1. Introdução

A questão ambiental tem estado na pauta das discussões acadêmicas, políticas e sociais há décadas, mas de modo mais contundente, desde os anos iniciados em 1990. A partir de então, tanto as legislações de muitos países foram atualizadas nos aspectos ambientais e sociais, mas principalmente acordos internacionais surgiram no contexto internacional, a exemplo da Agenda 21 e do Programa Millennium, dentre tantos outros (Silva, Simonian, Amaral 2013). Ao longo desse período, muito se falou e até se implantaram projetos ditos pilotos com vistas à superação que problemas de natureza ambiental e social; entretanto, chegouse á Conferêcia Rio+20, realizada na cidade do Rio de Janerio, Brasil, em 2012, com um acervo enorme de políticas, programas e ações descumpridos, ou seja, com um passivo de frustrações e de agravamento da questão ambiental.

No âmbito destas discussões, Jacobi e Sinisgalli (2012: 1469) assinalam que a Conferência Rio+20 mobilizou “[...] a comunidade global para participar de um desafiador debate sobre a realidade ambiental global e modus operandi existente quanto à temática ampla e genérica do desenvolvimento e do ambiente”. Nesse cenário de inseguranças pontuado por uma degradação do ambiente lato sensu, foi imperativo buscar mudanças estratégicas e fundamentais à governança ambiental. Precisamente, isso tem sido feito por meio da tecnologia e de modos não convencionais de cooperação.

No Congresso Mundial de Parques realizado em Sidney, na Austrália, em 2014, onde participaram mais de 6.000 pessoas, foram discutidas maneiras variadas para enfrentar os problemas relativos à conservação do planeta (Promesa de Sidney, La, 2014). De maneira entusiasta, foram louvados os alcances obtidos nas áreas de governança e gestão no que diz respeito às Áreas Protegidas (AP) e conservadas no mundo, desde que a União Internacional para Conservação da Natureza (IUCN) reuniu-se em Durban em 2003. Mesmo celebrando sucessos, há de se reconhecer que as ameaças à biodiversidade e às AP alcançaram historicamente seu nível mais alto e é de se constatar também que muitas dessas áreas em todo o mundo encontram-se carentes de uma gestão eficiente e, por isso, o meio ambiente tem sido sacrificado.

Nesta direção, a Costa Rica tem se mobilizado com o intuito de resguardar um percentual significativo de amostras de ecossistemas diversos. Aliás, esse país deu início, por meio da Lei nº. 1917, de 30 de julho de 1955 e quando foi criado o Instituto Costarriquenho de Turismo (ICT), a um processo científico para estabelecer e manter Áreas Silvestres Protegidas (ASP) (MINAE, 2004). Essa ação legalizou, paulatinamente, no contexto da conservação, parcelas territoriais significativas, o que resultou, hoje, em aproximadamente 25% de área nacional, o que a distingue em relação a outros países, quanto à proteção ambiental.

A partir da regulamentação da Lei Florestal nº. 4465 de 1969, segundo MINAE (2006), criou-se o Departamento de Parques Nacionais e inaugurou-se um momento novo no que respeita ao estabeleci- mento de parques nacionais, reservas biológicas, reservas florestais, zonas protetoras e refúgios de vida silvestre. Desse modo, se estabelece um marco legal consolidado para a criação de áreas protegidas. Outrossim, é nos anos de 1970 que a maioria das ASP do país é criada (MINAE, SINAC, 2004). Assim, pelo que se observa a partir da Costa Rica, é longo o processo de tomada de decisões sérias para a preservação do meio ambiente.

Dentro desta configuração, criou-se o Parque Nacional Tortuguero (PNT), locus da pesquisa. O país conta atualmente com 166 ASP de natureza silvestre (SINAC, 2013), todas asseguradas na Lei Orgânica do Ambiente, de 1998 (MINAE, 2004). Dentro dessa totalidade, estão incluídos 28 parques nacionais (SINAC, 2013), que são áreas consideradas ícones ambientais do país, precisamente o cerne do turismo em âmbito mundial, que constituem a área geográfica mais extensa, com um total estimado de 629.394 ha. Ressalte-se, ainda, que o turismo há mais de duas décadas tem sido a atividade econômica que garante mais divisas para o país; em 2013, conforme o ICT (2014), o turismo contribuiu com US$ 2.253,3 milhões, à frente, por exemplo, do café (Coffea arabica L.) e da banana (Musa spp.), os produtos mais importantes do agro-negócio costa-ricense.

De acordo com MINAE (2006), na Costa Rica, é multiforme a participação da sociedade com relação à gestão ambiental. Nesse sentido, o que se percebe são modos de participação que se expressam a partir do que determinam o ordenamento jurídico e o SINAC. Tal participação ocorre desde os Conselhos Regionais Ambientais, os Conselhos Locais Ambientais, os comitês de manejo de ASP, o comitê de bacias, as comissões específicas de proteção de recursos, os programas de voluntariado e de caráter nacional, com ênfase local etc.

Diante do exposto, tem-se como objetivo neste paper analisar as maneiras de participação dos atores sociais na construção da governança ambiental do PNT. O foco da pesquisa e da análise foi a sinergia de ações voltadas para a conservação e as atividades turísticas que ocorrem nesse parque. E, especialmente, identificaram-se as instâncias principais de governança e os modos em que as articulações entre os atores os mais diversos se dão, além de alguns aspectos dos desafios do turismo sustentável na localidade de Tortuguero.

2. Procedimentos metodológicos

No que diz respeito à metodologia, foram realizadas duas visitas a Tortuguero, nos meses de novembro e dezembro de 2013. Num primeiro momento, foi estabelecido um pré-roteiro de visitas com o objetivo de situar as observações que se iria fazer. Com base nisso, partiu-se para a entrevista inicial com a bióloga e gestora Elena Vargas, do PNT, que indicou alguns atores relevantes no contexto para a compreensão do processo de construção da governança ambiental nesse Parque; e em consequência, eles iam apontando outros. No mais, observou-se que havia uma rede mais ampla de atores participantes que se tornaram colaboradores desse processo, o que foi providencial para contatá-los e entrevistá-los, e, assim, foram realizadas dez entrevistas na sua totalidade.

