Introducción

El control de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) es objeto de preocupación tanto de países desarrollados como de los que están en vías para lograrlo. De acuerdo con el Panel Intergubernamental en Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), desde 1995 la acción antropogénica es la principal responsable que la Tierra experimente un incremento de su temperatura promedio. Entre las actividades que destacan por generar mayores emisiones de GEI se encuentran: la actividad industrial, la agricultura, el transporte y la generación de energía eléctrica.

Para tratar de desacelerar los efectos del cambio climático, el mundo transita hacia un desarrollo bajo en emisiones de carbono, por lo cual presta especial atención a las áreas de mayor emisión de GEI. Este es el caso del área del sector suministro de energía, específicamente en su forma de generación. Siendo ésta (en conjunto con la industrial, por la quema de combustibles fósiles) la que mayor proporción de los GEI emite a la atmósfera, por esta razón en los planes nacionales para la mitigación del cambio climático de los Gobiernos se encuentran una sección vinculada mayormente a la generación de energía eléctrica.

Por otra parte, para la Cumbre de Paris o Conferencia de las Partes (COP21) realizada a finales del 2015, los países latinoamericanos -y el resto del mundo- consignaron un documento en el cual plantean sus PP destinadas a diversos sectores para mitigar el cambio climático, entre las cuales se encontraba la destinada al sector suministro de energía. En el caso de los países latinoamericanos los documentos presentados contienen de manera general las PP vinculadas a dos (2) escenarios: el primero de éstos serían los resultados a obtener utilizando sólo los recursos de cada uno de los países. Sin embargo, el segundo escenario contempla los resultados que estas naciones pueden obtener con ayuda económica y/o transferencia tecnológica por parte de los países en desarrollo y organizaciones internacionales con competencia.

Según plantea Subirats (1989), la noción de PP posee carácter polisémico, es decir, bien puede ser una norma o conjunto de normas que existen sobre una determinada problemática o como el conjunto de programas u objetivos que tiene el Gobierno en un campo concreto. Según Blondel (1981), citado por Bañon (2003), las PP deben orientarse a la toma de decisiones de carácter político y la gestión de recursos y actividades para lograr los objetivos propuestos.

Kraft y Furlong (2004), citados por Olavarría (2007), señalan que una PP es un curso de acción (o inacción) que el Estado toma en respuesta a problemas sociales, de tal manera que las PP reflejan no solo los valores más importantes en la sociedad, sino que también muestran el conflicto entre los valores y cuáles de ellos reciben las mayores prioridades en una determinada decisión.

Por su parte, Aguilar y Lima (2009) mencionan que: “…lo específico y peculiar de la política pública consiste en ser un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la realización de un objetivo de interés / beneficio público, cuyos lineamientos de acción, agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera constante y coherente…” (p. 17).

Por lo presentado en Subirats (1989), Bañon (2003), Olavarría (2007) y Aguilar y Lima (2009) se puede afirmar que debido a que las PP están destinadas a la toma de decisiones (o no) por parte de los Gobiernos para dar respuesta a problemas sociales (por ejemplo, los efectos del calentamiento de la Tierra por generación de energía eléctrica) estas -las PP- deben ser evaluadas para tomar las decisiones pertinentes al marco regulatorio y legal en el cual se apoyan.

En este sentido, los objetivos de este trabajo son los siguientes; en primer lugar, determinar cuales han sido las PP adoptadas en el sector suministro de energía por los Gobiernos latinoamericanos para contribuir al control de las emisiones de GEI y, en segundo lugar, seleccionar los IEDS que están vinculados a estas PP, con lo cual se pretende ser la base de una futura investigación en el área orientada a la evaluación de la eficiencia de las PP empleadas en el sector energía. Lo anterior permitirá medir el alcance de la responsabilidad social y ambiental de los Gobiernos en términos de cumplir con las metas planteadas a nivel nacional y/o los compromisos adquiridos en el marco de acuerdos internacionales de carácter mundial.

Metodología

Para el desarrollo del primer objetivo se han utilizado las Contribuciones Previstas y Determinadas a Nivel Nacional o INDC por sus siglas en inglés (Intended Nationally Determined Contributions) consignadas por los países para la Cumbre de París del 2015. El INDC de cada país contiene las PP establecidas en diversas áreas, entre éstas el sector suministro de energía. La lista de los INDC por país puede ser consultada en UNFCCC (2015).

Para el desarrollo del segundo objetivo se ha utilizado el conjunto de Indicadores Energéticos del Desarrollo Sostenible (IEDS) publicado en el 2008 por la OIEA en colaboración con el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (UNDESA), la Agencia Internacional de la Energía (AIE), la Oficina Europea de Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat) y la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA).

