O caso analisado neste estudo foi a iniciativa de governo aberto da Prefeitura Municipal de São Paulo, que foi instituída pelo decreto municipal n.º 54.794, assinado em 28 de janeiro de 2014 pelo então prefeito, Fernando Haddad (2013-2016, Partido dos Trabalhadores). Em abril de 2016, juntamente com outros 14 governos subnacionais de várias partes do mundo, São Paulo foi o único município brasileiro escolhido para compor a etapa piloto do OGP Local Program, que é um programa de governo aberto para governos locais da iniciativa internacional Open Government Partnership (OGP). Além disso, São Paulo obteve o reconhecimento de outros importantes organismos internacionais, como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o Observatório Internacional da Democracia Participativa (OIDP), pelas ações realizadas no sentido de fortalecer a agenda de governo aberto no município. Por isso, a iniciativa de governo aberto de São Paulo pode ser considerada um locus relevante para o estudo de caso proposto. Para conhecer o histórico e os principais marcos da iniciativa, vide Vidigal (2016) e Brelàz, Crantschaninov e Bellix (2021).

A escolha das unidades de análise se deu a partir de consulta ao mapeamento de iniciativas de governo aberto (SAGA, 2019), que foi um levantamento realizado pela Supervisão para Assuntos de Governo Aberto junto às secretarias, subprefeituras e empresas públicas do município de São Paulo com o objetivo de identificar projetos, programas e ações desenvolvidos por esses órgãos e entidades que já estivessem incorporando princípios de governo aberto. Como critérios de escolha, as unidades de análise deveriam ser políticas públicas que estivessem incorporando os princípios de participação e/ou colaboração, além da transparência. Isso porque, para que uma política pública seja considerada aberta, ela deve minimamente incorporar a transparência e a participação cidadã nas fases do ciclo de políticas públicas, bem como a colaboração, desde que esta possa gerar benefícios de interesse público. Além disso, as políticas deveriam estar vinculadas a diferentes órgãos ou entidades da prefeitura municipal e ser o mais distintas possível quanto ao público-alvo.

A partir desses critérios foram selecionadas três políticas públicas distintas: o Laboratório de Inovação Aberta, o Plano Municipal pela Primeira Infância e o Programa Operações Urbanas.

O Laboratório de Inovação Aberta (MobiLab+), anteriormente chamado de Laboratório de Inovação em Mobilidade Urbana (MobiLab), foi criado em 2014 durante o governo Fernando Haddad, tendo como escopo inicial buscar soluções para questões relacionadas à mobilidade urbana na cidade de São Paulo. A partir daí, o governo municipal resolveu abrir os dados de mobilidade, promoveu hackathons e firmou parcerias com startups e desenvolvedores que resultaram em dezenas de aplicativos que fornecem informações em tempo real sobre o transporte e o trânsito na cidade de São Paulo. Esta foi uma iniciativa pioneira na América Latina quanto ao trabalho em conjunto entre setor público e startups no desenvolvimento de soluções a partir de dados abertos sobre mobilidade urbana. Isso lhe trouxe reconhecimento e alguns prêmios nacionais e internacionais, apesar dos percalços em termos de autonomia, orçamento, instabilidade política e dificuldades de mobilização de atores e recursos, assim como relatado no estudo de Swiatek (2019). Em junho de 2019, o MobiLab mudou o foco ampliando sua área de atuação para inovação aberta, adotando a sigla MobiLab+ e passando a ter três eixos de atuação: ativação do ecossistema de inovação a partir da mobilização de diversos atores; inovação aberta para cocriação de soluções junto a parceiros de dentro e fora do setor público; e contribuição para a abertura de dados públicos visando à inovação pública.

O Plano Municipal pela Primeira Infância foi instituído na cidade de São Paulo pelo decreto municipal n.º 58.814/2018 durante o governo Bruno Covas (2018-2020, Partido da Social Democracia Brasileira), visando a estabelecer uma série de metas e estratégias para promover o desenvolvimento de crianças na faixa etária de zero a seis anos de idade. O plano foi elaborado em parceria com várias secretarias municipais, com a Câmara Municipal de São Paulo e com organizações da sociedade civil. A política possui quatro eixos estratégicos: garantir as condições para a articulação intersetorial dos programas, projetos e ações para o atendimento integral na primeira infância; garantir educação a todas as crianças na primeira infância, cuidados e estímulos que contribuam para seu desenvolvimento integral; garantir a proteção e dar condições para o exercício dos direitos e da cidadania na primeira infância; e garantir o direito à vida, à saúde e à boa nutrição a gestantes e crianças na primeira infância.

