Resumen: Este ensayo aborda los condicionantes de la Gobernabilidad en el denominado Estado Patrimonial, teniendo como referencia comparativa el Estado Fiscal, con particular referencia caso venezolano. Mediante investigación documental pretende evidenciar que la emergencia y posterior maduración de un Estado con ingresos propios fue posible gracias a la renta petrolera internacional, que lo dota de autonomía financiera y una capacidad de maniobra para concentrar y centralizar el poder, alejándose de pautas democráticas. La entropía resultante de unas relaciones sin contrapesos y la reducción de los ingresos petroleros amenazan la sostenibilidad financiera y la viabilidad de la hegemonía política del grupo en funciones de gobierno. De acuerdo a la tesis manejada, la crisis económico-política que acontece en la segunda década del presente siglo encuentra explicación en la contradicción entre unas normas e instituciones diseñadas para un Estado Patrimonial que pugna por mantenerse y una base financiera precaria, característica del Estado Fiscal.
Palabras clave:GobernabilidadGobernabilidad, Estado Fiscal Estado Fiscal, Estado Patrimonial Estado Patrimonial.
Abstract: This essay addresses the determinants of Governance in the so-called Patrimonial State, having as a reference the Fiscal State, with particular reference to the Venezuelan case. Through documentary research, it seeks to show that the emergence and subsequent maturation of a State with its own income was possible thanks to the international oil income, which gives it financial autonomy and a maneuvering capacity to concentrate and centralize power, moving away from democratic guidelines. The entropy resulting from relations without counterweights and the reduction of oil revenues threaten the financial sustainability and viability of the group's political hegemony as government. According to the thesis, the economic-political crisis, that takes place in the second decade of the present century, finds explanation in the contradiction between some norms and institutions designed for a Patrimonial State that struggles to maintain itself and a precarious financial base, characteristic of the Fiscal State.
Keywords: Governance, Fiscal State, Patrimonial State.
ENSAYO
Gobernabilidad en el Estado Patrimonial, referencia al caso venezolano
Governance in the Patrimonial State: reference to the venezuelan case
Universidad Centroccidental Lisandro Alvarado
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Recepción: 01 Marzo 2018
Aprobación: 22 Octubre 2018
Por gobernabilidad se entiende el “Conjunto de tradiciones e instituciones a través de las cuales se ejerce la autoridad en un país, que incluyen el proceso por el cual los gobiernos son elegidos, controlados y reemplazados; la capacidad del gobierno para formular y aplicar eficazmente políticas acertadas y el respeto de la ciudadanía y el Estado por las instituciones que regulan las relaciones económicas y sociales entre ambos” (Banco Mundial, 2017, p. 1). Esta definición es compleja, por la diversidad de asuntos involucrados, que a menudo se prestan a confusión y ambigüedad. Es preferible abordar por separado y en conjunto legitimidad, institucionalidad, legalidad, participación, rendición de cuentas, eficacia en la gestión.
En ese sentido, Lukes (2005, p. 11) entiende la gobernabilidad como “El proceso mediante el cual los actores estatales y no estatales interactúan para diseñar e implementar políticas dentro de un conjunto dado de reglas formales e informales que dan forma y están moldeadas por el poder”. Cabe acotar que el conjunto “actores no estatales” incluye partidos políticos, asociaciones, organizaciones gremiales, sindicatos, culturales, grupos de presión, en general organizaciones no gubernamentales, que sigue siendo un universo amplio. A fin de hacer manejable la noción de gobernabilidad, este documento circunscribe el tema a dos tipos de relaciones, económicas y políticas, entre la sociedad civil y el Estado.
Por lo general, los estudios sobre gobernabilidad refieren un Estado Fiscal en el cual las arcas públicas se sostienen con fondos en su origen privados: contribuciones impositivas de sus ciudadanos de diversa índole. En estos estudios se da por sentado la interdependencia entre ciudadanos y el Estado. La reciprocidad entre los actores es un dato.
En el subsistema político del Estado moderno, de acuerdo con Rodríguez (2017), el Principio de Separación de Poderes tiene significado práctico, supone un efectivo sistema de contrapesos entre las ramas del Poder Público. La separación de poderes en su enunciación original concibe la distinción orgánica entre poder ejecutivo, legislativo y judicial y exige autonomía en sus funciones, lo cual, sin embargo no excluye el control y la colaboración entre ellos. Lo fundamental en la democracia con división de poderes es que el Ejecutivo pasa de depender de los presupuestos de ingresos y gastos que aprueba el poder legislativo, importante por la representatividad de quienes lo integran, prácticamente todas las fuerzas políticas que hacen vida en una nación.
El caso venezolano no calza en la caracterización de Estado moderno. La preeminencia económica del Estado es indisputable debido a la condición de propietario de los yacimientos petroleros. Con un agravante, en períodos en que los ingresos propios del Estado pasan a ser altos, el concurso del sector privado puede ser irrelevante para mantener en marcha el tren administrativo y burocrático, dando lugar a relaciones de subordinación, de dominación. El Estado puede ampliar su marco de acción y ocuparse de actividades propias de la iniciativa privada aun cuando esto signifique asignación ineficiente de recursos. In extremis, si la voluntad política del equipo de gobierno en funciones se lo propone, hará a la sociedad dependiente del Estado. De acuerdo con (Baptista, 2008, p. 337), “El Estado puede asumir, y en efecto así lo hizo y lo hace, el papel de gran dispensador de recursos”.
