Introducción

Uno de los aspectos relevantes en el tema de la responsabilidad extracontractual estatal son los elementos que la configuran, puesto que el cumplimiento de estos requisitos son los que permiten tanto hacer exigibles los derechos de las víctimas frente a los daños cometidos por las acciones u omisiones estatales como prevenir lesiones futuras ¹.

El derecho administrativo colombiano ha tenido un desarrollo particular Sobre este tema, realizado por parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado de Colombia que, mediante sus decisiones, ha interpretado que no son tres los elementos de la responsabilidad, sino que son tan sólo el del daño antijurídico y el de la imputación, por lo que se deja de lado el de la causalidad. Con lo que se desconoce la importancia de la exigencia de vínculo de causalidad en la responsabilidad extracontractual patrimonial ².

Aunque la corporación ha establecido que para que se genere la responsabilidad estatal es imprescindible que se presenten dos elementos: el daño y la imputación, no existe sentencia de unificación sobre el punto. De este modo, se separa de la responsabilidad tradicional que exige tres elementos que se pueden constatar tanto en el derecho civil como en el público. Considero que deben mantenerse los tres elementos que son el daño ³, la imputación ⁴ y la relación de la causalidad ⁵.

Esto se debe al fuerte impulso teórico que fue desarrollado por parte la Subsección C de la Sección Tercera, cuanto tenían como magistrados a Enrique Gil ⁶ y a Jaime Santofimio, quienes defendieron sus tesis en su jurisprudencia, en la que no se debía entender como un elemento aparte la relación de causalidad, sino que bastaba hacer referencia a la imputación. Adicionalmente, tuvieron un impacto mucho mayor al ser los dos doctrinantes más prolíferos, principalmente por sus obras de responsabilidad extracontractual del Estado ⁷ y el compendio de derecho administrativo ⁸, respectivamente.

Asimismo, la Sentencia de Unificación ⁹ de la Sección Tercera del Consejo de Estado con ponencia del magistrado Hernán Andrade del 19 de abril de 2012¹⁰, que unificó solamente sobre títulos de imputación y no sobre los elementos de la responsabilidad, ha contribuido a que se algunos operadores jurídicos hayan considerado incorrectamente que se produjo el paso a dos elementos de la responsabilidad que son el daño antijurídico e imputación.

Esta modificación teórica tiene fuertes implicaciones en la práctica al producir inseguridad jurídica, violaciones al derecho de debido proceso y también puede impactar en las decisiones que sobre el tema se tomen en la jurisdicción contenciosa administrativa. Con base en los argumentos que he vendido esbozando desde hace más de ocho años en mis clases de responsabilidad estatal (en las Universidades del Rosario y de los Andes) y de manera escrita a partir de 2014 ¹¹ (actualizadas en 2018 ¹²) se expondrá de una forma más detallada en este artículo por qué la jurisprudencia debería retomar la división tripartita con los elementos del daño, imputación y relación de causalidad, con el fin de realizar un aporte novedoso sobre este difícil tema.

En este orden de ideas, para la realización de este artículo fue necesario recurrir a diversas metodologías como la histórica y la dogmática a fin de realizar tanto un estudio doctrinal como un fuerte análisis jurisprudencial de las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. El objetivo es poder demostrar la conveniencia de que la jurisdicción especial (o administrativa) acoja uniformemente la tesis propuesta: los elementos esenciales para configurar la responsabilidad estatal en el derecho colombiano deben ser el daño antijurídico, la imputación y la relación de causalidad.

A continuación, se desarrollan los tres argumentos principales para fundamentar la necesidad de que el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo colombiano emita una sentencia de unificación ¹³ en torno a la existencia de estos tres elementos para configurar la responsabilidad estatal y que se mantenga el estudio del muy relevante componente denominado “relación de causalidad” ¹⁴.

Antes de comenzar el análisis, se debe indicar que la jurisprudencia seleccionada fue tomada tanto de los Anales como de la Relatoría del Consejo de Estado, dependiendo de la fecha en que fueron resueltas las mismas. Adicionalmente, se debe advertir que entre más antigua fue la jurisprudencia encontrada había menos decisiones debido a la competencia restringida del órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa. En cambio, recientemente, resultó más sencillo encontrar referencia a la relación causal, tanto por la ampliación de su competencia como por el número de procesos que se fallaron. Ante estos inconvenientes, fue necesario seguir principalmente los criterios de temporalidad de las decisiones, la novedad de su contenido, la mención textual de la relación causal o sus eximentes y la diversidad de los magistrados ponentes.