Tais interlocuções¹ tiveram duração, em média, de uma hora; foram gravadas e transcritas. Todos os entrevistados tomaram conhecimento explícito sobre os objetivos da pesquisa e não se opuseram, de nenhum modo, à reprodução dessas informações. De cunho qualitativo, conforme ensina Dencker (2002), tais entrevistas foram semiestruturadas e realizadas em torno de quatro linhas significantes, ou seja: turismo, gestão do parque, o PNT e a comunidade, a participação dos atores locais no processo de governança.

Dentro desse quadro de observações, foram também realizadas, como meio complementar, pesquisas bibliográficas e documentais propiciadas pela Biblioteca do Centro Agronómico Tropical de Investigaciones y Ensenañza (CATIE), pelo envio eletrônico, por parte da gestora do PNT, de relatórios concernentes à visitação turística ao parque, bem como aos seus planos de manejo (Oliveira, 2006). Outrossim, ressalte-se que foi essencial para a construção deste artigo as visitas técnicas efetivadas por ocasião da estada em Tortuguero – tours guiados pelos canais aquáticos e pelas trilhas do parque e visitação às dependências da Sea Turtle Conservancy (STC) e ao Mawamba Logde. Também e a partir de Simonian (2007), fez-se o registro fotográfico de aspectos importantes do Parque e da comunidade interessantes aos objetivos da pesquisa.

Na segunda fase de ida a campo, procurou-se revisitar, mais subjetivamente, detalhes daquela realidade no intuito de apurar melhor algumas relações no processo de governança do parque entre atores e a dinâmica turística. Portanto, observou-se com mais acuidade a cultura do cotidiano em afazeres situados no comércio local, tanto formal quanto informal e nos equipamentos turísticos (meio de hospedagem, restaurantes, bares, lojas de artesanato); a movimentação de turistas a Tortuguero; e a rotina do dia-a-dia dos comunitários. Isso tudo resultou, sem dúvida, em um ganho de compreensão do objeto estudado.

O PNT foi escolhido como locus para estudo de caso por duas razões: primeiramente, quando se fez o levantamento das ASP que seriam visitadas por ocasião do estágio de doutorado realizado no exterior, no CATIE, Costa Rica, de outubro de 2013 a fevereiro de 2014, verificou-se na HP do SINAC (2013, não paginado) que esse Parque é conhecido como o “pequeno Amazonas”. Isso se dá por ele apresentar amostras significativas de floresta tropical úmida, protegida por canais e rios, e por uma abundância de flora e de fauna.

Por essa razão, esse dado tinha uma relação intrínseca com os loci da tese proposta para o doutora- mento da primeira autora, isto é, o Parque Nacional da Amazônia e o da Chapada das Mesas, ambos na Amazônia legal brasileira²; como segundo motivo, houve a indicação de Eliécer Vargas,³ supervisor do referido estágio, por Tortuguero ser um parque com problemas relacionados à comunidade (sic) do entorno, uma vez que os moradores não têm título de propriedade, sem falar na questão do lixo, que é um agravante para a sustentabilidade desta AP.

3. O Parque Nacional Tortuguero e aspectos do turismo local

De acordo com o SINAC, o PNT faz parte da Área de Conservação Tortuguero (ACTO)⁴ e está localizado a noroeste do território nacional da costa caribe norte (Mapa 1), a 80 km ao norte da cidade de Limón. O limite a sudeste do Parque se localiza em linha reta a 50 km do Puerto de Moín e o limite sudoeste a 30 km da cidade de Guápiles, Ballestero (2003 apud MINAE, 2004). Sua extensão total é de 76.316 ha, sendo 26.604,42 ha de área terrestre e 45.755,45 ha de zona marinha

Mapa 1
Localização do Parque Nacional Tortuguero
Fonte: Hiener Acevedo (2013 apud SINAC, 2013:5)

Estabeleceu-se o PNT mediante ediante o decreto executivo em 1970, que foi ratificado pela Lei da República em 1975, a fundamentar-se pelo fato de que

[…] como parque nacional se conservarían varias especies de flora y fauna que se encuentran en vías de extinción en el Trópico Americano; muestras de las principales asociaciones de la vertiente del caribe, un sistema de canales y lagunas naturales considerados como de extraordinario valor escénico, recreativo y turístico, y especialmente, la conservación de la colonia de tortugas verdes (Chelonia mydas) que desova en esas playas y que se encuentra en inminente peligro de extinción. (Costa Rica. Ley, 1998, apud Costa Rica. Ministerio del Ambiente y Energia, 2004: 13).

Portanto, foi em decorrência desse fato que o parque converteu-se em um lugar de importância nacional e internacional como atrativo turístico. Além disso, PNT constitui-se em um espaço natural para estudos científicos, sobretudo das tartarugas marinhas – principalmente a tartaruga verde – que lhe dá nome; anualmente, estas desovam, (fotografia 1) em suas praias. Essa reprodução ocorre, segundo com Eddy Rankin⁵, durante os meses de julho a outubro, a constituir-se na maior atração do parque. Além da desova da Chelonia Mydas, há também, em menor quantidade, a da Baula (Dermochelyscoriace), que é de março a junho.

Fotografia 1
Filhote de Chelonia mydas na praia de Tortuguero
Autoria: Monica Araújo (2013)

Um dado por demais interessante, e isso parece ser endêmico, segundo Georgina Zamora⁶ e os pesquisadores Arroyo-Arce; Guilder; Salom-Pérez (2014), diz respeito à cadeia alimentar daquele ecossistema, entre os elos jaguar (Panthera onca) e tartaruga verde (Chelonya mydas). Originalmente solitários, mudaram seus hábitos e tornaram-se comunitários, menos competitivos entre si, devido à abundância desses quelônios no seu habitat, inclusive o declínio de suas presas primárias devido à caça ilegal no parque e em seu entorno.

