INTRODUCCIÓN

Las autoridades administrativas de Policía y los gobiernos municipales en Colombia enfrentan desafíos en la implementación y efectividad del control urbanístico según lo establecido en la Ley 1801 de 2016, Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (CNSCC). Este estudio se centra en un caso específico para destacar los desafíos legales, administrativos y constitucionales que enfrentan las inspecciones de Policía y los alcaldes municipales al llevar a cabo esta función administrativa, lo que afecta la protección y preservación de la integridad urbanística y la normativa de ordenamiento territorial.

Una de las dificultades radica en la falta de una función administrativa cualificada y especializada para definir competencias y combinar conocimientos técnicos en intervención urbanística con procedimientos verbales de Policía que respeten las garantías constitucionales y procesales. Además, existen problemas complejos en la ejecución de los actos administrativos destinados a proteger la integridad urbanística, debido a la frecuente judicialización de las acciones, la pérdida de autoridad de las autoridades administrativas de Policía y la congestión de procesos, entre otros factores.

El propósito de este artículo es analizar la eficacia de la Ley 1801 de 2016 en el desarrollo del control urbanístico atribuido a las autoridades administrativas de Policía en el municipio de Girardota del departamento de Antioquia, durante el período 2016-2021. A través de la siguiente pregunta: ¿Cuál es el estado situational y los retos del municipio de Girardota frente a la aplicación y eficacia de la competencia de control urbanístico atribuida por la Ley 1801 de 2016 a las autoridades administrativas de Policía?

La metodología del estudio incluye un análisis documental basado en dos tipos de documentos: en primer lugar, un levantamiento documental y entrevistas semiestructuradas con inspectores de Policía y autoridades administrativas relacionadas con el control urbanístico. En segundo lugar se realiza una revisión de jurisprudencia y normativa vigente sobre las competencias atribuidas por la Ley 1801 de 2016 a las autoridades administrativas de Policía en materia de control urbanístico.

Se lleva a cabo un análisis e interpretación de documentos basado en preceptos normativos y jurisprudenciales, la teoría del derecho administrativo y de Policía, y datos de campo sobre la realidad práctica de la competencia del municipio, lo que permite identificar las dificultades que enfrenta el municipio para afianzar y poner en marcha la competencia legalmente atribuida.

El estudio también busca examinar y documentar la operatividad y práctica administrativa en relación con el proceso verbal abreviado por comportamientos contrarios a la integridad urbanística, así como la eficacia y las medidas adoptadas para la ejecución de los actos administrativos proferidos por las autoridades de Policía a nivel municipal.

Los objetivos del artículo son: 1) analizar los referentes normativos y jurisprudenciales en el sistema de fuentes de derecho colombiano respecto al control urbanístico atribuido a las autoridades administrativas de Policía municipales; 2) documentar los procedimientos administrativos asociados al control urbanístico en el orden municipal durante el período 2016-2021; 3) identificar los retos normativos y operativos en la implementación y eficacia de la competencia de control urbanístico por parte de las autoridades administrativas de Policía en el municipio de Girardota.

En este sentido, este artículo se estructura en torno a cuatro secciones principales. En primer lugar se aborda la contextualización de la Ley 1801 de 2016 y las competencias de control urbanístico atribuidas a las autoridades administrativas de Policía. Luego se analiza la eficacia de dichas competencias en el municipio de Girardota durante el periodo 2016-2021. Posteriormente, a partir del caso de estudio, se identifican las competencias, procesos y retos en materia de control urbanístico. Finalmente, se presentan las conclusiones derivadas de este análisis, destacando las dificultades normativas, jurídicas y operativas encontradas, así como los desafíos futuros para las administraciones municipales en el ejercicio de esta competencia.

AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS DE POLICÍA Y COMPETENCIAS DE CONTROL URBANÍSTICO

Según lo establecido por el numeral 7° del artículo 313 de la Constitución Política, los municipios o distritos son los encargados de vigilar y controlar las actividades de construcción (Malagón, 2004). Dicha facultad de control urbano recae expresamente sobre los alcaldes municipales o distritales por conducto de los inspectores de policía rurales, urbanos y corregidores, conforme a lo regulado en el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Ley 1801 de 2016) y en el artículo 2.2.6.1.4.11 del Decreto 1077 de 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio).

Las normas urbanísticas como la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana -CNSCC-) y la Ley 388 de 1997 (Ley que armoniza y actualiza las disposiciones contenidas en la Ley 9 de 1989 con las nuevas normas establecidas en la Constitución Política, la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas y la Ley por la que se crea el Sistema Nacional Ambiental) junto con otras, como la Ley 810 de 2003, y especialmente el Decreto 1077 de 2015, son fundamentales para regular el uso, ocupación y aprovechamiento del suelo urbano y rural. Estas leyes establecen la naturaleza y las consecuencias de las actuaciones urbanísticas necesarias para una correcta administración de estos procesos y, en consecuencia, garantizar la planeación territorial programática, como los Planes de Ordenamiento Territorial -POT-, Esquemas de ordenamiento Territorial -EOT- y Planes Básicos de Ordenamiento Territorial -PBOT-.

Dentro de estas normas encontramos las normas urbanísticas generales, estructurantes y complementarias. Trabajos como los de César Javier Silva (2019) destacan que estas normas definen cómo se debe utilizar, ocupar y aprovechar el suelo. Las normas estructurantes definen el marco general del planeamiento urbano y rural. En cambio, las generales abordan regulaciones más específicas, y las complementarias se enfocan en aspectos particulares o adicionales de asuntos regulatorios especialísimos.