El diseño metodológico comprende el tipo de investigación, técnicas e instrumentos de recolección de datos, la población en estudio, cada uno de estos componentes se presenta a continuación.

El tipo de investigación del presente trabajo es descriptiva, la cual, según Hurtado (2010) tiene como objetivo lograr especificar las propiedades de personas, grupos, comunidades, objetos o cualquier otra unidad sometida a investigación. En el trabajo que se presenta se tiene como objetivos específicos: caracterizar las políticas públicas del sector suministro de energía del grupo de 20 países que conforman Latinoamérica e identificar los indicadores de dicho sector vinculados al control de emisiones de GEI, de tal manera que, se puedan indicar sus rasgos diferenciadores.

La población, o en términos más precisos población objetivo, es un conjunto finito de elementos con características comunes para los cuales serán extensivas las conclusiones de la investigación, quedando delimitada ésta por el problema y por los objetivos del estudio (Fidias, 2006). En este sentido y, de acuerdo a los objetivos planteados, la población en la presente investigación son los países de América Latina, los cuales de acuerdo a la CEPAL (2017), son los 20 listados en la tabla 3. En el caso del presente trabajo y por el número de unidades que la integran, la población resulta accesible en su totalidad, por lo que no será necesario extraer una muestra (Fidias, 2006).

Resultados

Políticas públicas energéticas en latinoamerica

Las PP adoptadas por los países latinoamericanos en el sector suministro de energía, especificamente para la generación de electricidad fueron exraídas de los INDC (UNFCCC, 2015) presentados por los países latinoamericanos en la Cumbre de París del 2015. Las mismas están dirigidas a lograr un desarrollo con bajo emisiones de carbono, las cuales son proyectadas al 2030, siendo mostradas en la Tabla 1.

Tabla 1.

Políticas públicas de países latinoamericanos en el sector energía

Elaboración propia. * No específica, sólo dice que aspira a reducir significativamente el sector con más emisiones, es decir, la producción de energía eléctrica. Los programas son incipientes en este país. Manejan necesitar ayuda financiera para avanzar en la materia.

**No presentó INDC para la COP 21. No firmó el convenio de París.

***No específica, sin embargo, dice que entre los campos de acción se encuentra el sector energía, en su componente de generación de energía eléctrica.

La frecuencia de las PP diseñadas o adoptadas por cada uno de los países considerados se muestra en la Figura 1, en donde se evidencia que la PP más considerada es la PP3: incremento de la participación de energías renovables (eólica, solar, biomasa y/o fotovoltaica), lo cual implica la diversificación de la matriz energética (PP1) (García, 29 de abril de 2016). Existe una creciente conciencia en todo el mundo que las energías renovables y la eficiencia energética son fundamentales para combatir el cambio climático y avanzar en el desarrollo económico (Altomonte, 2017; Sauma, 2016) y sobre la necesidad de acceso a servicios modernos de energía de las personas y poblaciones que no cuentan con los mismos, por lo cual, los países de la región no están alejados de esta noción al considerar que este tipo de energía es determinante en el cumplimiento de objetivos nacionales y colectivos planteados en los INDC (UNFCCC, 2015) para la COP 21 de París para finales del 2015.

Figura 1
Frecuencia de las PP adoptadas por los países latinoamericanos en el sector energético.
Elaboración propia.

Indicadores en el sector suministro de energía

Cansino (2001) sostiene que la evaluación de la eficiencia con la que cada una de las alternativas alcanza los objetivos fijados, necesita de indicadores de cuya interpretación se derive información útil para el agente decisor. De tal manera que, los indicadores son determinantes en los procesos de evaluación de la eficiencia con la que las actuaciones públicas se realizan.

De acuerdo a lo planteado por Ministerio de Economía y Hacienda de España (2007) podría definirse el indicador de gestión como un “…instrumento de medición elegido como variable relevante que permite reflejar suficientemente una realidad compleja, referido a un momento o a un intervalo temporal determinado y que pretende informar sobre aspectos referidos a la organización, producción, planificación y efectos de una o varias organizaciones en sus diversas manifestaciones concretas” (p. 35). En el material referenciado se hace una clasificación de los tipos indicadores, por lo cual se sugiere su consulta para una profundización en el tema.

El uso de indicadores en el sector energía para evaluar eficiencia ha sido estudiado en diversas investigaciones. Así se tiene el trabajo de Viloria, Torres y Vásquez (2012), quienes diseñan un sistema de indicadores de sustentabilidad para evaluar la eficiencia de las compañías latinoamericanas dedicadas al suministro de energía eléctrica en la inserción de estrategias y políticas en su entorno social.

