La contratación pública y la economía social y solidaria en Ecuador

Public Procurement and the Social and Solidarity Economy in Ecuador

Marcela Karina Lozano Benavides karinalozano029@gmail.com

Universidad Técnica de Ambato, Ecuador

La contratación pública desempeña un papel crucial en la configuración de economías nacionales inclusivas y sostenibles. En Ecuador, el Sistema Nacional de Contratación Pública (SNCP) no solo es un mecanismo clave para la administración eficiente y transparente de los recursos públicos, sino que también tiene un importante potencial para impulsar el desarrollo económico y social al fomentar la participación de actores de la Economía Popular y Solidaria (EPS) como parte de la Economía Social y Solidaria (ESS).

Dado que la EPS es un pilar esencial del tejido socioeconómico ecuatoriano, con una notable contribución al empleo y la producción nacional, resulta fundamental enfocarse en su participación dentro de los procesos de contratación pública. Sin embargo, este sector enfrenta diversas barreras que limitan su acceso. Promover su inclusión no solo mejoraría la eficiencia en el uso de los recursos públicos, sino que también favorecería una distribución más equitativa de los beneficios económicos, en consonancia con los mandatos legales y constitucionales, y contribuiría a la construcción de una economía más inclusiva, resiliente y sostenible tanto a nivel local como nacional.

Este artículo explora, por lo tanto, el papel crucial que juega la contratación pública en Ecuador como instrumento para impulsar la ESS, analizando los retos actuales, las oportunidades potenciales y las estrategias necesarias para fortalecer la participación efectiva de los sectores de la EPS. A través de un análisis riguroso y contextualizado, se pretende ofrecer perspectivas críticas y recomendaciones orientadas a optimizar la contribución de la contratación pública al desarrollo inclusivo y sostenible del país.

Constitucionalmente establecida en 2008, la ESS se presenta en Ecuador como una alternativa para contrarrestar las desigualdades del sistema económico vigente,¹ enfocándose en garantizar derechos culturales y educativos, promover la participación popular en el desarrollo comunitario, y establecer un marco económico centrado en el ser humano y la distribución equitativa de la riqueza. ² La ESS introduce valores de equidad, cooperación y sostenibilidad a través de empresas de la EPS.³ A pesar de la dificultad de eliminar las estructuras de mercado en un contexto globalizado, se coloca al ser humano en el centro del sistema económico.

Los resultados de las políticas públicas en la ESS dependen de la visión económica del Estado, así como del reconocimiento y respeto hacia los principios y actores de este modelo económico. No se trata solo de distribuir recursos, sino de institucionalizar nuevas prácticas económicas. El Estado lidera la planificación económica y social, involucrando a la ciudadanía en procesos participativos y produciendo bienes y servicios para asegurar la distribución equitativa de la riqueza y los medios de producción necesarios.⁴ El art. 283 de la Constitución del Ecuador establece que el sistema económico del país se fundamenta en la cooperación, la autogestión y la sustentabilidad en armonía con la naturaleza. Este enfoque prioriza la satisfacción de necesidades básicas, la conservación ambiental y la promoción de relaciones sociales armoniosas.

La ESS se integra en un sistema económico plural junto con la economía pública, privada y popular y solidaria. Aunque busca reducir la mercantiliza-ción, la ESS promueve la coexistencia de diversas lógicas económicas que actúan de manera complementaria, evitando que la lógica mercantil domine el sistema.⁵

La economía pública, en esencia, se basa en la solidaridad, ya que el seguro social, la salud, la educación y la planificación siguen los principios de equidad, solidaridad y justicia. Esta economía también abarca actividades productivas respaldadas por el Estado, el presupuesto participativo y la gestión conjunta, donde el objetivo central es promover un desarrollo común y atender las necesidades de la comunidad.⁶ En este contexto, diversas iniciativas estatales se han desarrollado dentro de la economía pública en Ecuador.

La economía privada en Ecuador juega un papel importante en el sistema económico social y solidario, complementando las iniciativas de la ESS; para favorecer a los actores de la EPS se creó la Ley Orgánica de Regulación y Control del Poder de Mercado, que permite restricciones y autoriza ayudas estatales para fomentar la producción en unidades comunitarias y de la EPS.

