Las organizaciones han sido objeto de diferentes estudios empíricos y teóricos, cuyos aportes han impulsado diversos elementos que ayudan a definir, clasificar y categorizar las mismas desde diferentes disciplinas. Es así como Ballina (2001) desde el punto de vista sociológico, refiere a Max Weber en su obra Economía y Sociedad, como uno de los autores seminales que plantea contradicciones básicas entre los términos empresas y organizaciones, específicamente en relación a los atributos poder y dominio implícitos en estos conceptos.

De hecho, Ballina (2001:8) hace énfasis en la dimensión sociológica del concepto organización, para determinar qué:

La sociedad se desenvuelve bajo la influencia de diferentes organizaciones, como la familia, iglesia, ejército, partidos políticos, sindicatos, oficinas gubernamentales, prisiones, etcétera, respondiendo a necesidades y contextos específicos, tomando muy diversas formas y representando distintos sistemas de valores dentro del complejo social.

Bajo esta concepción y siguiendo los aportes de este autor, las contradicciones que identifica entre organización y empresa como dialéctica conceptual, también se manifiesta en “las teorías convencionales de la administración y la organización” (Ballina, 2001: 8). Sin embargo y dada la perspectiva sociológica que orienta esta revisión documental, se asume que “los procesos sociales, culturales, económicos, políticos e incluso organizacionales, que se desarrollan en las diversas sociedades, mantienen estrecha relación con las organizaciones” (De la Rosa, 2002:15).

En ese orden de ideas y al existir relaciones entre las organizaciones y la sociedad, las teorías organizacionales pueden entonces ser vinculadas considerando estas asociaciones, lo que según De la Rosa (2002:25), representa “la respuesta teórica a los problemas enfrentados por la gran empresa moderna, es decir, problemas de productividad, estructura, estrategia, mercado, competencia, desarrollo tecnológico”. De igual manera, las teorías organizacionales simbolizan una construcción conceptual formada por diversos marcos teóricos de diversas disciplinas donde el conocimiento que emerge se construye más por acumulación que por evolución, haciendo de las teorías una disciplina compleja. Por lo tanto y bajo este marco, se procura de manera específica hacer énfasis en la teoría institucional y en las capacidades dinámicas, resaltando la vinculación con las formas o modelos de gestión pública, toda vez que de acuerdo a los planteamientos precedentes, una organización indistintamente de su naturaleza, debe ser reconocida, legitimada y aceptada por la sociedad, y al mismo tiempo tener las capacidades de adecuación para dar respuesta a los requerimientos de los diversos grupos de interés.

La teoría institucional sostiene que las organizaciones tanto públicas como privadas se ven influenciadas por las expectativas sociales y presiones normativas, las cuales pueden surgir de fuentes externas o desde dentro de la propia organización. Estas presiones impulsan la búsqueda de legitimación (aceptación) por el interés de cumplir con las normas formales e informales, con las exigencias de la sociedad y de los gremios de profesionales que laboran en ella. La adopción e incorporación de estos elementos en la estructura y diseño de la organización, configuran procesos de homogenización o isomorfismos con el entorno institucional para aumentar la probabilidad de supervivencia (Zucker, 1987).

Toda organización requiere ser aceptada o legitimada por su entorno (Estado, gremios, sociedad civil o ciudadanía) para poder ser exitosa y permanecer en el tiempo, y en este sentido, las organizaciones públicas no escapan a esta realidad. La legitimidad es un concepto importante para la teoría institucional y “se entiende como la conformidad de la organización a las prácticas y reglas institucionalizadas, con el objetivo de incrementar sus perspectivas de supervivencia y éxito, independientemente de la eficacia y eficiencia de las prácticas y procedimientos institucionalizados adquiridos” (Gutiérrez y Salas, 2015:10).

Las organizaciones que incluyen elementos socialmente aceptados en sus estructuras maximizan su legitimidad y aumentan su capacidad de supervivencia (Lara y Pérez, 2015). El isomorfismo es otro de los conceptos centrales de la teoría institucional, y a tal efecto, Gutiérrez y Salas (2015:11) argumentan que Meyer y Rowan (1977) “utilizan este concepto para explicar la adaptación de las organizaciones formales a su entorno, con el objetivo de gestionar las interdependencias comerciales y técnicas”. En el ámbito de lo público, esas interdependencias serán de mayor o menor intensidad en la medida que las acciones externalizadas sean pertinentes y estén dirigidas hacia los grupos de interés.

