845 Mundo Agrario 1515-5994 Universidad Nacional de La Plata Argentina mundoagrario@fahce.unlp.edu.ar 84583563006 10.24215/15155994e317 Artículos Reforma agraria en Bolivia: avances, limitaciones y tareas pendiente Agrarian reform in Bolivia: progress, limitations and pending tasks https://orcid.org/0009-0003-7417-0301 Fernández Fuentes Juan de Dios chicolac@gmail.com https://orcid.org/0000-0002-4194-4154 Alarcón-Novoa Jorge Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), Bolivia Estado Plurinacional de Bolivia Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), La Paz https://ror.org/021b1zt89 Universidad Nacional Agraria La Molina, Bolivia Perú Universidad Nacional Agraria La Molina https://api.crossref.org/funders/501100020988 April-July 2026 27 64 e317 03 11 2024 26 11 2025 01 04 2026 2026 Mundo agrario https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/ Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional. Resumen

El artículo tiene como propósito exponer y analizar las diferentes etapas por las que ha atravesado la Reforma Agraria en Bolivia, utilizando una metodología con un enfoque descriptivo y analítico de las evidencias sucedidas en 3 diferentes etapas del proceso reformador. La primera reforma, en 1953, restauró derechos conculcados a campesinos e indígenas y, en el transcurrir del tiempo, generó minifundios y reconcentró la tierra en el oriente del país. La segunda reforma agraria, en 1996, enfatizó la regularización de los derechos de propiedad de la tierra, pero finalmente solo tuvo valor formal y escasos resultados importantes. Se considera que la tercera reforma iniciada en 2006, y en actual curso, ha avanzado en democratizar el acceso a la tierra con una estructura de tenencia más equitativa e inclusiva. A futuro, el desafío mayor es promover el uso sustentable de la tierra y el tratamiento medio-ambiental, entre otros.

 Abstract

This article aims to expose and analyze the different stages that the Agrarian Reform in Bolivia has undergone, using a methodology with a descriptive and analytical approach to the evidence that occurred in three different stages of the reform process. The first reform, in 1953, restored violated rights to peasants and indigenous people and, over time, generated smallholdings but reconcentrated land in the eastern part of the country. The second agrarian reform, in 1996, emphasized the regularization of land ownership rights but ultimately had only formal value and few results. The third reform, initiated in 2006 and currently underway, is considered to have advanced in democratizing access to land with a more equitable and inclusive tenure structure. Major challenge for the future is to promote the sustainable use of land and environmental treatment, among others.

 Palabras clave Bolivia Reforma agraria Degradación ambiental Desarrollo rural Keywords Bolivia Agrarian Reform Environmental Degradation Rural Development redalyc-journal-id 845 <bold>1. Introducción</bold>

Bolivia, un país sudamericano con 109 millones de hectáreas, se organiza en nueve departamentos, 336 municipios y siete autonomías indígenas, y su geografía se divide en tierras altas, abarcando 30% del territorio, con altitudes entre 2,600 y 4,500 msnm, y tierras bajas, que cubren 70% del territorio, con un promedio de 500 msnm, abarcando llanuras, bosques y planicies, principalmente dentro de la cuenca amazónica. Para el año 2024, la población estimada de Bolivia era de 11,3 millones de habitantes.

El país enfrenta importantes desafíos: baja densidad poblacional, mercados pequeños, instituciones frágiles, escasez de mano de obra calificada y geografía compleja que dificulta la integración territorial. Su economía depende principalmente de la exportación de materias primas, mientras que las corrientes de pensamiento global han influido en sus transformaciones sociales, políticas y económicas. Aunque para 2023 se registraron avances en inclusión social, democracia, reducción de pobreza y derechos, aún falta consolidar un modelo de desarrollo económico sostenible que priorice la conservación ambiental (Müller et al., 2012).

La Reforma Agraria (RA) en Bolivia es una de las más antiguas de América Latina, lo que la convierte en un referente clave tanto para el país como para la región. Este estudio analiza su evolución a través de tres fases distintas, revisando de manera sistemática los avances y limitaciones documentados en cada etapa de su implementación.

 <bold>2. Aproximación metodológica</bold>

Este estudio combinó un enfoque descriptivo-longitudinal para analizar la evolución histórica de la reforma agraria en Bolivia, comparando sus etapas y su impacto en los objetivos iniciales. Además, ha adoptado un enfoque explicativo para validar, con datos, los hitos clave de cada fase, en un contexto con escasos antecedentes sobre este fenómeno emergente en el país. Se ha empleado un diseño documental, utilizando fuentes secundarias de instituciones confiables, como el Banco Central de Bolivia (BCB), el Instituto Nacional de Estadística (INE), el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), ministerios relacionados y organismos internacionales.

La metodología consistió en una revisión narrativa de literatura, aplicando técnicas cualitativas de interpretación y análisis. Además, los autores han incorporado sus perspectivas personales basadas en experiencias durante los períodos estudiados (Vasilachis de Gialdino, 2006). Por lo demás, mucha de la información e interpretación aquí planteada es inédita y basada en años de experiencia teórica y práctica vivida por el primer autor, quién estuvo muy de cerca a los acontecimientos últimos de la Reforma Agraria, en base a su experiencia como funcionario del INRA.

 <bold>3. Contexto histórico</bold>

Desde la época colonial hasta el siglo XIX, ya en la etapa republicana, Bolivia basó su economía en la exportación de plata, caucho y salitre. Según Pereira (2013), las élites criollas y mestizas concentraron el poder económico y protagonizaron constantes luchas por el control político y territorial, reflejadas en golpes de Estado y revueltas. Mientras tanto, las poblaciones indígenas fueron explotadas como mano de obra en minas y haciendas, además de pagar tributos que llegaron a financiar más del 30% del erario público. Durante este período, el país adoptó un modelo liberal dominado por capitales británicos y estadounidenses, que controlaban tanto la economía como la política (Soliz, 2017).