Luego de un deliberado esfuerzo por instaurar un Estado Fiscal-Liberal, posterior a la crisis de 1983, en el que se implanta el Impuesto al Valor Agregado (IVA), y se regulariza el impuesto sobre las ganancias (IG), en 2003, por voluntad política de la élite gobernante y porque los precios del petróleo lo permiten, comienza otra etapa en la cual se alteran los esquemas de gobernabilidad. De acuerdo con Brewer (2017), el gobierno se aparta de disposiciones establecidas en la Constitución de 1999.
El presente estudio se propone como objetivos i) exponer los condicionantes del Estado Patrimonial, y ii) explorar las condiciones de estabilidad y gobernabilidad en el nuevo marco de relaciones entre la sociedad y el gobierno que se suscitan en un Estado Patrimonial. Se toma como sitio de partida el Estado Fiscal, en el cual, coexisten fuerzas contrapuestas que propenden al equilibrio. En pos de los objetivos, el documento se estructura en tres secciones. En la primera se enmarca el estudio a partir de las nociones de Estado Fiscal y Estado Patrimonial. En la segunda se aborda la cuestión de las fuentes financieras del Estado Patrimonial en el singular caso venezolano. En la tercera, se efectúa un balance crítico con miras a entender las recurrentes crisis de gobernabilidad. Al final se insertan las conclusiones de rigor.
El punto de partida para la pesquisa que se emprende es el Diagrama 1, adaptación de la Figura Condicionantes de la Gobernabilidad, propuesta por Mata (2006, p. 18), con el propósito esbozar los conceptos operativos elementales que sirvan de soporte a desarrollos posteriores
Diagrama 1
Interdependencia en el Estado Fiscal
Adaptación propia. Fuente: Mata (2006).
En el diagrama están representados por círculos de similar tamaño, que indicador de pesos relativos similares: 1) el cuerpo económico (empresas, productores que disponen de medios de producción de propiedad privada), 2) el cuerpo político en diferentes niveles y distribución geográfica; y 3) la población, conformada por ciudadanos que ostentan la triple condición de trabajadores, consumidores y electores. La sociedad civil está constituida por agregación del cuerpo económico y la población. El triángulo de intersección de los tres cuerpos denota la resultante de las fuerzas en tensión que corresponde a la denominada gobernabilidad. En líneas generales, la sociedad civil pagando tributos sostiene al cuerpo político: los trabajadores contribuirán con Impuesto al Valor Agregado, IVA y los empresarios con impuestos sobre las ganancias IG, llamado en Venezuela impropiamente Impuesto sobre la Renta.
En todo momento, los gobernantes han de mantener informados a sus ciudadanos sobre el origen y destino de los recursos financieros recabados. North (1993) denominó a las instituciones como las reglas del juego, es decir limitaciones creadas por los hombres que restringen la interacción humana. Adaptando la definición de North al ámbito fiscal, se puede afirmar que las instituciones son las reglas de juego de las interacciones que ocurren entre los actores políticos representantes del fisco y los ciudadanos. Reglas que surgen como resultado de acuerdos, legítimos y legales, para cumplir exigencias que demanda la convivencia civilizada.
En lenguaje sencillo, en el juego de la gobernabilidad todos ponen. En atención a la justicia social y el principio de progresividad vigente en muchos países, el que más tiene, más pone. Mata (2006) señala que el estamento político, por mandato constitucional está facultado para pechar a los conciudadanos, está en la obligación de brindar protección a sus vidas y a sus propiedades, es responsable de establecer las normas –sometidas a escrutinio público- que regulan la convivencia y tiene a su disposición el monopolio de la violencia para hacerlas cumplir.
Tiene que tenerse presente que para ser democráticas, las decisiones gubernamentales han de discutirse públicamente; su implementación califica como pactos sociales de gobernabilidad; lo público no es exclusivo del Estado bajo el principio de la corresponsabilidad establecido en el artículo 4 de la Constitución (República Bolivariana de Venezuela, 2000).
Los representantes que toman las decisiones fiscales, en común acuerdo con la sociedad civil, son elegidos, autorizados para llevar las riendas del gobierno, constituidos en órganos del Estado, según lo estipule la constitución y las leyes. En este contexto “autorizados” quiere decir que no hay espacio para usurpación de funciones, ni campo para la arbitrariedad invocando contingencias o circunstancias especiales. El juego continúa por disposición voluntaria de los actores a participar, aceptando las reglas. Reglas que dejan claro que el Estado carece de ingresos propios, o en el mejor de los casos, si los tiene, su cuantía es intrascendente. El Esquema de Mata (2006) mostrado en el Diagrama 2, se simplifica aquí para ilustrar el balance básico del poder, llámese equilibrio, que facilita la eficacia de las políticas públicas y el funcionamiento de la democracia.
El diagrama pone de relieve la idea de reciprocidad, el poder político, monopolio del Estado, precisa del poder económico, monopolio de la sociedad. Un sistema de contrapesos, en cuanto partes que mutuamente se necesitan. El Estado ha de cuidar su soporte financiero, a sus contribuyentes. Por extensión, ha de promover el uso eficiente de los recursos productivos, incentivar la inversión privada, propender a mejorar el poder adquisitivo de los trabajadores, velar por el bienestar de la población. Actuando así, el Estado puede recabar un mayor volumen impuestos, con los cuales encarar sus gastos. Si el Estado desea elevados ingresos ha de promover la riqueza de sus ciudadanos.
Como complemento al Diagrama 2, ha de tenerse en cuenta un contexto de libertades y de consultas democráticas, justicia social e igualdad ante la ley y la razón de ser del Estado: control de la violencia y mantenimiento del orden social, lo cual corresponde al concepto básico de imperio de la ley. De modo que los políticos en ejercicio de sus funciones se ven compelidos a hacer buenos gobiernos, tratar bien a sus ciudadanos, ya que éstos tienen la fuerza del voto y del castigo, la potestad de mantenerlos o revocarlos.
