En las últimas décadas, la Agricultura Familiar (AF) ha ganado creciente relevancia en las agendas políticas y académicas de América Latina, debido a su papel clave en la economía, la sociedad, el medio ambiente y la cultura de los territorios rurales. Este reconocimiento se vinculó con procesos regionales de democratización, movilización social y cooperación interestatal, con instancias destacadas como la Reunión Especializada de Agricultura Familiar (REAF) del MERCOSUR, así como el trabajo de organismos internacionales —como la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura), el FIDA (Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola) y la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe)— que promovieron marcos conceptuales y normativos comunes para fortalecer su visibilidad y articulación.

En el caso argentino, este proceso se tradujo en una expansión —no exenta de tensiones y discontinuidades— de políticas públicas orientadas al sector. Sin embargo, el análisis sistemático de estas políticas, sus fundamentos conceptuales, marcos institucionales y efectos concretos, continúa siendo una agenda en construcción, especialmente en lo que respecta a los enfoques teóricos y metodológicos adoptados para su estudio.

En términos cuantitativos, los datos del Censo Nacional Agropecuario 2018 confirman la relevancia del sector: se registraron 158.946 explotaciones agropecuarias correspondientes a la categoría de productores/as agropecuarios/as familiares (PP), lo que representa un 63,7% del total nacional. Sin embargo, estas unidades productivas ocupan apenas el 13,4% del área agropecuaria censada (20,8 millones de hectáreas), lo que revela una notable concentración de la tierra (Aranguren et al, 2015).

Este trabajo se propone sistematizar y analizar los diversos enfoques desarrollados en el estudio de las políticas públicas dirigidas a la AF en Argentina, considerando las dimensiones conceptuales, institucionales y territoriales que han configurado este campo. En particular, se busca identificar los principales marcos analíticos, las trayectorias históricas de institucionalización y las disputas en torno a la definición del sujeto de política pública.

La conformación del corpus respondió a una estrategia de revisión sistemática de la literatura especializada sobre políticas públicas para la AF en Argentina. La búsqueda se realizó entre los meses de febrero y junio de 2025 en bases académicas y repositorios institucionales nacionales e internacionales (Scielo, RedALyC, Dialnet, Google Scholar, Repositorio del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria - INTA, FAO, CEPAL, entre otros). Se utilizaron combinaciones de palabras clave en español: “agricultura familiar”, “políticas públicas”, “Argentina”, “desarrollo rural”, “institucionalización”, “campesina”, “indígena”. Se consideraron documentos publicados entre 2000 y 2025, incluyendo artículos académicos, capítulos de libro, tesis de posgrado e informes técnicos de organismos públicos o internacionales. En este sentido, la revisión integró tanto la literatura académica como otro tipo de documentos, siempre que éstos cumplieran con los criterios de calidad, autoridad institucional reconocida y pertinencia temática. Los criterios de inclusión fueron: (a) abordar específicamente políticas, programas o marcos normativos vinculados a la AF; (b) situarse en el contexto argentino, o bien establecer articulaciones multiescalares con procesos latinoamericanos; (c) adoptar un enfoque analítico o conceptual, más allá de la mera descripción de programas; y (d) estar disponible en acceso completo. Finalmente, se seleccionaron 75 documentos por su pertinencia y significatividad cualitativa en relación con los objetivos del estudio, que fueron leídos y analizados en profundidad, codificados de acuerdo con categorías emergentes (enfoque teórico, noción de política pública, actores, escalas, ejes temáticos, etc.). Más que apuntar a una representatividad estadística, la selección buscó construir un corpus significativo, capaz de reflejar la diversidad de perspectivas, trayectorias y debates que estructuran el campo de estudio sobre políticas públicas para la AF en Argentina.

La investigación analiza las perspectivas desarrolladas por los trabajos relevantes en torno a tres dimensiones: la definición de las políticas públicas, las temporalidades que enmarcan los procesos y los contenidos abordados (programas, instrumentos y ejes temáticos como tierra, agroecología, comercialización, semillas o género). El estudio busca, por un lado, aportar una mirada crítica y situada sobre las políticas como procesos multiescalares y disputados; y por otro, contribuir al debate sobre la AF como construcción social e histórica, en constante resignificación por parte del Estado, los movimientos y la academia.