La normatividad urbanística dicta que las Autoridades Administrativas de Policía deben afianzar e imprimir en sus actuaciones conocimientos técnicos sobre conceptos claves en materia urbanística, como los definidos en el Decreto 1077 de 2015. Estos incluyen actuaciones urbanísticas, áreas brutas, aprovechamientos urbanísticos básicos y adicionales, equipamientos, índices de construcción, mobiliario urbano y muchos otros conceptos esenciales para un encuadre y verificación de la intervención urbanística y las diferentes modalidades con las que se puede transgredir o incluso ajustar a la integridad urbanística.

Con la expedición del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana -CNSCC-, establecido por la Ley 1801 de 2016, se reemplazó el Decreto Ley 1355 de 1970, y se propuso una perspectiva moderna y actualizada de la realidad del país, teniendo en cuenta las dificultades de los municipios para garantizar el cumplimiento de integridad urbanística (Palacio, 2019). El código introduce un enfoque tanto semántico como sustantivo y procedimental para posibilitar la convivencia, respetando los deberes y derechos de los ciudadanos, basando su actuar en la protección de categorías jurídicas fundamentales para la convivencia como lo son la seguridad, la tranquilidad, el ambiente y la salud pública.

Bajo este marco normativo y el propósito de garantizar la protección de dichas categorías, los inspectores de Policía, corregidores y la Policía Nacional desempeñan una función directiva en el ejercicio de control urbanístico, familiarizándose con el alcance de su autoridad para imponer medidas correctivas previas y hacer uso de los medios de Policía, lo que da al Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana -CNSCC, un carácter al tiempo preventivo y pedagógico para el logro de sus fines.

Por su parte, la Ley 388 de 1997, la Ley 810 de 2003 y normativas complementarias abordan comportamientos contrarios a la convivencia que pueden derivar en medidas correctivas por intervenciones urbanísticas. Estas leyes describen tipos de intervenciones que requieren licencias de construcción y acciones específicas del ramo constructor que deben ser tenidas en cuenta por la autoridad de policía en el desarrollo del proceso verbal abreviado.

El Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana regula en el Capítulo I del Título XIV, "Del Urbanismo", 24 comportamientos que afectan la integridad urbanística, especificados en el artículo 135. Estas disposiciones introducen importantes novedades en materia urbanística, incluyendo medidas correctivas para quienes infrinjan estas normas, como la suspensión de construcciones o demolición inmediata en ciertos casos. Incluso hasta la suspensión provisional de servicios públicos o multa por construir en horarios no permitidos, entre otras.

Es importante señalar que las medidas correctivas en materia urbanística no se impondrán mediante el Proceso Verbal Inmediato de Policía, será el Proceso Verbal Abreviado el trámite administrativo de este tipo de actuaciones, según lo estipulado en el artículo 219 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, teniendo en cuenta la importancia de garantizar el debido proceso y la verificación de las normas urbanísticas aplicables al caso concreto. La Policía Nacional debe informar a la autoridad competente sobre cualquier infracción, colaborando en el control preventivo urbanístico y verificación de circunstancias que den lugar a actuación policiva.

A parte del procesamiento administrativo de las infracciones, teniendo en cuenta el espíritu normativo del código, las autoridades de Policía también tienen un papel pedagógico, emitiendo órdenes necesarias para prevenir perjuicios irremediables e interviniendo activamente en casos de comportamientos contrarios a la integridad urbanística garantizando la protección jurídica de las categorías que persigue este. Especialmente en aquellas intervenciones que afecten el ambiente, los recursos naturales ecosistémicos claves y el espacio público.

Las responsabilidades derivadas de la producción normativa en materia de control urbanístico llevan a que los Inspectores de Policía deban cualificar su función y guardar especial atención a las finalidades del código, pudiendo imponer suspensiones temporales de obras y otorgando plazos para regularizar situaciones, evitando así multas especiales por infracciones urbanísticas. Este enfoque refleja un principio de oportunidad, en el que se brinda la posibilidad de corregir y enmendar antes de imponer medidas más severas y gravosas a los ciudadanos.

Figura.
El proceso de control de infracciones urbanísticas
Fuente: elaboración propia.

Ahora bien, de lo preceptuado en la norma a la práctica administrativa de lo instituido hay distancias ostensibles. No solo por la configuración normativa y múltiples competencias del cargo de inspector de policía municipal, dependiendo de la categoría conforme a la Ley 136 de 1994 (Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios), que lleva a un cúmulo constante de asuntos jurídicos y administrativos complejos como lo es el caso de las querellas, despachos comisorios, mediaciones, segundas instancias de comparendos, entre otros, sino por las capacidades administrativas de las dependencias de planeación territorial municipal para conceptuar frente a las infracciones urbanísticas y garantizar la ejecución de los actos administrativos desde los órdenes locales.

EFICACIA DE LA COMPETENCIA CONTROL URBANÍSTICO EN EL MUNICIPIO DE GIRARDOTA

La Corte Constitucional en su jurisprudencia ha establecido que el derecho de Policía es "la facultad a cargo de las autoridades para fijar limitaciones a la actividad de los administrados con el fin de mantener el orden público" (Corte Constitucional, 2014, Sentencia C-813). Esta se caracteriza por la facultad legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, en ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen.

De allí que las afectaciones que se causen en detrimento de la integridad urbanística serán objeto de prevención mediante un proceso policivo, denominado "proceso verbal abreviado", adelantado por autoridades dispuestas al respecto. Para el caso del municipio de Girardota son los inspectores municipales de Policía con sujeción al principio de legalidad y primordialmente, el principio de proporcionalidad.