En correspondencia con esto, la teoría institucional permite identificar los mecanismos a través de los cuales, las organizaciones incorporan las normas sociales que producen el cambio organizacional, siendo estos: el isomorfismo coercitivo, isomorfismo mimético y el isomorfismo normativo. El isomorfismo coercitivo tiene que ver con la influencia política y los problemas de legitimidad, en otras palabras con el cumplimiento de normas de carácter obligatorio como son las leyes de cuidado ambiental o de responsabilidad social, que requieren que todas las organizaciones las acaten.

El isomorfismo mimético es la respuesta estándar que genera toda institución a la incertidumbre con el fin de lograr mayor legitimidad y éxito, siendo un caso claro cuando una organización asume y aplica políticas y estrategias de otras organizaciones que son exitosas. Finalmente el isomorfismo normativo, se relaciona con la profesionalización y el establecimiento de una base cognitiva para alcanzar la autonomía ocupacional, ante lo cual, un ejemplo de este tipo de isomorfismo es cuando las organizaciones buscan las certificaciones que muestran la calidad de sus profesionales (DiMaggio y Powell, 1983; Frumkin y Galaskiewicz, 2004; Gutiérrez y Salas, 2015).

En consecuencia, la legitimidad representa un tema de suma importancia en la administración pública, porque existe desconfianza y poca credibilidad de parte de la ciudadanía en la capacidad de atención a sus demandas y necesidades por parte de la misma (Sánchez, 2002). En atención a ello:

…cualquier organización necesita justificarse y la administración pública no es la excepción a esta regla. Para ello se dispone de dos líneas argumentales: una relativa a su ubicación en el sistema de dominación que le confiere legitimidad de carácter institucional derivada de la legitimidad del sistema político; y otra referida al papel del Estado en la economía, que le proporciona una legitimidad vinculada a la generación de outputs o rendimientos para corregir las fallas del mercado (Sánchez, 2002:395).

Pero además, resulta importante obtener la legitimidad de parte de la ciudadanía, toda vez que como lo expresa Sánchez (2002:397):

Puede inferirse que en la gestión pública, el tema de la legitimidad es fundamental para recobrar la credibilidad y confianza de la ciudadanía y de la sociedad. En la medida que los resultados esperados por los ciudadanos se reflejen en las acciones de la administración pública, en esa misma proporción la gestión pública recobra su confianza y credibilidad pública.

Es decir, la administración pública debe realizar una gestión que satisfaga las necesidades de la sociedad y sobre esta orientación capitalizar la confianza, credibilidad y aceptación del ciudadano, llevándolo a depositar una valoración positiva de la acción institucional. La obtención de la legitimidad puede entonces lograrse, adoptando en sus procesos internos las expectativas sociales bajo cualquiera de los tres mecanismos antes expuestos, o por la combinación de ellos. En algunos casos los cambios se dan por el acatamiento de una norma o ley de obligatorio cumplimiento, y en otras circunstancias tienden a modelarse así mismas basándose en otras organizaciones que consideran legítimas y exitosas (DiMaggio y Powell, 1983; Guzmán y Trujillo, 2008). De igual forma, puede estar presente la consideración en el sector público de adoptar estrategias y técnicas aplicadas con éxito en el sector privado, todo ello con el fin de ser más eficiente, prestar un mejor servicio al ciudadano y alcanzar altos niveles de aceptación y reconocimiento. Esto en particular, es un claro ejemplo de isomorfismo mimético.

Desde este planteamiento, se puede realizar la siguiente proposición teórica:

P1: Los ajustes de una organización pública para adaptarse a las presiones del entorno, están relacionados positivamente con los mecanismos de isomorfismos aplicados para su desempeño organizacional.

