LA INFLUENCIA DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES EN LAS POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA DE ARGENTINA: ANÁLISIS DE DOS PRÉSTAMOS DEL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (1976-1989)

THE INFLUENCE OF INTERNATIONAL ORGANIZATIONS ON ARGENTINA'S SCIENCE AND TECHNOLOGY POLICIES: ANALYSIS OF TWO LOANS FROM THE INTER-AMERICAN DEVELOPMENT BANK (1976-1989)

Gastón Federico Montesino gmontesino@unrn.edu.ar

Universidad Nacional del Comahue, Argentina

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Diego Aguiar daguiar@unrn.edu.ar

CITECDE – Universidad Nacional de Río Negro, Argentina

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Durante la segunda mitad del siglo XX, los organismos internacionales (en adelante OI) han cumplido un rol fundamental en la promoción de las políticas de ciencia y tecnología (CyT) en los países de América Latina por medio de asistencia técnica, otorgamiento de subsidios y de préstamos, y suelen ser considerados como los principales difusores de diferentes concepciones sobre la relación entre la ciencia, la tecnología y la sociedad y de ejercer una fuerte influencia en las políticas de este sector (Sagasti 2011; Velho 2011; Aguiar, Nupia y Davyt 2017). Los principales OI que intervinieron en la región en materia de CyT fueron la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organización de los Estados Americanos (OEA), los cuales se involucraron tempranamente en la promoción de las actividades de CyT mediante el asesoramiento y asistencia técnica, organización de convenciones, publicación de documentos y formación de burocracias especializadas. Desde fines de la década de 1960 y principios de la década de 1970, tanto el Banco Mundial (BM) como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se sumaron en la promoción de la CyT en la región, a través del otorgamiento de créditos (Sagasti 2011; Aguiar, Aristimuño y Magrini 2015; Aristimuño y Aguiar 2015; Bagattolli, Brandão, Davyt, Versino, Nupia y Salazar 2016).

Dentro de estos OI, el BID se ha constituido a lo largo de los años como uno de los principales actores que más participaron e influyeron tanto en la configuración institucional como en la agenda del sector en América Latina (Aristimuño y Aguiar 2015; Aguiar, Aristimuño, Bekerman y Magrini 2019; Aristimuño y Lugones 2019). En el caso de Argentina, este organismo tuvo un rol protagónico, ya que ha sido el país que más préstamos recibió para financiar diferentes programas para esta área de política. En este sentido, el BID se convirtió en un actor clave en la planificación, la promoción y la ejecución de las políticas de CyT del país (Aguiar et al. 2015; 2019).

Por ello, para indagar la influencia de los OI en la configuración de las políticas de CyT se analizarán dos préstamos firmados entre Argentina y el BID entre 1976-1989: el Programa Global de Ciencia y Tecnología de 1979 (BID-1) y el Programa de Investigación Científica y Tecnología de 1988 (BID-2). Estos préstamos, a pesar de tener como principal beneficiario al Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), fueron firmados en dos contextos diferentes: el BID-1 fue negociado e implementado durante el gobierno de la última dictadura cívico-militar (1976-1983), mientras que el BID-2 se negoció e implementó por las autoridades del gobierno de Alfonsín, primer gobierno democrático luego de la dictadura. A partir de esto, las preguntas que guían este artículo son: ¿de qué manera el BID influenció la política de CyT en Argentina a partir de los programas BID-1 y BID-2?; ¿qué instrumentos financió el BID y a qué intereses respondían?; ¿por qué se eligió al CONICET como principal institución beneficiaria de los programas BID-1 y BID-2?; ¿cuáles fueron los cambios en los enfoques de políticas de CyT de Argentina y del BID en esos periodos?

La metodología utilizada es cualitativa, con un enfoque centrado en el análisis documental. Por documento se entiende a las “cosas que podemos leer y que se refieren a algún aspecto del mundo social” (MacDonald y Tipton 1993, 188). Diversos trabajos, como los de Atkinsson y Coffey (2006), Prior (2006, 2008) y Ashmore y Restrepo (2010), conciben los documentos como agentes activos dentro de redes dinámicas de conocimiento, destacando su papel en las formas de organización social.