De acuerdo con lo planteado, los inspectores de Policía ahora cumplen, con la Ley 1801 de 2016, un papel fundamental para garantizar el control a la integridad urbanística generando nuevas funciones, como el de las autoridades administrativas de Policía, que en segunda instancia confirman o revocan las decisiones de los inspectores de Policía como los miembros de la Fuerza Pública pertenecientes a la Policía Nacional deben conocer todo el alcance que tiene el poder imponer las medidas correctivas de su competencia y los medios de Policía para que el CNSCC tenga ese carácter efectivo preventivo que se predica en su contenido.

El derecho urbanístico, y específicamente el control urbanístico, como materialización del fin esencial del Estado de la prevalencia del interés general sobre el particular, requiere de especial atención por parte de las autoridades que prescriben su preservación a través de medidas correctivas que previenen comportamientos contrarios a la convivencia, lo que materializa la eficacia de no solo de la normativa sino de las categorías jurídicas que protege el CNSCC.

Como se ha venido esbozando, las disposiciones fijadas por la Ley 1801 de 2016 tienen el carácter de ser preventivo con vocación de corrección. Así, dentro de sus principios se encuentran el de proporcionalidad y el de razonabilidad como respuesta a la necesidad de equilibrio entre los comportamientos contrarios a la convivencia y las medidas correctivas

La ley otorgó a las autoridades de Policía la facultad de controlar el urbanismo en sus territorios y sancionar conductas ciudadanas que afecten la integridad urbanística. Sin embargo, en la práctica, las diferencias entre lo normado y lo ejecutado por las administraciones, especialmente en municipios como Girardota (Antioquia), generan múltiples problemas. Esto se relaciona con la debilidad institucional, la eficacia y la efectividad de las normas en nuestro ordenamiento jurídico, como señalan Jaramillo y Buchely (2019) en sus análisis sobre las prácticas burocráticas y las construcciones estatales.

Al centrar nuestra atención en la eficacia del control urbanístico en el municipio de Girardota, como resultado de todo este aparataje institucional construido desde lo normativo para brindar respuesta institucional al fenómeno de las intervenciones urbanísticas irregulares, se parte de la concepción del principio de eficacia. Desde una interpretación jurídica, como lo indica Bobbio (1990), eso "se refiere al seguimiento o acatamiento de la norma. Una norma es eficaz si la población la cumple con independencia de si la percibe como justa o valida e ineficaz si es ampliamente desobedecida" (p. 63). En este contexto, la eficacia busca garantizar que tanto los habitantes como la administración pública acaten las normas, asegurando así la seguridad jurídica y la legitimidad del Estado.

En el contexto del control urbanístico, se busca proteger la categoría jurídica de la convivencia. Desde la perspectiva del poder público, esto refuerza la soberanía que reside en el pueblo, tal como lo establece la Constitución Política de 1991 en su artículo 3. Los ciudadanos se someten al Estado y a sus autoridades porque creen que son capaces de crear, modificar y aplicar las normas jurídicas (Barrera, 2011).

Sin embargo, uno de los mayores retos, entre otros, para la eficacia de la competencia de control urbanístico en el contexto de estudio es el desconocimiento por parte de las autoridades de Policía de todo el alcance que la misma norma. Incluso, desconocimiento para imponer medidas correctivas y la utilización de medios de Policía idóneos y concretos que contengan desde el principio los comportamientos contrarios a la convivencia que afectan directamente a la integridad urbanística.

Entre estas dificultades producto del desconocimiento y retos para la eficacia a nivel local de los nuevos preceptos de la Ley 1801 de 2016 se encuentran los siguientes. Primero, el proceso de migración de la competencia previamente atribuida a la Secretaría de Planeación y Desarrollo Urbano, lo cual derivó en la migración tardía de aproximadamente 300 procesos en 2017 a las inspecciones de Policía adscritas a la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos.

Dicho cambio implicó la modificación de un conjunto de prácticas y distribución de competencias, logrando el ajuste establecido por la Ley 1801 de 2016, cumpliendo con la distribución de competencias. Sin embargo, uno de los retos más grandes en este sentido fue darles trámite a procesos con más de 5 y 7 años de iniciados, teniendo en cuenta que dichos procesos estuvieron suspendidos más de cuatro meses desde la acción administrativa municipal.

En segundo lugar, otra dificultad para la implementación efectiva del control urbanístico por parte de los inspectores de Policía de Girardota es la congestión del despacho y el aumento de procesos. Esto se debe a la falta de control efectivo por parte de la Secretaría de Planeación y Desarrollo Urbano, como entidad de normalización urbanística. La remisión constante de informes por parte de la Secretaría, sin un trámite definitivo ni información detallada, dificulta la labor de los inspectores para proferir medidas correctivas y preventivas. Esta situación desmotiva a los ciudadanos a cumplir con las normas urbanísticas y fomenta la realización de intervenciones ilegales.

El caso de los informes técnicos de la autoridad de planeación es crucial frente al aspecto de la eficacia de la norma. Al respecto los inspectores señalan que "la causa más significativa para la efectividad de la competencia de control urbanístico es la falta de respuesta oportuna y acertada por parte de los servidores públicos a quienes se les requiere informe técnico especializado" (Moncada, comunicación personal, Girardota, 15 de octubre de 2021).