El fomento de la EPS se presenta como una estrategia para empoderar y ofrecer mayores oportunidades de desarrollo a los sectores más desfavorecidos de manera más equitativa y democrática en la economía plural ecuatoriana.⁷ Se distingue claramente entre las políticas orientadas al sistema económico social y solidario, cuyo objetivo es mejorar de manera sistémica los procesos de distribución y redistribución, y las políticas destinadas a fortalecer al actor específico de la EPS.

Es prioritario fortalecer la economía popular como base para una ESS robusta.⁸ La interrelación entre la ESS y la EPS es fundamental para construir un tejido económico que respete la dignidad humana y fomente la cohesión social. La EPS opera como el motor que materializa los ideales de la ESS a través de la inclusión activa de los sectores populares en la dinámica económica. Este vínculo garantiza que el crecimiento económico sea compartido y que las oportunidades de desarrollo lleguen a todos los rincones de la sociedad.

Dentro del sector público, la ESS se conecta directamente con el Objetivo 5 del Plan de Desarrollo para el Nuevo Ecuador 2024-2025, "Fomentar de manera sustentable la producción mejorando los niveles de productividad". Este objetivo y la ESS comparten un enfoque en la equidad, la sostenibilidad y el bienestar colectivo. A través de este plan, se busca establecer un sistema económico justo y solidario, distribuyendo equitativamente los beneficios del desarrollo, potenciando la capacidad productiva de pequeñas y medianas unidades de producción e incluyendo a sectores tradicionalmente marginados.⁹ El Estado, mediante este objetivo, pretende aumentar la producción en sectores clave como el agrícola, pesquero, ganadero, industrial y turístico, garantizando que dicho crecimiento sea compatible con la sostenibilidad ambiental. Este objetivo y la ESS comparten un enfoque en la equidad, la sostenibilidad y el bienestar colectivo.

En lo concerniente a la contratación pública, el art. 25.2 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública establece que se dará preferencia a los bienes, obras y servicios de origen ecuatoriano, así como a las organizaciones de la EPS, artesanos, pequeños productores, microempresas y emprendimientos. La efectividad de estas políticas depende de la capacidad institucional para implementarlas, enfrentar desafíos como la falta de recursos, la corrupción y la ineficiencia burocrática, y establecer mecanismos de moni-toreo robustos. Es esencial garantizar un acceso equitativo al mercado público para actores de la EPS.¹⁰ Sin embargo, persiste una discrepancia entre los principios constitucionales que respaldan la EPS y su aplicación práctica,¹¹ lo que demanda un análisis constante para alinear estas políticas con los objetivos de justicia social, equidad y sostenibilidad.

En el sector privado, la Superintendencia de Control de Poder de Mercado ha emitido un Manual de Buenas Prácticas Comerciales para supermercados, que exige la inclusión de productos de la EPS en góndolas. Estas medidas buscan equilibrar las oportunidades entre la EPS y las grandes empresas, logrando mayor inclusión en la producción y comercialización.

Las políticas que obligan a los supermercados a incluir productos de la EPS en sus estanterías y ofrecen incentivos para su contratación buscan fortalecer a los actores más vulnerables de la EPS, promoviendo su integración en un sistema económico plural. Al reservar un porcentaje significativo de compras y estantes para la EPS y otros pequeños proveedores, se fomenta un modelo económico más inclusivo y equitativo, que alinea la rentabilidad con el bienestar social y la equidad, reforzando el objetivo de la ESS de construir un sistema más justo y sustentable.

La adopción de la EPS en Ecuador podría contribuir significativamente a reducir las desigualdades socioeconómicas y fortalecer las comunidades mediante prácticas inclusivas y sustentables.¹² Sin embargo, la implementación de la EPS enfrenta varios desafíos, como la coexistencia con el sistema de mercado tradicional y la variabilidad en su efectividad según las políticas locales y el entorno global. La superación de estos desafíos dependerá de un compromiso continuo con los principios constitucionales que guían la EPS y de la capacidad del Estado para implementar políticas coherentes y efectivas.

La contratación pública en Ecuador ha demostrado ser un instrumento fundamental para la promoción y fortalecimiento de la EPS, en consonancia con los principios constitucionales de inclusión y desarrollo sostenible. A través de las compras públicas, se impulsa el crecimiento económico y se desarrollan diversos sectores, fortaleciendo la capacidad productiva de la EPS y facilitando su integración en el sistema económico.¹³ Instituciones como el Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria (IEPS) y el Ministerio de Inclusión Económica y Social son clave en la implementación de políticas y programas que apoyan a estos sectores, facilitando su integración en el sistema económico nacional.

