde su sanción la mayoría no se han concretado en la práctica.

26 ARGENTINA, Ley Nº 24.295. Aprueba la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

está garantizado por la Ley de PMA, Régimen de Libre Acceso a la Información Pública Ambiental (Ley 25.831).

El eje participación-información es reafirmado a partir de la incorporación a nuestro ordenamiento interno del denominado Acuerdo de Escazú27, que reglamenta derechos humanos ambientales referidos a la información y participación -entre otros- con lo que se refuerza tutelarmente lo previsto en nuestra Clausula Ambiental. Al ser un tratado vinculante que incluye derechos humanos este es de esencial relevancia en lo que se refiere a nuestros compromisos internacionales en la materia.

Es amplia la incorporación de la participación en los convenios y acuerdos internacionales que se integran en nuestro ordenamiento interno, así, por ejemplo, el Convenio OIT 169 de pueblos indígenas que incluye los derechos a la participación (artículos 2.1, 4.2, 6.1) que a su vez se coordina con el Convenio de Diversidad Biológica en la materia -solo por referenciar derechos a participar a este nivel-.

En lo que respecta a los Códigos de fondo, si bien la participación no es explícita en los mismos, se infiere de sus disposiciones. El Código Civil y Comercial (CCC), en su capítulo sobre "Ejercicio de los derechos" (art. 14), reconoce derechos individuales y de incidencia colectiva, prohibiendo el ejercicio abusivo de los primeros si afecta al ambiente o a los segundos. El artículo 240 CCC, sobre "Bienes con relación a los derechos de incidencia colectiva", limita los derechos individuales sobre los bienes, exigiéndoles compatibilidad con los derechos colectivos, el derecho administrativo y la sustentabilidad de los ecosistemas. El artículo 241 CCC subraya la obligatoriedad de respetar los presupuestos mínimos en cualquier jurisdicción.

El Código de Minería (CM) regula específicamente aspectos ambientales. Su artículo 233 permite la libre explotación minera sujeta a seguridad, policía y conservación ambiental, remitiendo esta última al Artículo 41 de la Constitución Nacional y a la Sección Segunda del Título, lo que implica la aplicación de PMA y DDHH.

La Sección sobre protección ambiental (arts. 246-268 CM) incluye instrumentos como el Informe y la Declaración de Impacto Ambiental, y el Certificado de Calidad Ambiental. Respecto a la información (art. 267-268 CM), se prevé un programa de formación para la población minera sobre problemas ambientales y la obligación de la autoridad de proporcionar información sobre la aplicación de esta sección a quien la solicite.

En general, las audiencias y, en menor medida, las consultas públicas son los mecanismos de participación recurrentes. La normativa de base no desarrolla otros tipos de consultas más allá de las audiencias. Aunque las provincias y municipios tienen la potestad de ampliar estos mecanismos, su implementación varía significativamente en las diferentes jurisdicciones.

27 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, 2022. Aprobado internamente por Ley N° 27.566.

5.- Modalidades, Mecanismos y Dispositivos de participación disponibles

El derecho a participar se manifiesta en modalidades, mecanismos y dispositivos de participación. Las modalidades de participación se refieren a las formas en que los habitantes pueden involucrarse en procesos, decisiones o actividades, distinguiéndose la participación directa y la indirecta. La participación directa implica la acción activa y personal de los individuos en decisiones o actividades, como votar en elecciones o participar en asambleas28. La participación indirecta, en cambio, se produce a través de representantes, como se evidencia en los sistemas democráticos representativos. Existe también la participación política no electoral.

El derecho a participar se articula en modalidades, mecanismos y dispositivos. Las modalidades de participación son las diversas formas en que los habitantes se involucran en procesos, decisiones o actividades, principalmente a través de la participación directa e indirecta. La participación directa se caracteriza por la acción activa y personal de los individuos en decisiones como votar en elecciones o participar en asambleas. En contraste, la participación indirecta se ejerce mediante representantes, tal como se observa en los sistemas democráticos representativos. Adicionalmente, existe la participación política no electoral.