O Programa Operações Urbanas da Prefeitura Municipal de São Paulo é uma política pública de caráter urbanístico conduzida pela São Paulo Urbanismo, empresa pública vinculada à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, que visa à requalificação de espaços urbanos por meio de parcerias entre o setor público e a iniciativa privada. O objetivo das operações urbanas é a captação de recursos e a realização de transformações urbanísticas estruturais em determinados espaços urbanos. Os recursos são obtidos a partir da concessão de aumento do coeficiente de aproveitamento ou modificação de imóveis aos proprietários privados em troca de contrapartida, que pode ser financeira ou pela criação de espaços públicos de interesse social. Atualmente, a cidade de São Paulo possui quatro operações urbanas vigentes, sendo três consorciadas (Água Branca, Água Espraiada e Faria Lima) e uma não consorciada (Centro).

Para a realização deste estudo, foram coletados dados primários e secundários. Os dados primários foram obtidos por meio de entrevistas semiestruturadas realizadas entre os dias 16 de outubro e 18 de dezembro de 2019. Foram entrevistados 23 atores-chave envolvidos na criação e desenvolvimento das três políticas públicas selecionadas e especialistas em governo aberto que atuaram junto à Supervisão para Assuntos de Governo Aberto (SAGA), ao Comitê Intersecretarial de Governo Aberto (CIGA-SP) e ao Fórum de Gestão Compartilhada da São Paulo Aberta (governo, organizações da sociedade civil, setor privado). A decisão por entrevistar especialistas em governo aberto, além de atores que atuaram diretamente nas políticas selecionadas, baseia-se no fato de que esse tipo de entrevista permite a compreensão de conceitos e práticas de forma mais ampla, uma vez que na entrevista com especialistas, o foco está no conhecimento do entrevistado sobre o tema pesquisado, e não no próprio indivíduo (Meuser & Nagel, 2009). Segundo Creswell (2007), a ideia por trás desse tipo de pesquisa qualitativa é selecionar propositalmente os participantes mais indicados para ajudar o pesquisador a compreender melhor o problema e a cumprir os objetivos da pesquisa.

Os dados secundários utilizados na pesquisa correspondem a registros institucionais, atas, editais, normas e documentos oficiais publicados pela Prefeitura Municipal de São Paulo relacionados às três políticas públicas selecionadas e à iniciativa de governo aberto do município.

Os dados coletados foram analisados por meio da técnica de análise de conteúdo. De acordo com Bardin (2011), a análise de conteúdo baseia-se em um conjunto de técnicas de análise que visa a extrair o sentido das comunicações por meio de procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo. Como explica Chizzotti (2006), para a aplicação da análise de conteúdo, os dados devem ser reunidos em torno de categorias, ou seja, de um conceito ou atributo, com um grau de generalidade que confere unidade a um agrupamento de palavras ou a um campo do conhecimento, em função da qual o conteúdo é classificado, ordenado ou qualificado. Para o autor, as categorias de análise devem estar claramente definidas e ser pertinentes aos objetivos pretendidos na pesquisa, procurando identificar a consistência dessas unidades para fazer inferências e extrair significados. O rol de categorias e subcategorias de análise utilizadas neste estudo consta nas Tabelas 2, 3 e 4.

Conforme as declarações dos entrevistados, em nenhuma das três políticas públicas analisadas a transparência foi incorporada em todas as cinco fases do ciclo político-administrativo. No PMPI, a transparência foi incorporada apenas na fase da formulação; no MobiLab+, tem sido parcialmente praticada nas fases da formação da agenda, formulação e implementação; e, no POU, mais intensamente nas fases de formação da agenda e tomada de decisão. Alguns dos entrevistados reconheceram que as informações sobre algumas fases do ciclo político não estão tão acessíveis como as de outras e que há a necessidade de se dar mais transparência: “[Em algumas das fases] eu acho que fica um pouco mais difícil de identificar a questão da transparência” (Entrevistado 18); “Eu acho que a gente precisa de fato dar mais transparência sim” (Entrevistado 13). O fato de a transparência não ter sido devidamente incorporada nas unidades analisadas é um limitador em termos de abertura, pois sob a ótica de governo aberto a transparência é um valor que deve estar presente em todas as fases do ciclo de políticas públicas (Ball, 2009; Ramírez-Alujas, 2012).