En el caso de los organismos internacionales, como el BID, los documentos escritos de carácter declarativo —tales como informes, evaluaciones y otros— expresan principios, criterios y prescripciones para las políticas públicas nacionales. A través de estos documentos se establece no solo un horizonte de acción, sino también un modo de comprender, clasificar, definir y abordar determinadas temáticas y problemáticas sociales (Rivera-Aguilera 2017). Asimismo, el análisis de documentos se combinó con la realización de entrevistas a informantes claves involucrados en los procesos de negociación e implementación de los programas analizados.

El siguiente artículo se estructura de la siguiente manera: una primera parte dedicada al marco conceptual donde se examina el lugar de los OI dentro de los debates que se dieron dentro de la disciplina de las relaciones internacionales (RR. II.) y como el enfoque constructivista brinda herra-mientas analíticas para abordar la influencia e instrumentos que poseen los OI para afectar los estados nacionales. En segundo lugar, se aborda la actuación del BID en CyT y presenta la evolución de la política de ese sector. Una tercera parte dividida en dos subsecciones, cada una dedicada a analizar los programas BID-1 y BID-2, respectivamente. Finalmente, la cuarta sección está dedicada a las conclusiones finales.

La disciplina de las RR. II. se ha ocupado del estudio de los OI, constituyéndose como un subcampo a su interior y generando una amplitud de trabajos al respecto. En este sentido, el abordaje de los OI dentro de las RR. II. atravesó diferentes etapas a partir de los debates que se produjeron al interior de este campo. Dentro del “primer debate”, los estudios sobre los OI tendieron a ser descriptivos, en cuanto se limitaban a narrar los orígenes y creación de instituciones internacionales y sus marcos legales y normativos, ya que se realizaban evaluaciones de fortalecimiento institucional. En el marco del “segundo debate”, se buscó desarrollar el estudio científico de los OI a partir del desarrollo de nuevas técnicas de investigación, principalmente cuantitativas, e incorporar a las discusiones descriptivas análisis con enfoques teóricos de carácter explicativos. Durante el “tercer debate”, hay una ampliación del concepto y se considera a los OI como uno entre varios tipos de actores no estatales que influyen en la política mundial (Rochester 1986).

Hacia fines de la década de 1980, junto con el fin de la guerra fría y en el marco del debate neorrealismo-neoliberalismo, surgen perspectivas culturales y sociológicas denominadas constructivistas (Katzenstein, Keohane y Krasner 1998). Las mismas entienden a los organismos internacionales como un tipo especial de institución que afecta los procesos de reconfiguración de los intereses estatales y que, por ello, se constituye como un actor político con entidad propia, dotado de recursos materiales y simbólicos para incidir en la acción política, alterando y siendo alterado por otros actores (Sarthou 2017).

Posicionados en el enfoque constructivista, Barnett y Finnemore (1999) entienden a los OI como entes burocráticos con autonomía del Estado y que poseen poder para afectar la política mundial. A partir de esto, los OI crean actores, les asignan autoridad y responsabilidades para desarrollar ciertas labores, dándole significado y valor normativo a un conjunto de comportamientos, permitiéndoles constituirse en espacios propios de autoridad y legitimidad.

Por lo tanto, Barnett y Finnemore (2004), afirman que los OI cuentan con una legitimidad que emana de cuatro fuentes: i) la autoridad legal-racional, que proviene en los documentos (convenios constitutivos, actas, entre otros) que dan origen a un OI; ii) autoridad delegada, que da cuenta del mandato otorgado por los Estados para que actúen en ámbitos y temas específicos; iii) autoridad moral, la cual se refiere a que ciertos OI se crean para simbolizar, aplicar y proteger un conjunto de principios y valores compartidos por la comunidad internacional, construida a partir de la importancia de sus misiones; y iv) autoridad por expertise, basada en su ampliamente aceptado saber en temas específicos. Mientras que las dos primeras formas de legitimidad limitan las posibilidades de autonomía de los OI, debido a que son derivadas de los Estados, la legitimidad moral y experta, son espacios que permiten a los OI despegarse de los mismos y poder crear agendas y concepciones propias que impactan en las políticas nacionales.