En el marco referencial descrito, los actores están compelidos a ponerse de acuerdo, a negociar. El Estado depende de la sociedad, del conjunto de actores que operan en ésta. Ese moldeado de equilibrio de fuerzas, objeto de estudio en tratados sobre gobernabilidad y discusiones en la literatura especializada, parece no corresponder al caso venezolano. La Ri, Renta petrolera internacional, cuenta principal de los ingresos propios del Estado, es muy alta con respecto al Producto Interno Bruto, PIB. De acuerdo con Gutiérrez (2013, p. 5) la relación Ri/PIB, promedió 52,3 % entre 2004 y 2008, cifra relevante si se compara con 18%, equivalente a la tasa de ahorro anual de países de alto desarrollo (Baptista, 2010). Esta magnitud de recursos financieros en manos del Estado, captados desde el exterior, modifica radicalmente el cuadro de gobernabilidad, dando lugar a un esquema de relaciones singulares que no tiene por qué tender hacia equilibrio alguno, asunto que se aborda a continuación.
A diferencia de los Estados Fiscales que tienen fundamentalmente una base tributaria, el Estado venezolano, condición que comparte con otros Estados petroleros, cuenta con dos fuentes de financiamiento disímiles, a saber: a) ingreso petrolero fiscal, en lo fundamental Renta Petrolera Internacional (Ri), dólares que capta del mercado mundial y b) Ingreso tributario (T), bolívares recaudados en el ámbito nacional. La cuantía del primero es muy significativa respecto del tamaño de la economía nacional, desde 2005 se concentran en el Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN y Gastos de Desarrollo Social de Petróleos de Venezuela S.A, PDVSA; son manejados por la Presidencia de la República. Según Informe de Gestión de PDVSA (Petróleos de Venezuela, 2015) los desembolsos del FONDEN ascienden a US$114.706 millones entre 2005 y 2013 (diez veces las reservas internacionales a comienzos de 2017), sin contar los pasivos acumulados en diez años, que a finales de 2013 totalizaron US$ 146.634 millones. Los arreglos que rigen para la captación y distribución de ambas son diferentes, unos recursos van al Presupuesto Nacional y otros al FONDEN. La Ri está sujeta a las fluctuaciones del mercado mundial; se considera una variable exógena. Mientras que T, relativamente estable a corto plazo, depende del nivel de actividad que se alcance en el sector no petrolero y de las tasas impositivas, que puede fijar o modificar a voluntad el Ejecutivo o el Parlamento; se considera una variable endógena.
Para una mayor comprensión de los asuntos envueltos en esta materia, tómense en cuenta dos hitos históricos. Uno, que hasta 1996 no se cobraba IVA, su implantación ocurre luego de 16 años de declive de los precios del barril, como último recurso para compensar los ingresos que el petróleo dejaba de proporcionar. Dos, que el gobierno, al fijar unilateralmente el tipo de cambio, determina el valor del bolívar en el extranjero y la cantidad de bolívares a recibir por concepto de la renta internacional, ocasionando múltiples efectos. Entre ellos, una creciente dependencia de las importaciones estimuladas deliberadamente con la sobrevaluación del bolívar, especie de ‘insaciabilidad por el dólar’, expresión utilizada por Giordani (2013), y un esquema de negocios con divisas que bordean lo ilícito (Weisbrot, 2014). Problemas que no pertenecen a estas líneas, pero que son importantes en cuanto condicionan apoyos, rechazos y reclamos para mantener niveles de gobernabilidad aceptables, es decir, sin provocar conflictos que generen inestabilidad.
La Ri se define como una “retribución patrimonial internacional causada por la propiedad de los yacimientos petroleros; no se produce ni por el trabajo ni por el capital”, (Ministerio del Poder Popular de Petróleo, 2008, p. 43). En breve, la Ri es la porción del ingreso petrolero que corresponde al Estado, sea cual sea el nombre bajo el cual se le cobre: impuestos, cánones, royalties, regalías, derechos.
Para simplificar, tómese caeteris paribus la cantidad de barriles llevados al mercado anualmente. Circunstancia cercana a la realidad hasta el año 2012. Si ello es así, el precio del barril es la variable esencial de la economía y de la política económica, en épocas de auge hace posible que el Estado cumpla dos funciones: una redistributiva y otra distributiva, términos que se clarifican en seguida.
Es redistributiva cuando cobra impuestos a ciudadanos pudientes y los devuelve a la sociedad en forma de servicios públicos, salud, educación, seguridad. En breve, quita a unos para dar a otros. Es ésta una tarea eminentemente económica, asignación de recursos escasos, que tiene lugar en los Estados Fiscales. Cualquier violación a la regla de contribución sin excepciones, es penalizada severamente. De acuerdo con Pérez (2009), en el caso del gasto financiado con cargo a la Ri, hay distribución simplemente; nada se está quitando a los agentes económicos nacionales. De modo que la satisfacción con la cuantía del reparto y la cobertura de la distribución que se adopte serán elementos de juicio decisivos para evaluar una gestión, que posibilite la perpetuación en el ejercicio del gobierno en un ambiente democrático. En atención a lo expuesto, puede afirmarse que el reparto de la renta adquiere lugar preponderante.