El recorte analítico problematiza la idea de “nivel nacional” como espacio fijo y lo concibe, siguiendo a Agnew (1998, en Marcos, 2021), como una dimensión del sistema estatal más que como un territorio cerrado. Se consideran nacionales aquellas políticas diseñadas por organismos centrales con alcance potencial en todo el país, reconociendo que su implementación varía según las escalas. El foco en lo nacional busca identificar las orientaciones generales del Estado hacia la AF y su influencia en las intervenciones desplegadas en otros niveles.

El texto se organiza en cuatro apartados: primero, se presentan los principales enfoques utilizados para el análisis de las políticas hacia la AF; segundo, se reconstruye la trayectoria histórica de las políticas en Argentina; tercero, se abordan los ejes temáticos analizados por la literatura; y finalmente, se analiza la disputa por la definición del sujeto político, desde el agricultor familiar hasta la noción más amplia de agricultura familiar, campesina e indígena (AFCI).

Desde diversas disciplinas, los estudios relevados completan la comprensión de las políticas públicas dirigidas a la AF, destacando su carácter político, conflictivo y situado. Se identifican tres enfoques analíticos principales -sociológico-político, cognitivo y antropológico- que, aunque no excluyentes, permiten organizar el campo. ¹ También se incorporan propuestas metodológicas que articulan múltiples niveles de análisis. Los enfoques que se describen a continuación funcionan como lentes interpretativas que luego son utilizados por los autores para leer las trayectorias institucionales, programas y categorías abordadas en los apartados siguientes.

Los enfoques presentados permiten interpretar la evolución de las políticas públicas hacia la AF en clave histórica, observando cómo distintas concepciones del Estado y del desarrollo rural se materializan en políticas concretas.

Aunque este trabajo no se centra en la definición del sujeto de la AF, diversos autores sostienen que su construcción no es neutra ni descriptiva, sino que refleja procesos históricos, políticos e institucionales (Grisa et al., 2018; Mosse, 2017; Juárez et al., 2015). La delimitación de quién forma parte de la AF y bajo qué criterios, ha sido objeto de disputa entre actores estatales, organizaciones del sector y organismos internacionales, resultando clave para comprender el modo en que se institucionaliza el sector y se definen las políticas públicas que lo involucran.

La institucionalización de la AF en Argentina se enmarca en procesos latinoamericanos más amplios de redefinición del desarrollo rural y del rol del Estado. Estos procesos se vieron favorecidos por la convergencia entre movimientos sociales, cooperación internacional y agendas regionales. La creación de la REAF del MERCOSUR en 2004 constituyó un punto de inflexión al instalar la AF como actor político y categoría legítima en el plano regional, con impactos significativos en la configuración institucional argentina (González, 2020).

A diferencia de Brasil, donde las políticas de desarrollo rural y AF surgieron desde el propio sector, en Argentina se originaron principalmente desde el Estado, impulsadas por organismos internacionales como el FIDA y espacios regionales como la REAF-MERCOSUR (Manzanal y Schneider, 2011). Según Soverna et al. (2008), lo novedoso no fue tanto el concepto de AF, sino su asociación con la necesidad de diseñar políticas diferenciadas, con un uso más político-instrumental que teórico.

En este sentido, la relación entre la definición del sujeto y su institucionalización resulta fundamental. Ésta no solo supuso su reconocimiento formal dentro del entramado de políticas públicas, sino que también contribuyó a su configuración como sujeto político, con capacidad de interlocución, participación y disputa. Este proceso habilitó el acceso a recursos, legitimó identidades colectivas, amplió derechos y favoreció nuevas formas de organización tanto en el ámbito estatal como en el social (Urcola, 2024; González Cantero et al., 2025).

Asimismo, distintos trabajos coinciden en que la emergencia de la AF como sujeto de política pública se inscribe en transformaciones más amplias del enfoque de desarrollo rural en América Latina (Nogueira y Urcola, 2013; Lattuada et al., 2015; Manzanal y Nardi, 2008). En este marco, la institucionalización se expresa en su inclusión en marcos normativos y de gobernanza rural que trascienden la dimensión productiva, para integrar objetivos vinculados a la equidad territorial, la justicia social y la democratización del acceso a los recursos.