De acordo com informações do SINAC (2004) ratificadas por uma colaboradora via entrevista⁷, comunidades humanas de porte pequeno no entorno do PNT subsistem da agricultura e da criação de gado (Bos bos taurus). São La Fortuna, El Ceibo, Palacios, San Geraldo e La Aurora, sul e oeste do parque. Outras, como Barra de Parismina e Barra de Tortuguero, Setor Oeste, vivem das atividades turísticas. No que concerne à visitação a parques nacionais, no ano de 2013, a Costa Rica foi destino de 1.488.770 visitantes, dos quais 725.096 residentes no país e 763.674 estrangeiros (SINAC, 2013). Ao PNT, ocorrem três tipos visitantes: nacionais, locais e estrangeiros. Em termos anuais, em 2013, chegaram a Tortuguero 121.651 visitantes, que ingressaram tanto pelo setor de Cuatro Esquinas (119.615), quanto pelo Jalova (2.036). Este último é menos frequentado pelo fato de que sua posição geográfica o distancia do centro de Tortuguero, onde se encontra uma melhor infraestrutura turística, apesar de ter atrativos semelhantes ao de Cuatro Esquinas. Além disso, não existem trilhas estruturadas para visitação.

A distribuição desses visitantes se deu da seguinte maneira: os nacionais corresponderam a 28.357visitantes, a incluir guias locais e capitães de barco (SINAC, 2013). Durante o ano de 2013, chegaram 93.294 estrangeiros. Um dado interessante é que o total de turistas costarriquenhos que ingressaramno PNT (turista nacional e local) foi de 14.422 nacionais e 13.935 locais (guias e capitães de barco).Isso demonstra uma dependência grande ao mercado turístico estrangeiro. No que se refere aos meses de visitação maior, nesse mesmo ano, foram fevereiro e março, em decorrência da estação seca; e julho,pela desova da tartaruga; e os meses de menor visitação são: maio, outubro e junho.

Em geral, o turista que vem a Tortuguero o faz, segundo as informações colhidas, principalmente por motivos de lazer. Muitos procuram os tours de canoas (Fotografia 2) e de caiaques; as caminhadas pelas trilhas terrestres e aquáticas ou pela praia são também bastante requisitadas. Mas o que prevalece está centrado na desova das tartarugas, que se dá nos meses de julho a outubro. Em suma, o ecoturismo é, sobretudo, o que o turista mais procura na localidade; no entanto, há também a pesca desportiva e o turismo científico, o que Tortuguero propicia por demais, especialmente por sua diversidade biológica

Fotografia 2
Tour de canoas pelos canais de Tortuguero
Autoria: Monica Araújo (2013)

Além dessas informações, os entrevistados vão afirmar que há, normalmente, três segmentos de turistas que se voltam para Tortuguero: aqueles que chegam em grupos, levados por operadoras de turismo (all inclusive) e que se hospedam em lodges; os chamados mochileiros, que geralmente se albergam em cabinas; e grupos de famílias costa-ricenses, além de outras tipificações que procuram a localidade. E mais, esse público-turista é diverso (Fotografia 3) e vai do jovem ao idoso.

Por fim, no que respeita à relação conservação e ecoturismo em Tortuguero, essa atividade desempenha um papel preponderante para continuidade da proteção das Chelonya mydas, pois, como vai pensar Meletis (2007: 30), “Tourists play key roles in turtle conservation success in Tortuguero – they represent the demand for alternative livelihoods based on non-consumptive use of turtles⁸. Tourists contribute revenues through purchasing accomodation, food, guiding and other services”. Portanto, quanto mais atenção as autoridades do país derem a essa relação, com todas as suas implicações, mais estratégico será o processo de conservação do parque, fundamentalmente por saber-se que comunidade de Tortuguero depende quase que 100% da atividade turística.

Essa dependência pode ser corroborada pelo que apresenta Meletis (2010) quando demonstra que os ingressos vendidos para o acesso ao PNT tiveram uma taxa de crescimento significativa nos últimos vinte anos, conforme tabela abaixo (Tabela 1). Os dados do estudo da autora referem-se a um período até 2008, onde relaciona o número de visitantes ao parque com o número de turistas que fizeram o tour de tartarugas. No entanto, dados mais recentes coletados da pesquisa realizada para a fundamentação deste paper apontam uma queda decorrente da crise mundial, da diminuição do turista estrangeiro associada à diminuição do tipo de câmbio (menos ingresso) e ao aumento do turista nacional que começou a pagar um valor menor no preço do ingresso. Isso não significa dizer que a dependência ao turismo não continue.

Fotografia 3
Turistas e comunitários ao pôr do sol e ao rio Tortuguero
Autoria: Monica Araújo (2013)

Tabela 1

Número de visitantes ao PNT e tours de tartarugas (1999‑2013)

Fonte: CCC (2010); Meletis (2010); SINAC (2012; 2013)

Mais pesquisas e dados referentes a essa dependência podem ratificar a informação. Todos os colaboradores entrevistados informaram que os tortuguenses trabalham para os meios de hospedagem, restaurantes, lanchonetes; são também capitães de botes e guias locais; o comércio de Tortuguero é principalmente voltado para o turista, bem como o artesanato disponível no local. Isso sem mencionar que outras atividades estão imediatamente relacionadas ao turismo.

4. Governança ambiental, participação e turismo: veredas para a discussão

Os anos de 1990 foram simbólicos no que diz respeito às ações públicas com relação ao tratamento do meio ambiente, particularmente a sua governança, a ter por referência poder, legitimidade e participação de atores e instituições sociais governamentais e não governamentais. Theys (2003) argumenta que uma modernidade nova emerge relacionada à invenção de modalidades novas de governança que inclui procedimentos democráticos inovadores de consulta e outras maneiras de coordenação entre partes de um processo. Também fala em gestão, que tem como vetor a descentralização, contratos constituídos, mediações de naturezas as mais variadas, inclusive econômicas, e informação, bem como transparência.

Essa mundivisão relacionada à governança se adéqua, segundo o mesmo autor, de modo bem assentado ao meio ambiente, que seria como um “laboratório” onde são trabalhadas, necessariamente, experiências novas, pelo fato da matéria meio ambiente ser muito delicada e implicar uma série de consequências, positivas ou negativas, devido ao trato que se dá a ela. Para uma precisão maior, o autor vai falar sobre as condições de uma “boa governança”, que não podem ser modeladas com princípios terminantemente estruturados, mas sim que aquelas têm que constituir uma construção permanente entre as partes interessadas, a fim de resolver questões de cunho comum.

Tal arquitetura articula-se, ainda conforme o autor, em torno de quatro eixos: procedimentos mais credíveis de governança (condição metodológica); relações de poder reequilibradas (condição política); redefinição de compartilhamento entre “governança participativa” e “governo representativo” (condição institucional); e abertura de espaço para uma “democracia cognitiva” (condição cultural). Como se observa, a complexidade que emerge dessa possibilidade e necessidade é ampla e profunda.