Sin embargo, no está claro de qué manera los OI pueden influir en los países y en sus políticas, debido a que no cuentan con poder de veto y tampoco tiene la posibilidad de incidir de manera directa en los policy-makers nacionales. Frente a esta cuestión, Béland (2005; 2009) y Béland y Orenstein (2010 y 2013), centran su atención en el rol de las ideas y la manera en que estas influyen en los procesos de configuración de políticas públicas. Para estos autores, a partir de la transmisión de ideas, los OI definen objetivos, establecen normas y son el vehículo mediante el cual establecen vínculos con los gobiernos nacionales e influyen en ellos para lograr cambios en las políticas. Estas ideas, pueden ser consideradas como “anclas conceptuales” mediante las cuales se ofrecen guías para realizar reformas, cambios en políticas o visiones que poseen los Estados en determinados temas (Béland y Orenstein 2009). En el caso de la CyT, diversos trabajos consideran a los OI como los principales difusores de marcos conceptuales e institucionales mediante los cuales los países periféricos y semiperiféricos articulan y configuraron este sector de política (Ruivo 1994; Sagasti 2011; Nupia 2014; Aguiar et al. 2015; Sarthou 2017).

Esta influencia a partir de las ideas, considerada indirecta, se da desde la persuasión y el convencimiento de los actores nacionales claves en la determinación de la política (Aguiar et al. 2019). A su vez, los OI pueden utilizar otras formas de influencia más directas, como, por ejemplo, al condicionar el financiamiento al cumplimiento de ciertos criterios.

Jakobi (2009) desarrolló una tipología de instrumentos que los OI utilizan para ejercer su influencia en el proceso de construcción de políticas al interior de cada país. Por lo tanto, “los diferentes medios que poseen, no solo permiten una variedad de actividades vinculadas a una política específica, sino que también permiten la intervención en diferentes etapas del proceso: al establecer la agenda, principalmente estimulan el debate, al coordinar y monitorear intervienen en el proceso de implementación y evalúan las mejores formas de perseguir los objetivos políticos” (Jakobi 2009, 7; traducción propia). En consecuencia, se distinguen los siguientes instrumentos: difusión de ideas, establecimiento de normas, medios financieros, coordinación y asistencia técnica.

La difusión de ideas es uno de los instrumentos más importantes con lo que cuentan los OI, ya que a partir de éste se pueden establecer agendas y definir problemas políticos a abordar. A partir del establecimiento de normas, los OI instauran una serie de regulaciones a través de medios formales e informales como reglamentos, regulaciones, acuerdos, entre otros. Los medios financieros, por su parte, son aportes económicos que pueden adquirir diferentes formas —préstamos, subsidios, ayuda directa, entre otros— y que tienen como finalidad llevar adelante programas, instrumentos, financiar planes o crear instituciones ligadas a objetivos y lineamientos fijados por los OI. Las funciones de coordinación, a su vez, son instrumentos formales e informales de supervisión y vigilancia, donde se generan instancias de monitoreo o evaluación para asegurar el cumplimiento de determinados objetivos comunes. Finalmente, la asistencia técnica está relacionada con la colaboración para la construcción o el fortalecimiento de las capacidades estatales para el cumplimiento de objetivos de política esbozados internacionalmente por los OI.

El BID es uno de los principales OI que intervienen en América Latina. Desde su creación, actuó, a través del financiamiento y la asistencia técnica, en diferentes temas de acuerdo a las necesidades de los países prestatarios y de los contextos políticos y económicos. Los temas que concentraron la mayor parte del financiamiento fueron: modernización del Estado, infraestructura de energía y transportes e inversión social.

En el sector de CyT, a pesar de contar una pequeña porción del financiamiento, el BID ha contribuido, desde sus inicios, al desarrollo científico y tecnológico de los países prestatarios. Así, sus operaciones estuvieron orientadas a fortalecer, de distintas maneras, las capacidades nacionales en CyT. En este marco, como señala un documento elaborado por el BID: “Durante el período 1962-1995, el Banco destinó US$ 1.400 millones a 31 operaciones definidas como proyectos de ciencia y tecnología, con un valor total (préstamos más contribuciones de partida) estimado en US$2.600 millones” (Castro, Wolff y Alic 2000, 2).