Cordourier Real propone una estructura conceptual de la participación en tres modalidades: político-electoral, política no electoral (también denominada no convencional) y cívica. La participación política no electoral se subdivide en acciones orientadas a influir en el sistema político (ejemplos: protestas, marchas, mítines, huelgas generales, ocupación de plazas públicas, boicots) y en modalidades participativas que, si bien implican acción colectiva ciudadana, no buscan ser procesadas políticamente como demandas29.

En cuanto a los mecanismos de participación, estos se encuentran incluidos -por lo general- institucionalmente como instrumentos de democracia directa. En tal sentido, los mecanismos de participación son los procedimientos o métodos mediante los cuales las personas pueden involucrarse en procesos o decisiones tales como el plebiscito, el referéndum, la consulta ciudadana, la consulta popular y la iniciativa popular, entre otros.

Los Dispositivos de participación, se puede definir como un mecanismo, plataforma o herramienta o medios concretos diseñados para fomentar y posibilitar la participación activa de individuos, grupos o comunidades en procesos sociales, políticos, económicos o culturales. Siendo el principio subyacente el fomentar el compromiso activo y la toma de decisiones compartida. Se caracterizan por una importante variedad de instancias, suelen ser consultivos y se orientan a problemas

28 ABELSON J.; et al. “Deliberations about deliberative methods: issues in the design and evaluation of

public participation processes”. Social science & medicine 57(2), 2003. 239-251

29 CORDOURIER REAL. C. “Participación ciudadana e instituciones: un análisis desde la teoría democrática

de Robert A. Dahl”. Estudios sociológicos Nº 33(99), 2015. 579-605

ligados al entorno inmediato.30 Los Dispositivos, lejos de vulnerar el sistema democrático, se orientan al desarrollo de instancias variadas para la apertura de espacios institucionalizados e involucra diversas formas de actuar de la comunidad en la toma de decisiones locales, a menudo a través de reuniones, consultas públicas o comités que buscan el bien común, como proyectos comunitarios, foros vecinales, foros de seguridad, voluntariado o acciones colectivas, que se gestionan vía redes o espacios web específicos. Por ejemplo, podemos mencionar el presupuesto participativo, los foros ciudadanos, la mesa de trabajo, el hackathon, el concurso de innovación abierta, las consultas en redes, etc.

Incluso en la actualidad, podemos referirnos a la “participación en línea o de redes” mediante las cuales se expresan opiniones, se puede votar, realizar consultas o contribuir a discusiones, etc. En tal línea, por ejemplo, la Gobernanza interactiva de redes o ciberparticipación ciudadana31 serian nuevas modalidades de participación que posibilitan la elaboración de políticas públicas colaborativas o de consenso.

En relación con las grandes clasificaciones de participación, además de la división entre participación directa e indirecta, la acción ciudadana puede ser individual o colectiva. Díaz Pretel (2021) propone una clasificación de la participación en asuntos públicos que incluye la modalidad representativa (ej., sufragio, referéndum), la propiamente participativa (interacción, opiniones), la deliberativa (encuestas, sondeos) y la radical (encuestas, sondeos).

Asimismo, Araya y Porrúa (2004) dividen la participación según sus formas en pasivas, activas, instrumental y como fin en sí mismo. Otra perspectiva de clasificación, propuesta por Silva Liga (2016), atiende al propósito de la participación, al tipo de relación que fomenta y al objetivo de la población. Es importante señalar que estas no son las únicas formas de clasificar la participación.