Durante el siglo XX, los auges de exportación e ingresos para la economía estuvieron fundados en la venta de estaño e hidrocarburos. Hasta la primera mitad de ese siglo, la situación de la mayor parte de la población campesina e indígena no cambió. Entre 1932 y 1935 sucedió la guerra del Chaco con Paraguay, evento que impactó tanto en la población como en la clase política boliviana que emergió de la guerra, en cuanto a la creación de una conciencia nacional sobre la realidad del país y sus problemas, surgiendo así una demanda social por cambios, inclusión y justicia (Soliz, 2012). Para 1950 el país enfrentaba, además, una crisis económica y conflictos sociales, producto del poco beneficio que reportaba, al Estado y a los trabajadores, las exportaciones de estaño y, en el área rural, la riqueza generada por la producción agropecuaria, que solo favorecía a los hacendados y en desmedro de los campesinos. Este descontento fue “caldo de cultivo” para el levantamiento nacional de 1952.

La denominada “Revolución Nacional” de 1952 marcó un hito en Bolivia, cambió a las elites políticas por nuevas representaciones populares y estableció un modelo de desarrollo con fuerte intervención estatal, que incluyó la nacionalización de minas y petroleras y la implementación del voto universal (Teixeira da Silva, 2022). Un año después, en 1953, se impulsó una reforma agraria como respuesta a siglos de despojo territorial contra comunidades indígenas por parte de gobiernos y élites 1 . En el occidente, bajo el lema “la tierra es para quién la trabaja”, se redistribuyeron tierras de haciendas a campesinos e indígenas, eliminando el latifundio y el trabajo servil. En el oriente, donde abundaban tierras desocupadas, se fomentó un polo agropecuario para diversificar la economía mediante cultivos exportables. Para ello, se otorgaron grandes extensiones de tierra gratuitamente a personas naturales y parcelas a colonos andinos, incentivando su migración como mano de obra para el sector (Pereira, 2013).

Treinta años después, a principios de los años 90, Bolivia experimentó el colapso del modelo estatal en medio de una crisis hiperinflacionaria, lo que llevó a la adopción de un modelo neoliberal basado en la apertura económica, incluyendo una drástica reducción del Estado y la privatización de empresas públicas (Brabazon, 2022). En el ámbito rural, los logros de la reforma agraria de 1953 se debilitaron: la corrupción fomentó la concentración de tierras y generó un caos en los registros de propiedad. Por estos hechos, en 1992 la reforma agraria fue intervenida.

Relanzar la reforma requirió encontrar consensos entre la visión del gobierno que proponía liberalizar los derechos de propiedad de la tierra, con la postura de los sectores campesinos e indígenas que, por sus modos de vida y organización, planteaban la propiedad comunitaria de la tierra. Producto de la negociación política de estas dos visiones nació la Ley Agraria 1715 (1996) la cual logró calmar parcialmente los conflictos sociales por la tierra, pero no resolvió el problema de fondo de los derechos de propiedad, lo que impidió revitalizar la producción agrícola.

En 2006, bajo un modelo económico de Estado y ampliamente representado por los sectores sociales rurales, Bolivia actualizó su normativa agraria con la Ley 3545, que modificaba la Ley 1715 para agilizar la aplicación de la reforma. La Constitución de 2009 incorporó innovaciones como los derechos de la "Madre Tierra" (Art. 397) y reforzó el principio de reforma agraria bajo el concepto "la tierra es para quien la trabaja sustentablemente". Estos cambios consolidaron un nuevo modelo de tenencia de tierras con participación inclusiva de actores rurales. Luego, en 2014, el vicepresidente Álvaro García Linera declaró que Bolivia había logrado la democratización del acceso a la tierra, considerando este tema como superado. El foco gubernamental pasó entonces a promover el desarrollo económico rural, planteando como estrategia clave la expansión de la frontera agropecuaria (Vicepresidencia del Estado Boliviano, 2014).

Aunque La Paz, Santa Cruz y Potosí han liderado históricamente las exportaciones bolivianas, sustentadas en recursos naturales y producción agropecuaria, al 2023, el país enfrentaba una grave crisis económica multidimensional. Crisis que se caracteriza por: (i) un déficit fiscal creciente que ha agotado las reservas internacionales y limita la inversión pública; (ii) un impacto ambiental negativo del modelo extractivista (hidrocarburos, minería y agroindustria), generando un círculo vicioso de crisis climática, deforestación y desastres naturales recurrentes (Cappelli et al., 2022). Según Chumacero (2024), esta política de desarrollo no solo ignora los derechos indígenas y los costos socioambientales, sino que también pone en riesgo a los supuestos beneficiarios de la Reforma Agraria, al degradar sus medios de vida. Asimismo, Patiño (2020) ha sugerido la adopción de políticas económicas balanceadas que reconcilien desarrollo productivo con sostenibilidad, diversifiquen la matriz exportadora y prioricen la adaptación climática.