Del mismo modo, señala el otro inspector frente al problema de no disponer de parámetros normativos del PBOT por parte de la autoridad de planeación a nivel local se suma:

La carga laboral de los inspectores, que no nos permite tener el control y dar celeridad a los procesos verbales abreviados por comportamientos contrarios a la convivencia. Las falencias en los informes técnicos emitidos por los profesionales de la Secretaría de Planeación y la falta de respuesta oportuna cuando se solicitan aclaraciones a los mismos; igualmente, la falta de ejecución de las medidas correctivas impuestas en dichos procesos. (Patiño, comunicación personal, Girardota, 15 de octubre de 2021)

Cuando se indaga entre los inspectores sobre la ejecutividad y ejecutoriedad de sus medidas correctivas proferidas entre 2017-2021, se encuentra una situación alarmante. La cual radica en la imposibilidad de garantizar la ejecutoriedad y ejecutividad de las medidas correctivas, que van desde la demolición de la obra hasta la multa especial qué profieren en los diferentes procesos;, muestra de ello se encuentra en la siguiente respuesta de la autoridad de Policía: "A la fecha solo 2 medidas correctivas de demolición de obra se han materializado, una efectuada por el infractor y otra por la administración, de las demás medias correctivas ninguna la he visto materializar" (Patiño, comunicación personal, 15 de octubre de 2021).

Actualmente, el despacho cuenta con de más de 500 procesos verbales abreviados iniciados por comportamientos contrarios a la integridad urbanística y pendientes por resolución definitiva. Los cuales deben ser tramitados por dos inspectores de Policía, teniendo en cuenta las demás actividades administrativas y competencias funcionales propias del cargo, que van desde los procesos de querellas civiles de Policía, atención de recursos de medidas correctivas tipo multa, denominados comparendos hasta los diferentes despachos comisorios en los que son comisionados por los jueces del Circuito Judicial del municipio de Girardota.

Aparte de lo señalado, los inspectores de Policía son reiterativos en señalar que otra de las dificultades para materializar su competencia se debe a la incorrecta interpretación del marco legal de la Ley 1801 de 2016, que dificulta su aplicación. Adicionalmente, está la recurrente interposición de acciones de tutela y acciones constitucionales por parte de los presuntos infractores, que trae consigo la imposibilidad de garantizar el cumplimiento del CNSCC.

Lo señalado previamente permite identificar las dificultades y adversidades administrativas de los municipios para dar respuesta a lo dictado por las normas de convivencia. Aparte de las dificultades señaladas, es importante indicar que el municipio de Girardota, como municipio perteneciente al Área Metropolitana del Valle de Aburrá, se imbrica en el fenómeno de dinámicas metropolitanas, que llevan al norte del territorio metropolitano a generar dinámicas de conurbación y de intervención en el urbanismo sin la observancia de los requisitos establecidos por la normatividad vigente.

A este reto se suma la necesidad de garantizar la convivencia y el respeto por la integridad urbanística en un municipio como Girardota, con más de 55 mil habitantes y una extensión territorial de más de 82.56 km². La administración municipal enfrenta la dificultad de superar las limitaciones de su capacidad instalada para prevenir y atender las diferentes intervenciones urbanísticas ilegales. Esto no solo se refiere a los procesos administrativos y sancionatorios a cargo de la Inspección de Policía, sino también a la eficacia de la función pública en la ejecución de sus propios actos administrativos y medidas.

EL CASO DEL MUNICIPIO DE GIRARDOTA, COMPETENCIA, PROCESOS Y RETOS

Girardota es un municipio de Colombia, ubicado en el Valle de Aburrá, departamento de Antioquia, perteneciente al Área metropolitana del Valle de Aburrá. Limita al norte con los municipios de San Pedro de los Milagros y Don Matías, al este con los municipios de Barbosa y San Vicente, al sur con los municipios de Barbosa y Guarne, y al oeste con el municipio de Copacabana.

Bajo el lema de "Tierra, fe y progreso" se trata de un municipio intermedio de segunda categoría. Sus actividades económicas se concentran en la agricultura, con la producción de caña de azúcar y más recientemente en la oferta de servicios, derivada de las industrias que se han asentado allí.

El proceso de urbanización y de planeación del territorio se ha generado mediante instrumentos normativos como la Ley 136 de 1994, Ley 388 de 1997 y específicamente con la promulgación del Acuerdo 046 del 2000, por medio del cual se adopta el Plan Básico de Ordenamiento Territorial en su componente general, urbano y rural; el cual fue revisado posteriormente con el Acuerdo 092 de 2007 y su última modificación tuvo lugar en 2015 mediante la revisión excepcional, que dio origen al Acuerdo 024 del 22 de diciembre de 2015, exclusivamente en el componente urbano.

En este proceso de actualización y ajuste normativo, aparte de la entrada en vigor de la Ley 1801 de 2016 que genera modificaciones sustanciales en las formas de llevar a cabo en el control y vigilancia urbanística en el contexto de estudio (Silva, 2019), se suman fenómenos de crecimiento vertical, especialmente en la zona urbana, y fraccionamiento de lotes rurales por debajo de las unidades mínimas de intervención urbanística que han venido superando la capacidad de respuesta de la administración pública local (Baena, 2020), cuya competencia para dar respuesta institucional a estas intervenciones presenta problemas profundos desde la eficacia y coordinación armónica de las dependencias, entre ellas la Secretaría de Planeación y Desarrollo Urbano e Inspección de Policía, y en el ejercicio mismo de máxima autoridad de Policía, que recae en el cargo de alcalde municipal.