Por otro lado, la participación puede analizarse según sus niveles: local, nacional, regional e internacional. Estas categorizaciones introductorias buscan enmarcar los fines, objetivos y niveles de los diversos dispositivos identificados como aplicables a nuestro sistema jurídico institucional, con el potencial de ampliar las oportunidades

30 Para ANNUNZIATA “las nuevas instancias de participación son creadas y reguladas por las autoridades gubernamentales, conciernen habitualmente a los problemas ligados al entorno inmediato, y son consultivas sobre todo. (…). Distinguimos a este efecto los “dispositivos de participación- experiencia”, como el Presupuesto Participativo; los “dispositivos de participación-presencia”, como la Banca Abierta o el Concejo en los Barrios; los “dispositivos de participación-denuncia”, como la Oficina Anti-corrupción; los “dispositivos de participación-inmediatez”, como los Foros de Seguridad o la Comisión Vecinal de Higiene Urbana; y finalmente, los “dispositivos de participación-reconocimiento”, como los Consejos Consultivos para Personas Adultas Mayores o para Personas con Necesidades Especiales, y el Presupuesto Participativo Joven.”. ANNUNZIATA R. “Una propuesta de clasificación de los dispositivos participativos en Argentina”. 18(2), Postdata, 2013. 247-280. 249, 250. Recuperado en 07 de septiembre de 2024, de https://www.scielo.org.ar/scielo.php?script=sci_arttextspid=S1851- 96012013000200003slng=esstlng=es.

31V. VIVANCO V.; VICTORIA R. “Participación ciudadana, gobernanza y redes de política pública”.

En Revista Inclusiones, 01-15. 2021.

para ejercer el derecho-instrumento de la participación social, contribuyendo a la transparencia en la gestión pública y a la gobernanza en general.

Dispositivos de participación disponibles

El derecho a participar puede desplegarse para su desarrollo en modalidades, mecanismos y dispositivos de participación. Las modalidades de participación se refieren a las formas o diferentes maneras en las que pueden los habitantes involucrarse en procesos, decisiones o actividades; lo que sería la participación directa y la participación indirecta. Así por ejemplo la participación directa es la que involucra la participación activa y personal de individuos en decisiones o actividades, tales como votar en elecciones o participar en asambleas; o la que es la que se produce a través de representantes, que es la que se evidencia en los sistemas democráticos representativos32; y por otra parte la participación política no electoral.

Tal participación como derecho humano, se centra en el derecho de todo ciudadano a participar en la dirección de los asuntos públicos, a votar y ser elegido ya tener acceso a la función pública, lo que ha sido establecido en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH) y jurídicamente garantizado y protegido por el artículo 25 del PIDCP. Estos principios, comúnmente conocidos como «derechos de participación», han sido definidos por el Comité de Derechos Humanos de la ONU, un grupo de expertos que supervisa la aplicación del Pacto. El Comité estable de manera explícita los componentes básicos del artículo 25, cómo debería ser implementado, su importancia para una sociedad democrática, y quién tiene la responsabilidad de su ejecución”.33

Cordourier Real estructura conceptualmente la participación en tres modalidades: participación político-electoral, participación política no electoral (participación no convencional) y participación cívica, clasificando a las submodalidades de participación política no electoral ( ej. protestas, marchas, mítines, huelgas generales, ocupación de plazas públicas, boicots, entre otras expresiones de antagonismo político) orientadas a influir en el sistema político, y aquellas modalidades participativas que no constituyen demandas de la ciudadanía que busquen ser procesadas políticamente, aunque involucren acción colectiva de los ciudadanos34.

En cuanto a los mecanismos de participación, estos se encuentran incluidos -por lo general- institucionalmente como instrumentos de democracia directa. En tal sentido, los mecanismos de participación son los procedimientos o métodos mediante los cuales las personas pueden involucrarse en procesos o decisiones tales como el plebiscito, el referéndum, la consulta ciudadana, la consulta popular y la iniciativa popular, entre otros.