Por su parte, el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA et. al, 2008) publica un conjunto de Indicadores Energéticos del Desarrollo Sostenible (IEDS) y las metodologías y directrices correspondientes. Los 30 indicadores mostrados están estructurados en tres dimensiones (social, económica y ambiental), temas (7 en total) y subtemas (19 en total), esto de conformidad con el marco conceptual empleado por la Comisión de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible. De las tres (3) dimensiones de los IEDS, y con base al alcance de la presente investigación, se toman los indicadores de la dimensión económica y ambiental de interés para la investigación, siendo éstos mostrados en la Tabla 2.

De acuerdo con la información mostrada en la Tabla 2, se evidencia la relación entre el sector energía y la dimensión ambiental del desarrollo sostenible. De tal manera, algunas investigaciones vinculan estas dos (2) áreas, es decir, que desde este sector se promueve la constante búsqueda de alternativas energéticas para contribuir al desarrollo sostenible de la región de América Latina. En este orden de ideas, se menciona un trabajo de investigación realizado en Colombia sobre la producción de energía limpia y su vinculación para un crecimiento sostenible (Camargo, Arboleda y Cardona, 2013). En México se tiene la evaluación de impacto ambiental del sector eléctrico (González, Beltrán, Peralta, Troyo y Ortega, 2006) en donde se enfoca la necesidad del desarrollo de energías renovables, para disminuir el impacto al ambiente.

Por otro lado, se tiene a Vásquez y González (2011), quienes plantean la interrelación entre el desarrollo sostenible, la dependencia energética y las nuevas competencias del ingeniero electricista, y su efecto sobre el bienestar social. También se tiene un trabajo reciente en Argentina, en donde se analizan las energías renovables como oportunidad y desafío para el desarrollo territorial (Belmonte, Franco, Nuñez y Viramonte, 2013).

Tabla 2

Indicadores Energéticos del Desarrollo Sostenible

Adaptación propia. Fuente: OIEA et. al (2008).

Una vez que fueron identificadas las PP y seleccionados los IEDS se procedió a la relación de ambos, obteniéndose que, el alcance de las PP números 1, 3, 4, 5, 7 y 14 puede ser evaluado a través de los indicadores ECO11a, ECO11c, ECO13a y ECO13b, mientras que, el alcance de las PP números 6 y 11 pueden ser monitoreado mediante los indicadores ECO1, ECO2, ECO4 y ECO11b, siendo todos estos, indicadores económicos, que a su vez tienen impacto en los indicadores ambientales ENV1a, ENV1b y ENV1c. Lo anterior muestra una vez la estrecha relación entre los factores económicos y el impacto ambiental (ver Figura 2).

Figura 2
Relación entre las políticas públicas y los indicadores utilizados.
Elaboración propia.

Conclusiones

Las políticas públicas presentes con mayor frecuencia entre los países son el “incremento de la participación de energías renovables” (15/20), “promoción e incremento de la eficiencia energética” (10/20) y “diversificación de la matriz energética” (10/20), lo cual refleja el compromiso de Latinoamérica para generar “energía verde”, lo cual contribuye al control de emisiones de GEI desde importante sector.

Los IEDS seleccionados corresponden a la dimensión económica y ambiental, los mismos tienen interés netamente energético. Los criterios de selección son la disponibilidad de datos para su posterior análisis y, por tanto, son los de interés para la investigación, siendo estos los indicadores económicos: ECO1, ECO2, ECO4, ECO11, ECO13 y el indicador ambiental ENV1. Por su parte, el ECO11 fue convertido en ECO1a, ECO1b y ECO1c, así como el ECO13 en ECO13a y ECO13b, y finalmente el indicador ambiental ENV1 fue dividido en ENV1a, ENV1b y ENV1c.

Una vez que fueron identificadas las PP y seleccionados los IEDS se procedió a la relación de ambos, obteniéndose que, el alcance de las PP números 1, 3, 4, 5, 7 y 14 puede ser evaluado a través de los indicadores ECO11a, ECO11c, ECO13a y ECO13b, mientras que, el alcance de las PP números 6 y 11 pueden ser monitoreadas mediante los indicadores ECO1, ECO2, ECO4 y ECO11b, siendo todos estos, indicadores económicos, que a su vez tienen impacto en los indicadores ambientales ENV1a, ENV1b y ENV1c.

Referencias

Aguilar, C. y Lima, M. (2009). ¿Qué son y para qué sirven las políticas públicas? Contribuciones a las Ciencias Sociales. 9 (1), 1-29. Recuperado de: http://www.eumed.net/rev/cccss/05/aalf.htm

Altomonte, H. (2017). Las energías renovables no convencionales en la matriz de generación eléctrica. Tres estudios de caso. Documentos de Proyectos 40975. Argentina: Naciones Unidas y Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Banco Mundial. (2017). Banco de datos. Washington, DC. USA. Recuperado de: http://databank.bancomundial.org/data/databases.aspx

Bañon, R. (2003). La evaluación de la acción y de las políticas públicas. Madrid: Ediciones Díaz de Santos.