Entendiendo que el orden organizativo, las relaciones cotidianas y las presiones del entorno suele estar en correspondencia con la manera en que la sociedad se encuentra estructurada, cada institución por si misma debe diseñar alternativas que posibiliten la adaptación a esos requerimientos para obtener no solamente legitimación, sino innovación, reconocimiento y ventajas competitivas. Por lo tanto y en lo puntual, las organizaciones públicas no escapan de esa tendencia y en consecuencia deben desarrollar capacidades en sus diseños y forma de trabajar que les permita ajustarse rápidamente ante las demandas exigidas por la sociedad con miras a lograr niveles óptimos de eficiencia en la producción de bienes y servicios según sea su área de actividad.

Esta práctica organizativa para adaptarse a los cambios rápidamente, se ha denominado capacidades dinámicas, y se refiere a “…la habilidad de la organización para integrar, construir y reconfigurar competencias internas y externas, para abordar rápidamente los cambios del entorno” (Teece, Pisano y Shuem, 1997:516). En tal sentido, un elemento importante de este enfoque, resulta del hecho que no sólo el entorno moldea a la organización como lo plantean las teorías: institucional, ecología de las poblaciones y dependencia de recursos, sino que incide en los factores asociados con la visión directiva y estratégica como habilidades y competencias de los gerentes para planificar, direccionar, ejecutar y controlar la relaciones que se dan entre la organización y el entorno. Bajo ese planteamiento, la actuación de la organización puede ser activa o reactiva, y para lograr un acoplamiento con el entorno a fin de alcanzar ventajas competitivas sustentables, se requiere concomitantemente de capacidades organizacionales, habilidades, competencias, procesos, tecnologías y conocimiento del ambiente y de la organización (Miranda, 2015), ante lo cual, los gerentes deben tener un alto conocimiento de los escenarios que ocurren en el entorno y promover ajustes en los recursos de la organización a fin de lograr congruencia entre las capacidades y competencias internas con los condicionantes del contexto.

Estas capacidades que desarrollan los decisores o directivos, es definida por Adner y Helfat (2003:3) como capacidades administrativas dinámicas, siendo “la capacidad con la cual los gerentes construyen, integran y vuelven a reconfigurar recursos y competencias de la organización”, estando este concepto relacionado de manera analógica con las capacidades dinámicas. Por consiguiente y enmarcado en este contexto de análisis, se plantea la siguiente proposición:

P2: En la medida que las organizaciones públicas desarrollan capacidades dinámicas determinadas por las habilidades, competencias y destrezas, se adaptarán de forma más proactiva y menos reactiva al entorno.

La teoría institucional precisa la existencia de mecanismos que generan isomorfismos en las organizaciones, y el sector público no ha sido la excepción de ello porque en su dinámica ha debido adaptar diversas formas estructurales con incidencia en sus procesos administrativos para mejorar los niveles de eficiencia. Al respecto señala Sánchez (2002:14) que:

Durante las últimas décadas del siglo XX aparecieron tres grandes paradigmas o corrientes administrativas que nutren el objeto de conocimiento de la administración pública: 1) la poliey (políticas públicas) provenientes de estudios alternativos al interior de la Administración Pública; 2) el management (gerencia pública o gestión pública) que nacieron de los enfoques gerenciales privados, de las teorías de la elección pública y de instituciones como la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico, y 3) la governance (gobernabiIidad, gobernación, capacidad de gobierno, gobernanza, gobernancia o "buen gobierno") que provenía de investigaciones realizadas dentro de la Ciencia Política.

Como se evidencia, la administración pública habiendo ajustado sus propios procesos a fin de justificar la permanencia e importancia del Estado en la sociedad, se ha apoyado en el reconocimiento y legitimidad de su acción pública, y de estos procesos transformadores de acuerdo a Sánchez (2002:295):

Existen dos tendencias que animan y reorientan a la Administración Pública, entendida ésta como estructura y proceso de gobierno, como ejercicio profesional y disciplina. La primera tendencia recupera, reactiva y reconstruye la capacidad administrativa de la administración pública, mientras que la segunda recupera, reactiva y reconstruye la naturaleza pública y política de la administración pública. Las dos tendencias tienen puntos de convergencia y complementariedad, pero orientaciones, preferencias, temas y acentos distintos.