Esta dificultad de establecer el alcance de las competencias prácticas en materia de control urbanístico derivadas de la Ley 388 y la Ley 1801, en el caso de Girardota se materializan en el proceso verbal abreviado por comportamientos contrarios a la integridad urbanística y en el sistema de control en materia de licenciamiento urbanístico, en los que se identifican profundas diferencias entre los funcionarios encargados de materializar estos mandatos de ley. Frente a este punto los inspectores señalan:

Se encuentra una ausencia de distribución de competencias en materia urbanística, pues actualmente con la expedición del Nuevo Código, Ley 1801 de 2016, son los inspectores de Policía quienes tenemos a cargo las funciones de Inspección, Vigilancia y Control urbanístico en el país. Si bien es cierto el artículo 206 de la norma en cita establece de manera taxativa las medidas correctivas que puede imponer dicha autoridad, la capacidad operativa de estos despachos se ve reducida para atender de manera oportuna situaciones de orden urbanístico, pues dependemos siempre de los informes técnicos de la autoridad de Planeación y Desarrollo Urbano. (Moncada, comunicación personal, 15 de octubre de 2021)

Se presentan muchos vacíos en la Ley 1801 de 2016 en materia urbanística, lo que dificulta en ocasiones su implementación. Se requiere además capacitación tanto para los inspectores como para los abogados de apoyo que se cambian constantemente y los que se contratan llegan a aprender, lo cual retrasa también la implementación y agilidad en los procesos. (Patiño, comunicación personal, 15 de octubre de 2021)

Es relevante destacar que, según la remisión de competencias establecida por la Ley 1801 de 2016, la responsabilidad previamente asignada por la Ley 388 de 1997 a las unidades de actuación urbanística, como la Secretaría de Planeación y Desarrollo Urbano, se divide y comparte con aspectos procedimentales específicos en las inspecciones de Policía. En este sentido, la inspección es la encargada de llevar a cabo el proceso verbal abreviado para restablecer el orden urbanístico, mientras la autoridad de planeación será la encargada de señalar, conforme al PBOT y la Ley 388 de 1997, el grado de afectación y posibilidad de normalización de la integridad urbanística presuntamente afectada por el infractor.

Es así como a partir de 2016 en el municipio de Girardota se ha hecho referencia de una competencia de control urbanística conjunta, lo cual representa una de las dificultades prácticas en materia de eficacia de las medidas y órdenes de Policía que se profieren en el marco del Proceso Verbal Abreviado por comportamientos contrarios a la normatividad urbanística, conforme a lo establecido en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016.

Bajo esta competencia conjunta, se diferencian alcances y procedimientos en la concreción de las labores de control, inspección y vigilancia. La iniciación de los procesos verbales abreviados por comportamientos contrarios a la integridad urbanística se encuentra supeditada y tiene impulso conforme a la existencia y/o remisión oportuna de un informe técnico de la autoridad de ordenamiento en el que se señale el comportamiento contrario a la integridad urbanística y sus posibilidades de normalización. En este caso, dicho informe es efectuado por la Secretaría de Planeación y Desarrollo Urbano. Esa actividad concentra gran parte de las dificultades en materia de eficacia para poder desarrollar los procedimientos.

En este aspecto y al momento de indagar por las causas en las demoras y dilaciones en los procesos, los inspectores son contundentes al señalar la ausencia de elementos sustanciales claros frente a la infracción de la norma urbanística y las posibilidades de normalización conforme a los parámetros del PBOT municipal, lo cual se traduce en el retroceso procedimental, de estar solicitando ampliaciones de informes de los procesos, sobre los cuales las respuestas a dichas solicitudes no llegan a los despachos, confinando los procesos a un estado de inacción. En este sentido testimonios como los del inspector son muestra de la compleja situación:

A la fecha tengo alrededor de 300 procesos urbanísticos pendientes en mi despacho, y de esos casi 300 procesos, más de 250 están estancados por la falta de claridad por parte de Planeación de la afectación urbanística del presunto infractor, es tan compleja la situación que hay procesos en los que hay tres solicitudes ampliación y nunca responden, lo que a veces genera que tengamos que archivar procesos por caducidad en los casos que permite la Ley. (Patiño, comunicación personal, 15 de octubre de 2021)

Ahora bien, en el estudio efectuado se encuentra que, dentro del contexto municipal de Girardota, la Inspección de Policía está adscrita, conforme a la última actualización¹ de la planta administrativa y de cargos, a la Secretaría de Gobierno y Derechos Humanos, cuya estructura funcional y operativa se compone de dos cargos de inspectores de Policía, dos cargos de técnicos operativos y un cargo de auxiliar administrativa. Quienes son los encargados de dar respuesta y trámite legal a los diferentes comportamientos y procedimientos contemplados en la Ley 1801 de 2016.

El asunto de la competencia de control urbanístico representa un reto operativo de gran envergadura para las diferentes inspecciones de Policía del territorio nacional. Para el caso de Girardota, este reto de pretender materializar dicha competencia atraviesa el aparato burocrático de la administración pública y sus servidores, como lo señalan Jaramillo y Buchely (2019):

Los servidores públicos no se encuentran allí para servir, sino para luchar por sus propios intereses. Pero el juego del campo burocrático demanda que los funcionarios sean sumisos al universal, es decir, a las reglas administrativas y de poder que les exigen sacrificar sus intereses egoístas. (p. 93)

En este sentido, la competencia de control urbanístico de las inspecciones municipales de Policía implica la toma de decisiones complejas en las que hay derechos y expectativas legítimas de los administrados que se ven inmersas en medidas tales como la demolición de obras y aplicación de multas especiales. También, se trastocan intereses de grandes proyectos industriales, e incluso constantes injerencias de los intereses de actores políticos locales con gran expectativa en determinados procesos que se llevan a cabo en la Inspección de Policía (Arbouin, 2012).

Ahora bien, el estado situacional de la eficacia de la competencia de control urbanístico atribuida por la Ley 1801 de 2016 a la Inspección de Policía en el contexto de estudio, reviste varios factores y situaciones que le hacen complejo soportar y materializar las finalidades y cumplimiento del mandato legal.

