Capacidades dinámicas en la producción de bienes intensivos en conocimiento. El caso del desarrollo de radares en Argentina (2003-2015)

Capacidades dinâmicas na produção de bens intensivos em conhecimento. O caso do desenvolvimento de radares na Argentina (2003-2015)

Dynamic Capabilities in the Production of Knowledge-Intensive Goods. The Case of Radar Development in Argentina (2003-2015)

En octubre de 2004 el presidente Néstor Kirchner, por medio del decreto 1407/04, crea el Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial (SINVICA). Se trató del tercer intento de la Argentina tendiente a establecer un sistema de control del espacio aéreo.1 Este nuevo plan tenía una distinción fundamental con los anteriores, puesto que explicitaba que la “capacidad tecnológica disponible en la industria nacional” permitía encarar al desarrollo de la tecnología radar en Argentina. Este aspecto sobresaliente del nuevo sistema de vigilancia y control aeroespacial, estableció una diferencia sustancial con los dos proyectos anteriores en la materia, al incorporar la fabricación nacional de radares a su corpus, buscándose generar una posición de soberanía tecnológica, en contraste a la dependencia que en materia de radarización había tenido el país durante más de 50 años. Asimismo, esta referencia al diseño y desarrollo nacional a partir de capacidades existentes, también fue vista en el decreto 1407/04, desde una perspectiva más amplia, como tendiente al “desarrollo económico y social del país por medio de la producción nacional” de tecnología radar.

Este giro en la política de radarización tiene fuertes vínculos conceptuales con el Pensamiento Latinoamericano en Ciencia Tecnología y Sociedad (PLACTS), surgido durante las décadas de 1960 y 1970. Esta escuela de pensamiento se basa en la idea de que ciencia y tecnología son factores sine qua non para el desarrollo, y entre sus mayores exponentes se encontraban pensadores argentinos como Amílcar Herrera, Jorge Sabato y Oscar Varsavsky. Durante los gobiernos de Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, entre 2003 y 2015, esta línea de pensamiento fue retomando fuerza en la agenda política argentina, particularmente a través del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MPFIPyS), virtualmente un ministerio de tecnología paralelo al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MinCyT). Conceptos como “innovación”, “sistema nacional de innovación” o incluso “soberanía tecnológica” pasaron a formar parte de las agendas públicas, más allá del ámbito de las políticas específicas de ciencia y tecnología. Este desarrollo de radares es ejemplo de aquello señalado por Bijker de que “tecnología y políticas (públicas) se constituyen recíprocamente en gran medida” (Bijker, 2006, p. 682).

En este artículo se analiza el caso del desarrollo nacional de radares en Argentina entre 2004 y 2015, para exponer de qué manera las trayectorias institucionales permiten generar y fortalecer capacidades dinámicas organizacionales que pueden generar desarrollo soberano de bienes intensivos en conocimiento en contextos semiperiféricos.2 Para ello, se identifican y analizan las capacidades dinámicas desarrolladas en las trayectorias institucionales de la Fuerza Aérea Argentina (FAA) y la empresa INVAP SE,3 las principales organizaciones implicadas en el desarrollo de tecnología radar en Argentina.

El artículo, realizado en base a fuentes primarias y secundarias, comienza con la presentación del marco teórico utilizado para luego pasar a una revisión de las trayectorias organizaciones de la FAA e INVAP. Para ello se realiza un resumen de la historia del uso del radar en Argentina, buscándose la identificación y el análisis de las capacidades que, vinculadas a estos artefactos, fueron desarrollándose en la trayectoria de la FAA. Luego se pasa a describir la trayectoria de la empresa INVAP. En el quinto apartado se presenta una descripción de los primeros contactos entre estas organizaciones, así como una reseña del desarrollo de los radares secundarios y primarios objeto de este artículo. En el sexto se analiza cómo fue la utilización de capacidades dinámicas preexistentes y la creación de nuevas, así como también la combinación de capacidades de ambas organizaciones y se propone el concepto de metacapacidad dinámica. Luego, se discute el concepto de metacapacidad dinámica, el rol de las capacidades de FAA en el desarrollo de radares y la metacapacidad de acción gubernamental de INVAP. El artículo finaliza con conclusiones y sugerencias para futuras investigaciones.