La Ley de Economía Popular y Solidaria (LOEPS) establece directrices claras para favorecer a la EPS en las contrataciones públicas, mediante márgenes de preferencia y la organización de ferias inclusivas, con el objetivo de equilibrar la competencia y facilitar la participación de pequeñas empresas y emprendedores. Sin embargo, la implementación de estas políticas enfrenta desafíos significativos, como la resistencia de intereses económicos establecidos y las limitaciones tecnológicas y financieras de la EPS, que dificultan su competitividad frente a empresas más consolidadas.¹⁴ Para asegurar un desarrollo inclusivo y sostenible, es crucial que el Estado continúe ajustando políticas¹⁵ y también fortaleciendo el Sistema Nacional de Contratación Pública (SNCP), garantizando una participación justa y efectiva de la EPS en el mercado.

La integración de la EPS en la contratación pública ofrece numerosos beneficios tangibles para el desarrollo económico y social del Ecuador. Priorizar productos y servicios locales fortalece la gobernanza al involucrar a diversos actores en la creación de modelos de desarrollo.¹⁶ Además, facilita la participación activa de las mipymes y las EPS, como sugiere López, al proporcionarles herramientas para la innovación y el emprendimiento.¹⁷ Esto no solo mejora su competitividad en las compras públicas, sino que también contribuye a proteger la industria nacional, generar empleo y promover un desarrollo económico más equitativo y sostenible a largo plazo.

Por otro lado, López sostiene que el desarrollo socioeconómico será sostenible siempre que exista un vínculo asociativo, independientemente de su naturaleza, unido por un objetivo común, democrático y solidario, destinado a mejorar las condiciones de vida. Este vínculo surge de ideas, intenciones, propuestas y deseos compartidos, con un interés y fin comunes, desde una perspectiva de igualdad.¹⁸

La integración de herramientas tecnológicas e innovación es fundamental para fortalecer la competitividad y la adaptabilidad de las EPS en un entorno globalizado dinámico. Estas empresas, por su capacidad de respuesta ágil frente a cambios y nuevas tendencias, necesitan adoptar tecnologías modernas para no ser relevadas. En la República Dominicana y Chile, el apoyo tecnológico ha facilitado que las mipymes y proveedores individuales participen eficientemente en procesos de compras públicas, gracias a sistemas tecnológicos y de gestión de datos que optimizan y agilizan estas operaciones. ¹⁹ Mejorar estos sistemas no solo beneficia a las EPS, sino también fortalece la ESS al promover una inclusión más efectiva y amplia en la economía global.

La experiencia internacional, como el programa "Hambre Cero" en Brasil, demuestra que la integración de la EPS en políticas públicas puede combatir la pobreza y la desigualdad, promoviendo la seguridad alimentaria y la inclusión social.²⁰ En Brasil, esta integración se ha logrado a través de la creación de programas y redes de acción que aseguran la redistribución de recursos y la inclusión de los sectores marginados.²¹ Los resultados en Brasil demuestran que es posible construir sociedades más justas y equitativas mediante la colaboración activa entre el Estado y las comunidades. La replicación de este modelo en otros contextos podría ser clave para abordar desafíos similares en diversas regiones del mundo, promoviendo así un desarrollo inclusivo y sostenible a nivel global.

Programas como "Hilando el Desarrollo" y "Hombro a Hombro" son ejemplos destacados de cómo la contratación pública inclusiva puede generar un impacto positivo en la economía local. "Hilando el Desarrollo", creado en 2007, ha facilitado la participación de pequeños productores en el mercado público, generando empleo y fortaleciendo la economía local.²² Este programa ha beneficiado a más de 50 000 actores de la EPS y ha generado más de 10 000 empleos directos hasta 2013, según cifras del IEPS.²³ Por su parte, "Hombro a Hombro" se enfoca en reducir la pobreza rural y promover la inclusión económica en la Sierra central de Ecuador, impulsando emprendimientos en cadenas productivas clave y facilitando la integración de la EPS en el mercado.²⁴

Estos programas reflejan cómo la creación de vínculos asociativos y la implementación de políticas inclusivas pueden generar un desarrollo socioeconómico sostenible y equitativo, tal como lo plantea López. De igual manera, estos programas se alinean con las tendencias globales de comercio justo y sosteni-bilidad, permitiendo a Ecuador posicionarse en nichos de mercado que valoran estos principios. Al centrarse en mejorar la infraestructura, proporcionar capacitación y facilitar el acceso a recursos para pequeños productores y actores de la EPS, se promueve la competitividad y se abren nuevas oportunidades de exportación. Esto contribuye a la diversificación económica y fortalece la imagen del país como proveedor de productos socialmente responsables.