Com relação ao primeiro aspecto dessa construção, o autor vai enfatizar que em se tratando de tomada de decisões com relação a uma governança ambiental, muito precisa ser feito para melhorar as condições da participação de atores e do debate público. Sugere, portanto, [...] multiplier les opportunités de consultation; en diversifier les formes; mieux les lier à la décision; cadrer les procédures; les rendre plus autonomes et plus interactives; favoriser une expertise pluraliste [...] (Theys, 2003: 23). Para que isso funcione, segundo o autor, será necessário um reinvestimento nas dimensões que comportam uma avaliação de um problema, no caso ambiental. Precisamente, uma avaliação de políticas públicas, estudo de impactos e olhares novos sob tecnologias, monitoramento e controles. Seria necessário, ainda, confrontar permanentemente a virtualidade das promessas com a realidade das ações implementadas, tendo como parâmetro o desenvolvimento sustentável.

O segundo aspecto da questão – equilíbrio das relações de poder – há de considerar-se a concreti- zação das seguintes proposições: atores interessados em prevenções ativas de riscos ambientais; nova configuração de competências de grupos de pressão em matéria de meio ambiente; e criação de novas entidades com experiência inovadora ambiental e controle, e com autonomia de ação. Sem essas, dentre outras mudanças, Theys (2003) afirma que o que prevalecerá é o status quo, ou seja, sem conquistas para os desafios que o meio ambiente enfrenta.

Já no terceiro eixo, o autor citado ao relacionar “governança participativa” e “governo representativo” avalia que essa configuração nova, que reorienta o Estado no que respeita à questões de sustentabilidade e que coloca o âmbito dos procedimentos de participação na resolução de problemas não é capaz de solucionar, de fato, a problemática ambiental, o que deixa em aberto ainda um desafio grande. Ainda, ele afirma que, por enquanto, na interface entre essas duas institucionalidades, há que se terem intervenções em processo evolutivo das estruturas de mediação e integração. E isso com um objetivo comum – regiões, autoridades, fóruns, federações e associações –, e mesmo assim provisoriamente, mesmo porque a qualidade do alcance da interação entre essas duas dimensões de poder somente acontece de acordo com as peculiaridades do objeto pelo qual são responsáveis.

Finalmente, Theys (2003) vai argumentar que esse desafio passa pela introjeção, em todos os atores, que fazem parte de um contrato social novo, cujo objeto é o meio ambiente e o seu desenvolvimento em base à sustentabilidade e, notadamente, da concepção de “democracia cognitiva” entre ciência, sociedade e política. Mas, para que essa cultura se desenvolva com êxito, são necessárias algumas condições. Com respeito aos meios de comunicação de massa, que esses trabalhem pedagogicamente os acontecimentos na perspectiva de uma conscientização coletiva; que os cientistas sejam eticamente objetivos e autônomos no sentido de não deixar que o saber seja apropriado por grupos de pressão com interesses próprios; e outra condição diz respeito ao sistema educacional como instrumento de formação e integração das pessoas com a realidade ambiental. Além disso, a autora assinala que com relação ao setor industrial, esse tem que compreender de modo prático o sentido de precaução e transparência; e ao especificar os expertises, sugere uma abertura maior desses para o lado social dos problemas que atingem a sociedade, e que não apresentem apenas soluções prontas (Theys, 2003). Ao apontar o papel das autoridades públicas nesse âmbito de condições, o pesquisador vai ressaltar a importância das transparências dos objetivos e das informações, principalmente o entendimento de que a pluralidade dos saberes é um instrumento benéfico e maior da democracia, e que essa compreensão leva à redução de obstáculos. Por fim, o autor afirma que as instituições precisam evitar, de maneira permanente, a confusão de poderes e, por outro lado, que estas criem procedimentos de mediação para o controle democrático das alternativas que a ciência venha a propor no que respeita ao trato ambiental.

Posto esse pensamento, sobremodo urgente, que se contrapõe visceralmente à impotência evidente de uma cultura já ultrapassada com relação às demandas ambientais atuais e suas particularidades, é importante refletir-se sobre que outro processo de governança há de instaurar-se. Aliás, isso precisa estar fundamentado em uma democracia, de fato participativa, já que se quer um desenvolvimento ambiental que seja sustentável. No entanto, é preciso atentar-se para a necessidade de que o conjunto dessas condições não está assentado e não pressupõe uma ordem determinada que seja panacéia de soluções para todos os problemas. Em outras palavras, uma comunidade, por exemplo, tem que aprender sua maneira singular como resolver seus problemas coletivos, quer sejam eles ligados ao meio natural ou não. Theys (2003) sugere algumas ferramentas que podem ser muito bem utilizadas para ganhar assim as coletividades.

Passa-se agora, a tecer algumas considerações sobre Kooiman et al. (2008), que de certa maneira estão na mesma linha de raciocínio de Theys (2003) ou geram subsídios que o complementam. O conceito de governança interativa e sua aplicabilidade, para avaliar os sistemas de recursos naturais, como propriamente diz a palavra, refere-se ao fato que as sociedades necessitam empreender interações entre os atores, lato sensu, para que possam chegar a uma solução comum, e para isso precisam criar oportunidades para que haja uma interação entre agentes públicos e privados. Desse modo, expandiriam suas potencialidades e melhorariam suas chances de resolução de problemas comuns.

A questão colocada por Kooiman et al. (2003) foi sobre os motivos que levavam os grupos, organizações e autoridades a se disporem a compartilhar suas atividades – problemas e soluções – para fins de governança, ao invés de empreender ações de modo solitário. É evidente que interdependências recíprocas entre os atores diversos seriam, diante de uma dada realidade, as razões que levariam a interações colaborativas ou cooperativas. Em suma, para haver uma governança efetiva e eficaz teriam que existir interações entre as partes em prol de um objetivo único.