Debido a esto, se abordarán los siguientes tres principales argumentos: 1. El mantenimiento de la división tripartita en la historia de la responsabilidad estatal dentro del Consejo de Estado colombiano; 2. El ordenamiento jurídico colombiano mantiene un esquema de responsabilidad basado en tres elementos; y 3. Una mirada a la jurisprudencia actual del Consejo de Estado permite afirmar la conservación de los tres requerimientos en gran parte de sus decisiones.

El mantenimiento de la división tripartita en la historia de la jurisprudencia del consejo de estado de Colombia

En este apartado pretendo demostrar como la jurisprudencia nacional en materia de responsabilidad administrativa ha mantenido históricamente los tres elementos de la responsabilidad estatal.

Recordemos que la jurisdicción ordinaria tuvo conocimiento de tema de responsabilidad estatal desde 1864 hasta 1913 de manera exclusiva y desde 1914 hasta 1964 su jurisdicción fue compartida con el Consejo de Estado ¹⁵. A su vez, el Consejo de Estado tuvo competencias compartidas desde 1914 a 1963 y tuvo conocimiento exclusivo a partir del Decreto 528 de 1964 hasta la fecha.

Con base en lo anterior, y por efectos metodológicos, es conveniente dividir esta parte del texto en: los elementos de la responsabilidad estatal en las sentencias del Consejo de Estado de 1914 a 1963; los elementos de la responsabilidad estatal en las sentencias del Consejo de Estado entre 1964 y1990 y los elementos configuradores de la responsabilidad estatal desde 1991 hasta hoy en las decisiones del Consejo de Estado.

Los elementos de la responsabilidad estatal en las sentencias del Consejo de Estado de 1914 a 1963

El Consejo de Estado conoció de los casos de responsabilidad estatal desde la Ley 130 de 1914 cuando le atribuyeron funciones jurisprudenciales en el artículo 18 ¹⁶, antes las decisiones provenían exclusivamente de la jurisdicción ordinaria (Corte Suprema Federal ¹⁷ y Corte Suprema de Justicia ¹⁸).

A partir de la fecha, el Alto Tribunal de lo Contencioso Administrativo conoció específicamente de los daños causados por guerra y, con la Ley 30 de 1918, en su artículo 1 ¹⁹, se ampliaría a los casos de responsabilidad por operaciones administrativas, mientras que la competencia general la mantendrá la Corte Suprema de Justicia.

Esta situación cambiaría con la expedición de la Ley 167 de 1941 o Código Administrativo que amplió brevemente la competencia de la jurisdicción especial ²⁰ en virtud del artículo 34 ²¹, y tan sólo con el Decreto 528 de 1964 se le otorgó toda la competencia en materia de responsabilidad estatal al Consejo de Estado.

Una vez hechas las anteriores precisiones, se transcribieron dos apartes de la jurisprudencia del Consejo de Estado para probar que uno de los elementos configuradores de la responsabilidad, en el lapso 1914 a 1963, fue la relación de causalidad y también que existían los eximentes que permitían desvirtuar ese vínculo.

También invoca el señor fiscal este argumento exceptivo de que habla el artículo primero de la Ley 95 de 1890: “Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.”. Y para dotarlo de mayor autoridad se acoge a la interpretación de la Corte Suprema de Justicia, según la cual los hechos expresados en esa norma “no son los únicos que constituyen caso fortuito, pues hay muchos otros, como la razón lo indica y como lo deja entender el etcétera final del artículo”.

Todo esto es verdad, pero acaso en este proceso no tenga el argumento. Porque, como claramente aparece de la disposición, para que haya caso fortuito es preciso que concurran dos elementos, a saber: que sea imprevisto y que, y que la resistencia sea imposible.

[…]

Otro aspecto tratado por el señor fiscal en defensa de la Nación, es el de la culpa concurrente y lo plantea así: “Según los Hermanos Henry y León Mazeaud, Lalou y las doctrinas de la Corte Suprema de Justicia, es el error de conducta de quien sufrió actos lesivos de sus derechos patrimoniales, porque ese error conlleva el concepto de culpa, culpa que se enfrenta a la del autor material y directo del acto o hecho o directo del acto o hecho que causó los perjuicios”.

[…]

Finalmente, el señor fiscal arguye, en pro de la nación, el hecho culposo de un tercero, y lo explica, de acuerdo con la doctrina de la Corte que acaba de citar, como fenómeno jurídico que ocurre cuando intervienen actividades de un tercero que aparezcan evidentemente vinculadas por una relación de causalidad exclusiva e inmediata con el daño causado, caso en el cual la responsabilidad anexa a la noción de culpa se desplaza del autor del daño hacia el tercero en seguimiento de la causalidad que es uno de los elementos jurídicos esenciales de la responsabilidad²².