La integración de la ESS en Ecuador, a través de la priorización de productos y servicios de la EPS en la contratación pública, dinamiza la economía local, fortalece la capacidad productiva y genera empleo, fomentando una distribución más equitativa de la riqueza. Esta estrategia promueve la sostenibilidad, el compromiso con las comunidades y el medioambiente, y alinea las políticas con las crecientes preferencias de los consumidores por opciones responsables.²⁵ Además, la evolución de la EPS en los últimos años ha demostrado que la asociatividad y el trabajo colaborativo, especialmente en el sector agrícola, no solo benefician a los actores de la EPS, sino que también contribuyen al desarrollo sostenible del país.²⁶ Programas como "Hilando el Desarrollo" y "Hombro a Hombro" evidencian cómo la implementación de políticas inclusivas fortalece la economía local y facilita la participación de pequeños productores en el mercado público.

Las organizaciones de la EPS enfrentan obstáculos para participar en la contratación pública, tales como la falta de capital y acceso limitado a financiamiento. Es fundamental implementar programas de capacitación, mejorar el acceso a tecnologías y adaptar los requisitos técnicos para facilitar la inclusión efectiva de estas organizaciones en el mercado de compras públicas.

De igual manera, existen desafíos inherentes relacionados con el acceso a mercados estatales y privados, donde pueden surgir prácticas indebidas que comprometen su integridad. Es esencial que el Estado realice un análisis exhaustivo de estos riesgos para asegurar la transparencia y equidad en los procesos económicos, permitiendo que la EPS contribuya efectivamente al crecimiento económico sostenible y a la reducción de desigualdades.²⁷

Existen deficiencias significativas en la implementación y comunicación de políticas relacionadas con la ESS en Ecuador,²⁸ evidenciando una falta de coherencia entre las intenciones normativas y las realidades enfrentadas por las organizaciones del sector. En este contexto, es necesario reformar las políticas económicas y comerciales para apoyar mejor los principios fundamentales de la EPS. Esto incluye revisar y adaptar las leyes y regulaciones vigentes para promover un entorno económico inclusivo y sostenible, donde los actores de la EPS puedan prosperar y contribuir plenamente al desarrollo nacional.

Las compras públicas en Ecuador aún no abordan integralmente los aspectos sociales de la EPS, evidenciando una brecha significativa en la implementación de políticas que promuevan la inclusión y el desarrollo equitativo. Es crucial desarrollar metodologías específicas y enfoques orientados al empleo dentro del marco de las contrataciones públicas, favoreciendo activamente a los actores de la EPS y asegurando que las políticas públicas reflejen principios de justicia social, equidad y sostenibilidad.

Es preciso mejorar las estrategias de comunicación y educación pública para alinear el discurso oficial con las necesidades del sector de la EPS, fortaleciendo así la implementación efectiva de políticas y fomentando un mayor apoyo y entendimiento entre el gobierno, las organizaciones de la EPS y otros actores relevantes en la sociedad ecuatoriana. Esto facilitará una contratación pública más transparente, eficaz y beneficiosa, destacando la eficiencia como criterio principal.²⁹

Para que las compras públicas promuevan la inclusión de la producción del sector de la EPS, es crucial implementar políticas que favorezcan a este sector mediante principios de discriminación positiva. Estas políticas facilitarían la participación de las organizaciones de la EPS en los procesos de adquisición del Estado y contribuirían a su desarrollo sostenible y a la equidad en la distribución de oportunidades dentro del mercado público.