A seguir-se essa discussão, Lemos e Agrawal (2006) concebem uma governança híbrida quando se reportam às questões que vão tratar da ordem do meio ambiente. Segundo esses autores, essa governança tem como base um triângulo em cujos vértices pontuam o Estado, o mercado e as comunidades, os quais formam um corpus único em interação. A partir do cruzamento dessas três dimensões surgem as possibilidades de criarem-se modos híbridos de governança que pressuponham ações de cogestão, parceria entre atores públicos e privados, e ainda parcerias entre atores privados e entidades/instituições sociais, conectadas com o fim de encontrar soluções para problemas de cunho ambiental.

Nos termos de Jacobi (2012: 12), “O fortalecimento da governança ambiental pode ter muitas estratégias (institucionais ou não), como as arenas de negociações, as práticas educativas e a participação da sociedade civil, ferramentas para o processo de construção de tomada de decisão compartilhada”. O autor ainda enfatiza que esse processo de construção é deliberado e constante, isso além de ser um exercício de aprendizagem (troca de saberes), no que diz respeito ao “[...] desenvolvimento de práticas cujo foco analítico está na noção de poder social, que medeia [sic] as relações entre Estado, Sociedade, mercados e o meio ambiente” (Jacob, Sinisgalli, 2012: 1472). Diante disso, destaca-se o fato de que é a troca de conhecimentos entre os pares que vai dar substância crescente ao desenvolvimento do processo de governança ambiental. Neste ponto, note-se que as condições imprescindíveis que sustentam a participação são: “sociedade democrática” – possível pela participação dos indivíduos e grupos sociais organizados e participação no “plano micro” – condição do processo de transformação social (Gohn, 2004). E ainda no “plano local” – em determinado território atuam as fontes principais de poder da comunidade, “território local” – é que se situam instituições fundamentais que mobilizam a dinâmica do dia-a-dia, tais como instituições educacionais, de saúde e outras. Essa autora afirma que tal dimensão de poder tem que estar submetida a uma organização que gira em torno de objetivos que consideram a cultura e diversidade, além de incentivarem a criação de liames de pertencimento e identidade local. Assim, nessas perspectivas, a participação há de ser construida a partir de uma base democrática.

Todavia, de acordo com Gohn (2004), existem premissas relacionadas à participação da sociedade civil, no âmbito público, por meio de conselhos e demais instituições, o que não significa a substituição do Estado, mas um mecanismo legítimo de pressioná-lo no cumprimento de seus deveres para com a população. Nessa direção, Nascimento (2007: 49) conclui que essa participação “[...] afiança a efetividade e eficácia do poder público, o que garante com isso, uma governança boa e democrática. Destarte, tais atores sociais, ou seja, o Estado, a sociedade civil e a iniciativa privada [...]”, destacam-se como elementos chave do processo de desenvolvimento. Isso resulta na necessidade de dividir responsabilidades e ainda de cumprir pactos.

Além disso, diz-se que a partir do momento em que a problemática governança começou a constar em fóruns, convenções, documentos e a ter como foco o meio ambiente, estabeleceu-se um olhar distinto que relacionava com mais acuidade a governança com ASP (Graham et al., 2003). A respeito, ver a produção da União Internacional para Conservação da Natureza (IUCN) e da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), dentre outras.

Em conformidade com Kinker (2002), a relação ecoturismo e ASP está inextricavelmente entrelaçada e, por isso, está necessariamente submetida a princípios de conservação. A autora ainda vai afirmar que o desenvolvimento dessa atividade precisa de políticas de incentivos e que investimentos sejam alocados para atrair visitações. Com relação à ASP em países em desenvolvimento, como é o caso da Costa Rica, o ecoturismo pode ser pensado muito bem como uma resposta para seus problemas econômicos. Por isso, ao incentivar essa atividade em ASP, garante-se mercado, sobretudo internacional, para seus produtos e arranjam-se, assim, políticas de turismo que garantam sua permanência.

É aí que entram os processos de governança ambiental, os quais interagem com uma série de atores sociais que, de uma maneira ou outra a depender do espaço onde atuam, serão ou não sustentáveis. E mais, esse conjunto de atores ao interagir no processo de governança em parques gera uma série de implicações de ordens social, política e econômica. De acordo com Duffy (2006: 92),

[…] for tour operators they represent an attraction and the basis of their business, for government-run parks agencies the gate fees are often a source of revenue, for global environmental NGOs their involvement in parks may be part of a portfolio used for fund raising, and for local communities it can be important to their livelihoods.

Portanto, essas políticas de turismo, desde que bem planejadas, podem ser as responsáveis por um desenvolvimento sustentável, que não degrada o meio ambiente e contribui para o bem-estar da comunidade. É nessa direção que este artigo foi orientado. Principalmente, pensa-se nas conexões e implicações entre os atores sociais envolvidos no seio da governança ambiental local. Dentre essas, estão as ações que os atores estão a realizar no PNT.

5. Arranjos participativos para uma governança ambiental em Tortuguero: resultados principais

Neste tópico, apresentam-se os resultados principais obtidos quando da pesquisa de campo. Buscou-se com ela analisar as articulações de atores e suas ações dentro do processo de construção da governança ambiental no PNT; nas suas ausências, analisaram-se as tentativas encontradas nesse sentido.

Ao iniciarem-se essas considerações, verificaram-se duas situações diferenciadas correspondentes aos dois setores do PNT: um tem conselho consultivo e o outro ainda não. Optou-se, todavia, para centrar os esforços de pesquisa justamente onde não havia conselho; isso porque, concretamente, o turismo não acontece no setor montanhoso do parque, mas sim no setor costeiro.

Entretanto, procuraram-se informações com a Diretora do parque⁹ com o intuito de investigar, a partir de sua fala, como se deu o processo de formação de uma instância de governança no Setor Montanhoso do PNT; esperava-se com isso abrir espaços para uma compreensão daquela realidade. Porém, como não foi possível ter acesso às atas do conselho local – Setor Oeste –, embora tenham sido solicitadas, as informações provindas dessa colaboradora é o que subsidia a análise que segue.

5.1 Formação do Conselho Local do Parque Nacional Tortuguero ‑ Setor Oeste: considerações breves

Constatou-se que o PNT teve seu primeiro plano de manejo (PM) no ano de 2004 e que foi atualizado em 2013 (SINAC, 2004, 2013). Esse documento propicia a estruturação de programas voltados para a administração, vigilância, controle e proteção, turismo sustentável, investigação, monitoramento biológico, além de gestão cidadã. Ele enfatiza a participação das comunidades aldeãs na tomada de decisões (SINAC, 2013). Apesar de ter sido criado em 1970, seu PM foi elaborado em 2000. Além da demora na sua elaboração, variáveis impeditivas foram identificadas, conforme Robles et al. (2007).