32 ABELSON J.; et al. “Deliberations about deliberative methods: issues in the design and evaluation of public participation processes”. Social science & medicine 57(2), 2003. 239-251

33 V. Organización de las Naciones Unidas, https://acnudh.org/el-derecho-a-la-participacion/

34CORDOURIER REAL. C. “Participación ciudadana e instituciones: un análisis desde la teoría democrática

de Robert A. Dahl”. Estudios sociológicos Nº 33(99), 2015. 579-605

Los Dispositivos de participación, en cambio, ya se refieren a herramientas o medios concretos que facilitan la participación, como herramientas específicas de las modalidades de participación indirecta y se caracterizan por una importante variedad de instancias, suelen ser consultivos y se orientan a problemas ligados al entorno inmediato.

Los Dispositivos, lejos de vulnerar el sistema democrático, se orientan al desarrollo de instancias variadas para la apertura de espacios institucionalizados e involucra diversas formas de actuar de la comunidad en la toma de decisiones locales, a menudo a través de reuniones, consultas públicas o comités que buscan el bien común, como proyectos comunitarios, foros vecinales, foros de seguridad, voluntariado o acciones colectivas, que se gestionan vía redes o espacios web específicos. Por ejemplo, podemos mencionar el presupuesto participativo, los foros ciudadanos, la mesa de trabajo, el hackathon, el concurso de innovación abierta, las consultas en redes, etc. Incluso en la actualidad, podemos referirnos a la “participación en línea o de redes” mediante las cuales se expresan opiniones, se puede votar, realizar consultas o contribuir a discusiones, etc. En tal línea, por ejemplo, la Gobernanza interactiva de redes o ciberparticipación ciudadana35 serian nuevas modalidades de participación que posibilitan la elaboración de políticas públicas colaborativas o de consenso.

En cuanto a las clasificaciones generales de la participación, además de la distinción principal entre participación directa e indirecta, la acción ciudadana puede ser individual o colectiva. En términos generales, la participación en relación con los asuntos públicos (Diaz Pretel, 2021) se clasifica en representativa (ej., sufragio, referéndum), propiamente participativa (interacción, opiniones), deliberativa (encuestas, sondeos) y radical (encuestas, sondeos).

Asimismo, puede dividirse según las formas participativas en pasivas, activas, instrumentales y como un fin en sí mismo (Araya y Porrúa 2004). Otra clasificación considera el propósito, el tipo de relación que promueve y el objetivo de la población (Silva Liga, 2016), sin ser estas las únicas modalidades de división.

Por otra parte, los niveles de participación pueden ser local, nacional, regional e internacional. Estas categorizaciones se mencionan preliminarmente para enmarcar fines, objetivos y niveles de cada dispositivo identificado como aplicable a nuestro sistema jurídico institucional. Se espera que estos dispositivos amplíen la variedad de espacios, instancias y posibilidades para ejercer el derecho-instrumento de la participación social, promoviendo así la transparencia en la gestión pública y contribuyendo a la gobernanza en general.

A continuación, se presenta una tabla resumen, elaborada a partir del relevamiento, análisis y selección de 34 artículos de doctrina especializada que contenían dispositivos de participación adaptables a nuestro sistema jurídico institucional, y

35V. VIVANCO V.; VICTORIA R. “Participación ciudadana, gobernanza y redes de política pública”. En Revista Inclusiones, 01-15. 2021.

que refleja las posibilidades de desarrollo de estos dispositivos internos para ejercitar el derecho instrumento:

Cuadro I: Síntesis de dispositivos de participación ciudadana

Autor TIPOS DE DISPOSITIVOS

Pacheco Vega et al. (2001)

Coaliciones ambientales; Procesos de construcción de consensos (mesas redondas multi-participativas o procesos multi-participativos) (p.25-62)

Pulido (2007) Observatorios sociales; Gobierno electrónico (pp. 1 a 14) Conselhos de direito; Conselhos gestores de políticas públicas;

Macedo (2008)

Annunziata (2009)