Luego de la revisión, análisis y estudio de las métricas del despacho se encuentra que, en el periodo 2016-2021 se ha dado apertura a 811 procesos verbales abreviados por comportamientos contrarios a la integridad urbanística, para un promedio anual de 162 procesos y un aproximado de 81 procesos por inspector, conforme a las reglas de reparto del despacho, que se suman a las cargas laborales habituales de los inspectores, como el control de legalidad de los comparendos dentro del proceso verbal inmediato, las querellas de Policía, los despachos comisorios, los conflictos de vecindad y de convivencia que llegan diariamente a estos despachos.

De estos 811 procesos verbales abreviados por comportamientos contrarios a la integridad urbanística iniciados durante el periodo 2016-2021, los inspectores han logrado llevar a cabo todas las etapas procesales y proferir el archivo de 295 procesos en este periodo. Lo cual no se acerca ni a la mitad de los procesos que han ingresado al despacho, lo que lleva a sostener que de un promedio 162 procesos que ingresan anualmente, solo se logra el cierre de un promedio de 59 procesos por año, lo que viene acumulando un déficit histórico frente a la eficacia y celeridad de los procesos verbales abreviados por comportamientos contrarios a la integridad urbanística de casi 100 procesos por año.

Al momento de verificar las causas y situaciones jurídicas que derivan en el archivo de la actuación, la situación es aún más alarmante, debido a que de los 295 archivados en el periodo de estudio, 158 procesos fueron archivados por estar en presencia del fenómeno jurídico de la caducidad, establecida en el artículo 138² de la Ley 1801 de 2016.

Lo anterior permite señalar que más de la mitad de los procesos archivados en el contexto de estudio se han generado por la ausencia de una respuesta administrativa acorde, desde lo sustancial y desde lo procesal, para implementar el proceso verbal inmediato por comportamientos contrarios a la integridad urbanística.

Otro aspecto importante que se evidenció en el estudio es la baja eficacia de las medidas correctivas impuestas por la Inspección de Policía. Entre 2016 y 2021 se profirieron 16 órdenes de demolición, de las cuales solo dos se ejecutaron. En el mismo periodo se impusieron 42 multas especiales mediante resoluciones, pero ninguna de ellas ha sido pagada. Esta situación refleja la dificultad para lograr el cumplimiento de las normas urbanísticas en el municipio.

A continuación, se plasma en la siguiente tabla los consolidados del análisis de los procesos verbales abreviados por comportamientos contrarios a la integridad urbanística del contexto de estudio en el periodo de tiempo señalado.

Tabla. Consolidado

de PVA por comportamientos contrarios a la integridad urbanística, municipio de Girardota (2016-2021)

Fuente: elaboración propia.

Lo anterior permite observar que a la fecha de cierre del año 2021 hay 516 procesos pendientes, resultado del acumulado histórico de procesos represados de años anteriores y que corresponden en su gran mayoría a los últimos tres años. Pues de los procesos iniciados durante el intervalo 2016-2018 en gran parte de estos se ha empleado la figura de la caducidad, o no se ha logrado ejecutar la medida correctiva, o el despacho no cuenta con los elementos materiales y sustanciales para proferir una decisión de fondo en el marco del proceso, esto es, respuesta de la Secretaría de Planeación frente a la intervención urbanística objeto de procedimiento.

Luego de abordar las dificultades que representa la definición de competencias de control, el estado de los procesos junto a sus implicaciones prácticas para la eficacia de la competencia atribuida, se señalan a continuación los retos identificados en el contexto de estudio frente a la implementación y eficacia de la Ley 1801 de 2016 en materia de control urbanístico en el municipio de Girardota. Para empezar, hay una situación que los inspectores de Policía exponen constantemente: la ausencia de profesionales idóneos para llevar a cabo el proceso verbal abreviado con plenas garantías.

En este aspecto es fundamental entender que el propósito y alcance que imprime la Ley 1801 de 2016, dentro del marco de actuación de la función pública frente al ciudadana, se enmarca en el cambio de paradigma de seguridad y convivencia ciudadana, pasando de un enfoque represivo-sancionatorio de carácter esencialmente reactivo a un modelo correctivo-pedagógico de carácter preventivo (Niño, 2017). De donde se modifican y cambian elementos de ponderación, y finalistas de la garantía de categorías jurídicas como la seguridad, la convivencia, la tranquilidad y la salud pública, las cuales impactan la práctica de los inspectores de Policía y sus profesionales de apoyo.

En este sentido, existe un desconocimiento del carácter preventivo del CNSCC. Es claro reiterar que el Código tiene un propósito fundamental que es la prevención de los comportamientos que atenten con la convivencia pacífica y contra las libertades y el ejercicio de los derechos (Ibáñez, 2020). Este desconocimiento de su naturaleza preventiva conlleva al problema de la interpretación, la forma como se termina ponderando o resolviendo los conflictos entre los derechos que entran en tensión. Y que para el caso de las situaciones e intervenciones que afectan la integridad urbanística, deriva en yerros procedimentales, dilaciones y constante constitucionalización de los procesos verbales abreviados que se tramitan en las inspecciones de Policía. Al respecto, un inspector señaló frente a los retos más significativos del desarrollo de la competencia:

El crecimiento de la ciudad cada vez es mayor, hasta el punto de que la administración municipal le es difícil implementar escenarios de legalización de asentamientos humanos en las zonas de periferia, pues cada vez son mayores las intervenciones urbanísticas que están sufriendo los predios, en donde se encuentran situaciones como la ocupación indebida del espacio público, la afectación a fuentes hídricas o de especial protección se han convertido en comportamientos reiterados en el despacho. (Moncada, comunicación personal, 15 de octubre de 2021)

Esta situación no es un asunto menor, en tanto que el municipio desde 2007 no genera una actualización del PBOT en la zona rural. En ese espacio se presentan más de la mitad de las afectaciones, lo cual ha convertido las intervenciones urbanísticas en conflictos recurrentes de convivencia entre vecinos, que incluso derivan tanto en querellas como en procesos verbales abreviados al mismo tiempo dentro de la Inspección de Policía del contexto objeto de estudio, agravando aún más la posibilidad estatal de brindar respuesta eficaz a los ciudadanos frente a estos elementos protegidos en la Ley 1801 de 2016.