En este marco, el desarrollo de políticas públicas dirigidas a la AF en Argentina puede leerse como un proceso no lineal, atravesado por momentos de impulso, retroceso y transformación. La definición del sujeto y su reconocimiento institucional constituyen dimensiones estrechamente vinculadas, que se configuran en un juego de tensiones y reconfiguraciones permanentes. A continuación, se analizan cuatro períodos identificados a partir de la lectura y análisis del corpus de textos relevados.

Este apartado selecciona un conjunto de líneas temáticas y programas clave analizados en la literatura, que permiten observar cómo se materializan - y tensionan - las políticas públicas dirigidas a la AF en su dimensión operativa. La selección de ejes responde tanto a su relevancia histórica como a su capacidad para expresar distintas formas de institucionalización, conflictividad, segmentación y disputa territorial en la implementación.

Diversos estudios coinciden en que las políticas públicas dirigidas a la AF no conforman un programa coherente y unificado con una orientación política clara. Mosse (2021) sostiene que estas políticas están compuestas por un conjunto de iniciativas relativamente autónomas, moldeadas por las interpretaciones y capacidades administrativas de los distintos organismos responsables. En esta línea, investigaciones sobre programas específicos y estructuras burocráticas (Nogueira, 2014; Manzanal et al, 2008), subrayan la dispersión y fragmentación persistente en este conjunto de políticas.

Una parte importante de estos estudios se enfoca en programas clave para la visibilización y el reconocimiento del sector, como el RENAF, al que Mosse (2017) identifica como una herramienta estratégica para la construcción de identidad política y legitimidad institucional. Otros trabajos revisan programas históricos como el Programa Social Agropecuario (PSA) y el Programa de Desarrollo Rural (PROINDER), señalando las tensiones que atraviesan su evolución institucional, particularmente entre enfoques de corte productivista y perspectivas más participativas y territoriales (Manzanal y Nardi, 2008; Marcos, 2018). Asimismo, el programa Cambio Rural ha sido objeto de análisis por parte de Taraborrelli (2017), quien examina su trayectoria, sus transformaciones a lo largo del tiempo y su impacto en las prácticas de extensión rural, en especial en relación con la orientación hacia lógicas de mercado dirigidas a pequeños y medianos productores.

Por su parte, Catalano et al. (2014), Marcos (2018) y Caballero y Ramilo (2023) analizan los distintos programas del INTA orientados al sector, destacando su papel en la institucionalización de una línea de intervención específica para actores históricamente marginados del desarrollo rural convencional. Estos trabajos reconocen el aporte del INTA en la creación de espacios y dispositivos técnico-políticos que visibilizan a la AF, así como su contribución en la producción de conocimientos situados y en el fortalecimiento organizativo de los territorios. La articulación con organizaciones del sector como una dimensión central en estas experiencias, en tanto permite fortalecer la apropiación local de las políticas y disputar sentidos en torno al desarrollo rural y la función del Estado.

El acceso a la tierra, problema estructural para la AF, ha sido ampliamente abordado por investigaciones como las de Mosca (2021) y Hang et al. (2022). Estos estudios destacan avances normativos e institucionales, como el Programa Nacional de Regularización Dominial, orientado a resolver la informalidad en la tenencia. Sin embargo, advierten sobre la fragmentación de las políticas y las limitaciones estatales para intervenir en contextos de alta conflictividad territorial, concentración de tierras y presión inmobiliaria. Ambos trabajos coinciden en la necesidad de políticas integrales que garanticen el acceso, la regularización y la protección de territorios campesinos e indígenas, con recursos adecuados y articulación interjurisdiccional. En ese marco, resaltan el potencial de la Ley de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar (Ley N.º 27.118), que prevé instrumentos como el Fondo Fiduciario y los bancos de tierras, aunque señalan su débil implementación.