Fatores institucionais do SINAC, a elaboração do plano em si, a administração da ASP e o envolvimento dos atores interessados são razões que travam seu processo de implementação.

Dentre os programas citados acima, aquele que diz respeito à gestão cidadã¹⁰ como centro de interesse, encontra segundo SINAC (2013), a maneira melhor de organizar as relações entre o parque e as comuni- dades costeiras e terrestres, o que corresponde ao seu entorno. E um dos modos de promover e fortalecer esse relacionamento é via conscientização das comunidades quanto à necessidade de uma conservação sustentável da biodiversidade local. No entanto, para que isso aconteça é imprescindível a presença de conselhos locais consolidados. Conforme Irving et al. (2009), o conselho é um espaço institucionalizado, propício ao engajamento da sociedade, um espaço de construção de governança, sobretudo.

De acordo com a gestora¹¹ do PNT, em 2011, o parque foi divido em dois setores: um deles, o costeiro, onde se encontra a incidência de um turismo mais forte, bem como a comunidade de Tortuguero, sem no entanto existir um conselho local; e o montanhoso, Setor Oeste do parque, onde situam-se as comunidades bananeiras e as que cultivam abacaxi (Ananas comosus), entre outras. Ressalta-se que essas comunidades são economicamente de renda baixa, formadas em sua maioria, por imigrantes nicaraguenses.

A gestora também revelou que nessa área o turismo ainda não é permitido porque não há quadro técnico nem infraestrutura turística. Outro fato a salientar-se é que não existe uma relação intrínseca entre a vida dessas comunidades, no sentido socioeconômico, e o parque em si, já que essas não vivem em torno do turismo como a de Tortuguero em que quase 100% de sua população dependem de serviços turísticos. No entanto, apesar de nesse setor não haver turismo, foi exatamente lá que nasceu o embrião do conselho local, onde foram certificadas as principais organizações principais de cada comunidade.

No que se refere à estruturação do conselho local, a entrevistada informou que a experiência adquirida nessa zona de amortecimento será expandida para o Setor Costeiro, composto pelas comunidades de Parismina, Tortuguero e San Francisco. Devido a sua grande extensão, há certa dificuldade em definir uma agenda com as pessoas no sentido da organização de conselhos. Esses têm que serem constituídos, segundo a lei, por comunitários, representantes de instituições públicas e privadas, e organizações não governamentais (ONG).

Outro fator de limitação colocado são os deslocamentos para o cumprimento de agendas, pois são grandes as distâncias entre os residentes, sem falar que o próprio Estado não disponibiliza recursos para o pagamento de diárias ou alimentação, o que facilitaria a articulação de encontros. Se o contrário fosse feito, se houvesse um apoio concreto, motivaria uma participação maior das pessoas, já que o trabalho é absolutamente voluntário. Segundo ainda a gestora, o país tem, como retribuição, que de alguma maneira resolver esses entraves para o bem da gestão do próprio parque.

Segue a entrevistada afirmando que com relação ao nível organizacional, no conjunto das comunidades do Setor Oeste existem 18 organizações envolvidas no conselho, apesar de algumas delas não terem um estatuto jurídico formalizado, o que não impede de exercerem uma função de conselheira, uma vez que o critério principal adotado é que esses grupos sejam ativos e participativos dentro da comunidade. Embora a função primacial desses conselhos seja de cunho ambiental, eles também estão envolvidos socialmente com a vida da comunidade para que ela seja sustentável. Como exemplo, destaca-se a preocupação com educação, visto que muitas vezes é o próprio conselho que se encarrega de assegurar que um professor chegue à comunidade para dar suas aulas, dentre outras articulações.

O que é importante ressaltar, com relação ao parque em sua totalidade, é que no Setor Costeiro ainda não foi constituído um conselho. Isso ocorre apresar de estar prevista a sua construção no processo de consolidação do Programa Gestão Cidadã (PGC). Como se sabe, esse é parte da atualização do Plano de Manejo 2014-2020 (SINAC, 2013), que já está em andamento a partir do Setor Montanhoso.

Igualmente, a gestora ressaltou as dificuldades de instalação de um conselho local em Tortuguero, devido à comunidade possuir uma Associação de Desenvolvimento Integral (ADI) centralizadora em suas decisões, o que de certo modo é óbice determinante para a não expansão do processo de organização de um conselho maior, participativo, que envolva a comunidade como um todo. Há outro fator complicador, que na visão da entrevistada também contribui para a falta de socialização de decisões, que é um traço do “caráter” da cultura caribenha; isso é identificado como a ausência da iniciativa individual, porque isso significa disponibilizar energia para o trabalho, que é o contrário de felicidade, ou seja, quanto menos trabalho o indivíduo tiver para fazer mais feliz ele é (sic). Então, de acordo com a gestora, a cultura do descanso prevalece.

Com relação ao centralismo nas decisões da ADI, é evidente que isso se constitui em obstáculo para se pensar em formar um conselho, pois se negaria o que há de mais essencial no tocante a esse tipo de entidade, que é a participação de vários atores sociais bem como sua troca de conhecimentos. No entanto, com relação à segunda razão como fator de entrave para a constituição de um conselho, não há fundamento qualquer nem motivo para acreditar-se nesse tipo de estereótipo. Aliás, entendimentos similares foram há muito banidos das análises científicas e humanistas, para explicar determinados fenômenos sociais.

Além desses, para a entrevistada, existe mais uma barreira, ou seja, crescimento acelerado do turismo em Tortuguero, a condicionar a migração de segmentos populacionais estrangeiros da região caribenha, que se instalam, mas, logo após a temporada de alta do turismo, vão embora, sobretudo e de para Nicarágua, o que atrapalha sobremodo o processo de organização do conselho, assim como da comunidade local, pois não se sentem enraizados, partícipes daquela cultura.