La primera tendencia está referida a la capacidad administrativa, que se define como gestión pública, vinculada al manejo de los recursos financieros para mantener el estado benefactor y asegurar las capacidades de dar respuestas a las demandas sociales. Esta tendencia incorpora formas organizacionales y métodos gerenciales en las estructuras gubernamentales. La segunda tendencia recupera el carácter de lo público de la administración, y lo expresa la governance (gobernanza) es decir, busca desarrollar las capacidades políticas. En este sentido, señala Sánchez (2002:296) que:

Existe un mayor énfasis en la disciplina y práctica administrativa, en la legalidad de la actuación gubernamental, en la transparencia de los gobiernos, en el ejercicio de los recursos públicos y en la rendición de cuentas al público ciudadano sobre las razones de sus decisiones y los resultados de su acción.

Se evidencia entonces a través de estos señalamientos, que la administración pública no sólo asumió el modelo burocrático, sino que como parte de las presiones del entorno, del avance tecnológico y de la visión directiva estratégica, ha debido realizar cambios organizativos con miras a desarrollar capacidades administrativas y políticas para legitimar la funcionalidad organizacional del Estado.

Como consecuencia de ello y en función a la revisión de los conceptos definidos en la teoría institucional y capacidades dinámicas, se evidencia que ajustes y capacidades están vinculadas, en la medida que se tienden a desarrollar estructuras más flexibles para propiciar la adaptación y crear espacios de diálogo con los diversos grupos de interés. Los ajustes identificados en las organizaciones públicas desde la teoría institucional promovidos fundamentalmente desde el entorno y utilizando mecanismos coercitivos, normativos o miméticos, así como los accionados por las habilidades para construir y reconfigurar competencias orientadas por las capacidades dinámicas, son implementados a través de las destrezas y habilidades del recurso humano, procurando su integración para lograr mayores niveles de eficiencia. Al respecto, Guzmán y Trujillo (2008:232) señalan que “las capacidades dinámicas constituyen una extensión de las capacidades organizacionales, que contempla la necesidad de transformarlas para adaptarse a los cambios acelerados en el entorno”.

Por lo tanto, la condición de éxito o fracaso en la relación con el entorno no depende solamente de los procesos isomorfos que propone la teoría institucional independientemente de sus mecanismos, sino que se requiere de las capacidades organizativas dispuestas y aplicadas para adoptar los cambios e incorporarlos en las rutinas, ante lo cual, la visión estratégica (reactiva o proactiva) constituye paralelamente un mecanismo propulsor de isomorfismo. En este orden, Guzmán y Trujillo (2008:233) señalan:

Los procesos de isomorfismo representan un reto para las organizaciones en lo referente a sus capacidades dinámicas. Se deben evaluar las capacidades con que cuenta la organización para hacer frente a las dinámicas propias de determinados procesos de isomorfismo, y se debe dimensionar cómo deben reconfigurarse estas capacidades, convirtiéndolas en capacidades dinámicas, logrando conservarlas y adaptarlas a los mencionados procesos de isomorfismo.

En tal sentido y derivado de tales apreciaciones, se plantea la siguiente proposición:

P3: Los procesos de isomorfismo demandan determinadas habilidades, competencias y estrategias para fortalecer las capacidades administrativas y políticas y dar respuestas más eficientes a los ciudadanos.

Con base en las tres proposiciones fundamentales que impulsaron la aproximación al desarrollo de un modelo relacional sustentado en los enfoques teóricos precedentemente señalados, se refuerzan las variables: (a) ajustes, (b) capacidades dinámicas y (c) procesos de isomorfismos. La reinterpretación de estas variables tiende a delinear una nueva estrategia de adaptación y legitimación de la organización en relación al entorno con una diferente forma de ejercer la función pública como es la gobernanza. Al respecto, durante la última mitad del siglo XX la forma de gobernar ha evolucionado principalmente por un desgaste de las formas de gobierno tradicionales conocidas y utilizadas y tal como lo expresa Ramírez (2011:125):

En ese sentido, se ha pasado de un escenario en el cual el Estado era concebido como el indiscutible centro del poder político y detentaba el monopolio en la articulación y consecución del interés colectivo, a otro -aún en construcción- donde las decisiones aparecerían como el producto de la interacción y las interdependencias entre diversos actores públicos y privados. Para dar cuenta de este fenómeno, es habitual el uso del término gobernanza, a fin de diferenciarlo del gobierno tradicional soportado en la relación jerárquica entre gobernantes y gobernados y fundamentado en la potestad normativa del Estado.