Las políticas de agroecología han cobrado relevancia en la disputa por los modelos de desarrollo agrario. Estudios recientes (Patrouilleau et al., 2017; Marcos, 2025; Molpeceres, 2022; Caimmi, 2023) identifican un giro institucional desde mediados de los 2010, impulsado por movimientos sociales y programas como ProHuerta. No obstante, su avance sigue siendo incipiente y en disputa. Se destaca el rol de la Dirección Nacional de Agroecología (Francavilla et al., 2025) y experiencias territoriales como nodos agroecológicos y sistemas participativos de garantía (Fernández et al., 2025; Ciccorossi et al., 2025).

En relación con la comercialización y los sistemas alimentarios locales, Craviotti (2022) destaca que las políticas públicas comienzan a reconocer el rol estratégico de la AF en el abastecimiento local, especialmente ante crisis alimentarias. Sin embargo, advierte tensiones con los mercados concentrados y la necesidad de fortalecer la logística, el financiamiento y las compras públicas para consolidar estos circuitos.

El eje de las semillas criollas, vinculado a la soberanía alimentaria y los derechos colectivos de las y los agricultores, constituye una línea emergente en los debates sobre políticas públicas. Su centralidad responde al rol estratégico de las comunidades campesinas, indígenas y de la AF en la conservación de la biodiversidad cultivada y la construcción de sistemas agroalimentarios sostenibles. Perelmuter (2025) analiza los desafíos institucionales que implica promover su protección e intercambio, en un contexto tensionado por marcos legales restrictivos y modelos de innovación dominantes.

El enfoque de género en las políticas públicas hacia la AF ha ganado visibilidad en los discursos institucionales, aunque su implementación concreta continúa siendo limitada. Díaz (2024) advierte que, si bien se han producido ciertos avances en términos de reconocimiento formal y retórico del rol de las mujeres en los territorios rurales, persisten importantes brechas en la incorporación transversal del enfoque de género en los programas, presupuestos y mecanismos de participación. Estas tensiones revelan la necesidad de superar abordajes fragmentarios y avanzar hacia una perspectiva interseccional que contemple las desigualdades estructurales que atraviesan a mujeres, diversidades y disidencias en el ámbito rural.

Finalmente, el estudio de Aranguren et al. (2022) reconstruye la evolución de las políticas alimentarias en Argentina entre 2001 y 2019, centrado en el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) y el Plan Nacional para una Argentina Saludable (PNAS). Desde un enfoque sociohistórico, muestran cómo la alimentación se configuró como problema público multidimensional, aunque con persistentes límites: fragmentación institucional, escasa articulación intersectorial y baja participación de la AF en el diseño de políticas. Si bien se mencionan programas como Pro-Huerta o el Monotributo Social, el vínculo con estrategias de fortalecimiento de la AFCI sigue siendo débil.

En síntesis, los estudios sobre programas y dimensiones estratégicas revelan la persistente fragmentación de las políticas hacia la AF, así como las tensiones entre enfoques tecnocráticos y perspectivas orientadas a derechos, sostenibilidad y participación. La implementación aparece como un espacio clave de disputa, donde las políticas se resignifican en función de dinámicas territoriales, capacidades institucionales y relaciones con las organizaciones del sector. Estas disputas no solo afectan la efectividad de las políticas, sino también la definición del sujeto que ellas buscan representar, cuestión que será abordada en el siguiente apartado.

La institucionalización de la AF en Argentina se desarrolló en paralelo a una disputa por la definición del sujeto político que las políticas públicas rurales debían reconocer, promover y representar. Durante el período 2012–2015, como ya venimos analizando, el Estado nacional impulsó una estrategia de construcción identitaria que giró en torno a la figura del “agricultor familiar”, procurando articular bajo esta noción a diversos sectores subalternos rural-agrarios dentro de un marco institucional legible y gobernable. Dispositivos como el RENAF o el Consejo de Agricultura Familiar, Campesina e Indígena (CAFCI) fueron creados para formalizar la interlocución entre el Estado y el sector, aunque priorizando una lógica jerarquizada.

Sin embargo, este proceso produjo tensiones importantes con organizaciones campesinas, indígenas y de la economía popular, que percibían en esa categoría una reducción técnico-productivista de sus realidades. La subjetivación promovida desde el Estado produjo efectos de identificación (como agricultores), de aislamiento (al despolitizar conflictos estructurales como la lucha por la tierra) y de legibilidad (para la intervención estatal), que no resultaban compatibles con las trayectorias políticas y culturales de muchos actores del campo popular rural.