En la noción de gobernabilidad en el Estado Fiscal carece de sentido establecer acuerdos para decidir qué hacer con los ingresos propios del Estado; sencillamente no existen. Un país como Venezuela, exportador de naturaleza, tiene como fuente principal del ingreso público la Ri, pagos que hacen consumidores del resto del mundo (en el mercado interno el petróleo arroja pérdidas), y por lo tanto, posee otro tipo de interacciones, diferentes pautas de gobernabilidad, en razón de su preocupación de decidir sobre el destino de la renta petrolera. En otros términos, ocupa lugar central el decidir a quién dar y cuánto y los requisitos de acceso a la renta o a programas gubernamentales de reparto de bienes financiados por el Estado. Obviamente, se está frente a una anomalía en el concierto de Estados modernos, y como tal debe ser estudiada.
Si bien el petróleo es propiedad pública, o bien es patrimonio natural de los venezolanos, es el Estado quien ejerce la representación política de la nación. Se constituye entonces un Estado Patrimonial, con ingresos propios. Este rasgo proporciona un mayor grado de autonomía respecto a la sociedad en la medida en que sus ingresos dependen menos del trabajo y de la creación de valor en su territorio nacional (Coronil, 2013). De acuerdo con Urbaneja (2013), las autoridades gubernamentales pueden adoptar medidas sin necesidad de negociar, incluso pudiera llegar a confrontar los demás actores para alcanzar objetivos o imponer su dominio.
En el mismo sentido, Baptista (2006, p. 316) sostiene que “El Estado venezolano no tiene contrapesos domésticos de alguna significación: su autonomía económica, de hecho, le permite unos márgenes de maniobra y una capacidad de intervención de las que carecen los Estados dependientes de las contribuciones ciudadanas”. Prueba de ello son la magnitud de los fondos especiales a disposición del Ejecutivo, sobre los cuales no existe rendición de cuentas (Guerra, 2014). Fondos que se constituyen en dólares, se gastan en el extranjero y no se originan en contribuciones de agentes internos. Las erogaciones del FONDEN y los gastos de Desarrollo Social tan solo requieren autorización presidencial, gastos no contemplados en la ley de presupuesto.
Para destacar el contraste, cabe recordar que El Estado Fiscal se caracteriza por la dependencia financiera de los ingresos producidos por el cuerpo económico, ejemplo Estados Unidos en el cual el capital del sector privado conforma el 75% del total (Baptista, 2011). En el Estado Patrimonial lo determinante es la autonomía económica del Estado. Después de la nacionalización de la industria petrolera acaecida en 1975, el sector privado representa apenas un 22% del capital total. El sector privado en Venezuela depende del sector público, sin mencionar que es el sector público quien posee y administra los dólares a título de monopolio, dólares que empresarios y ciudadanos necesitan. La reciprocidad entre las partes comentada no existe. La relación entre el Estado y la Sociedad se torna asimétrica por la enorme fortaleza que ostenta el primero de los nombrados y la situación de minusvalía en que se encuentra el segundo. El Estado, en vez de recibir, está en capacidad de dar a sus habitantes, su correlato en el juego de la gobernabilidad es que la población se organiza en torno al líder para pedir o presionar para que le den (Urbaneja, 2013, p. 357-361). Y, en atención al objetivo de preservar el poder, se gestionan programas de reparto de la renta, denominados Misiones Sociales con clara intención clientelar (D´Elia y Quiróz, 2010, p. 8-10).
Del párrafo anterior puede derivarse que la distribución o reparto de la renta puede llevarse a cabo según reglas prescritas, por consenso, por reclamo o por confrontación. Grupos organizados de la sociedad civil presionarán por cuotas de renta. Y el Estado- gobierno-líder decidirá en cada caso atender las demandas o rehusarse. Asunto que no es posible saber de antemano, por el carácter discrecional, pero sí es predecible la inclinación a favorecer o privilegiar ciertos sectores o actividades con el fin de retener el poder.
Las relaciones asimétricas que tienen lugar en el Estado Patrimonial se representan en el Diagrama 3. Sobre el particular, es menester enfatizar que Estado Patrimonial, posee ingresos en moneda nacional y en divisas. Ello imprime dinamismo notable a las relaciones internacionales, comerciales y políticas. El Estado puede intervenir directamente en la producción, desarrollar empresas públicas, incluso promover estructuras productivas de propiedad social, tales como: Empresas de propiedad Social (EPS) y Unidades de Producción Social (UPS). Las empresas públicas podrán competir con el sector privado. El Estado puede reservarse ciertas áreas o actividades, limitando la acción del sector privado.
Diagrama 3
Relaciones Asimétricas en el Estado Patrimonial
Elaboración propia.
En el diagrama se puede apreciar que los aportes relativos del sector productivo interno con respecto a los aportes externos revelan un desbalance a favor de los segundos, si se tiene en cuenta las siguientes cifras. El precio del barril se multiplicó por 10 en el lapso 1998-2012, al pasar de US$ 10,57 a US$103,42 respectivamente. Cabe destacar la ausencia de conexión entre una y otra fuente. La supremacía de los aportes externos no depende ni de la fortaleza del Estado ni del desarrollo de las fuerzas productivas nacionales, depende del mercado petrolero mundial, aun cuando pueda reclamarse cierta influencia a través de organismos como la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). A tenor de lo que indica el diagrama, la ausencia de intercepciones, que significan áreas de concertación, interacciones, cooperación entre el Estado y los agentes internos para resolver conflictos y disputas, pone de relieve la autosuficiencia financiera.
Dada su fortaleza, el Estado puede determinar hasta los salarios nominales del sector privado, al margen de la contratación colectiva (área de interacción entre empresarios y trabajadores), establecer disposiciones de inamovilidad laboral, precios de los productos, establecer canales de distribución de las mercancías, pues no está obligado a consultar al sector productivo, ya que no depende de sus aportes. Incluso avanzar más, expropiar a los productores privados, crear empresas del Estado y otras organizaciones productivas bajo su dominio, pues posee suficientes recursos.