Orçamento participativo; uvidorias; Comissões de legislação participativa. (pp. 182-191)

Participación- denuncia (p. 12): Consejos de barrio (p. 12); Ventanilla de reclamos (p. 12); Participación-presencia(pp.14-15): Banca Abierta(p.14); vecino-concejal(p.14); Participación enunciación /elaboración de problemas (pp. 15 - 16); Consejos de barrio(p. 15); Presupuestos participativos (p. 15); Asamblea (p. 15); Participación; expertise ciudadana (pp. 16 - 17); Foros de Seguridad (p. 16); Comisión de Higiene (p. 16); Plan de Prevención del Delito Urbano (p. 16); Programa de Diseño Participativo de Paisaje (pp.16 y 17); Asambleas (p. 17); Participación- reconocimiento (pp.17-18); Consejos Temáticos (p. 17): Consejos de mujeres, de adultos mayores, de niños, de jóvenes, de personas con necesidades especiales (p. 17); Presupuesto Participativo Joven(p.18); Consejo Municipal de Mujeres (p. 18); Consejo Municipal para Personas Adultas Mayores (p. 18);Consejo Municipal para Personas con Necesidades Especiales (p. 18)

Resina de la

Fuente (2010)

Espacio cibernético (p145); Portales de activistas; Foros cívicos (p146)

Sintomer et al.

(2011)

Redes de Presupuestos Participativos en Europa (p.18 a 28); Consejo del

Presupuesto Participativo; Comités de seguimiento ciudadano

Castro Montero

(2014)

Silla vacía

Cabria Mellace et al. (2016)

Plataforma de Diálogo Multisectorial: Espacios de diálogo sectoriales;

Espacios de diálogo multisectoriales; Espacios de diálogo masivos (tipo foros);Instancias de planificación estratégica participativa; Trabajo en comisiones

Paliza Romero

(2017)

Comités de Vigilancia Ciudadana, Monitoreo ambiental participativo;

Denuncias ambientales

Contreras, et al. (2019)

Presupuestos Participativos; Consejos Ciudadanos; Rendición de cuentas; Planificación participativa; Referéndum; Iniciativa Popular; Audiencias Públicas; Junta de Voluntarios; Consulta Ciudadana; Jurados Ciudadanos; Encuestas; Focus Groups; Cabildos; Co-producción

Moreno Freites

(2019)

Plataformas digitales (pp. 36 y 37); Facebook, Twitter, WhatsApp,

Instagram, YouTube (pp. 33, 38, 39).

Soto Barrientos et

al. (2019)

Ortega, et al. (2020)

Consejos consultivos; Proyectos de co-gobierno: Planes piloto;

Comentarios online (pp.227-255) Silla vacía

Paes de Paula, et al. (2021)

Acosta (2022)

Fuentes, et al. (2022)

Flores Guijarro (2022)

Hernández Mendible(2022)

Orçamento participativo, conselhos; fóruns; conferências e audiências públicas (pp. 2-14)

Encuesta de caracterización sobre los avances en la implementación de la autoidentificación de los pueblos indígenas en las operaciones estadísticas de América Latina y el Caribe (pp. 48 - 50).

Entrevistas grupales semi estructurada (pp. 47, 50 - 54); Canales tecnológicos: Instagram, Twitter y WhatsApp, y en menor medida Facebook y Youtube (p. 49)

Talleres de proceso de co-diseño y construcción colectiva; Co-diseño (o Diseño Participativo) (p.15); Habitando el Espacio Exterior (p. 22); Playground Roquetes (p. 24); Código Abierto: Diseño abierto (p.31);Dispositivos móviles (p. 15); Dispositivo Móvil PAM-PAD (p. 18); Nodo móvil XRCB (p. 19); Plataformas relacionales (digitales y encuentros) (p. 15); Plataformas colaborativas (p. 16); Briefing colectivo (simulación) (pp. 52 - 57)