Relación causal. La sola comprobación de la culpa y el daño tomados aisladamente no son elementos suficientes para estructurar la obligación de reparación, ya que es absolutamente necesaria la relación de causalidad entre falta y daño, o sea, la relación de causa a efecto. El principio de la causalidad tiene suma importancia para la fijación del daño y su alcance. Esa relación de causa a efecto, defendida por los tratadistas como Larombiere y Demolombe, en casos como el presente entre la falta y el daño inicial y entre la falta y el daño final para asegurar así la debida reparación²³.

Los elementos de la responsabilidad estatal en las sentencias del Consejo de Estado entre 1964 y1990

A partir de 1964, con el Decreto 528, el Consejo de Estado tuvo el conocimiento exclusivo de los casos de responsabilidad estatal²⁴, particularmente quedó establecido en su artículo 30²⁵. Así, el Consejo de Estado tuvo la prevalencia sobre el conocimiento de los casos en los que se demande a las entidades públicas por las controversias que versan sobre responsabilidad nacional y de los establecimientos públicos, es decir, se extiende la responsabilidad a los establecimientos públicos de los diversos niveles territoriales como lo había venido haciendo la jurisprudencia.

En esta época se produjo el primer auge de las teorías causales en la jurisprudencia del Consejo de Estado, al tener que decidir casos de tan diversa naturaleza, y viéndose avocados a estudiar las tesis tanto de la Corte Suprema de Justicia como presentes en el derecho comparado para poder dar solución a las controversias que tuvieron que conocer por sus nuevas facultades.

Eventualmente, la competencia del Consejo de Estado, en materia de responsabilidad estatal, fue confirmada con la expedición del Decreto-ley 01 de 1984, que estableció la acción de reparación directa en su artículo 86 ²⁶.

Sobre la existencia de la relación de causalidad como elemento constitutivo de la responsabilidad extracontractual patrimonial de Estado, se citarán cinco apartados que prueban su utilización por el Alto Tribunal Contencioso.

• Si a lo anterior se agrega que, según el reconocimiento hecho por la Oficina de Medicina Legal, al señor Bendeck Olivella y en donde se lee que las lesiones sufridas por el actor fueron causadas por “proyectiles blindados de arma de fuego de largo alcance” y que este tipo de armas es de uso exclusivo del Ejército, el cual, como también se halla demostrado, detuvo la manifestación de la que formaba parte Bendeck y disparó sobre ella. Y si además se tiene en cuenta que al señor Jaime Ortiz quien cayó herido junto a Bendeck le fue extraído un proyectil blindado (camiseta y núcleo) y corresponde a cartucho de fusil, necesariamente se llega a la conclusión de que el tercer presupuesto (relación de causalidad) está probado dentro del expediente. ²⁷

• Cuando el Estado, en desarrollo de sus funciones incurre en la llamada “falta o falla del servicio”, o mejor aún falta o falla de la Administración, trátese de simples actuaciones administrativas, omisiones hechos y operaciones administrativas, se hace responsable de los daños causados al administrado. Esta es la fuente común y frecuente de la responsabilidad estatal y requiere:

  • Una falta o falla del servicio o de la Administración, por omisión, retardo, irregularidad, ineficiencia o ausencia del servicio. La falta o falla de que se trata, no es la personal del agente administrativo, sino la del servicio o anónima de la Administración;

  • Lo anterior implica que la Administración ha actuado o ha dejado de actuar, por lo que se excluyen los actos del agente, ajenos al servicio, ejecutados como simple ciudadano;

  • Un daño que implica la lesión o perturbación, de un bien protegido por el derecho, bien sea civil, administrativo, etc., con las características generales predicadas en el derecho privado para el daño indemnizable, como de que sea cierto, determinado o determinable, etc.;

  • Una relación de causalidad entre la falta o falla de la Administración y el daño, sin la cual, aún demostrada la falta o falla del servicio, no habrá lugar a la indemnización²⁸.

• Por ello, no obstante que la Sala se separa del concepto Fiscal que no parece contemplar la posibilidad de que el Estado responda por el retardo en el cumplimiento de las sentencias judiciales, en el caso concreto no encuentra evidencia la falla del servicio, pues, aparece que, dentro de las prescripciones legales y constitucionales, se hicieron las diligencias y se abrieron los créditos presupuestales para el pago de lo debido.