Sobre os tipos de transparência, conforme os relatos, a transparência praticada nas três políticas apresenta alguns pontos em comum.

O primeiro corresponde à transparência direta, que está associada às atividades ou resultados que são diretamente observáveis pelo público em geral; e à transparência indireta, que está relacionada às informações que são verificáveis apenas para um público mais restrito, como agentes de fiscalização ou especialistas técnicos (Hood, 2007). No caso do MobiLab+, transparência é direta no que diz respeito à disponibilização de informações sobre suas operações. No PMPI, é direta apenas quanto à publicação de indicadores. No POU, é direta no que diz respeito às informações sobre as ações e decisões relacionadas ao programa que estão acessíveis para os interessados. Contudo, a transparência indireta também é praticada no MobiLab+ em relação aos dados financeiros, e no PMPI, relativamente aos dados gerenciais.

O segundo ponto em comum é que as três políticas contemplam a transparência passiva, ou seja, concedem o acesso a informações e documentos oficiais a qualquer cidadão que os requeira, exceto as informações consideradas sigilosas pela legislação (Zuccolotto, Teixeira, & Riccio, 2015). O PMPI e o POU também praticam a transparência ativa, publicando periodicamente, sem a necessidade de qualquer solicitação, informações sobre suas atividades e documentos de interesse geral. Conforme relatado, apesar de utilizar as mídias sociais para a divulgação de informações relevantes, o MobiLab+ não conta com um canal próprio de transparência ativa e nem mesmo possui um espaço no Portal da Transparência da Prefeitura Municipal de São Paulo. Esta é uma questão que merece atenção porque apenas a transparência passiva não atende ao que se espera de um governo aberto, pois ela tende a ser atomizada e individualizada. Deve-se priorizar a transparência ativa para disponibilizar o máximo possível de informações de interesse geral e se valer da transparência passiva para dar acesso a informações mais específicas ou detalhadas que não foram disponibilizadas em canais de transparência ativa (Figueiredo & Gazoni, 2016).

O terceiro ponto em comum diz respeito à prática de transparência efetiva e nominal. De acordo com Heald (2003), a transparência efetiva é aquela em que a sociedade pode acessar, entender e utilizar as informações para responsabilizar os ocupantes de cargos públicos. Por outro lado, a transparência nominal é aquela que visa a tornar a imagem do governo aceitável ou simpática à opinião pública, atendendo aos requisitos de muitos dos índices de transparência por meio da publicação de grandes volumes de dados, sem revelar como as instituições realmente se comportam na prática, seja em termos de como elas tomam decisões, seja no resultado de suas ações (Fox, 2007). Trata-se da perversão do princípio da transparência (Heald, 2006). Conforme os relatos, as três políticas praticam uma transparência efetiva. No entanto, em parte, o MobiLab+ tem praticado também a transparência nominal. Além disso, algumas informações sobre suas finanças e seu planejamento de médio e longo prazo são mantidas em sigilo. Ao ser questionado sobre que tipo de informação é mantido em sigilo no MobiLab+, um dos entrevistados respondeu: “Acho que talvez um pouco mais dessas [informações] estratégicas e de planejamento mais de médio e longo prazo. Talvez um pouco do dia a dia financeiro” (Entrevistado 4). Para que uma política seja considerada aberta, é preciso que haja uma transparência efetiva, pois é preciso romper de fato o sigilo (Michener & Bersch, 2013).

O quarto e último ponto em comum se refere ao timing da transparência. Nas três políticas há a predominância da transparência em retrospecto, ou seja, há pouca disponibilização de dados em tempo real. A transparência em retrospecto significa que as informações sobre a organização são disponibilizadas ex post, após um prazo necessário para publicação (Heald, 2012). Esse prazo pode ser positivo, no sentido de tornar possível a estruturação das informações para facilitar sua compreensão, e negativo, visto que as informações podem sofrer interferências (manipulação) que comprometam sua confiabilidade. Nos casos em que o prazo for muito dilatado ou houver atrasos na publicação das informações, isso pode inviabilizar qualquer tipo de intervenção. Por outro lado, na transparência em tempo real a informação é liberada assim que é criada, sendo divulgada de forma contínua. Ainda que a transparência em retrospecto seja importante no sentido de possibilitar a avaliação de ações passadas, em um governo aberto é fundamental que haja transparência em tempo real ou o mais próximo disso, pois é preciso que o público tenha acesso a informações oportunas sobre as atividades do governo antes que as decisões sejam tomadas (Vaughn, 2014).