 <bold>4. Agricultura, Forestería y Medio Ambiente en Bolivia</bold>

El sector agropecuario ha sido clave para la economía boliviana, representando, en promedio, el 10.6% del PIB (2006-2019) y mostrando el mayor crecimiento sectorial (6.6% anual hasta 2019). Para el 2019, el sector agropecuario empleaba al 29% de la fuerza laboral (aproximadamente 1,5 millones de personas) y generaba el 5.3% de las exportaciones, siendo fuente importante de divisas (INE, 2024; IBCE, 2025). En paralelo, el sector forestal ocupa más del 50% del territorio nacional (aproximadamente 50 millones de hectáreas- MHa), con distribución diferenciada: (i) 20% (10 MHa) bajo manejo de empresas privadas (con inversión en aprovechamiento maderero regulado) y (ii) 80% (40 MHa) administrado por comunidades indígenas y campesinas (Quiroga, 2021).

Durante los últimos 20 años, el crecimiento agropecuario se ha ampliado sobre bosques naturales, con la consecuente pérdida de recursos naturales y biodiversidad (Luke, 2023). El incremento de la demanda mundial de commodities ha permitido la ampliación de la agricultura, especialmente del cultivo de soya (Tabla 1), que de 200,000 hectáreas (Ha) sembradas en la década de los 90, pasó a más de 1,8 MHa en el 2023. Asimismo, la actividad pecuaria ha crecido significativamente, incorporando campos para cría y producción de vacunos, porque este uso económico de la tierra “justifica”, en Bolivia, el reconocimiento de derechos de propiedad sobre la tierra. De hecho, la normativa agraria de Bolivia reconoce como “ocupación económica de la tierra” (derecho de propiedad) si es que un productor agrario demuestra poseer al menos una cabeza de ganado por cada 5 Ha. de tierra. Así, a nivel nacional, la superficie declarada con actividad ganadera es de aproximadamente 18 MHa y la superficie nacional registrada con actividad económica de agricultura suma alrededor de 6,2 MHa (MDyEP, 2024).

Bolivia: soya producida y exportada Tabla 1 Bolivia: soya producida y exportada
2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
Superficie sembrada (MHa) 0,92 1,02 1,03 1,095 1,27 1,32 1,33 1,33 1,26 1,31 1,38 1,35 1,43 1,52 1,78
Exporta-ciones de soya* y derivados (Miles Tm.) 1,40 1,40 1,33 1,84 2,40 2,18 2,01 2,31 1,87 1,98 2,05 2,11 2,54 3,54 3,22
Ventas (Miles de USD) 598 578 687 1003 1203 1091 799 892 699 809 716 786 1370 2230 1755
Fuente: Elaboración propia en base a datos del MDyEP (2024).

comprende: grano, harina, aceite, torta (residuos de la extracción de aceite), lecitina y soya.

Entre 1990 y 2015, se ha reportado que Bolivia perdió más de 8 millones de hectáreas de bosques entre 1990-2015, con un aumento en la deforestación anual de 270,000 a 289,000 hectáreas durante 2000-2010 (Maillard et al., 2023). A su vez, García et al. (2021) han indicado que entre 2013-2020 se perdieron adicionalmente 800,000 hectáreas. Según el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP, 2014), la principal causa de esta deforestación fue la actividad humana directa (agricultura y ganadería), siendo menor el impacto de factores naturales o actividades humanas indirectas. Asimismo, Santa Cruz concentra la mayor expansión agropecuaria del país, siendo la ganadería y el cultivo de soya los principales motores de deforestación (Taylor, 2023). La Fundación Tierra (2022) indica que entre 1990-2018, estas actividades causaron la pérdida de casi 7 millones de hectáreas boscosas en Santa Cruz, equivalente al 80% de la deforestación nacional. Lo expuesto configura un contexto en el que es posible predecir que la expansión de la frontera agropecuaria tendrá lugar, esencialmente, en áreas de bosque de Santa Cruz, que corresponden a la región amazónica boliviana (Quiroga et al., 2012). Las incidencias ambientales de este proceso están en el debate público, afectado por insuficiente información técnica, intereses políticos y económicos sectoriales, que impiden priorizar este tema en la agenda estatal (Boillat et al., 2022).

 <bold>5. Reformas Agrarias en Bolivia</bold> <bold>Primera reforma agraria: la reforma estructural</bold>

En el marco de una transformación revolucionaria impulsada por el Estado, Bolivia implementó en agosto de 1953 su primera reforma agraria, a través del Decreto Supremo 3464. Esta medida redistribuyó tierras de haciendas a campesinos e indígenas del occidente del país. Al mismo tiempo, en la región oriental, se promovió la formación de un polo agropecuario con miras a diversificar la economía mediante la producción de alimentos para exportación. Para lograrlo, entre 1953 y 1992, se otorgaron extensas tierras de forma gratuita y se fomentaron procesos de colonización (Decretos Supremos 3464, 1953). En el occidente boliviano, la reforma agraria logró redistribuir casi toda la tierra cultivable, aunque con el tiempo esto dio lugar al minifundismo. En contraste, en el oriente, especialmente en Santa Cruz, se promovió la expansión agropecuaria sin afectar grandes haciendas, lo que terminó consolidando latifundios y acentuando la desigualdad en la tenencia de la tierra (Killeen, 2024). De acuerdo a los expedientes agrarios del INRA, en las tierras bajas del país, los sectores empresarial y mediano, recibieron 39 MHa del Estado. La superficie promedio por beneficiario, otorgada a estos dos sectores fue de 130 Ha. y 1,350 Ha, respectivamente (INRA 2010). En el mismo período, el sector conformado por indígenas y campesinos recibió 17 MHa, en los valles y el altiplano de Bolivia, equivalente un promedio de 28 Ha por familia (Tabla 2).