En cuanto a lo que interesa destacar aquí, subráyese que la fortaleza económica del Estado Patrimonial le permite extender esa autonomía a la esfera de las decisiones políticas. En este marco de holgura, la clase política toma sus decisiones sobre la base de sus propias ideologías, intereses, lecturas de la situación, y no está supeditado a otras fuerzas o factores, nacionales o internacionales, en la jerga oficial partidista, el cuerpo político se reclama soberano, independiente y autónomo. La naturaleza del ingreso percibido, ingreso de origen externo, flujo de divisas obtenidas sin esfuerzo y sin costo, agrega una característica que se presta para el avasallamiento de la sociedad por parte del Estado.
El Estado en su condición de primigenio receptor de la renta, puede ejercer poder monopólico sobre el mercado de divisas, venderlas a un valor arbitrario (tasa de cambio fijada administrativamente, al margen de las reglas del mercado), incluso no colocarlas a disposición del público, reservárselas para sus propios fines o transferirlas gratuitamente. Efectivamente, en Venezuela se implantó un Control de Cambios en 2003 y una Ley de ilícitos cambiarios en 2005, que prohíbe la comercialización de divisas por entes privados, parcial o totalmente. Mediante Providencias administrativas fomenta o restringe ciertas actividades o sectores, frenando o facilitando la actividad económica privada.
Esta sección concluye de manera preliminar que en el Estado Patrimonial se gestan condiciones que fomentan la “inestabilidad”, desarreglos económicos, políticos y sociales cada vez mayores, porque amplios y crecientes segmentos del sector privado manifiestan su desacuerdo con la política económica implantada. Su implantación por decreto denota obstrucción a la actividad privada, en virtud de la autosuficiencia económica y la falta de contrapesos a la acción del Estado.
La autonomía financiera no es asunto de voluntad política, experimenta altibajos no programados. Ello da pie para esgrimir la siguiente tesis: en períodos de bajos ingresos externos, las decisiones del Estado tienden a descentralizarse y desconcentrarse, por imperio de las circunstancias, por debilidad financiera. La caída de los ingresos externos significa la decadencia del Estado Patrimonial, aunque no necesariamente su derrumbe, como se discutirá más adelante. Reservando para luego el comentario pertinente acerca del papel de las instituciones creadas en períodos de auge económico, se abre espacio para el diálogo entre los actores fundamentales de la sociedad, se crea un escenario idóneo para restablecer los cauces de la gobernabilidad, para equilibrar fuerzas. Naturalmente se encauza la participación política de la sociedad civil y se amplían las garantías de la convivencia democrática, se intenta distribuir el poder espacial y sectorialmente, con el fin de procurarse otras fuentes de financiamiento.
En la tesis aquí manejada, tal fase ocurrió en Venezuela entre 1983 y 1998. El programa de privatizaciones de empresas del Estado, levantamiento del control de cambio, la apertura del mercado interno a la inversión extranjera, la convocatoria a la Venezuela productiva y la elección de gobernadores y alcaldes se inscriben en la línea instaurar un Estado Fiscal, esfuerzos destinados a equilibrar los pesos de la sociedad civil y el Estado. El poder central se desprendió de facultades y competencias que cedió a las regiones (descentralización administrativa), con la vista puesta en desconcentración del poder, en la creencia que con esto se restablecería la gobernabilidad. En ese lapso se intentó configurar un Estado Fiscal y con ello conformar un ambiente estable, de consenso, de superación del conflicto social (Niculescu y Moreno, 2010). Por razones que no cabe relatar aquí, los objetivos no se alcanzaron y los problemas inherentes a la gobernabilidad quedaron sin solución. Pero si cabe consignar que el manejo de la Ri en ese lapso siguió centralizado.
Los flujos de Ri pueden cambiar de dirección en épocas de expansión económica. Cuando los ingresos propios del Estado se consideran suficientes, (a juicio del líder o de la élite dirigente) entonces, las contribuciones impositivas del sector privado, de la sociedad civil en general, se tornan irrelevantes. El necesario contrapeso se convierte en obstáculo a remover en cuanto entraba la expansión del poder político, dando lugar a relaciones de subordinación, hostigamiento, que pudiera llegar a extremos de máxima tensión con el sector privado. La Gran Venezuela entre los años de 1974-1978 con sus programas de nacionalizaciones y expropiaciones y la Venezuela, Potencia energética mundial de Hugo Chávez (2003-2013), vendrían a ser resultado de decisiones políticas de aprovechar los shocks petroleros que multiplicaron los ingresos propios del Estado, con el fin de patrocinar singulares modalidades de preservación del poder. En el primero de los casos se optó por “sembrar el petróleo”, se restó espacio a la inversión privada, aduciendo que se creaban Empresas Básicas para sentar las bases financieras del Estado para cuando se agotara el petróleo y que, además, proveerían materias primas a la industria privada local. Cifras reportadas por Ministerio del Poder Popular de Petróleo (2003, p. 37), permiten calcular que las reservas probadas de la Nación en 1974 durarían 17 años.
La situación de la Venezuela Potencia, es por completo diferente. La certificación de reservas de hidrocarburos en la Faja Petrolífera del Orinoco como las mayores del planeta, con duración aproximada de 300 años a la tasa de extracción de 3 millones de barriles/día, trastoca la eventual decadencia del Estado Patrimonial por agotamiento del recurso, aunque lo deja expuesto a fluctuaciones de precios. Un esperado flujo permanente de divisas le confiere viabilidad al Objetivo Nacional N° 1 del Plan de la Patria: “Garantizar la continuidad y consolidación de la Revolución Bolivariana en el poder” (Chávez, 2012, p. 8).