Frente a estas tensiones, se avanzó hacia una formulación más amplia: la de Agricultura familiar, campesina e indígena (AFCI). Esta categoría buscó condensar la heterogeneidad del mundo rural popular, incluyendo productores familiares, comunidades indígenas, campesinos, pescadores artesanales, horticultores migrantes, trabajadores sin tierra, entre otros, y se institucionalizó con la sanción de la Ley 27.118 de Reparación Histórica de la Agricultura Familiar en 2014. Como plantea Caballero (2025), esta síntesis fue producto de una estrategia política que priorizó una denominación común frente al Estado, sin que ello implicara una unidad sustantiva en los sentidos y proyectos.

Ahora bien, la categoría de AF ha estado históricamente en disputa, tanto en el plano conceptual como en su traducción operativa en programas de desarrollo rural. A partir del análisis de los programas financiados por el FIDA en el norte argentino entre 1991 y 2014, Nogueira y Urcola (2015) evidencian una evolución en las concepciones del sujeto de política: desde el pequeño productor minifundista pobre, hacia una noción más amplia de AF, con capacidad de agencia y potencial organizativo, incorporando paulatinamente otras dimensiones como el género y la pertenencia étnica.

Sin embargo, esta ampliación no se tradujo necesariamente en una articulación efectiva entre políticas rurales y políticas indígenas. De hecho, como señala el análisis de la literatura especializada, si bien muchos trabajos adoptan el uso de la categoría AFCI, casi ninguno aborda en profundidad las políticas públicas específicas dirigidas a los pueblos indígenas. Esta omisión reproduce una lógica de integración subordinada, donde lo indígena queda subsumido bajo el paraguas de la AF, sin atender a sus particularidades jurídicas, culturales y territoriales (Urcola y Nogueira, 2022).

La expansión de la categoría de AF en los programas del FIDA —como PRODERNEA y PRODERI— incluyó formalmente a los pueblos originarios como población destinataria (Nogueira y Urcola, 2015). Sin embargo, esta inclusión resultó limitada en la práctica: aunque se mencionan “acciones concretas” dirigidas a comunidades indígenas, estas se inscriben en un enfoque asistencialista o de inclusión productiva, sin contemplar la especificidad de sus derechos colectivos ni sus formas de autonomía política y territorial. Este desplazamiento contribuye a invisibilizar políticas diferenciadas —como las impulsadas por el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) o el Programa Nacional de Relevamiento Territorial de Comunidades Indígenas (ReTeCI)— orientadas al reconocimiento y fortalecimiento de dichas autonomías.

En esa misma línea, Michel y Linietsky (2025) analizan el caso de comunidades mapuche-pastoriles en la Línea Sur de Río Negro y muestran cómo las categorías estatales como “pequeño productor” o “agricultor familiar” no logran captar las lógicas comunitarias de producción, reproducción y gestión territorial. Este reduccionismo no solo es clasificatorio: condiciona las formas de intervención estatal, que tienden a dirigirse a unidades individuales y no a estrategias colectivas. Las comunidades, sin embargo, ejercen agencia al apropiarse y resignificar estas categorías, lo que evidencia tanto su capacidad de negociación como la necesidad de construir políticas que reconozcan a lo comunitario como sujeto político. Superar esta limitación requiere una reconceptualización del sujeto colectivo desde una perspectiva plurinacional, intercultural y situada.

En Argentina, el estudio de las políticas públicas orientadas a la AF se viene consolidando como un campo de análisis en expansión, que trasciende las lecturas técnicas y administrativas para abordarlas como expresiones de poder, disputas por modelos de desarrollo y marcos institucionales en tensión. Lejos de ser una categoría neutral, la AF se configura como una construcción política y social, cuya visibilización estatal ha estado fuertemente vinculada a su proceso de institucionalización y al protagonismo de los movimientos rurales, en un contexto de crisis del paradigma modernizador y avances democratizadores en América Latina.