Reforma agraria en Bolivia: 1953-1992 Tabla 2 Reforma agraria en Bolivia: 1953-1992
Tipo de Propiedad N° de Expedientes Beneficiarios Superficie
Número % Miles Ha %
Pequeña 26.639 269.179 35,4 4850,8 8,5
Solar campesino 548 3.999 0,5 23,9 0,04
Propiedad Comunitaria 2.990 333,403 543,9 12289,5 21,5
Mediana 13.555 123.567 16,3 16231,7 28,3
Empresa grande 4.147 17.005 2,2 23011,1 40,2
Sin Dato 580 12.283 1,6 898.3 1,6
Totales 48.460 759.436 100,0 57305,3 100,0
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA (2024).

En términos cuantitativos, 600.000 mil personas, el 80% de los beneficiarios, conformados por familias y comunidades campesinas e indígenas, bajo la denominación de “solares”, recibieron el equivalente al 30% de la tierra total entregada. Por otro lado, 140 mil personas naturales y jurídicas (el 18,5% de los beneficiarios), acumularon con carácter gratuito, y como propiedad individual, casi el 70% de la tierra entregada (Figura 1).

Bolivia: Estado de la tenencia de la tierra, 1953-1992 Figura 1 Bolivia: Estado de la tenencia de la tierra, 1953-1992 Figura 1 Bolivia: Estado de la tenencia de la tierra, 1953-1992 Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA (2010).

Aunque la legislación boliviana de 1953 proclamaba la igualdad de derechos entre hombres y mujeres, en la práctica, las normas patriarcales excluyeron a las mujeres rurales e indígenas del acceso a la tierra y la educación (Soares y Wanderley, 2022). La titulación de tierras se centró en los varones, lo que derivó en que menos del 10 % de las propiedades fueran registradas a nombre de mujeres (Fernández, 2023); ver Figura 2. Además, la reforma agraria ignoró por completo la protección ambiental, reflejando una visión desarrollista que consideraba inagotables los recursos naturales y los bosques. La reforma agraria boliviana cerró su primer ciclo en 1992, tras la intervención del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA) debido a casos de corrupción relacionados con el tráfico de tierras. Ya desde inicios de los años 80, se evidenciaba la ineficiencia del modelo, pues el empresariado agrícola utilizaba apenas 1 millón de hectáreas de las más de 40 millones que le habían sido otorgadas gratuitamente (Colque, 2014; McKay y Colque, 2021).

Bolivia: Equidad de género en el acceso a la tierra,1953-1993 Figura 2 Bolivia: Equidad de género en el acceso a la tierra,1953-1993 Figura 2 Bolivia: Equidad de género en el acceso a la tierra,1953-1993 Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA (2016).

Tras 39 años de reforma agraria, en el occidente del país, se generó una situación de intenso minifundio que, sumado a la falta de apoyo estatal, limitó absolutamente las posibilidades de desarrollo económico del campesinado. De acuerdo a estadísticas del Instituto Nacional de Estadística (INE, 2024), entre los años 1970 y 1990, el 75% de la población rural estaba en condición de pobreza y pobreza extrema. En cambio, en el oriente del país surgió una clase terrateniente que detentaba grandes propiedades adquiridas, muchas de ellas de manera irregular. Consecuencia de esta injusta distribución, la reforma agraria seguía siendo una demanda social pendiente para las mayorías rurales de Bolivia (Soliz, 2021).

 <bold>Segunda reforma agraria: la reforma discreta</bold>

Entre 1982 y 1985, Bolivia enfrentó una severa crisis económica con una hiperinflación cercana al 8,000 %, lo que provocó el colapso del modelo estatista. En respuesta, el país adoptó un enfoque neoliberal, implementando políticas de libre mercado que incluyeron la privatización de empresas estatales, el retiro del Estado de sectores clave como minería y energía, y la reducción drástica del tamaño del aparato estatal (Fernández y Fernández, 2023). Asimismo, Con apoyo del Banco Mundial, Bolivia ejecutó entre 1986 y 1992 el Proyecto “Tierras Bajas del Este”, orientado a expandir la agricultura comercial, especialmente el cultivo de soya. Este proceso implicó la deforestación de cerca de 500 mil hectáreas de bosque para habilitar tierras destinadas a cultivos intensivos como arroz, maíz y girasol (Colque, 2014). A pesar del impacto ambiental, los resultados económicos fueron notables: entre 1991 y 1997, el PIB de la región oriental creció un 7.8 %, superando el promedio nacional del 3.0 %, y la participación del sector exportador aumentó de 4.8 % a 15.6 %. No obstante, este crecimiento se basó en una fuerte expansión agrícola que, según el Banco Mundial, implicó la pérdida de un millón de hectáreas de bosques primarios en Santa Cruz (Taylor, 2023).

El gobierno boliviano, impulsado por buenos resultados económicos, relanzó la reforma agraria con el objetivo de fortalecer la agroindustria en Santa Cruz, buscando al mismo tiempo garantizar seguridad jurídica para expandir la frontera agrícola, atender las demandas de tierras de los campesinos empobrecidos del occidente, y reconocer los derechos territoriales de los pueblos indígenas (Fernández, 2023). Este proceso alcanzó su punto álgido de discusión en 1989 con la propuesta de la "Ley General de Desarrollo Agropecuario" para liberalizar los derechos de propiedad sobre la tierra, la cual generó una fuerte oposición social al no incluir los modos de uso y prácticas de los grupos campesinos e indígenas; esto condujo a la consolidación, en 1991, de dos visiones políticas antagonistas sobre el tema agrario: las perspectivas "neoliberal" y "comunitaria" (Muñoz, 1999).