  (…)

  Por lo demás el certificado traído a los autos sobre la apropiación de $20.000.000 para pagar deudas por sentencias exigibles por valor de 220.000.000, constituye, en verdad, falla administrativa pero no hay relación de causalidad con un retardo en el cumplimiento del fallo cuestionado en este juicio, pues ya se vio que cuando se expidió presupuesto para el correspondiente ejercicio fiscal aún no se encontraba ejecutoriada dicha sentencia y, por lo mismo, no podría incluirse partida alguna para su cumplimiento a tenor del artículo 210 de la Constitución Política. ²⁹

• La responsabilidad derivada de los trabajos públicos es objetiva en el derecho colombiano. Por esa razón, causado el daño a un tercero la entidad dueña de la obra deberá resarcirlo, sin poder exonerar alegando la diligencia y el cuidado en la ejecución de la obra. En otros términos, no tendrá el perjudicado que probar la culpa o la falla de la administración, el daño y su relación de causalidad, sino únicamente los dos últimos extremos.

  (…)

  Para la Sala se produjo, en cierta forma, un despojo de propiedad particular y con éste un perjuicio equivalente a su dueño. Despojo que presenta una relación causal con la ejecución de la obra de propiedad, como se dijo, de la Nación. Y que muestra la conducta irregular del consorcio, el que debía adquirir por su cuenta y riego los materiales necesarios para la obra pública, porque el Fondo, a su turno tenía que reconocérselos. ³⁰

• La conducta administrativa indicada desconoce el mandato de la citada Ley 23 de 1982 y conforma una clara falla del servicio. La administración no tiene frente a los derechos de los autores ningún privilegio exorbitante y se encuentra frente a ellos en situación similar a la de los particulares. No obstante, puede afirmarse que es la propia administración la que tiene que dar ejemplo en este campo, porque no puede olvidarse que las autoridades están instituidas primordialmente para salvaguardar la vida, honra y bienes de los asociados (art. 16 de la Constitución). Norma esta que constituye uno de los pilares constitucionales de la responsabilidad estatal por hechos u omisiones. Así mismo la Sala acepta la apreciación del a quo en el sentido de que fuera de esa falla del servicio también se demostró el perjuicio y la relación de causalidad entre éste y el hecho causal o falla. ³¹

Los elementos configuradores de la responsabilidad estatal desde 1991 hasta hoy en las decisiones del Consejo de Estado

A los pocos años de la expedición del Código Contencioso Administrativo o Decreto Ley 01 de 1984, se produjo la introducción de la Constitución Política de Colombia de 1991, que elevó a rango constitucional la responsabilidad estatal en el artículo 90. Además, se debe recordar que la Ley 1437 de 2011 o CPACA desarrolló el tema de la acción de reparación directa en su artículo 140³².

Como estos temas se abordarán posteriormente, nos corresponde traer a colación dos sentencias del Consejo de Estado que se produjeron con posterioridad tanto de la entrada de la Constitución Política de 1991 como del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de 2011, para poder ilustrar lo referente a la inclusión de la relación de causalidad durante este periodo.

• 16.11. Valorado en su conjunto el acervo probatorio, para la Sala se encuentra demostrado lo siguiente: i) la existencia de una actividad legítima y lícita de la administración consistente en la aspersión aérea de glifosato llevada a cabo el día 15 de enero de 1999, la cual comporta una fuente de alto riesgo para los bienes patrimoniales y extrapatrimoniales de las personas que no están obligadas a soportarlos; ii) el perjuicio ocasionado al señor Medina, particularmente sobre el cultivo de lulo, fue fruto de la concreción de un riesgo excepcional que se originó por el ejercicio legítimo de una actividad peligrosa; iii) el nexo de causalidad entre la actividad legítima de la administración y los efectos de la lesión ambiental concretada en un daño antijurídico padecido por el demandante e imputable a la entidad de demandada. ³³

• En consecuencia, pese a verificarse el daño alegado, consistente en la muerte de Zenón Fabio Quintero Barona, y la anotada omisión en la prestación del servicio médico por parte del Hospital Departamental Mario Correa Rengifo, no se acreditó, se itera, el nexo de causalidad entre esa conducta irregular y negligente del Estado y la muerte del paciente³⁴.

Del anterior apartado se pueden derivar las siguientes ideas: a) durante el lapso de 1914 a 1963 en que el Consejo de Estado tuvo la jurisdicción compartida en materia de responsabilidad estatal se encuentra como elemento esencial la relación de causalidad; b) en el tiempo de jurisdicción exclusiva previo a la Constitución de 1991 se observan también referencias al nexo causal como requisito indispensable; c) a partir de la expedición de la Constitución de 1991 se mantuvo la relación de causalidad como un requerimiento ineludible para la generación de la responsabilidad estatal, tendencia que continúo con posterioridad a la Ley 1437 de 2011; d) resulta clara la existencia histórica en la jurisprudencia del Consejo de Estado de la relación de causalidad como un elemento constitutivo de la responsabilidad extracontractual patrimonial estatal; y e) La relación de causalidad está claramente relacionado con la exoneración de la responsabilidad estatal.