La bibliografía revisada destaca al Estado como un entramado de relaciones sociales, históricamente situado y atravesado por disputas internas. Esta perspectiva explica la coexistencia de políticas redistributivas y territoriales junto a otras tecnocráticas o alineadas con el agronegocio, que suelen contar con mayores recursos y legitimidad. El enfoque multiescalar permite comprender cómo se construyen y territorializan las políticas, considerando las articulaciones locales, nacionales, regionales e internacionales, y el rol de organismos como la FAO o la REAF en la circulación de marcos como la agroecología y la soberanía alimentaria.

En este proceso, la AF no aparece solo como destinataria de políticas, sino como sujeto activo en la generación de demandas, la negociación de dispositivos y la implementación situada de políticas públicas. Múltiples estudios documentan experiencias de coproducción entre organizaciones campesinas, técnicas/os estatales y redes territoriales, que desafían las formas tradicionales de gobernanza y transforman los sentidos de la acción pública desde abajo.

Ahora bien, la revisión del campo también permite identificar vacancias analíticas persistentes. Predominan los estudios centrados en el pasado reciente, especialmente entre 2003 y 2015, con escasa producción que contemple los períodos posteriores o las transformaciones en curso. En particular, se advierte una limitada incorporación de enfoques prospectivos que permitan anticipar escenarios, identificar factores críticos o diseñar estrategias para enfrentar los desafíos que plantea la crisis climática, la financiarización del agro o la reconfiguración del Estado. Salvo excepciones, la literatura continúa anclada en claves interpretativas retrospectivas, lo que restringe su capacidad para incidir en la formulación de políticas públicas orientadas al futuro.

También se constata una debilidad en los estudios de impacto: son escasos los trabajos que indagan en los efectos concretos de las políticas en términos de redistribución, acceso a derechos, fortalecimiento organizativo o transformación estructural. A ello se suma una fragmentación temática y disciplinar que dificulta la articulación entre escalas, sujetos, marcos institucionales y dinámicas territoriales.

Desde el punto de vista metodológico, el campo ha privilegiado estudios cualitativos y de caso, que han permitido una comprensión situada de los procesos de implementación y apropiación territorial. No obstante, persisten desafíos como la escasez de datos cuantitativos desagregados, la débil articulación entre enfoques y la necesidad de construir estrategias integradoras, comparativas y colaborativas que fortalezcan la capacidad de diagnóstico y de intervención.

A ello se suma la necesidad de profundizar los balances críticos sobre procesos clave del ciclo de las políticas. Por ejemplo, la sanción de la Ley de Agricultura Familiar en 2014, celebrada como un hito en términos de reconocimiento institucional, no se tradujo en transformaciones sustantivas. Su reglamentación tardía, parcial y sin asignación presupuestaria efectiva, evidencia los límites de las conquistas legales cuando no se consolidan las condiciones políticas, técnicas y presupuestarias para su implementación. La falta de análisis sistemáticos sobre este "fracaso institucional" impide extraer aprendizajes para futuros procesos legislativos y de diseño institucional, y obstaculiza el desarrollo de políticas más efectivas y sostenibles.

En este contexto, resulta fundamental abrir una agenda de reflexión prospectiva. La continuidad y efectividad de las políticas públicas dirigidas a la AF dependerán de la capacidad para consolidar marcos institucionales sólidos y participativos, fortalecer alternativas al modelo agrario hegemónico, y desarrollar herramientas analíticas que permitan anticipar y debatir los sentidos del desarrollo rural en el presente. Los datos del Censo Nacional Agropecuario 2018 ofrecen una alerta ineludible: aunque la AF representa más del 60% de las explotaciones agropecuarias del país, accede a solo el 13,4% de la superficie, y ha perdido casi 60.000 unidades productivas en los últimos quince años. Esta tendencia revela no solo una exclusión persistente, sino también los límites de las políticas implementadas para revertirla. Pensar el futuro exige interrogar estas cifras desde una perspectiva estructural y diseñar estrategias para revertir la asimetría existente. No se trata de abandonar el análisis histórico, sino de complementarlo con una mirada estratégica que permita cuestionar no solo cómo llegamos hasta aquí, sino también qué marcos institucionales, alianzas y proyectos políticos se necesitan para garantizar una vida digna en el campo, en un contexto atravesado por la crisis climática, las desigualdades crecientes y la reconfiguración del Estado.