La gobernanza es un término polisémico que a lo largo de las últimas décadas ha ostentado diferentes significados. Para Sánchez (2002:19) la gobernanza consiste en:

El conjunto de mecanismos, políticas y acciones para una adecuada coordinación, dirección política, acuerdos y consensos para implementar las políticas públicas con el apoyo y colaboración de los diferentes actores políticos dentro de la esfera del gobierno (poder legislativo y poder judicial), así como de actores fuera de este ámbito como ONGS, organizaciones de voluntarios y las llamadas organizaciones del "tercer sector".

Asimismo, Gutiérrez (2014:160) explica con respecto a este término que:

…es una especie de nueva forma o de nuevo modelo respecto a lo que es la acción de gobernar, y que se caracteriza porque se establecen una serie de acuerdos y de redes de colaboración entre lo que se estima debería ser una relación armónica entre lo que es el sector gubernamental y el sector privado y el resto de la sociedad civil.

Para Ramírez (2011), la gobernanza se puede entender como una nueva relación Estado-Sociedad, como una guía de interacción entre los diversos actores interdependientes, una forma de gobernar más cooperativa por la cual las instituciones y actores públicos y no públicos, participan y cooperan en la formulación y aplicación de la política y de las políticas públicas. Luego continúa la citada autora, mencionando que:

…la gobernanza se plantea como una nueva forma de gobernar, caracterizada por relaciones horizontales y por la búsqueda de equilibrio entre poder público y sociedad civil, implicando una pluralización en la formación de las decisiones públicas, diferente al modelo de control jerárquico, un modo más cooperativo en que actores públicos y privados participan en redes mixtas.

Estas definiciones dejan ver que la función del Estado bajo esta nueva perspectiva es relativamente distinta a la que venía realizando hasta poco tiempo atrás. El Estado debe dejar de controlar taxativamente para convertirse en quien propicia las situaciones y relaciones para que se den los acuerdos y consensos. La gobernanza implica un gobierno con estructura horizontal basado en redes, cuya gestión pública hacia el ciudadano y la sociedad, así como la puesta en práctica de su ejercicio, le corresponde a las organizaciones públicas en las cuales deben coexistir estrategias de adaptabilidad y de legitimidad.

Partiendo entonces desde la visión integral compuesta por los elementos manifiestos en la dimensión ontológica de la teoría institucional y capacidades dinámicas, se infiere en la figura 1, una aproximación a un modelo teórico con el que se pretende expresar y/o describir desde el paradigma de la complementariedad, los factores condicionantes que deben considerarse por las organizaciones públicas para el caso que compete este estudio. Allí se señala que una de las funciones principales de estos entes como es la producción de bienes y servicios a la sociedad, requiere el desarrollo de capacidades administrativas y políticas toda vez que indistintamente de los ajustes, un atributo del ejercicio público es el manejo del poder (Ballina, 2001). La mejora de estas habilidades reconocidas como capacidades, se enmarcan en el enfoque de las capacidades dinámicas ya que la organización para el cumplimiento de sus funciones y objetivos debe adaptarse a los cambios del entorno (Teece et al., 1997) y ello implica desarrollar estrategias para cumplir con las normativas establecidas y con las exigencias de la sociedad reconocidas como isomorfismo del entorno institucional (Zucker, 1987).

La expresión final de estos procesos se observa en el ejercicio de la gestión pública, la cual por evolución natural de las sociedades desarrolla cambios y adaptaciones, planteándose nuevos esquemas donde los grupos de interés ya no sólo participan como receptores de bienes y servicios, sino que como ciudadanos tienden a convertirse adicionalmente en partícipes más activos de los procesos, dando cabida dentro del marco de las limitaciones, a una nueva forma de actuación de la función pública, conocida como gobernanza.

Figura N° 1.
Aproximación a un modelo de relaciones entre gestión, gobernanza y ciudadanía aplicable a organizaciones públicas
Elaboración propia