De esta manera, la puerta de entrada del BID, debido a su naturaleza como un organismo financiero, lo constituyeron los préstamos. En un primer momento, la actuación en el área de CyT se concentró en un número reducido de países: Argentina, Brasil y México. Estos tres países tenían infraestructura y sistemas institucionales más desarrollados en la región, por lo que podían sustentar actividades científico-tecnológicas (Abeledo, 2000). En particular, estas primeras operaciones fueron esenciales para adquirir experiencia en el ámbito de la CyT, esta legitimidad construida a partir de la expertise fue importante para expandir sus accionar a otros países de Latinoamérica a partir de la década de 1980.

A su vez, el BID fue desarrollando una serie de concepciones propias respecto a la CyT, las cuales fueron orientando los diferentes programas financiados e implementados en América Latina. En consecuencia, en el período analizado en este trabajo, se pueden diferenciar dos etapas en torno a las políticas y concepciones de CyT del BID.

La primera etapa, que abarcó la década de 1960 hasta fines de la década de 1980, estuvo orientada a la construcción de capacidad en universidades e institutos de investigación. Durante este período, el BID concentró su actuación en la creación y el desarrollo de infraestructura básica para la realización de actividades científicas, financiando programas destinados a la construcción y el equipamiento de laboratorios, aulas y bibliotecas, así como a la formación de recursos humanos (Mayorga 1990). Estos recursos se canalizaron, principalmente, a través de los consejos nacionales de investigación, como el CONICET en el caso de Argentina, y también universidades (Mayorga 1997).

Esta etapa, coincidió, a su vez, con el predominio del enfoque lineal ofertista, el cual postulaba que el Estado debía fomentar la oferta directa de producción de conocimiento y la formación de recursos humanos calificados. Esto implicó que, el financiamiento de las actividades de investigación para la producción de conocimiento, la formación de recursos humanos calificados y la construcción de infraestructura, eran centrales (Velho 2011).

La segunda etapa, por su parte, se extendió desde fines de la década de 1980 hasta mediados de la década de 1990. El objetivo principal, fue consolidar las instituciones de CyT y asistir la transición hacia el apoyo de la productividad, principalmente a través del estímulo directo de la demanda de las empresas y la correspondiente creación de vínculos entre productores y usuarios de conocimientos y técnicas. Esto implicó que se buscara atender a la necesidad de aumentar la capacidad tecnológica de las empresas, favorecer iniciativas de vinculación tecnológica y promover la creación de fondos tecnológicos que facilitarían “recursos financieros y asistencia técnica a empresas que desean realizar o contratar su propia I+D o emprender otros esfuerzos de innovación tecnológica” (Mayorga 1997, 4).

Por su parte, la segunda etapa coincide con el cuestionamiento al enfoque ofertista de la ciencia y el auge del enfoque lineal demandista. En este marco, se plantea que se debe orientar la ciencia y primar aquellos mecanismos de aprovechamiento de la inversión y líneas estratégicas que aseguren la transferencia de conocimiento del ámbito científico al sistema productivo (Eizaguirre 2015). Las instituciones de CyT, según este enfoque, deben relacionarse directamente con las empresas y perseguir las agendas de investigación y desarrollo tecnológico que las empresas demanden.

El BID fue desarrollando diferentes concepciones de CyT las cuales sirvieron para orientar la acción en este sector, fueron útiles para canalizar los préstamos otorgados a los países latinoamericanos y privilegiar determinados componentes e instituciones a financiar. Por otro lado, estas etapas dentro de las políticas de CyT del BID, se articularon y siguieron los cambios en los enfoques de incentivo a la CyT a nivel global. Esto se debe a que, como afirman Béland y Orenstein (2013), los OI no son sistemas cerrados, sino que son espacios abiertos a cambios en las visiones e ideas que se dan en el contexto global.