Posteriormente, en 1996, como respuesta a la presión social, se promulgó la Ley 1715 que buscó conciliar enfoques neoliberales y comunitarios, y dio origen al Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA). Esta ley reconoció los derechos territoriales de los pueblos indígenas, promovió la equidad de género en el acceso a la propiedad y estableció mecanismos para revertir tierras improductivas o mal utilizadas, incluso en manos de propietarios medianos o empresariales (INRA, 2016). Uno de los principales aportes de la Ley 1715 fue la revisión integral de todos los derechos de propiedad agraria anteriores a su promulgación, con el fin de validar o revertir parcialmente o totalmente las tierras al Estado. Esta medida abarcó toda el área rural del país —unos 103 MHa—, incluyendo tanto las 57 MHa distribuidas entre 1953 y 1992, como otras 46.3 MHa sin información legal clara.

La regularización de tierras bajo la Ley 1715 fue ejecutada por empresas privadas encargadas de validar documentos, realizar mediciones y verificar el uso productivo de los predios, mientras que el INRA actuaba como ente supervisor. Sin embargo, según Fernández (2023), el proceso enfrentó múltiples obstáculos: escasez de recursos y alta dependencia del financiamiento externo, participación ambigua y costosa del sector privado, un marco legal y administrativo complejo, debilidad institucional del INRA y falta de voluntad política, influida por intereses particulares. Estas dificultades fueron especialmente evidentes en la región amazónica.

Hacia finales de 2005, a casi una década de iniciada la segunda fase de la reforma agraria bajo la Ley 1715, los avances fueron limitados. Solo se titularon 9,3 millones de hectáreas, menos del 10 % del total previsto, incumpliendo el plazo legal que vencía en octubre de 2006. Además, los procesos de distribución de tierras y asentamientos fueron mínimos, con apenas 10 comunidades y 563 familias beneficiadas en tres departamentos (INRA, 2010). Estos resultados reflejaron el estancamiento de la reforma, que no logró revertir la concentración de la tierra ni garantizar seguridad jurídica, lo que reactivó conflictos estructurales. Así, este periodo es visto más como un avance formal —por la promulgación de la Ley 1715— que como un cambio sustantivo en la estructura agraria del país (Fernández, 2023).

 <bold>Tercera reforma agraria: la reforma complementaria</bold>

Para el año 2003, el modelo de desarrollo basado en el liberalismo económico y la apertura comercial evidenció su agotamiento estructural en Bolivia. Este proceso fue impulsado por factores externos —como la crisis financiera asiática (1997-1998) y las recesiones en Europa y Estados Unidos—, que deprimieron los precios y la demanda de materias primas (Guerra y Olivo, 2009), así como por dinámicas internas, entre ellas el aumento generalizado de la pobreza, el clientelismo político y la corrupción. Estos últimos elementos desencadenaron una profunda inestabilidad social, que culminó con la convocatoria anticipada a elecciones como medida de resolución política (Doyle, 2023).

A fines de 2005 fue elegido Presidente de Bolivia el Sr. Evo Morales Ayma, primer presidente indígena del país. El nuevo gobierno boliviano aprovechó el repunte económico global para impulsar un modelo de economía social con mayor intervención estatal, reduciendo la pobreza y estimulando el crecimiento (Hesketh, 2025). Una de sus acciones clave fue la Ley 3545 (2006), que reformó la política agraria para: (i) regularizar propiedades y recuperar tierras para el Estado, (ii) redistribuir tierras a indígenas y campesinos, (iii) fortalecer derechos territoriales indígenas.

Realizar esta tarea requirió de voluntad política que se expresó a través de acciones específicas, destacando: (a) completa responsabilidad del INRA en el saneamiento de tierras, (b) simplificación de procedimientos legales, tanto para regularizar derechos como para la distribución de tierras, (c) mayores recursos financieros al proceso. En términos operativos, se aseguró la efectiva participación de mujeres en el proceso; también se priorizó la atención a las demandas de pueblos indígenas, comunidades campesinas y pequeños productores (Webber, 2017). Es así que en 17 años (2006-2023), se han regularizado 86,5 MHa y el universo de beneficiarios se incrementó hasta 3 millones (INRA, 2024). Una revisión comparativa de esta información se presenta en la Tabla 3.

Bolivia: Resultados comparativos de la 2da y 3ra reformas agrarias Tabla 3 Bolivia: Resultados comparativos de la 2da y 3ra reformas agrarias
Grupo Estado Republicano 1996-2005 Estado Plurinacional 2006-2023* Total General
Títulos y Certificados emitidos 25.439,0 1486.324,0 1511.763,0
Superficie (Ha) saneada y titulada 9321.525 86480.016 95801.541
Beneficiarios (Naturales y Jurídicos) 174,963 2,893,685 3,068,648
Inversión (en millones de USD) 85,1 299,7 384,8
Costo Promedio con derechos de propiedad regularizados (USD/Ha) 9,13 3,47 4,02
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA (2024).

Bolivia adoptó el nombre de “Estado Plurinacional de Bolivia” en 2009, durante el gobierno de Evo Morales; el cambio se oficializó en la Constitución Política de Estado del 2009.

El reconocimiento de las mujeres como propietarias y/o co-propietarias de la tierra es un resultado inédito para Latinoamérica: en Bolivia el 45% de los propietarios de la tierra son mujeres, y en su mayoría están ubicadas en el segmento de la pequeña propiedad (Chipana-Mendoza, 2024 ). Siendo las mujeres el sector más afectado por la pobreza rural, el reconocimiento de sus derechos empoderó su rol al interior de sus organizaciones sociales y en la representación política (INRA, 2008). A 2023, con base en estadísticas del INRA (2024), se ha reportado que el 45% de beneficiarios, por título ejecutorio, corresponde a mujeres (ver Figura 3).