Quanto à natureza da transparência, as três políticas analisadas apresentaram uma transparência de natureza normativa no sentido do cumprimento dos requisitos legais, visando a evitar questionamentos quanto à lisura dos processos. Entretanto, o MobiLab+ e o POU apresentaram também características de uma transparência instrumental no sentido de contribuir para maior eficiência e eficácia. Conforme relatado, no PMPI a transparência está limitada à natureza normativa: “Eu acho que, assim, a gente tem preocupação em deixar transparente o que a gente deveria deixar transparente, né? … No momento, eu acho que [a transparência] é mais nessa forma de prestar contas” (Entrevistado 13). Apenas a transparência normativa não é suficiente sob a ótica de governo aberto, pois, para além do cumprimento das normas, é importante que a transparência seja um instrumento no sentido de contribuir efetivamente para prevenir a corrupção e aumentar a legitimidade (Dror, 1999; Fisher, 2014; Heald, 2006).

Sobre as perspectivas da transparência, as três políticas possuem maior foco na disponibilização de informações institucionais e operacionais. No PMPI e no POU também há a divulgação de informações fiscais, o que não ocorre no MobiLab+. Em nenhuma delas a transparência ocorre pelas perspectivas política e processual. Entretanto, uma política pública aberta deve contemplar todas essas perspectivas. É preciso disponibilizar um conjunto de informações sobre o que o governo está fazendo, como e quando está fazendo, o porquê de estar fazendo, bem como o desempenho da política no cumprimento de seus objetivos (Cucciniello, Porumbescu, & Grimmelikhuijsen, 2017).

Em relação aos determinantes da transparência, é unânime entre os entrevistados que todas as políticas devem ser aperfeiçoadas em termos de compreensibilidade. Além disso, há algumas limitações em termos de publicidade e utilidade das informações no PMPI e no POU. Isso ficou evidente em um dos relatos: “Quanto à qualificação da informação, a gente passa por uma fase de aprimoramento, né? … Elas estão lá, mas o nível de atualização ou a facilidade de leitura é outra coisa. … Mas a gente precisa modernizar a forma que elas são divulgadas” (Entrevistado 18). Aqui cabe ressaltar que, no contexto de governo aberto, além de as informações terem que ser publicadas em formatos e linguagem acessíveis, é preciso que elas sejam completas, compreensíveis e úteis (Platt Neto, Cruz, Ensslin, & Ensslin, 2007).

Quanto aos mecanismos de transparência, nas três políticas, em maior ou menor grau, é feito o uso de canais on-line, tais como: sites, mídias sociais, Sistema Eletrônico de Informações (SEI), Sistema Eletrônico de Informações ao Cidadão (e-SIC), entre outros. Na maioria dos casos, as informações estão incompletas e dispersas em diferentes canais de informação. O POU é a única política em que se utilizam mídias impressas, como jornais de grande circulação e jornais locais, para divulgar informações ao público em geral. Nos casos do MobiLab+ e do PMPI, os relatos demonstraram que o único mecanismo de transparência para os cidadãos que não possuem acesso digital seria a transparência passiva, mediante solicitação por escrito. Isso está em desacordo com o que se espera de um governo aberto, pois é preciso que questões como disponibilidade, fluxo, acessibilidade, quantidade, qualidade, abrangência, relevância e confiabilidade das informações sejam consideradas pelo governo (Cucciniello et al., 2017).

No que se refere à abertura de dados, conforme os relatos, apenas no POU há a disponibilização de conjuntos de dados em formato aberto, ou seja, dados em diferentes formatos, inclusive processáveis por máquina, sem quaisquer restrições de uso e distribuição (Attard, Orlandi, Scerri, & Auer, 2015). Todavia, o volume de dados abertos disponibilizados no POU é pequeno, e alguns conjuntos de dados estavam desatualizados e/ou sem informação sobre a data de criação ou atualização. No caso do MobiLab+, os próprios entrevistados expuseram que, apesar de ele ser o grande responsável por viabilizar a abertura de dados de mobilidade urbana da cidade de São Paulo, as informações da própria política ainda não estão em formato aberto. Em um governo aberto, além de as informações terem que ser publicadas em quantidade e qualidade adequadas para que os cidadãos possam examinar as ações e decisões governamentais, elas devem atender aos critérios de dados abertos (Attard et al., 2015; Sandoval-Almazan & Gil-Garcia, 2016; Veljković et al., 2014).