Los enfoques de CyT no permanecieron estables, sino que se transformaron a partir de la difusión de distintos marcos teóricos que orientaron las políticas del sector. En este contexto, las ideas dentro del BID tampoco se mantuvieron invariables, dado que los OI constituyen espacios flexibles y permeables a nuevas visiones (Béland y Orenstein 2013). Esta característica permite comprender que, como se observa en el caso del BID en el ámbito de la CyT, los OI no se adscriben a un único paradigma, sino que ajustan y redefinen sus perspectivas a lo largo del tiempo. En consecuencia, si bien el financiamiento ha sido el principal instrumento de intervención del BID (Jakobi 2009), las ideas operaron como un complemento central y también se vieron atravesadas por procesos de cambio. En esta línea, los instrumentos financieros tampoco son estáticos, ya que no son neutrales, sino que expresan y materializan determinadas concepciones y lineamientos políticos que se transforman históricamente.

En el caso de Argentina, tal como se verá en la siguiente sección, los cambios en las ideas del BID sobre la CyT se pueden observar en dos operaciones de crédito, las cuales son objetos de análisis de este trabajo: el programa BID-1 de 1979 y el programa BID-2, de 1988.

IV. El financiamiento del BID a las políticas de CyT de Argentina (1976-1989)

Los programas BID-1 y BID-2 tuvieron un impacto significativo en la configuración y legitimación de las políticas de CyT en Argentina, principalmente mediante la consolidación del CONICET como institución clave en este sector. Aunque ambos programas tuvieron al CONICET como principal beneficiario, persiguieron objetivos diferentes, alineados con las políticas implementadas por esta institución en los dos períodos analizados.

En el caso del BID-1, en consonancia con los objetivos de la dictadura, la prioridad fue el desarrollo de capacidades de CyT en las provincias argentinas, a través de la construcción de infraestructura, la dotación de equipos y la formación de personal en los Centros Regionales incluidos en este programa. A partir de esto, se buscaba fortalecer la descentralización geográfica de las actividades de CyT y su traslado a ámbitos extrauniversitarios, con el objetivo de “despolitizar” la ciencia.

Por su parte, el BID-2 estuvo orientado a reforzar la implementación de los instrumentos de promoción científica desarrollados por el CONICET. Además, las condiciones asociadas a los componentes financiados por el BID-2 incluyeron mecanismos diseñados para garantizar la asignación transparente y democrática de los recursos, una cuestión central en el CONICET durante la transición a la democracia.

En cuanto a los instrumentos de política de CyT, los programas reflejan la transición entre dos enfoques predominantes, vinculados a las etapas del BID. El BID-1 se enmarca en la primera etapa del banco (décadas de 1960 a 1980), caracterizada por el fortalecimiento de capacidades institucionales mediante la construcción de infraestructura, la provisión de equipamientos y la formación de recursos humanos, en línea con el enfoque ofertista. En cambio, el BID-2 se desarrolló durante la segunda etapa (finales de la década de 1980 e inicios de los 90), en la que predominó el enfoque demandista. Este último incluyó componentes orientados a fomentar la vinculación entre la ciencia y el sector productivo. Aunque el BID-2 continuó financiando instrumentos propios del enfoque lineal ofertista —como los PID, las becas y el equipamiento—, también incorporó mecanismos que buscaban fortalecer los vínculos entre el sector científico y las empresas.

Según Jakobi (2009), los OI como el BID emplean instrumentos de gobernanza que incluyen la difusión de ideas, el establecimiento de normas, los medios financieros, la coordinación y la asistencia técnica. En los programas analizados, se observa cómo el BID utilizó estos instrumentos para influir en las políticas nacionales. La difusión de ideas y el establecimiento de normas fueron esenciales en el BID-2 para promover la vinculación entre la investigación científica y el sector productivo, mientras que los medios financieros constituyeron el principal mecanismo de ejecución en ambos programas. La coordinación se manifestó en la creación de unidades ejecutoras autónomas, y la asistencia técnica, en la transferencia de conocimientos para estandarizar criterios de evaluación y asignación de recursos.

El BID no solo actuó como proveedor de financiamiento, sino también como un difusor de ideas y normas que redefinieron las prioridades de la política pública en el sector de CyT. Esto se logró mediante una combinación de legitimidad basada en expertise y consideraciones morales, junto con la imposición de criterios normativos que aseguraron la transparencia y la efectividad en el uso de los fondos.

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