El ordenamiento jurídico colombiano mantiene un esquema de responsabilidad basado en tres elementos

Se debe empezar por destacar que en el derecho actual colombiano se mantiene un esquema de responsabilidad extracontractual del Estado en el que se requiere la presencia de los tres elementos para que se configure la responsabilidad estatal que son el daño, la imputación y la relación de causalidad.

Para demostrar el anterior postulado, es necesario remitirse al actual bloque de constitucionalidad y a la principal ley vigente sobre la materia, puesto que son estas fuentes las que orientan la actividad de los operadores jurídicos colombianos.

Con base en lo anterior, corresponde, en primer lugar, observar tanto el contenido textual del artículo 90 de la Constitución como las interpretaciones que sobre el tema ha realizado la corte constitucional y, en segundo lugar, es necesario remitirse a la Ley 1437 de 2011 que desarrolla el tema en su artículo 140 sobre la pretensión de reparación directa. Así, este apartado se divide en: tanto la Constitución Política de 1991 como la Corte Constitucional desarrolla los tres requisitos y el Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo o Ley 1437 de 2011 mantiene un esquema de responsabilidad basado en tres elementos.

Tanto la Constitución Política de 1991 como la Corte Constitucional desarrolla los tres requisitos

La norma base dentro del Estado Social y Democrático de Derecho colombiano sobre la que se construye el régimen de responsabilidad extracontractual del Estado es el artículo 90 de la Constitución Política, que elevó a rango constitucional el principio de responsabilidad ³⁵, lo que permitió la ampliación del espectro de la responsabilidad estatal³⁶. De este modo, como lo explica Enrique Gil: “[…] no es más que la mera consecuencia de la filosofía que traza la Constitución Política, circunscrita por principios y valores superiores del ordenamiento jurídico, como la dignidad, la igualdad, la libertad, la justicia, el pluralismo político, la solidaridad, la equidad, el Estado social Derecho, etc.”³⁷.

El artículo 90 de la Constitución Política de 1991 es la norma fundamental del ordenamiento jurídico para estudiar el régimen de responsabilidad del Estado en Colombia al establecer:

Art. 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra este.

Es evidente que el artículo 90 de la Constitución está compuesto por dos párrafos. El primero, establece los lineamientos generales de responsabilidad patrimonial de la administración pública, mientras que el segundo establece la acción de repetición³⁸ que tienen las entidades estatales contra sus funcionarios públicos en los casos en los que la responsabilidad sea consecuencia de su comportamiento culposo o doloso³⁹.

Con base en lo anterior, es necesario centrarse en el primer párrafo del que se desprende la presencia de varios elementos de la responsabilidad, que hace referencia a los “daños antijurídicos”, “que le sean imputables” y “causados por la acción u omisión”, es decir, a los tres elementos tradicionales de: 1. Daño (antijurídico⁴⁰), 2. Imputación y 3. Relación de causalidad.

Por su parte, aunque en ocasiones la Corte Constitucional ha defendido la existencia de dos elementos como en la Sentencia C-333 de 1996 ⁴¹, dicha antigua providencia puede llevar a varias interpretaciones en materia de responsabilidad contractual.

Es indudable que en otra jurisprudencia posterior se ha hecho referencia a los tres elementos, por ejemplo: en la sentencia C-892 de 2001 ⁴²; en la providencia C-644 de 2011 ⁴³; en el proceso C-286 de 2017 ⁴⁴ y en la reciente decisión T-066 de 2019 ⁴⁵.

El Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo o Ley 1437 de 2011 mantiene un esquema de responsabilidad basado en tres elementos

La principal norma de rango legal que desarrolla el tema de la responsabilidad estatal en Colombia a partir de los postulados del artículo 90 de la Constitución Política es el Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo CPACA o Ley 1437 de 2011, puesto que en su artículo 140 incorpora la pretensión de reparación directa en los siguientes términos:

Art. 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.

De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública.

En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño.

Como se puede observar, la acción de reparación directa del artículo 140⁴⁶ de la ley 1437 de 2011 está dividida en cuatro párrafos. El primer inciso recoge el régimen general de la responsabilidad general contenido en el artículo 90 de la norma fundamental; en el segundo, recoge una serie de hipótesis taxativas por las cuales el Estado debe responder; el tercero establece la posibilidad que tienen las entidades públicas de ejercer la acción de reparación en contra de otra persona jurídica de derecho público; y el cuarto, explica que cuando la responsabilidad sea concurrente, se debe determinar el grado de participación de cada agente en la materialización del daño.

Como se puede observar, el artículo 140 reproduce los tres elementos tradicionales de la responsabilidad estatal que son el daño, la imputación y la relación de causalidad, los cuales son mencionados recurrentemente por el legislador a través del mencionado artículo.