En este sentido, la Corte Constitucional ha sido enfática al recordar frente a este cambio categórico de la normatividad en materia de seguridad y convivencia ciudadana que no puede ser malinterpretado, incluso reitera que se debe garantizar los fines y principios que irradia la Constitución, como lo es la garantía del debido proceso, el cual

Se constituye por el respeto a ultranza del plexo de garantías que hacen legítima la imposición de una consecuencia jurídica y se integra, a su vez, por subprincipios, que procuran la imposición racional, proporcionada y sobre todo democrática, de la consecuencia jurídica. Entre ellos pueden citarse: el acceso efectivo a la justicia, juez natural, defensa, juez independiente e imparcial, decisión dentro de un plazo razonable. De allí que el Código Nacional de Policía y Convivencia Ciudadana establezca el proceso verbal inmediato y el verbal abreviado, a través de los cuales las autoridades competentes impondrán las medidas correctivas razonables, proporcionales y necesarias para lograr la resolución de los conflictos de convivencia ciudadana. (Corte Constitucional, Sentencia C-600 de 2019)

Uno de los desafíos recurrentes para la eficacia de la Ley 1801 de 2016 en materia de control urbanístico es la confusión que surge en torno a la constitución de parte por parte del quejoso o el interesado dentro del proceso. La norma es explícita al señalar que el proceso verbal abreviado por comportamientos contrarios a la integridad urbanística es un procedimiento administrativo reglamentado por una ley específica y está excluido de los juicios de Policía, que ahora se denominan actos de contenido jurisdiccional (Riveros, 2017).

Esta confusión tiene una fuerte incidencia en las labores rutinarias de los inspectores. Los quejosos y/o ciudadanos interesados en los procesos constantemente recurren a los inspectores para solicitar avances del proceso, que en muchos casos deriva en persecuciones constantes entre vecinos y conflictos de convivencia entre los mismos, convirtiendo la Inspección de Policía como arena de disputa. Esta confusión es recurrente, especialmente en los casos en los que las medidas correctivas no satisfacen los intereses y expectativas de los ciudadanos que interponen la queja o la situación ante el conocimiento de las autoridades. Lo que distorsiona el desarrollo del proceso verbal abreviado, especialmente en las audiencias; ante este reto, el inspector señala:

Se presentan dificultades en los procesos que se adelantaban antes de la Ley 1801 por cuanto los abogados, al igual que muchos quejosos del municipio, no tienen claro cuál procedimiento les aplica a los procesos verbales abreviados por infracciones urbanísticas, y cuando la decisión no es la que buscan, siempre interponen tutelas, y este tema en muchas ocasiones es novedoso para los jueces. Problema que se suma a que los informes técnicos tienen muchas falencias y físicamente no hay sala para las audiencias públicas; a veces se me juntan cinco personas en este escritorio y no hay ni por dónde pasar. (Patiño, comunicación personal, 15 de octubre de 2021)

Este panorama de retos y adversidades que tiene lugar en la Inspección de Policía del contexto de estudio tiene, como se expresó antes, una repercusión significativa en las demoras en la ejecución del proceso verbal abreviado por comportamientos contrarios a la integridad urbanística, que junto la inasistencia en muchos casos de los presuntos infractores a las audiencias, deriva en la declaratoria de presunción de veracidad contemplada en la Ley, pero que desde el punto de vista de eficacia de las medidas no tiene relevancia jurídica y fáctica para los presuntos infractores, pues el municipio no dispone de las condiciones necesarias para llevar a cabo la materialización de las órdenes contempladas en las resoluciones de los inspectores de Policía.

Se concluye provisionalmente que una norma es eficaz si la población la cumple, independientemente de si la percibe como justa o válida. Por otro lado, considera ineficaz una norma si es ampliamente desobedecida. En el caso del municipio de Girardota, no solo la Ley 1801 de 2016, sino también las normas relacionadas con la edificabilidad y el ordenamiento territorial, como el PBOT, son ampliamente desobedecidas y carecen de una participación ciudadana estructurada. Además, tanto la respuesta de los ciudadanos como la capacidad de la administración pública y sus funcionarios para llevar a cabo inspecciones, control y vigilancia de la integridad urbanística en el contexto local son deficientes (Bufarini, 2012).

Esta falta de vigilancia y control oportuno en materia urbanística por parte de las autoridades del contexto se traduce en las dificultades para la ejecutoriedad y ejecutividad de las medidas correctivas, que profieren los inspectores mediante sus resoluciones, las cuales, como señaló el inspector: "requiere de la participación de varias dependencias de la administración municipal, que no le dan la importancia y seriedad a las decisiones que proferimos como inspectores" (Patiño, comunicación personal, 15 de octubre de 2021). Lo cual resulta paradójico teniendo en cuenta que quien desacate, sustraiga u omita el cumplimiento de las decisiones u órdenes de las autoridades de Policía, dictadas al final del proceso verbal, incurrirá en conducta punible, de conformidad con la legislación penal, conforme a lo establecido en el artículo 224 de la Ley 1801 de 2016.