Consulta previa a comunidades indígenas; Licencia ambiental; Alianzas para la prosperidad

Vogel (2022)

Talleres participativos para la validación del diagnóstico; Consulta

pública; Audiencia pública; Talleres sectoriales; Encuesta online; Encuesta formato papel (pp. 242-276)

Elaboración propia

La tabla elaborada se integra con la normativa ambiental de base y los aspectos del derecho humano al ambiente para conformar una tabla matriz36. El análisis comparativo resultante entre los compromisos, la situación actual y los dispositivos de participación identificados revela que la participación se encuentra incorporada en modalidades y mecanismos dentro de la normativa interna de base.

La "audiencia pública" emerge como el instrumento de participación social predominante en la mayor parte del material evaluado. Su inclusión generalizada en la normativa mencionada favorece el cumplimiento de los compromisos internacionales de derechos humanos en este ámbito. Sin embargo, el análisis también pone de manifiesto una significativa falta de diversidad y disponibilidad de dispositivos de participación social. El examen del despliegue de estos dispositivos evidencia la carencia de decretos, reglamentaciones o leyes específicas de alcance homogéneo en todo el territorio que ofrezcan una variedad de opciones.

A pesar de esto, la regulación ambiental interna de base muestra algunos desarrollos de dispositivos limitados a temáticas y situaciones específicas en el ámbito de los PMA, como el OAT de bosque nativo, el cambio climático y los residuos urbanos. En estas áreas, las reglamentaciones presentan una mayor cantidad de dispositivos (aunque circunscritos a estos temas y marcos normativos), sin alcanzar una representatividad suficiente para constituir "procesos significativos, informados, inclusivos y equitativos en relación con las decisiones ambientales y climáticas".

6.- Consideraciones de inicio

Argentina, como estado democrático, dispone de mecanismos y modalidades de participación, la verdadera cuestión es la diferencia en calidad y variedad de implementación entre la normativa interna y los objetivos de los compromisos internacionales. Los documentos de organismos internacionales de derechos humanos especifican cada vez más el contenido del "participar" en diversas áreas de vulnerabilidad.

La participación efectiva en las decisiones que afectan a las personas, especialmente a los grupos vulnerables, no es una realidad generalizada en Argentina debido a la falta de dispositivos adecuados que amplíen las instancias de participación social.

En síntesis, la normativa interna contiene mecanismos y modalidades de participación (cumpliendo formalmente con los compromisos internacionales), pero la limitada cantidad y calidad de los dispositivos (centrados en la audiencia pública) impide una participación social homogénea y efectiva en todo el territorio.

La normativa interna, en general, no presenta restricciones contrarias al derecho internacional.

La situación de las comunidades indígenas es preocupante debido a su dependencia de las políticas provinciales, lo que exige la creación de dispositivos de participación

36A los fines de economía de extensión no se incluyó dicha matriz ya que el contenido del contraste está expuesto a lo largo del trabajo.

que protejan sus derechos de manera efectiva. Las obligaciones del Estado son similares a nivel interno e internacional, y muchas son judicialmente exigibles.

La distancia entre los instrumentos internacionales de derechos humanos y la realidad local, sumada a problemas de representación y las dificultades de los grupos vulnerables, subraya la necesidad de abordar la vinculación derechos- políticas públicas-territorio.

En un país extenso como Argentina, la falta de una amplia gama de dispositivos agudiza la desigualdad en el ejercicio de los derechos, ya que las políticas públicas a menudo no consideran las realidades locales. Ampliar las opciones de participación es una tarea pendiente crucial para garantizar que los derechos humanos lleguen a todos los sectores.

Es fundamental que las políticas públicas en áreas como la ambiental se desarrollen de manera constructiva, respetando el principio de no regresividad para permitir el desarrollo e implementación de dispositivos que fortalezcan, y no debiliten, los derechos humanos.

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