De la normatividad estudiada se derivan las siguientes conclusiones:

1. 1. La Constitución de Colombia hace relación a los elementos del daño, la imputación y la relación de causalidad.
2. 2. La Corte Constitucional en sus decisiones ha mantenido la existencia de los tres elementos.
3. 3. Curiosamente en sus providencias el Máximo Tribunal Administrativo, en ocasiones, hace referencia a los tres elementos basado en sentencias del Consejo de Estado.
4. 4. El artículo 140 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o Ley 1437 de 2011 mantiene la división tripartita de los requisitos para la responsabilidad estatal.
5. 5. Otra interpretación del artículo 140 del CPACA que pretendiera estructurar la responsabilidad estatal con base en tan sólo dos elementos, proveniente de las ramas ejecutiva, del legislativa o judicial sería abiertamente contraria a la intención del constituyente.

La jurisprudencia del consejo de estado demuestra la conservación de los tres elementos en sus decisiones recientes

Con el propósito de probar que el Consejo de Estado mantiene su referencia a los tres elementos se han seleccionado extractos de recientes decisiones de pretensiones de reparación directa de esta corporación, provenientes de diferentes magistrados de la Sección Tercera, para que el lector pueda constatar directamente que el elemento no ha sido suprimido de las decisiones. Al contrario, son comunes los apartados considerativos que se refieren a la relación o nexo de causalidad, presentándolo como un elemento necesario (o, por lo menos, es mencionado).

Con el fin de detectar particularidades en la jurisprudencia de la Sección Tercera se abordarán cada una de las subsecciones independientemente. Por tanto, se realizó esta clasificación: la relación de causalidad en las recientes decisiones de la Subsección A del Consejo de Estado; la relación de causalidad en la reciente jurisprudencia de la Subsección B del Consejo de Estado y la relación de causalidad en la Subsección C del Consejo de Estado.

La relación de causalidad en las recientes decisiones de la Subsección A del Consejo de Estado

La Subsección A de la Sección Tercera está compuesta por tres magistrados, en los últimos tres magistrados han sido: Martha Velázquez; Adriana Marín y Carlos Zambrano.

Martha Velázquez

El 16 de mayo de 2019 se decidió sobre una acción en contra de la Policía Nacional por la muerte de un señor que salió del trabajo para encontrarse con un agente policial, y no regresó a su casa; su cuerpo sin vida apareció al día siguiente. En este caso se absolvió a la entidad demandada explicando que no se acreditó la relación de causalidad, concretamente señaló:

Las falencias probatorias puestas de presente llevan a la Sala a la conclusión de que la parte actora no demostró que el homicidio del joven Edilson de Jesús Morales Arenas fuere imputable a la Policía Nacional, de tal suerte que la falta de acreditación de la relación de causalidad supone la ausencia de uno de los elementos de la responsabilidad del Estado, bajo la aplicación de un régimen subjetivo de responsabilidad y ello deviene en el fracaso de las pretensiones. ⁴⁷

Adriana Marín

Bajo sus consideraciones, el 8 de mayo de 2019 se exoneró a la Nación, Ministerio de Defensa y al Ejército Nacional que fueron las entidades demandadas por la detención de un bus de pasajeros sobre una vía nacional y el posterior asesinato de las personas que se trasportaban en el automotor por parte de las FARC. En este caso, se analizó la responsabilidad de las Fuerzas Estatales por omisión, la Alta Corporación terminó por exonerarlas por falta de demostración de la causalidad, explicando:

En efecto, en la responsabilidad del Estado por omisión, se ha considerado que para la prosperidad de la demanda es necesario que se encuentren acreditados los siguientes requisitos: i) la existencia de una obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de realizar la acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; ii) la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso; iii) un daño antijurídico, y iv) la relación causal entre la omisión y el daño (…). ⁴⁸

Carlos Zambrano

Con la ponencia de este magistrado del 17 de agosto de 2017 que examina una demanda de responsabilidad médica por omisión al no practicar un examen médico, se decidió exonerar por falta de acreditación del nexo causal a la entidad, aduciendo:

De conformidad con lo dicho hasta aquí, lo que se evidencia es que la demandada omitió practicar la laparoscopia diagnóstica, intervención que se debe realizar cuando se presentan las condiciones en las que se encontraba el señor Quintero; sin embargo, dicha omisión no es suficiente para que se declare la responsabilidad patrimonial del establecimiento clínico demandando por la muerte de Zenón Fabio Quintero Barona, en la medida en que no obra elemento alguno a través del cual se logre evidenciar, de manera fehaciente y concluyente, el nexo de causalidad entre ella (la omisión) y el daño alegado, pues no es posible afirmar categóricamente que, de haberse realizado la laparoscopia diagnóstica, se hayan detectado las perforaciones, ni mucho menos que, de haberse realizado el tratamiento médico correspondiente, el paciente haya preservado su vida. ⁴⁹

La relación de causalidad en la reciente jurisprudencia de la Subsección B del Consejo de Estado

Así mismo, la segunda Subsección identificada con el literal B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, ha estado conformado en los últimos años por Martín Bermúdez, Alberto Montaña y Ramiro Pazos.