Sin embargo, para alcanzar este objetivo, las organizaciones de la EPS deben abordar varios aspectos fundamentales en su producción. Esto incluye la necesidad de estandarizar la calidad de sus productos, mejorar su capacidad productiva para cumplir con la demanda en volumen, asegurar un abastecimiento constante que les permita mantener relaciones comerciales estables con el Estado, y optimizar la eficiencia en sus procesos productivos. Lograr avances en estas áreas permitirá a las entidades de la EPS competir de manera efectiva en el mercado de compras públicas y garantizar su sostenibilidad a largo plazo.

Para enfrentar estos desafíos, es vital la colaboración entre diversas entidades públicas, como el Ministerio de Inclusión Económica y Social (MIES), el Instituto de Economía Popular y Solidaria (IEPS) y el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAGAP), entre otras. Estas instituciones deben proporcionar apoyo técnico, ofrecer programas de capacitación y destinar recursos financieros que fortalezcan la capacidad productiva de las organizaciones de la EPS.

Asimismo, es indispensable establecer un marco normativo que facilite la integración de la EPS en las compras públicas, asegurando que las políticas implementadas sean efectivas y se alineen con los principios de equidad y sostenibilidad. Esto no solo impulsará el crecimiento del sector, sino que también promoverá un modelo económico más inclusivo y solidario, generando beneficios para las comunidades más vulnerables.

La contratación pública representa una herramienta poderosa para estimular el desarrollo de la ESS, pero enfrenta desafíos significativos. Por lo tanto, es fundamental adoptar modelos de decisión pública que vayan más allá de los procesos burocráticos tradicionales, enfocándose en estrategias que promuevan la inclusión y la participación efectiva de estos sectores.³⁰ Estos criterios subrayan la urgencia de implementar reformas legislativas y administrativas que fortalezcan el marco regulatorio y operativo, asegurando así que la contratación pública cumpla su potencial como motor de desarrollo económico inclusivo y sostenible.

La contratación pública en Ecuador ha demostrado su potencial para impulsar la ESS, promoviendo la inclusión productiva, la redistribución de recursos y el desarrollo local. Aunque se han logrado avances importantes, aún persisten desafíos que requieren atención continua. Al fortalecer las capacidades de las organizaciones de la EPS, mejorar los procesos de contratación y promover la innovación social, se puede consolidar el papel de la contratación pública como un mecanismo clave para construir una economía más justa, sostenible y democrática.

Fortalecer la capacidad de producción de la EPS y garantizar su inclusión en los procesos de compra pública es un paso decisivo hacia la consecución de los objetivos de la ESS. Para ello, es esencial implementar políticas de compras públicas que no solo respalden a la EPS, sino que adopten un enfoque integral. Este enfoque debe abordar tanto la mejora de la capacidad productiva de las organizaciones como la colaboración efectiva entre las instituciones gubernamentales y los organismos privados.

El apoyo a la EPS no solo beneficia a las organizaciones que la integran, sino que impulsa el desarrollo integral de la ESS. Priorizar la participación de la EPS en los procesos de contratación pública crea un entorno económico más inclusivo y equitativo, generando empleo local y promoviendo la redistribución de la riqueza. Este apoyo fortalece la capacidad productiva de las comunidades y alinea las políticas con los principios de sostenibilidad y justicia social. Así, al fortalecer a la EPS, se cimienta una ESS más robusta y coherente, capaz de enfrentar los desafíos globales y locales con una base sólida de equidad y solidaridad.

A pesar de los esfuerzos legislativos y del reconocimiento formal de la EPS en los procesos de contratación pública, persiste una notable discrepancia entre el discurso oficial y las necesidades reales de estas organizaciones. Esta disociación subraya la importancia de alinear las políticas de contratación pública con los objetivos de desarrollo económico inclusivo y sostenible. Las brechas entre las intenciones normativas y su aplicación práctica evidencian la necesidad urgente de reformas que garanticen mayor transparencia, eficiencia y equidad en estos procesos. Solo mediante estas reformas se podrá asegurar un impacto positivo y duradero en las comunidades más vulnerables, cumpliendo así con las aspiraciones de una economía más justa y solidaria.

El futuro de la contratación pública en Ecuador debe centrarse en el desarrollo de metodologías específicas y enfoques innovadores que aborden integralmente los aspectos sociales y de generación de empleo. Esto asegurará que las políticas públicas no solo sean eficientes en la administración de recursos, sino también herramientas poderosas para promover un desarrollo equitativo y sostenible en todo el país.