Belmonte, S., Franco, J., Núñez, V. y Viramonte, J. (Mayo de 2012). Las energías renovables como oportunidad y desafío para el desarrollo territorial, Valle de Lerma, Salta, Argentina. Ponencia presentada en el VII Congreso de Medio Ambiente de la Asociación de Universidades Grupo Montevideo de la Universidad Nacional de La Plata. La Plata. Argentina. Recuperado de: http://congresos.unlp.edu.ar/index.php/CCMA/7CCMA/paper/view/890

Camargo, L., Arboleda, M., y Cardona, E. (2013). Producción de energía limpia en Colombia, la base para un crecimiento sostenible. Boletín XM. Colombia. Recuperado de: https://www.xm.com.co/BoletinXM/Documents/MDLColombia_Feb2013.pdf

Cansino, J. (2001). Evaluar al sector público español. Cádiz: Universidad de Cádiz.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2017). Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Perfiles Nacionales de los países de América Latina y el Caribe. New York. USA. Recuperado de: https://www.cepal.org/es/temas/objetivos-desarrollo-milenio-odm

Fidias, A. (2006). El Proyecto de Investigación. Introducción a la metodología científica. Caracas: Epísteme.

García, E. (29 de abril de 2016). Diversificar matriz energética, solución a crisis. UdeA Noticias. Sección Opinión. Recuperado de: http://www.udea.edu.co/wps/portal/udea/web/inicio/udea-noticias

González, M., Beltrán, L., Peralta, C., Troyo, E., y Ortega, A. (2006). Evaluación de impacto ambiental del sector eléctrico en el norte de México: evolución histórica e implicaciones para la sostenibilidad. Economía, Sociedad y Territorio, VI(21), 219–263.

Hurtado, J. (2010). Metodología de la Investigación. Guía para la comprensión holística de la ciencia. Cuarta Edición. Venezuela: Quirón Ediciones.

Ministerio de Economía y Hacienda de España (2007). Indicadores de Gestión en el ámbito del Sector Público. España. Recuperado de: http://www.oficinavirtual.pap.minhap.gob.es/sitios/oficinavirtual/es-ES/ContabilidadPublicaLocal/Documents/IndicadoresGestion.pdf

Organismo Internacional de Energía Atómica, Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, Agencia Internacional de la Energía, Eurostat y Agencia Europea de Medio Ambiente (2008). Indicadores energéticos del desarrollo sostenible: directrices y metodologías. Viena: Sección Editorial del OIEA. Retrieved from: http://www-pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1222s_web.pdf

Olavarría, M. (2007). Conceptos Básicos en el Análisis de Políticas Públicas. Documento de Trabajo No. 11. Chile: Departamento de Gobierno y Gestión Pública del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.

Sauma, E. (2016). Oferta y demanda en el mercado energético. La Clase Ejecutiva, 1. Recuperado de: http://www.claseejecutiva.com/wp-content/uploads/2016/10/Curso-Economía-de-la-Energía-Clase-Ejecutiva-UC_01.pdf

Subirats, J. (1989). Análisis de políticas públicas y eficacia de la administración. España: Ministerio para las Administraciones Públicas.

The Intergovernmental Panel on Climate Change (2014). Climate Change 2014. Synthesis Report. Summary for Policymakers. Retrieved from: https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/02/AR5_SYR_FINAL_SPM.pdf

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Vásquez, C., y González, C. (2011). El desarrollo sustentable, la dependencia energética y las nuevas competencias del ingeniero electricista. Publicaciones en Ciencia y Tecnología, 5(1), 5–14.

Viloria, A., Torres, M., and Vásquez, C. (2012). Validation of the System of Indicators of Sustainability for the Evaluation of the Energy efficiency in Venezuelan Companies Electrical. ARGECON, 1–4.

Notas de autor

Información adicional

Este trabajo corresponde a: El extenso de la ponencia presentada en el VI Seminario de Gestión Tecnológica (ALTEC 2018), realizado los días 21, 22 y 23 de Noviembre del 2018 en la Universidad Nacional Experimental Politécnica “Antonio José de Sucre”, Barquisimeto, Venezuela.

Agradecimiento: Los autores agradecen a la Universidad de la Costa, Colombia, por la financiación de la investigación a través del Proyecto INV.1104-01-006-12, aprobado en la Conv. Índex No.12-2017, así como también, al valioso apoyo de la Universidad Nacional Experimental Politécnica “Antonio José de Sucre”, Vicerrectorado Barquisimeto, Venezuela y a la Universidad Politécnica Salesiana, Sede Quito.