Bolivia: Equidad de género en el acceso a la tierra,1996- 2024 (Beneficiarios por título ejecutorial) Figura 3 Bolivia: Equidad de género en el acceso a la tierra,1996- 2024 (Beneficiarios por título ejecutorial) Figura 3 Bolivia: Equidad de género en el acceso a la tierra,1996- 2024 (Beneficiarios por título ejecutorial) Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA (2024).

Es importante también indicar que en el marco de la Reforma Agraria boliviana, las tierras Comunitarias de Origen (TCO/TIOC) son territorios colectivos e inalienables, reconocidos a pueblos indígenas originarios con identidad, lengua y organización preexistentes al Estado. En cambio, la propiedad comunitaria se otorga a comunidades campesinas o interculturales sin esa identidad pre-colonial. Mientras las TCO/TIOC implican soberanía indígena y derechos colectivos amplios, la propiedad comunitaria se limita a un régimen agrario de producción y tenencia sin autonomía política (Figura 4). Asimismo, Las diferencias territoriales entre productores bolivianos se reflejan en la extensión de sus tierras y en el uso de tecnología. Los pequeños productores poseen menos de 5 hectáreas en el altiplano y menos de 50 en zonas bajas; los medianos superan esas cifras, y los grandes empresarios, con más de 500 hectáreas, se orientan a la agricultura de exportación. Estas brechas últimas también se expresan en la función económica y social que cumple cada tipo de productor (Schling et al., 2024).

La reforma ha generado una nueva estructura de tenencia de la tierra, más equitativa y democrática en su acceso (ver figura 4). Para construirla, se redistribuyo la propiedad mediana y empresarial que detentaba derechos sobre 39 MHa, y que consolidó hasta la fecha 15,4 MHa. Se prevé que para el final del proceso no sobrepase los 18 Mha. La diferencia, 21 Mha, ha sido redistribuida entre los otros actores. Además, la tierra sin registro de propiedad, 46.3 MHa, también se ha convertido en tierras de propiedad estatal y redistribuido, especialmente a pueblos indígenas. Con estas acciones se ha configurado para 2023 el siguiente panorama:

(i) Pueblos indígenas (27%) con 25,8 MHa reconocidas como territorios ancestrales; (ii) Sector campesino (28%) con 17,2 MHa comunitarias y 9,6 Individuales (pequeños productores); (iii) Tierras fiscales (29%), de propiedad estatal con 27,7 MHa, de las que solo 4,6 MHa disponibles para dotación y 23,2 MHa son áreas protegidas, reservas forestales, etc; privados (16%), siendo 15,4 MHa ocupadas por medianos y grandes empresarios. La nueva estructura de tenencia de la tierra, entre 1996-2023, se visibiliza en la Figura 4. Asimismo, otros aspectos importantes, al respecto, son los siguientes:

La concentración de la tierra: 18 mil beneficiarios del sector empresarial, entre personas naturales y jurídicas, detentan, en promedio 855 Ha por persona; lo que contrasta con los 2.97 millones de campesinos que poseen 9 Ha por persona. Similarmente, los pueblos indígenas poseen, en promedio, 40 Ha. por persona.

La tierra consolidada a la propiedad mediana y empresarial ha sido la que tenía actividades productivas. Los recortes de tierra ocurrieron en tierra sin uso o abandonada.

Las tierras fiscales son ahora, en su mayor parte, áreas protegidas, parques nacionales y reservas forestales.

El altiplano y valles concentran minifundios con producción intensiva en mano de obra y mercados locales, mientras el oriente alberga propiedades medianas/empresariales, mecanizadas y orientadas a la exportación. Esta dualidad exige al Estado diseñar políticas diferenciadas para cada realidad.

Desde 1999 hasta 2023, el INRA ya ha dotado casi 1 MHa de tierra, gratuitamente a favor de comunidades campesinas, pueblos y comunidades indígenas y originarias que no la poseían (INRA, 2024).

El valor más importante, asociado al derecho de propiedad otorgado a indígenas y campesinos es el reconocimiento de ciudadanía y la inclusión de sectores sociales históricamente postergados.

Bolivia: Estructura de tenencia de la tierra (Mha) Figura 4 Bolivia: Estructura de tenencia de la tierra (Mha) Figura 4 Bolivia: Estructura de tenencia de la tierra (Mha) Fuente: Elaboración propia en base a datos del INRA (2024).

<bold>5. Impactos sociales y económicos de la reforma agraria</bold>

Como otros países latinoamericanos, Bolivia experimenta un acelerado proceso de urbanización, aunque con una particularidad: mientras que en 1950 el 73.8% de su población era rural, para 2018 esta cifra se redujo al 30%; no obstante, esta transición ha sido más lenta que en naciones vecinas, en parte, debido a mayores inversiones agrarias en desde 2006. Esta dinámica, junto con mejoras en las condiciones de vida, ha influido en la disminución de la migración rural-urbana (Michels y Platteau, 2024). Según el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de Bolivia (MEFP, 2022), la pobreza moderada cayó del 60.6% en 2005 al 36.3% en 2021, y la pobreza extrema disminuyó del 38.2% al 11.1% en el mismo período.

En términos absolutos la población rural ha ido creciendo de casi 2 millones (M) en 1950, a 3.45 M en 2018. Esta población se concentra en las zonas occidentales del país, habiendo desarrollado actividades económicas que combinan trabajos agropecuarios en el área rural, con prestación temporal de servicios en las áreas urbanas. Estos sectores son también el grupo social que ejerce mayores presiones al gobierno para que se les distribuyan tierras en la región oriental. Para años seleccionados, la Tabla 4 muestra lo que ha sido la evolución demográfica del país.