Es de interés reseñar que en el primer caso, el Presidente de la República a la sexta semana de estar en el poder, en 1973, con la razonable certeza de que vendrían ingresos extraordinarios por el alza de los precios del barril, ocasionado por embargo petrolero árabe a los Estados Unidos, solicita habilitación para emitir decretos sin la aprobación del Parlamento, sin debates ni explicaciones. Se pretendía “conjurar inminentes problemas económicos y financieros, para afrontar las anormales circunstancias, no puede el Gobierno desarrollar planes con eficacia y eficiencia por los cauces normales de la administración, ni tampoco con el Congreso Nacional, por la vía ordinaria” (Pérez, 1977, p. 78).
En el segundo caso, que interesa aquí referenciar, también a la sexta semana en el poder, el 23 de marzo de 1999 para ser precisos, se aprueba la Ley Orgánica que autoriza al Presidente para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera requeridas por el interés público (República Bolivariana de Venezuela, 1999). Para esa fecha, los precios del petróleo mostraban signos de franca recuperación, el precio salta de 8,57$ por barril en febrero a 23,3$ en diciembre en el primer año de gobierno. El precio anual promedio, subió 50%, luego de un período de declinación de 18 años.
Desde sus comienzos, el gobierno bolivariano mostró su intención de concentrar y centralizar el poder. Con el 56,31% de los votos válidos el Polo Patriótico (coalición oficialista), pudo hacerse con el 98,08% de los cargos a elegir en la Asamblea Nacional Constituyente (Bergen, 2016, p. 70-71), eliminando prácticamente a la oposición política y la representación proporcional. La nueva constitución fue redactada por un solo grupo, en el cual adjudicaron más poderes al Ejecutivo y menos límites y controles. La Constitución de 1999 es presidencialista, hace imprecisa la diferencia entre El Estado y el gobierno (Zamora, 2012). La propia Luisa Estela de Morales, presidenta del Tribunal Supremo de Justicia en 2002, expresó que “No podemos seguir pensando en una división de poderes porque eso es un principio que debilita al Estado” (citado por Zamora, 2012, p. 51). También, por vía habilitante se ampliaron las facultades presidenciales a ser conferidas por creación o modificación de leyes-decretos, entre los que cabe destacar:
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El Artículo 15 de la Ley del Banco Central de Venezuela (2001), faculta al Presidente de la República para designar 4 de un total de 7 miembros del directorio, incluido el Presidente del instituto emisor (en la Ley de 1992, podía designar 3).
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Mediante decreto se modifican los Estatutos de PDVSA (República Bolivariana de Venezuela, 2002) para que sea el Presidente quien designe los 11 directivos de la empresa.
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La Comisión de Administración de Divisas, CADIVI, es designada por el Presidente. Convenio Cambiario N° 1 (República Bolivariana de Venezuela, 2003).
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Para movilizar recursos a través del Fondo de Desarrollo Nacional, FONDEN, se requiere autorización presidencial, éste designa a sus miembros. Ley de Reforma Parcial de la Ley del BCV (República Bolivariana de Venezuela, 2005).
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Los Consejos Comunales adscritos a la Presidencia (República Bolivariana de Venezuela, 2009).
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La Ley del Consejo Federal de Gobierno (República Bolivariana de Venezuela, 2010) contempla que el Presidente puede crear Distritos Motores de Desarrollo. Puede decidir también sobre transferencia de competencias a Consejos Comunales y sobre los aportes al Fondo de Compensación Territorial.
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La Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (República Bolivariana de Venezuela, 2013), concede al presidente la potestad de autorizar todo tipo de crédito con garantía en bienes y rentas nacionales.
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Todas las Misiones, programas sociales gubernamentales, están adscritas a la Presidencia (República Bolivariana de Venezuela, 2014a).
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Según la Ley de Costos y precios Justos, el Presidente designa al Superintendente Nacional (República Bolivariana de Venezuela, 2014b).
Al respecto, (Corrales y Penfold, 2012, p. 135) comentan al respecto que “En un régimen con concentración de poderes, el mandatario cuenta con un monopolio virtual sobre el gasto del Estado y aplica políticas de clientelismo”. En el mismo sentido, (Vera, 2005) apunta que Venezuela enfrenta la llegada al mundo político de un liderazgo decidido a avanzar rápidas y radicales transformaciones apoyándose en la renta petrolera sin recurrir a fórmulas consensuadas. En estas circunstancias, la ejecutoria se hace, inevitablemente, a costa de una agudización del conflicto.
En 2005 el Ejecutivo anuncia el programa de distribución popular de la renta, que en esencia es modelo de reparto de la renta sin sujeción a reglas predeterminadas (Pérez, 2009). El reparto se va convirtiendo paulatinamente en potestad exclusiva del Presidente, a través de las misiones sociales (Urbaneja, 2013). En simultáneo, desde 2003 venía implementándose un control de cambio, sistema de administración de las divisas llevado por una comisión presidencial encargada de determinar los beneficiarios de dólares a tasas preferenciales, otra manera indirecta de distribuir la renta.
Un Estado-Gobierno con enormes ingresos propios y con elevados grados de autonomía para su distribución, tiene francas posibilidades de mantenerse en el poder, incluso en acometer la disolución de un orden económico constitucional (Baptista, 2006). Puede incluso vulnerar el sistema legal, los restantes poderes públicos han tolerado ciertos excesos, como en el caso de invasiones a terrenos privados. El uso de poderes habilitantes ha permitido salar disposiciones constitucionales, por ejemplo, el FONDEN viola el artículo 314: “No se hará ningún tipo de gasto que no haya sido previsto en la ley de presupuesto”.