Martín Bermúdez

Resolvió una demanda de responsabilidad estatal por privación injusta de la libertad de una persona que provocó su detención por su propio comportamiento, al explicar que la culpa grave de la víctima puede romper la causalidad y exonerar al Estado. Sin embargo, esta situación no se presentó por lo que se condenó a la entidad, afirmando:

21.6.- Debe estudiarse a cuál entidad debe imputársele el daño y cuando se trate de varias, todas deben ser condenadas de manera solidaria.

21.7.- Por último, debe establecerse si existió dolo o culpa grave de la víctima, pero advirtiendo que este elemento ha de estudiarse como una circunstancia apropiada para romper la relación de causalidad y es sobre este aspecto de la responsabilidad que debe versar su análisis; con lo cual es claro que solo si se demuestra que – en el curso del proceso – una conducta de la víctima fue la que determinó su detención, puede darse por probada esta causal de exoneración de responsabilidad. ⁵⁰

Alberto Montaña

El magistrado no condena a un hospital en un caso de responsabilidad médica por deficiente prestación del servicio de salud debido a que los demandantes no pudieron demostrar el nexo de causalidad entre la prestación del servicio militar que realizaba el paciente y el servicio de salud recibido, exponiendo:

Concluye la Sala, luego del análisis de las pruebas que obran en el expediente que, la parte demandante no acreditó el nexo de causalidad, entre la actuación u omisión de la entidad demandada y, el daño sufrido por el señor Quintero Celis. Lo anterior, toda vez que, si bien se imputó a la “prestación del servicio militar” y, a la deficiente prestación del servicio de salud, dichas circunstancias no fueron demostradas, tal y como se explicó y, en esa medida, resulta evidente, la ausencia de nexo causal.⁵¹

Ramiro Pazos

En sentencia del 14 de junio de 2018 decidió exonerar a la entidad demandada por la enfermedad de un soldado conscripto, sosteniendo que no hubo relación de causalidad entre la vinculación al servicio militar y la enfermedad mental que desarrolló el soldado, argumentando:

Lo anterior significa que habrá lugar a declarar la responsabilidad del Ejército Nacional en aquellos casos en que la patología es adquirida con anterioridad a la vinculación a la conscripción, pero su manifestación o detonación tiene relación de causalidad con el servicio militar.

No obstante lo anterior, se observa que el aquí demandante permaneció a disposición de la entidad demandada, mientras se llevaron a cabo los trámites descritos por la ley para ser seleccionado a prestar el servicio militar, sin haberse probado que durante el poco lapso de tiempo haya sido sometido a una situación de máximo peligro o riesgo que desencadenara una crisis de la afectación mental. ⁵²

La relación de causalidad en la Subsección C del Consejo de Estado

La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado está compuesta por los siguientes tres magistrados: Nicolás Yepes, Jaime Rodríguez y Guillermo Sánchez.

Nicolas Yepes

Al decidir sobre una sentencia de responsabilidad extracontractual médica, concretamente en el caso de un paciente que muere mientras lo trasportaban en una ambulancia a un hospital, condena a la entidad por culpa al reconocer la existencia del nexo causal. Textualmente precisa:

Ahora bien, en el entendido que en el caso en concreto nos ubicamos en la esfera de la falla probada en el servicio, ya que el sub examine no encuadra en ninguno de los eventos de responsabilidad objetiva reconocidos por la jurisprudencia en los eventos de responsabilidad médica, para que se le pueda imputar responsabilidad a las demandadas por la muerte del señor Salomón Ortega Quinayás, los actores, no sólo deben demostrar la existencia del daño, sino también la falla en la que incurrió el personal médico de dichas entidades en la prestación del servicio así como el nexo de causalidad entre uno y otro. ⁵³

Jaime Rodríguez

Los hechos objeto de análisis ocurren a partir de la muerte de un soldado que es atropellado por un automóvil en una vía principal que debía patrullar. El magistrado concluye que no existe la responsabilidad estatal por el accidente, puesto que este se debió a la conducta imprudente de la víctima. Sobre el nexo causal opinó:

Por lo tanto, no toda conducta asumida por la víctima constituye un factor que rompa el nexo de causalidad entre el hecho y el daño, toda vez que, para que la culpa de la víctima releve de responsabilidad a la administración, debe acreditarse una relación de causalidad entre ella y el daño. Si el hecho del afectado fue la causa única, exclusiva o determinante del daño, la exoneración es total; por el contrario, si tal hecho no tuvo incidencia en la producción de aquél, debe declararse la responsabilidad estatal. ⁵⁴

Guillermo Sánchez

El 19 de septiembre de 2017, frente a un caso de responsabilidad de un soldado por daños causados debido a un accidente producido por la utilización de armas de dotación oficial, condena al uniformado que efectuó el disparo que impactó a su compañero por culpa grave, manifestando:

14. En el ámbito de la responsabilidad administrativa, el uso de armas de fuego ha sido tradicionalmente considerado una actividad peligrosa y, por ello se suele analizar desde la perspectiva de un régimen objetivo de responsabilidad (…).

De ahí que, bastará probar la realización del riesgo creado y la relación de causalidad entre éste y el daño para imputar responsabilidad y la Administración solo se exonerará si se acredita una causa extraña, esto es, fuerza mayor o el hecho exclusivo de un tercero o de la víctima (…). ⁵⁵

De los anteriores apartados jurisprudenciales se pueden sacar varias conclusiones en cuanto al tema del nexo o relación causal:

1. 1. Los nueve magistrados actuales hacen referencia a la relación de causalidad como elemento esencial.
2. 2. La exoneración de responsabilidad se puede dar por el rompimiento del nexo causal
3. 3. La causalidad se debe demostrar tanto en los casos de acción como los de omisión.
4. 4. En ocasiones se aborda como elemento crucial y en otras como complemento de la imputación.
5. 5. Así se hable de la imputación como elemento de la responsabilidad estatal, esta se demuestra por medio de una teoría causal que es la teoría de la causalidad adecuada, lo que demuestra que no hace un juicio de imputación sino de causalidad.

Conclusiones

1. 1. La historia de la responsabilidad estatal en la jurisprudencial del Consejo de Estado de Colombia en todas sus etapas históricas (1914-1963, 1964-1990 y 1991-2019) ha coincidido en que la relación de causalidad es tanto un elemento esencial para su configuración como un factor clave para la exoneración estatal.
2. 2. Para el Consejo de Estado, la existencia del nexo de causalidad se debe demostrar tanto en los casos de responsabilidad por acción u omisión como en los casos de responsabilidad objetiva y subjetiva.
3. 3. La Constitución de Colombia relaciona los elementos del daño, la imputación y la relación de causalidad, este último lineamiento ha sido recogido tanto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional como en el artículo 140 del CPACA. Cualquier otra interpretación que pretendiera estructurar la responsabilidad estatal con base en tan sólo dos elementos, proveniente de las ramas ejecutiva, del legislativa o judicial, sería abiertamente contraria a la intención del constituyente.
4. 4. En la actualidad los nueve magistrados actuales hacen referencia a la relación de causalidad como elemento esencial, explicando que la exoneración de responsabilidad se puede dar por el rompimiento del nexo causal. Aunque en ocasiones se aborda como elemento crucial y en otras como complemento de la imputación.
5. 5. Así se hable de la imputación como elemento de la responsabilidad estatal en la jurisprudencia del Consejo de Estado, esta se demuestra por medio de una teoría causal que es la teoría de la causalidad adecuada, lo que prueba que los juristas no hacen un juicio de imputación sino de causalidad.
6. 6. En las mismas decisiones jurisprudenciales del Consejo de Estado hay diversas posiciones entre los magistrados, quienes aplican las teorías de forma contradictoria y, en ocasiones, pese a que dicen realizar un juicio de imputación hacen referencias al nexo causal o a las causales de su rompimiento o de debilitamiento.
7. 7. No existe claridad en los elementos que generan la responsabilidad del Estado en la jurisprudencia del Consejo de Estado, lo que acarrea dificultades prácticas cuando los operadores jurídicos deben someterse a unas tesis muy diferentes a las que estudiaron. Esta confusión se refleja en las demandas y se puede manifestar en violaciones a los derechos de las víctimas.
8. 8. En síntesis, es necesario que el Consejo de Estado por medio de una Sentencia de Unificación presente su posición en materia de los elementos constitutivos de la responsabilidad patrimonial extracontractual del Estado en donde especifique si son dos o tres y si se mantiene la relación de causalidad en este esquema.

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Notas

Notas de autor

Autor de correspondencia. Correo electrónico: hugo.arenas@urosario.edu.co

Información adicional

Cómo citar este artículo: Hugo Andrés Arenas Mendoza, ¿Los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado en Colombia son dos o tres?: a propósito de la relación de causalidad, 69 Vniversitas (2020). https://doi.org/10.11144/Javeriana.vj69.eree