CONCLUSIONES

De acuerdo con los temas tratados en este artículo y las situaciones identificadas en el caso de estudio, desde una perspectiva constitucional, legal y práctica sobre la eficacia de la competencia de control urbanístico atribuida por la Ley 1801 de 2016 a los inspectores de Policía, se puede concluir que el tránsito normativo de la competencia de inspección, control y vigilancia de la integridad urbanística en el contexto estudiado presenta dificultades desde el análisis y la práctica en relación con los propósitos y la eficacia de la ley.

El análisis del estado situacional revela un rezago administrativo y operativo en los procesos por infracciones urbanísticas en el contexto estudiado. Cambiar la responsabilidad de las secretarías de planeación a las inspecciones de Policía no es suficiente para mejorar el desarrollo de los procedimientos. Se requiere un fortalecimiento institucional, operativo y una real articulación que permita satisfacer las demandas ciudadanas frente al impacto urbanístico de los procesos de edificación e intervención física en el territorio.

Sin embargo, desde el punto de vista material, las inspecciones municipales de Policía enfrentan problemas operativos para gestionar los procedimientos policiales, que se caracterizan por su oralidad. Las condiciones de infraestructura no permiten realizar audiencias en condiciones adecuadas y respetuosas para todas las partes involucradas. Esta situación se agrava en el caso del estudio, debido a que la falta de tecnología para el registro de las audiencias obstaculiza y ralentiza los procesos con prácticas obsoletas del procedimiento escrito, generando mayores demoras en los procesos verbales abreviados, que en realidad son poco verbales y menos abreviados, como se evidenció en el caso del Municipio de Girardota.

Es importante destacar el cambio trascendental que produjo la Ley 1801 de 2016 en cuanto a la prevención de comportamientos que atenten contra la convivencia pacífica y contra las libertades y el ejercicio de los derechos. Ignorar la naturaleza preventiva del CNSCC conduce al problema de la interpretación y de cómo se resuelven los conflictos entre los derechos que entran en tensión, especialmente en el caso de las infracciones urbanísticas, que tienen repercusiones sobre las expectativas patrimoniales y las condiciones mínimas de habitabilidad de los ciudadanos.

Al examinar el caso del municipio de Girardota, se concluye que las autoridades administrativas municipales y de Policía enfrentan problemas jurídicos y operativos en la implementación y eficacia de la competencia de control urbanístico atribuida por la Ley 1801 de 2016. Estos problemas van desde el desconocimiento de las competencias y la operatividad práctica de la norma, hasta la dependencia de informes técnicos, que en muchos casos no llegan y que condenan los procesos a la caducidad. Además, se observa una pérdida de fuerza material en la ejecución de las medidas correctivas aplicables, como las demoliciones de obras que no se llevan a cabo y las multas especiales que no se ejecutan.

Por lo tanto, el garantizar la eficacia de la ley sigue siendo una tarea esquiva para las administraciones públicas, en términos de asegurar condiciones de habitabilidad y edificabilidad cercanas al principio de planificación en materia de ordenamiento territorial.

En este sentido, el mejor escenario en el contexto estudiado es aquel en el que los programas y dependencias administrativas combinan esfuerzos institucionales desde la inspección, vigilancia y control de la integridad urbanística, junto con actividades preventivas y educativas que permitan reducir la cantidad de procesos e intervenciones irregulares en el territorio, con el fin de garantizar la seguridad jurídica establecida en la Ley 1801 de 2016.

RECOMENDACIONES

Para no quedarse en aspectos evidentes como la experticia de las autoridades competentes en el control urbanístico, se considera pertinente promover condiciones necesarias para comprender mejor el fenómeno en el territorio que permitan hacerlo más eficaz dentro del marco del ordenamiento territorial.

En primer lugar, es importante que la propia Secretaría de Planeación y Desarrollo Urbano se encargue de oficio de espacializar las infracciones para construir un mapa que permita identificar 'puntos calientes' o persistentes de infracciones. Esto puede reforzar el carácter preventivo del control urbanístico, orientando los operativos de control. Segundo, caracterizar el tipo de población infractora, identificándola en el proceso de la Inspección de Policía para detectar patrones de infractores, especialmente en lo relacionado con el tipo de relación con la propiedad afectada y los perjudicados. Tercero, en suma, elaborar una matriz cartográfica con el tipo de riesgos y los tipos de bienes y espacios afectados por los mismos.

Todo lo anterior permite identificar y localizar problemáticas del territorio. Con esta información y la vinculación de tecnologías para la gestión y monitoreo del territorio se pueden formular políticas, planes, programas y proyectos conducentes a mejorar las condiciones subyacentes y estructurales del territorio para prevenir, por ejemplo, la construcción ilegal en un suelo en expansión informal no dotado. Esto se puede y debería realizarse en colaboración o alianza con las autoridades ambientales, especialmente en el suelo rural, por motivos de conservación, pero también por la continuidad de los ecosistemas sobre las distintas jurisdicciones.

En el caso del cuello de botella detectado en los conceptos técnicos, se podría considerar un programa de pasantías para las carreras de arquitectura, ingeniería civil y derecho para apoyar la gestión con personal practicante mediante una gestión integral de las solicitudes y requerimiento en el marco de los procesos verbales abreviados para dar respuesta oportuna y suficiente que permita la sustanciación y materialización de los procesos.

REFERENCIAS

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Notes