Com relação às implicações da transparência, é possível afirmar que o controle social, a accountability e a integridade pública são diretamente impactados pela forma como se pratica a transparência no âmbito das políticas analisadas. O fato de não haver um esforço maior na disponibilidade de informações úteis, oportunas, acessíveis, compreensíveis e em formato aberto compromete o acesso dos cidadãos à arena política e dificulta a responsabilização dos agentes públicos pelas ações e decisões políticas (Fox, 2007; Huberts, 2018; Serra & Carneiro, 2012). No PMPI e no POU, o controle social é exercido apenas em uma comissão de avaliação e um conselho gestor, respectivamente, e ambos não são paritários. Apesar disso, estas duas políticas deram um passo importante no sentido da integridade pública. A Secretaria do Governo Municipal, que é responsável pelo PMPI, e a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, à qual a São Paulo Urbanismo e o POU estão vinculados, aderiram ao Programa de Integridade e Boas Práticas promovido pela Controladoria Geral do Município (CGM). Neste programa, a CGM é responsável pela capacitação, orientação e acompanhamento dos planos de integridade de cada um desses órgãos, que deverão promover a transparência, a ética na conduta dos servidores, implementar processos de responsabilização, entre outros. A efetivação desse programa pode, assim, trazer avanços para a iniciativa de governo aberto, principalmente no que diz respeito à transparência ativa e passiva, accountability e integridade pública.

Nas três políticas analisadas, a participação cidadã é bastante limitada e ocorre basicamente na fase de formulação do ciclo de políticas. Conforme relatado, apenas no MobiLab+ a participação ocorre também na fase de formação da agenda, mas parcialmente. Dagnino (2004) chama atenção para esse tipo de situação em que grande parte dos espaços abertos à participação na discussão sobre políticas públicas fica restrita até a fase de formulação, não havendo compartilhamento do poder de decisão nas outras fases. Isso representa uma barreira para a abertura da política em termos de participação cidadã.

Quanto aos tipos, de acordo com os entrevistados, nos poucos momentos em que a participação é permitida, ela oscila entre ativa e passiva, direta e indireta, real e simbólica, a depender do mecanismo de participação utilizado. No POU, por exemplo, a participação pode ser classificada como direta nas consultas públicas, por não haver mediação entre os cidadãos e os agentes públicos; e indireta nos conselhos gestores, por se tratar de um sistema de representação em que os cidadãos, de modo geral, não interagem diretamente com os atores governamentais. Nos conselhos gestores em que as cadeiras reservadas à sociedade civil foram ocupadas por cidadãos indicados pelo governo, a participação também pode ser classificada como simbólica, pois se os cidadãos sequer puderam eleger seus próprios representantes, corre-se o risco de que a participação não seja real. No MobiLab+, a participação pode ser considerada ativa em relação aos eventos promovidos, mas passiva nas outras atividades do laboratório. No PMPI, a participação cidadã é predominantemente simbólica. Segundo os relatos, o próprio governo municipal não tinha interesse em permitir uma participação real que influenciasse efetivamente os rumos da política: “A prefeitura buscava legitimar esse processo com, digamos, o reforço ou reconhecimento ou uma participação light, né? De um grupo que não iria criar problemas, um grupo que não ia discutir profundamente questões, princípios e valores” (Entrevistado 22). Os relatos dos entrevistados demonstram que a participação cidadã está aquém do que se espera de um governo aberto nas três políticas analisadas. É preciso que haja uma participação ativa, direta e real em que os cidadãos possam influenciar efetivamente as decisões políticas, e não apenas serem mantidos na ilusão de que exercem o poder (Avritzer, 2012; Bordenave, 1986).