Sobre la autonomía financiera expuesta a las fluctuaciones de la renta cabe decir lo siguiente: Las bonanzas –al igual que las quiebras- no pueden predecirse; tampoco se sabe su duración, pero pueden prorrogarse apelando al endeudamiento externo, entendido como rentas futuras captadas en el presente. Las debilidades financieras temporales pueden soportarse, pero no por mucho tiempo, puesto que la capacidad de endeudamiento tiene un límite. Y los déficits fiscales cubiertos con devaluaciones y emisiones inorgánicas de dinero causan problemas inflacionarios que afectan la gobernabilidad.
Debido a la autonomía financiera, Venezuela carece de planificación de criterios normativos para la distribución de la renta. La distribución se hace sobre la marcha en el marco de leyes habilitantes en el cual el Presidente de la República se auto-otorga poderes especiales. Al respecto Villasmil (2007), señala que la Ley Habilitante se “Hace sin la existencia previa de una discusión plural y respetuosa de los derechos de las minorías. Todo ello se conjuga para convertirla en una ley de plenos poderes, precisamente en circunstancias en las que el Ejecutivo cuenta con una mayoría circunstancial. Y cuando no es mayoría, como ocurre desde 2015, el Ejecutivo decretó la Emergencia Económica para eximirse de consultar los demás poderes.
En esas condiciones, el esquema de Gobernabilidad en el Estado Patrimonial, obviando algunas características de menor relieve (convocatorias a elecciones fuera de los lapsos legales, asignaciones presupuestarias a destiempo, desconocimiento de ciertos sindicatos y gremios, inhabilitación de opositores) puede ilustrarse en el Diagrama 4, versión modificada del Diagrama 3, en la que están ausentes las áreas de interacción. Las flechas bidireccionales de desigual tamaño indican asimetría en las relaciones, las flechas más gruesas representan el sistema de instrucciones emanadas del Estado-gobierno-líder que la sociedad debe acatar.
Diagrama 4
Esquema de Gobernabilidad en El Estado Patrimonial Venezolano
Elaboración propia.
La relaciones que se ilustran en el diagrama ya han sido comentadas de modo general. En particular, cabe resaltar la importancia relativa que han adquirido las empresas públicas, sin incluir a PDVSA, que colocan en minusvalía la empresa privada. Las cifras que dan cuenta lo que aquí se representa, las proporciona el estudio Empresas propiedad del Estado en Venezuela.: Un modelo de control del Estado (Transparencia Venezuela, 2017). Allí se deja dicho que entre 2001 y 2017 el Estado venezolano pasó de ser propietario de 74 empresas públicas a 526. Resalta que el total actual de empresas propiedad del Estado venezolano es hoy cuatro veces el de Brasil (130) y diez veces el de Argentina (52), si sólo se toma en cuenta el dato cuantitativo.
Las áreas de interacción entre los trabajadores y sus patronos se han reducido, pues los salarios y el valor de la cesta ticket de alimentación están determinados unilateralmente por el Presidente de la República. Análogamente, los beneficiarios de diversas misiones sociales reciben bonos, asignaciones monetarias o en especies, pero en ningún caso el monto se conviene de común acuerdo.
Las relaciones entre el Estado y la empresa privada son prácticamente de subordinación. Mediante controles y regulaciones, El Estado-Gobierno determina sueldos, fija precios, establece rutas de distribución, impone tasas de interés, días y horarios de venta, tasas de ganancias, kilos o paquetes por persona y en algunos casos decreta obligatoriedad de entregar un porcentaje de la producción al Ejecutivo para abastecer programas sociales.
No se dispone de cifras oficiales acerca del tamaño del parque industrial privado en Venezuela, pero un informe del sector petroquímico (citado por el Diario El Impulso, 22-04-2015), revela que “para el año 1998 existían en Venezuela alrededor de 16.000 empresas del sector manufacturero, mientras en el presente se contabilizan unas 5.000 mil.” El PIB industrial observa tasas de crecimiento negativas desde el trimestre III de 2012 hasta el trimestre III de 2015 (Banco Central de Venezuela, 2018, Cuadro 5_2_4 trim), lo que revela que han cerrado empresas o disminuyen la utilización de su capacidad instalada.
En el período 1999-2012 se expandieron los precios del barril en un 900%, con dos hundimientos: el primero durante el año 2002 y el segundo con duración de un semestre a finales de 2008. En ese lapso, el Ejecutivo implantó un régimen económico (mandado por decreto), la mayoría de los casos en uso de poderes habilitantes, voluntariamente cedidos por la Asamblea Nacional. En agosto 2014 se inicia un declive de precios, de US$ 100 registrados a mediados de 2014 se hunden a US$ 24 por barril en enero 2016, afectando la sostenibilidad del Estado Patrimonial y con repercusiones políticas, sociales y electores de significación. En diciembre 2015, en comicios libres, se elige una Asamblea Nacional mayoritariamente opositora. Previsiblemente, se esperaba que la nueva AN impusiera los controles constitucionales y legales de rigor y se pusiera fin a los poderes habilitantes. El Ejecutivo de todas maneras se auto-otorgó poderes especiales, apelando a la Emergencia Económica, contando con el apoyo de las restantes ramas del poder público. En 2016 se visibiliza la conflictividad política, porque el Ejecutivo se niega a compartir el poder.