Crecimiento demográfico de Bolivia, 1950-2018 (miles y porcentajes) Tabla 4 Crecimiento demográfico de Bolivia, 1950-2018 (miles y porcentajes)
Año Población Urbana Población Rural Población Total Población Urbana (%) Población Rural (%)
1950 708,5 1995,7 2704,2 26,2% 73,8%
1976 1905,4 2708,1 4613,5 41,3% 58,7%
1992 3692,0 2728,8 6420,8 57,5% 42,5%
2001 5163,2 3111,2 8274,3 62,4% 37,6%
2012 6770,3 3289,6 10059,8 67,3% 32,7%
2018 7847,1 3459,9 11307,0 69,4% 30,6%
Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE (2024).

Un factor que ha contribuido al mejoramiento de oportunidades económicas en el mundo rural, ha sido el proceso de regularización de derechos de propiedad. Según Zegarra (2015), “en promedio se podría esperar el incremento de 25% en los ingresos brutos agropecuarios, en predios titulados, respecto de aquellos que no tienen derechos de propiedad regularizados, dado que la titulación alienta inversiones y facilita el acceso a créditos y otros servicios”. El impacto de la titulación de tierras rurales en Bolivia, con datos de la encuesta de línea base del Programa de Saneamiento y Titulación de Tierras Rurales BO-L1113 (abril-junio 2023), se compararon Unidades Productivas Familiares (UPF) tituladas y no tituladas, concluye un efecto positivo y estadísticamente significativo de la titulación en la inversión productiva, el valor bruto de producción y los ingresos netos per cápita de las UPF, lo que indica que el programa ha mejorado las condiciones de las familias rurales beneficiadas. Específicamente (Chirino et al., 2024) indican: (i) un efecto positivo del 15,0 % sobre la inversión productiva de la UPF, que equivale a 22,5 USD/Ha en un año, (ii) un efecto positivo del 17,7 % sobre el Valor Bruto de Producción Anual, que equivale a 359,4 USD/Ha en un año y (iii) un efecto positivo del 8,6 % sobre el Ingreso Neto del Hogar per cápita anual, que equivale a 73,6 USD al año. 2

Por su parte en el oriente del País, especialmente en el departamento de Santa Cruz, el sector agropecuario contribuye con más del 10% de las exportaciones nacionales, mientras que el sector agroindustrial se ha convertido en el primer productor de alimentos del país. Todos los gobiernos, desde 1952, sin excepción, han apoyado al fortalecimiento del sector agro-empresarial, vía desarrollo de infraestructura, facilidades para exportar, flexibilizaciones impositivas, subvenciones, y un laxo control a la afectación del medioambiente.

 <bold>6. Reforma agraria y medioambiente en Bolivia</bold>

Bolivia tiene más de la mitad de su territorio con condiciones para la conservación de los recursos naturales: 25.8 MHa en territorio de los pueblos indígenas y 27.7 MHa en tierras fiscales; la otra gran parte comprende 17.2 MHa de propiedad comunitaria y 25 MHa bajo tenencia de grandes, medianas y pequeñas propiedades, que son susceptibles de orientarse a actividades agropecuarias y de manejo forestal. Pero existe una importante cantidad de bosque que podría cambiar de uso y perderse como efecto de la expansión de la frontera agropecuaria, dado que no hay una política clara para ordenar esta expansión, y el Estado tiene debilidades para regular estos procesos (Mamani, 2023).

La deforestación en Bolivia, impulsada por sectores rurales para habilitar tierras agropecuarias, alcanza 200 mil hectáreas anuales (Müller et al., 2012), empleando predominantemente el método de roza y quema, el cual ha intensificado incendios forestales y daños ambientales. Aunque el Gobierno Nacional implementó medidas sancionatorias en 2024, su efectividad ha sido limitada debido a la resistencia de grupos con influencia política y económica que se oponen a estos controles (Cappelli et al., 2022). Según datos del INRA (2024), entre 2019 y 2024 la superficie quemada en Bolivia aumentó casi un 100%, de 5.2 a 9,7 MHa, siendo las propiedades medianas/empresariales (70% de los casos) y tierras fiscales -donde coexisten comunidades campesinas en procesos legales e ilegales- las más afectadas, junto con áreas protegidas. Esta problemática surge de la combinación del cambio climático, prácticas no reguladas de habilitación de tierras (para expandir la frontera agropecuaria y apropiaciones ilegales), y la limitada capacidad estatal de gestión (Figura 5 y Tabla 5).

Bolivia: tendencia anual de Superficie afectada por quemas 2019 – 2024, sobre Clasificación de la Propiedad Rural Figura 5 Bolivia: tendencia anual de Superficie afectada por quemas 2019 – 2024, sobre Clasificación de la Propiedad Rural Figura 5 Bolivia: tendencia anual de Superficie afectada por quemas 2019 – 2024, sobre Clasificación de la Propiedad Rural Fuente: Elaboración propia en base a datos del MAyA (2019).