Em relação aos determinantes da participação, as três políticas analisadas apresentaram elementos insuficientes sob a ótica de governo aberto. Conforme os relatos, enquanto no PMPI não foram estabelecidos critérios de representatividade, no MobiLab+ e POU a representatividade é limitada, uma vez que a participação era restrita a alguns públicos específicos. O critério de independência também não é plenamente contemplado pelas políticas, pois em alguns espaços a participação ocorre apenas por cidadãos designados pelo governo municipal, o que dificulta saber o quão independentes eles são. Sobre o critério de informação, os participantes geralmente têm acesso a alguns documentos nos momentos de discussão. Mas, como foi possível perceber a partir dos relatos, geralmente as informações são incompletas e os participantes têm pouco tempo para analisá-las antes de se manifestarem. A respeito do critério de capacidade, apenas o POU promove eventualmente algumas ações de capacitação sobre questões relacionadas às operações urbanas. Nas outras políticas não são realizadas ações orientadas para desenvolver nos cidadãos as capacidades necessárias para que possam participar dos processos decisórios. No entanto, a SAGA e a CGM promovem um programa denominado Agentes de Governo Aberto, que visa oferecer capacitação gratuita em todas as regiões da cidade de São Paulo para cidadãos e agentes públicos por meio de oficinas temáticas relacionadas à transparência, inovação, participação social e integridade. Quanto ao critério do envolvimento, devido ao curto prazo em que as atividades participativas têm ocorrido, o número de participantes geralmente é baixo. Com relação ao critério de influência, nas três políticas analisadas os participantes possuem pouco ou nenhum poder de influência nas decisões relacionadas à política. Por meio dos relatos ficou evidente que nem sempre as opiniões dos cidadãos que se fazem presentes nas atividades participativas são incorporadas nas decisões políticas: “O que saiu do seminário e chegou ao documento final é muito pouca coisa, né? … Porque as outras coisas não tinham espaço para entrar. Você vê que existem canais de participação… Obviamente eles são canais controlados” (Entrevistado 22). Os critérios de frequência e permanência também não foram integralmente contemplados nas atividades participativas das três políticas. Na maioria delas, a participação ocorre em momentos isolados. Apenas no POU a situação é diferente, pois os cidadãos que são membros dos conselhos gestores participam de reuniões frequentes e possuem mandato de dois anos, o que é razoável quanto ao que se espera em termos de frequência e permanência conforme classificação de Rowe e Frewer (2000) e Hassenforder et al. (2015).

No que se refere aos mecanismos de participação, nas três políticas foram realizadas basicamente consultas e audiências públicas. Estes mecanismos de participação são adequados, porém sua eficácia depende da maneira que são utilizados e da postura do governo em relação à participação cidadã.

O nível de participação praticado nas políticas analisadas é predominantemente o nível de consulta, ou seja, os cidadãos são consultados em alguns momentos, embora o poder de decisão seja sempre reservado ao governo. Esse é o menor nível de participação aceitável sob a ótica do governo aberto, desde que a consulta gere real impacto nas decisões políticas, o que não parece ser o caso delas.

Sobre as implicações da participação, a maneira com que a participação cidadã tem sido conduzida nas políticas analisadas pouco contribui para o fortalecimento da cidadania, da democracia deliberativa e da legitimidade. Conforme relatado, nos poucos espaços existentes para participação, os cidadãos encontram dificuldades para tomarem parte. Ao mesmo tempo, o governo não se demonstra aberto a uma ampla e efetiva participação cidadã no ciclo político. Para avançar nesse sentido é preciso garantir a incorporação de grupos com interesses sociais e valores culturais diferentes, possibilitando aos cidadãos a chance de influenciar as ações e decisões governamentais, tornando-as mais legítimas (Chang & Jacobson, 2010; Häikiö, 2012).

Como foi possível verificar a partir das entrevistas, a colaboração tem sido incorporada nas políticas analisadas em momentos distintos. No MobiLab+, a colaboração está mais concentrada nas fases de formação de agenda, formulação e implementação. No PMPI, nas fases de formulação e implementação. No POU, mais intensamente na fase de implementação. Em nenhuma das políticas a colaboração foi incorporada nas fases de tomada de decisão e avaliação. Porém, em todas elas há colaboração na fase de implementação. Apesar de alguns autores como Vangen, Hayes e Cornforth (2015) terem identificado que a colaboração costuma ser mais intensa na fase de implementação, no contexto de governo aberto, quando uma política pública demandar um esforço colaborativo entre governo e outros atores governamentais e/ou não governamentais, o ideal é que ela seja incorporada em todas as fases do ciclo político.