El problema de la gobernabilidad se patentiza porque el grupo hegemónico ya no ostenta la mayoría, fue derrotado en los comicios legislativos y atraviesa una crisis de ingresos propios que le impide llevar a cabo ciertos programas. El Estado Patrimonial y sus instituciones sui géneris pierden su fortaleza y su vigencia porque la renta, incluyendo el endeudamiento, desde 2011 crece a un ritmo menor que el de los gastos en divisas del sector público, generando continuos déficits. En efecto, las Reservas internacionales caen de US$ 29.887 a finales de 2012 a US$ 10.992 en diciembre 2013 mientras los precios del barril se sostienen por encima de los US$ 100. Para noviembre 2012, se había declarado de hecho default comercial, el BCV liquida con retraso de hasta 200 días divisas autorizadas a aerolíneas y casas comerciales, evidenciando niveles de insuficiencia de divisas en el Estado Patrimonial. La crisis financiera del Estado se agudiza en agosto 2014, con el descenso de los precios del barril que extiende 20 meses.
Entre 2013 y 2015, se desploman las importaciones en un 50%, creando problemas de desabastecimiento y poniendo en evidencia que ya “No es sostenible el modelo rentista de desarrollo, basado en la transferencia de renta petrolera desde el Estado hacia la sociedad a través de mecanismos tales como exoneraciones, créditos preferenciales, subsidios, compras preferenciales y un bolívar sobrevaluado” (García, 2017, p. 40).
Desde abril de 2016 los precios del barril se han recuperado sustancialmente, de US$ 24 progresivamente ha ido ascendiendo, con leves altibajos, hasta 57$ en diciembre, pero la producción diaria ha descendido a niveles de hace 30 años, por lo que la renta que capta el Estado se ha reducido notablemente. Cabe traer a colación que la función política de la distribución de la renta está sujeta a una inexorable regla: cuando la renta cae a niveles muy bajos, esta función cesa o desaparece (nada que distribuir), estropeando la valoración positiva de la élite política en funciones de gobierno. Quedan inhabilitadas en sus funciones las instituciones encargadas del reparto y se tornan inservibles las pautas trazadas. El Estado Patrimonial pierde su condición, carece de dólares suficientes para acometer las importaciones, tampoco puede honrar los compromisos de la deuda externa.
Al presente, enero 2018, los precios del barril parecen estabilizarse, en un ambiente de estancamiento de las finanzas de origen externo. El Ejecutivo, en el empeño de mantener el Estado Patrimonial y conservar la hegemonía política ensaya un curso de acción de sobrevivencia distinto a la restauración del Estado Fiscal, que promueve la inversión privada. Ha optado, desde 2011, sin que pueda saberse hasta cuando, por una solución temporal: creación de crecientes montos de inorgánico, que, como predice la teoría económica, exacerbará las tensiones inflacionarias. Por otra parte, valiéndose del concurso de otros poderes públicos, convoca eventos electorales, entre ellos la elección presidencial, en condiciones sesgadas. Ello exacerba la conflictividad política, y abre una etapa de inestabilidad de imposible pronóstico.
El intento de la élite en funciones de gobierno de preservar a toda costa un Estado Patrimonial con una base financiera precaria es un contrasentido. Avanzar en la configuración de un Estado Fiscal sin incentivos a la inversión privada que permita al Estado disponer de una base tributaria sostenible, también constituye un contrasentido Corresponde a los actores políticos ocuparse de restaurar los equilibrios básicos, reconfigurar la organización del Estado y la producción del sector privado de modo que posibilite la convivencia civilizada.
Del conjunto de elementos expuestos en las páginas anteriores, surgen razones de suficiente entidad para afirmar que en Venezuela se ha instaurado un Estado Patrimonial, que confronta problemas de gobernabilidad.
El Resurgimiento del Estado Patrimonial en Venezuela se apoya en la cuantiosa renta petrolera internacional percibida entre 1999 y 2013.
La expansión sostenida de la Ri coadyuvó a cimentar la autonomía financiera del Estado y a la promoción de nuevos arreglos de gobernabilidad distintos al consenso, acuerdos entre la sociedad y el Estado, típicos en Estados Fiscales.
La captación de recursos propios a través del FONDEN concede preeminencia del Ejecutivo por sobre los demás poderes y sobre los agentes económicos privados.
El manejo centralizado de la renta y la concentración de facultades y competencias en el Ejecutivo, dificulta la separación de los poderes públicos en Venezuela.
El Presidente de la República, por habilitación de la Asamblea Nacional y por auto-otorgamiento de poderes especiales en el marco de la Emergencia Económica, se ha erigido como centro gravitacional de distribución de la renta.
El modelo implantado, Estado Patrimonial distribuidor de la renta, con preminencia del poder Ejecutivo, permite la participación y organización de los beneficiarios dotando de cierta estabilidad al sistema de gobierno.
El Estado Patrimonial ya en su madurez muestra signos de agotamiento. La renta captada en momentos de precios altos del barril, resultó insuficiente para atender las demandas sociales. La caída de los precios acaecida en 2014 agrava la crisis financiera.
El Estado Patrimonial, ha entrado en default financiero parcial y desde finales de 2017 intenta negociar barriles que no se han extraído (reservas petroleras), comprometiendo los ingresos de próximas generaciones.
La dirección política del Estado persiste en retener el poder político a toda costa, a pesar del debilitamiento financiero, generando problemas de gobernabilidad por demandas insatisfechas de los ciudadanos y cuestionamiento de la legitimidad en la elección de cargos públicos llevados al margen de procedimientos tradicionales.
Diagrama 1
Interdependencia en el Estado Fiscal
Adaptación propia. Fuente: Mata (2006).
Diagrama 3
Relaciones Asimétricas en el Estado Patrimonial
Elaboración propia.
Diagrama 4
Esquema de Gobernabilidad en El Estado Patrimonial Venezolano
Elaboración propia.