No entanto, para o representante¹² da ADI, é obrigatório que essa entidade se relacione com o parque, visto que nenhum projeto pode ser realizado, mesmo que seja benfazejo, sem a chancela da administração do parque, pois existe sempre a necessidade de se instaurar um processo de negociação que leve a que a direção o parque tome conhecimento do que está acontecendo. Mesmo que isso seja acordado entre o parque e esta associação, há conflitos. E, fundamentalmente, porque em determinadas instâncias da própria vida da comunidade existem interesses contraditórios entre os objetivos do parque e as necessidades de seus comunitários; a enfatizar: para a comunidade, em primeiro lugar vem a qualidade de vida; para o parque, vem o evitar o dano ambiental.

Em contrapartida, existe outro dado que ameniza essa estrutura desagregadora. É que a participação da ASOPROTUR, que sistematicamente, segundo a dirigente do PNT,¹³ vem participando de processos decisórios que resultam, por exemplo, no manejo, especificamente do turismo nesse parque. Essa assertiva é confirmada por ela quando declara que essa entidade trabalha diretamente com o parque pela sua conservação e proteção, uma vez que são os guias os responsáveis por todos os tours realizados no parque.

A governança é, como afirmam Pereira e Faria (2010: 1), política pública mas também “[...] instrumento de compreensão dos problemas enfrentados pela sociedade e governo, em especial nas mudanças sociais e econômicas encontradas diante dos novos arranjos institucionais”. Nesse contexto, a governança é, sobretudo, instrumento heurístico porque traz nas suas raízes um amplo cenário possibilidades para a resolução de problemas que emperram o relacionamento entre governo e sociedade, quando se trata de questões em que essa parceria é fundamental para o enfrentamento de desafios. No caso específico da gestão de recursos naturais, a governança ambiental torna-se imprescindível devido à fragilidade dessa dimensão da realidade, particularmente o controle sustentável futuro do meio ambiente.

5.2 Atores sociais e conservação em Tortuguero: dinâmica de atuação

Como parte precípua desse estudo, intentou-se compreender os modos como se dão as relações entre os atores sociais distintos no que diz respeito à conservação e, por derivação, ao turismo na unidade em foco. As ações¹⁴ realizadas no PNT têm origem em um PM que é executado por determinados encarregados que cumprem funções definidas. Ressalta-se que dentre essas está o trabalho que há de ser feito com rigor com as tartarugas, o que está dentro de um programa de turismo sustentável. Outro ator com quem a direção do parque dialoga de modo sistemático pela sua importância também na preservação dos quelônios é a STC cuja função é estudar as (Chelonia mydas), bem como a Global Vision International (GVI), que investiga o jaguar (Panthera onca), e o Centro Científico Topical (CCT) com o projeto de investigação sobre o peixe-boi (Trichechus manatus).

É importante que se saliente que a interlocução da direção do parque com esses atores externos é de suma importância, segundo a própria diretora, para tomadas de decisões com relação ao meio ambiente e a sustentabilidade do turismo. Igualmente, o que facilita essa relação é que a STC e a GVI estão em Tortuguero. Para Meletis (2010), essa e outras localidades são significativamente dependentes do turismo. Além disso, e por isso mesmo, os esforços para conservar aquela biodiversidade são codependentes também do mesmo. Portanto e como se depreende de Theys (2003), há que se pensar em um modelo de governança que congregue um leque amplo de atores, cada qual com seu acervo de conhecimentos, e que troquem responsavelmente ações e informações para que essa relação – conservação e turismo – se desenvolva cada vez mais de modo sustentável.

Um dos atores de importância fundamental nesse contexto é a ASOPROTUR, os expertises na condução do turista ao ícone turístico maior de Tortuguero. Sua importância é ressaltada pela entrevistada¹⁵ quando vai pontuar que decisões de manejo necessitam de suas observações,

[…] nosotros en ese tour de desova nos regulamos mucho porque la tortuga está en peligro de extinción y entonces la administración tiene la obligación de ser más restricta con el tour; [...] si, ellos si se relacionan más en la toma de decisiones o el la propuesta de varias formas de manejar específicamente el turismo; ellos si trabajan más cercano de nosotros. (Informação verbal)

Portanto, é essa proximidade entre determinados atores, no que diz respeito aos seus saberes diversos, que é de maneira responsável respeitada, o que faz com que as coisas fiquem bem estabelecidas nos seus lugares, o que tem resultado em frutos mais sustentáveis para a conservação do parque. Pode-se assim, compreender que é nesse esforço permanente que estaria a busca pelo plenu da governança ambiental. Todavia, essa mesma entrevistada¹⁶, apesar de enaltecer a profícua relação com um dos elos de uma cadeia de atores, declara que no que se refere ao planejamento do parque, este não é feito de modo compartilhado com outros atores. No entanto, a gestão de ASP na Costa Rica tem exibido alguns êxitos que partem do princípio de que a articulação com outros atores pode trazer benefícios tanto para as ASP quanto para a comunidade (Costa Rica, 2006); isso embora o centro de poder decisório do que fazer concretamente esteja, de acordo com as linhas de ação de seu PM, nas mãos do Estado.

Em Costa Rica (2006), têm-se como exemplos, as experiências da Reserva Nacional de Vida Silvestre Gandoca Manzanillo, da Reserva Biológica Alberto Brenes e da Reserva Santa Elena. Elas são provas de que a cogestão de recursos naturais é viável e oportuniza o direito de participação de outros atores, sem que o Estado deixe de se destacar como elemento facilitador e articulador na realização de ações de conservação. Esses arranjos institucionais têm raiz no entendimento de Ostrom (1993) quando diz que se percebeu a fortaleza que havia nas estratégias de governança que envolve a tríade: Estado, mercado e comunidade. A autora explicita que essa mobilização foi de instaurar relações solidárias e resgatar conhecimentos específicos de uma determinada arena social baseada na sua intrínseca capacidade de ação, o que explicaria o sucesso dessas gestões

Além do objetivo de investigação científica, a STC desenvolve projetos¹⁷ de educação ambiental em Tortuguero junto aos comunitários com o fito de intercambiar conhecimentos, estratégia imprescindível para a proteção dos recursos naturais, sobretudo das Chelonia mydas, o que também contribui para a sustentabilidade do turismo. No entanto, outra entrevistada¹⁸ faz críticas à direção do PNT no sentido de que esta não desenvolve programas de práticas educativas ambientais, pois se o fizesse contribuiria em muito para agregar ainda mais a comunidade em torno da necessidade de conservação de todo o seu ecossistema. Além disso, levanta a questão do número reduzido de funcionários do parque e de lacunas de comunicação, que sem dúvida, são entraves que dificultam a interação entre parceiros.