A respeito do modo de colaboração, nas três políticas analisadas é predominante a colaboração baseada em recursos, principalmente conhecimento técnico. Esse é um modo de colaboração compatível com o governo aberto, pois nele a colaboração acontece para que objetivos comuns entre os atores possam ser alcançados por meio de práticas colaborativas que integram recursos e conhecimentos (Aubouin & Capdevila, 2019).

Em relação aos determinantes da colaboração, segundo os relatos, os atores que atuaram em colaboração nas três políticas demonstraram ter boa capacidade de ação conjunta, bem como o compartilhamento de conhecimentos e outros recursos, como espaço físico e equipamentos. Apenas no POU foi relatado que há dificuldade em ações conjuntas nas relações intragovernamentais: “Eu vejo que é bem difícil esse alinhamento [com atores intragovernamentais]. Acho que é bem complicado. … Eu acho que é difícil e tem bastante resistência, não é uma coisa fluida” (Entrevistado 23). Isso é um obstáculo para a abertura da política em termos de colaboração, pois a capacidade de ação conjunta é a dimensão funcional da dinâmica de colaboração (Emerson & Nabatchi, 2015). É preciso que os atores envolvidos em esforços colaborativos tenham a capacidade de atuar em função do cumprimento dos objetivos coletivos e que as tensões sejam tratadas de forma equilibrada, mitigando as disputas e conflitos entre os atores (Thomson & Perry, 2006). No que se refere à liderança das atividades colaborativas, ela tem sido exercida pelos próprios gestores das políticas. Segundo os entrevistados, estes líderes apresentaram boa capacidade para gerenciar conflitos. No entanto, foi possível observar que o compartilhamento de responsabilidades ainda não é uma questão consolidada pelos atores envolvidos nas políticas, havendo um desequilíbrio de poder entre os atores governamentais e não governamentais. Como consequência, corre-se o risco de que a colaboração possa ser utilizada pelo governo como um cosmético para legitimar as decisões que, porventura, já estavam tomadas unilateralmente.

Sobre os mecanismos de colaboração utilizados nas políticas analisadas, destacam-se convênios, acordos de cooperação e parcerias multilaterais com empresas, startups e organizações da sociedade civil. Estes mecanismos são compatíveis com o governo aberto desde que permitam a construção coletiva de soluções e o compartilhamento de recursos para aumentar a eficiência e eficácia do governo (Lee & Kwak, 2011).

A respeito dos níveis de colaboração praticados no MobiLab+, no PMPI e no POU, predomina o nível de coordenação, que é o menor nível que se espera de um governo aberto em relação à colaboração, conforme as escalas propostas por Thompson e Sanders (1998) e Selden et al. (2006). Ainda assim, o ideal é que se busquem níveis mais altos de colaboração sempre que possível e desde que isso possa gerar benefícios de interesse público (Vigoda & Gilboa, 2002).

Em relação às implicações da colaboração, é unânime entre os entrevistados que as atividades colaborativas tiveram bons resultados na produção de bens e serviços públicos nas três políticas analisadas. Mas, com exceção do MobiLab+, a colaboração pouco contribuiu para gerar inovação aberta. As atividades colaborativas do MobiLab+ geraram soluções inovadoras e premiadas para problemas de mobilidade urbana, como os aplicativos para localização de ônibus, por exemplo. Entretanto, alguns relatos sugerem que as atividades colaborativas mais recentes pouco têm contribuído para geração de valor público: “[No MobiLab+], as startups começaram meio que tomar o espaço, assim… Menos poder público, menos ‘vamos resolver problemas’, menos sociedade civil e mais startups, escalonamento, ganhar dinheiro” (Entrevistado 6). Esse tipo de situação foi abordado por Sullivan e Skelcher (2002), que acreditam haver uma dificuldade inerente à colaboração entre o governo, que tem orientação para o interesse público, e empresas, que possuem orientação para o interesse privado. Nesse sentido, os autores ressaltam que o foco da colaboração entre organizações públicas e privadas deve ser as questões relacionadas às políticas públicas, pois seu propósito é agregar valor a atividades do setor público e não a sobreposição do interesse público pelo privado. Por isso, conforme enfatizado por Sørensen e Torfing (2011), é preciso que sejam criadas arenas de interação mais abertas e flexíveis entre governo, setor privado e sociedade civil, para que esses atores possam coproduzir, cocriar e gerar inovação visando a alcançar as melhores soluções e, assim, gerar valor público para a sociedade.

* Autor Correspondente