Bolivia: superficie afectada por quemas 2019 – 2024 según tipo de propiedad rural<bold/> (miles de hectáreas y porcentajes) Tabla 5 Bolivia: superficie afectada por quemas 2019 – 2024 según tipo de propiedad rural (miles de hectáreas y porcentajes)
2019 % 2020 % 2021 % 2022 % 2023 % 2024 %
Tierra Fiscal 2093,3 40 1704,9 35 1642,9 39 1148,7 26 1779,9 28 3689,5 38
Empresarial/ Mediana 1872,2 36 1864,8 38 1594,9 38 2006,4 45 2540,6 40 2745,9 28
TCO/TIOC 781,0 15 901,2 18 647,3 16 684,3 15 1400,5 22 2593,7 27
Comunitaria 304,8 6 284,6 6 147,0 4 336,8 8 341,5 5 504,1 5
Pequeña 140,7 3 148,8 3 124,0 3 242,3 5 220,0 3 180,2 2
Sin Clasificación 23,5 0 10,2 0 6,2 0 8,3 0 12,8 0 13,5 0
Total General 5215,4 100 4914,5 100 4162,4 100 4426,7 100 6295,2 100 9725,9 100
Fuente: Elaboración propia en base a datos del MMAyA (2019).

<bold>6. Conclusiones y agenda pendiente</bold>

Los ciclos de la política en Bolivia han ido sucediendo de acuerdo a las corrientes mundiales de desarrollo institucional y económico; las fases de reforma agraria también han sido influidas por estas tendencias. Tras 71 años de reforma agraria, podemos concluir como balance una serie de afirmaciones. En primer lugar, la reforma agraria boliviana (1953-1992) avanzó en la redistribución de tierras en occidente a favor de campesinos e indígenas, reconociendo derechos sociales, pero fracasó en mejorar sus condiciones de vida debido a la ausencia de apoyo estatal para consolidar el proceso. El Estado asumió que la mera redistribución era suficiente, ignorando problemas estructurales, lo que generó empobrecimiento y una estructura productiva débil, dependiente de subsidios estatales y con tendencia a la reconcentración irregular de tierras. Esta fragilidad institucional se explica por limitaciones financieras, inestabilidad política y corrupción, erosionando la legitimidad de la reforma sin lograr crear una burguesía agraria sostenible.

Asimismo, la segunda reforma agraria (1996-2005) estableció un marco normativo que reconoció derechos a indígenas de tierras bajas y mujeres, pero fracasó en consolidar una institucionalidad agraria debido a la falta de voluntad política y a intereses de grupo. En la práctica, acentuó las desigualdades: el sector agroindustrial acumuló riqueza, mientras los pequeños productores campesinos e indígenas se empobrecieron, generando alta conflictividad social.

La tercera reforma agraria en Bolivia (2006) logró mayores éxitos que las anteriores al crear una estructura de tenencia de tierra más accesible y democrática, beneficiando económicamente a pequeños productores. Esto se debió a la seguridad jurídica y programas complementarios (infraestructura, riego, subsidios y seguros), reduciendo la pobreza rural. Su mayor logro fue la inclusión de las mujeres como propietarias (45%), acercándose a la paridad con los hombres (53%). Las fallas de la tercera reforma agraria en Bolivia se deben a problemas institucionales, como la limitada capacidad estatal para implementar políticas agrarias clave. Esto incluye falta de apoyo a nuevos asentamientos (amenazando su sostenibilidad y el medio ambiente), así como un monitoreo deficiente del uso de tierra y bosques por parte del INRA, afectado por falta de recursos, tecnología y controles efectivos.

Al mismo tiempo, el sector campesino e indígena aún está afectado por condiciones de pobreza y extrema pobreza, por ello para reducir esta condición, es necesario que el Estado mantenga su apoyo con inversión pública para el desarrollo económico de estos sectores, porque son los garantes de la seguridad alimentaria y porque de este modo se consolidan los avances logrados. Por otro lado, la seguridad jurídica emergente de la reforma agraria ha disminuido la conflictividad en entre los actores con títulos de propiedad. No obstante, este problema persiste en las casi 8 MHa que restan sanear y titular.

Los desafíos a corto plazo incluyen: (a) finalizar la regularización de los derechos de propiedad de la tierra; (b) establecer un sistema de administración de tierras que mantenga actualizado el catastro rural, revise valores catastrales para transparencia en el mercado de tierras y promueva la colaboración municipal para actualizar la información catastral; y (c) garantizar el uso sustentable de la tierra mediante la aplicación de indicadores ambientales que verifiquen el cumplimiento de la normativa.

Finalmente, los procesos de reforma agraria, por definición, buscan a través de la redistribución de la tierra el cambio de condiciones económicas en los sectores más desfavorecidos del área rural. En Bolivia, en buena medida se avanzó en tal sentido. Sin embargo, ello ya no es suficiente por la actual emergencia ambiental mundial. Las reformas agrarias del futuro tienen que transitar además hacia la reforma ambiental porque ese es el desafío de nuestro tiempo.

 <bold>Autoría y Roles de colaboración</bold>

Escritura, revisión y edición: Juan de Dios Fernández y Jorge Alarcón-Novoa

Investigación:Juan de Dios Fernández

Metodología:Juan de Dios Fernández y Jorge Alarcón-Novoa

Redacción - Borrador: Juan de Dios Fernández

Redacción - Final: Juan de Dios Fernández y Jorge Alarcón-Novoa

Supervisión:Jorge Alarcón-Novoa

Análisis formal: Juan de Dios Fernández y Jorge Alarcón-Novoa

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Hasta entonces se consideraba a los pueblos amazónicos como “grupos que se encuentran en estado salvaje y tienen una organización primitiva” (Art. 129 de la Ley de Reforma Agraria de 1953). Es decir, estos pueblos no existían como sociedad y sus tierras eran espacios baldíos.

Se ajustó el valor monetario, al tipo de cambio actual, entre bolivianos y dólares norteamericanos: 1 US$ = 6,96 Bolivares.