Em Tortuguero, apesar de haver um número razoável de lodges e pousadas, não há uma associação que os congregue. Todavia, existem iniciativas individuais como as realizadas pelo Mawamba Lodge¹⁹: conservação de espaços para espécies faunísticas como borboletas e rãs; da flora, manutenção de um jardim botânico; e um tour autoguiado. Isso se torna, além de uma medida de conservação, um atrativo dos mais interessantes. Esse estabelecimento também dá lição de sustentabilidade ao ter implantado um biodigestor para tratamento de suas águas residuais, que as reciclam, e mais, o empreendimento apóia ações que tenham a ver com a educação ambiental, além de ter instalado lixeiras na localidade para coleta de lixo de origem específica.

Outro entrevistado, arrendatário²⁰ de uma pousada, afirma de um modo bastante generalista, que todos se preocupam com o parque, no entanto, queixa-se de que a direção do PNT opõe obstáculos à participação, com proibições, que certa maneira coíbem suas ações. Talvez, isso corrobore um depoimento²¹ acima citado que remete à falta de coordenação entre atores na busca de um objetivo comum.

Para uma empresária local,²² no que diz respeito ao seu relacionamento com o parque, essa diz que apenas conhece o parque como visitante e que sua contribuição em termos de conservação se dá de modo bem pontual, sem estratégia pré-estabelecida, fora de um programa que tenha uma orientação ambiental, como por exemplo, a cooperação financeira que ela oferece a eventos que envolvam o meio ambiente.

Já foi visto que o PNT tem uma relação de multissentidos com a comunidade, pois esta se encontra dentro dos seus limites. Exatamente por isso é importante atentar-se para o depoimento23 do diretor da Escola de Música local que diz, em outras palavras, que a música é uma atividade que afasta crianças e adolescentes das drogas. Aliás, esse é um dos principais problemas que enfrenta a comunidade. E ainda, ressalta-se que essa atividade musical tem frutificado em termos turísticos e, por consequência, econômicos, pois acontecem apresentações nos lodges, o que gera uma renda para esses jovens e suas famílias.

A Força Pública²⁴ de Tortuguero, além de realizar o trabalho que lhe compete por lei, também contribui com ações para a conservação do meio ambiente. Exemplo disso é a organização, com o apoio de outros atores, da limpeza das praias e do parque, e de proteção da fauna silvestre. Por fim, há uma realidade que procura encontrar, ainda que de modo incipiente, as alternativas coletivas melhores para a governança ambiental do PNT, conjugada ao trinômio: conservação, turismo e atores sociais locais e translocais.

6. Conclusão

As análises e suas referências teóricas e empíricas sobre a arquitetura e os modos de proceder do processo de governança ambiental no Parque Nacional Tortuguero, na Costa Rica, incita a fazerem-se algumas considerações, que talvez, sejam orientadoras para consolidar mudanças já obtidas e despertar outras que signifiquem avanços que venham a reverter em melhorias na relação entre os protagonistas desse cenário. A iniciarem-se essas conclusões, tem-se que apontar para o fato de que apesar de todas as dificuldades para implantar-se uma instância de governança local no Setor Costeiro do PNT, pois existem embriões que indicam sua formação, já se pode mirar-se no conselho da área montanhosa com aprendizagem. É fato que já foram iniciadas articulações com objetivos comuns entre atores diversos dentro da triangulação:

Estado, mercado e comunidade, o que tem de uma maneira ou de outra, resultado em estratégias de conservação do parque e dinâmica turística de modo sustentável dentro de suas possibilidades.

É quase certo que a consolidação dos estágios desse processo, nos quais interagem atores distintos, ganharia muito em qualidade se determinadas atenções fossem observadas como dizem Batista e Simonian (2013) sobre um estudo realizado em uma Reserva Extrativista na Amazônia brasileira com foco no exercício compartilhado de atividades para alcançar um objetivo:

Esse processo requer fundamentalmente a propagação de informações às comunidades a respeito dos objetivos, atribuições e competências das UC, e dos modos adequados de manejo dos recursos naturais. Mas, ao se efetivar tal disseminação, é fundamental que se respeite as especificidades culturais, socioeconômicas e ambientais endógenas. (Batista; Simonian, 2013: 219)

Portanto, as autoras praticamente estão a dizer que para se pensar um projeto que tenha por essência sustentabilidade em Unidades de Conservação, é necessário que essas condições sejam satisfeitas.

Sabe-se que o locus turístico de Tortuguero é um dos mais procurados do país. Em contrapartida, foi visto que sua comunidade passa por uma série de problemas de ordens diversas, entre os quais o de saneamento básico, o que demonstra descaso com seus habitantes, e consolidando uma contradição, visto que o PNT produz receita de grande monta, o que não é revertido em qualidade de vida, como se a vida humana não fizesse parte das estratégias de conservação desta ASP.

Considera-se também que qualquer plano de manejo de um parque nacional que envolva tantos atores como o de Tortuguero há de, imprescindivelmente, prever no seu eixo central orientador ações de educação ambiental. É o que acontece no PM de Tortuguero. Isso está bem definido nas suas estratégias. No entanto, não é o que se constata, pois os programas de práticas educativas ambientais estão a cargo, sobretudo, de ONG internacionais e de outros atores. Depreende-se que, metaforicamente falando, as palavras não estão correspondendo às coisas que representam. Isso é indicativo também de que há muito que fazer em relação aos ajustamentos de interações entre atores e direção desse processo.

Dada a sua importância para a comunidade de Tortuguero, uma observação que não poderia deixar de ser feita nesse estudo é o fato de que é no mínimo preocupante o Estado centrar, com relação a essa área, sua visão apenas no turismo como economia que movimenta a vida na comunidade. De fato, essa precisaria desenvolver outras atividades econômicas; isso para não ficar exclusivamente dependente da atividade turística. Por fim, pensa-se que o processo de governança ambiental em Tortuguero poderia ser menos centralizador por parte da direção do parque; e isso principalmente com relação aos atores que dele fazem parte; também, ser capaz de acumular conhecimentos por via de uma troca mais bem organizada e transparente de saberes entre seus partícipes.

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Notas

Autor notes