En el marco de la economía evolucionista se reconoce el rol que juegan las instituciones, la naturaleza del cambio tecnológico y las características y comportamientos de las firmas. Este enfoque, al centrarse en la empresa como principal promotor del cambio tecnológico, tiene puntos de encuentro con la literatura sobre administración, y de allí la posibilidad de que ambos enfoques se complementen y enriquezcan mutuamente, tal como ha sido señalado por Nelson (1991a, 1991b). Bajo esta concepción de la economía ha surgido hace algunos años el enfoque de las capacidades dinámicas, que son entendidas como los medios mediante los cuales es posible la creación y mantenimiento de competencias centrales en las organizaciones.4 El postulado central de los trabajos sobre capacidades dinámicas es que, a lo largo de su trayectoria, las organizaciones van desarrollando, junto con su estrategia y estructura, rutinas organizativas que constituyen una jerarquía que abarca tanto a aquellas desarrolladas por los niveles operativos, y su coordinación, así como también los procesos decisorios de sus niveles directivos (Eisenhardt y Martin, 2000; Nelson, 1991b, 1991a; Teece y Pisano, 1998; Teece, Pisano y Shuen, 1997). Entendidas de este modo, las capacidades dinámicas, en la medida que son interconectadas y recombinadas entre sí (a modo de bloques constructivos), permiten que las organizaciones sobrevivan a —y se desarrollen en— entornos dinámicos, particularmente cuando el cambio está mediado por el avance tecnológico. En dichos entornos, su importancia radica en que en la medida que se da esta recombinación e interconexión, facilitan el desarrollo de productos y procesos innovadores.

Asimismo, se ha postulado que las capacidades dinámicas se basan en tres componentes: i) procesos, tales como aquellos vinculados a aprendizaje, coordinación y reconfiguración organizacional; ii) posiciones de activos (asset positions), vinculados a activos tecnológicos, financieros,5 la reputación de la firma, activos estructurales (tales como los vínculos interpersonales intra e interorganizacionales), y los activos institucionales, tales como las políticas públicas e instituciones que regulan la actividad; y iii) las trayectorias, noción que hace referencia a que lo hecho en el pasado es relevante en la actualidad, pues sienta las bases de aquello que puede hacerse en el futuro, de forma tal que la posición que tiene en un momento dado una organización es consecuencia de su trayectoria a través del tiempo (Teece y Pisano, 1998). Pero complementariamente, “a dónde la firma puede ir es consecuencia de su posición actual y de las caminos [alternativos] que tiene por delante” (Teece, Pisano, y Shuen, 1997, p. 522).

En otras palabras, las capacidades dinámicas empresariales facilitan el cambio estratégico, puesto que son catalizadoras de la creación de nuevos productos y procesos productivos, favoreciendo la adaptación a, y eventualmente la generación de, los cambios en el mercado. Así, las rutinas organizacionales que permiten llevar adelante nuevos desarrollos tienen una naturaleza diacrónica (se van moldeando a lo largo de las trayectorias, en perspectiva histórica) y, a su vez, son conformadas por la posesión de determinados activos. Por ello, en este enfoque los procesos, las posiciones y las trayectorias pasadas deberían facilitar consecuentemente las trayectorias posibles a ser transitadas (Teece y Pisano, 1998; Teece, Pisano, y Shuen, 1997), posibilitando además la generación de nuevas oportunidades (Helfat et al., 2007).

Estos últimos autores, basándose en una revisión de la literatura sobre la temática, definen a las capacidades dinámicas como “la capacidad de una organización de crear, extender y modificar su base de recursos en forma deliberada”, incluyendo esta noción de recursos a las capacidades en sí mismas (Helfat et al., 2007, p. 4). Esta será la definición utilizada a lo largo de este trabajo. Nótese que, a diferencia de los trabajos seminales que vinculaban a las capacidades dinámicas con empresas, en este caso se considera que ellas también son necesarias en todo tipo de organización. Esta noción será de extrema utilidad para analizar la trayectoria previa de la FAA y su participación en el desarrollo de radares.

Por su parte, cabe mencionar el trabajo de Adner y Helfat (2003), quienes desarrollaron el concepto de capacidades gerenciales dinámicas (dynamic managerial capabilities), el cual ha acaparado la atención de diversos investigadores.6 Éste se focaliza en el rol que el accionar gerencial 7 de mayor nivel jerárquico (top management, o ápice estratégico en la caracterización de Mintzberg, 1991) tiene sobre el cambio estratégico, puesto que permiten “construir, integrar y reconfigurar recursos y competencias organizacionales” (Adner y Helfat, 2003, p. 1020). Estos autores indican que estas capacidades se basan en tres factores subyacentes y sus interacciones: el capital humano, es decir, las habilidades, experiencias y conocimientos adquiridos por los gerentes; el capital social, que se basa en los vínculos sociales, tantos internos como externos a la organización; y la cognición gerencial, noción que remite a las creencias y modelos mentales. Estas capacidades permiten explicar a los autores por qué los equipos gerenciales son importantes y por qué, enfrentados a similares condiciones ambientales, obtienen resultados disímiles entre sí.

Helfat y Martin (2015) indican que una de las funciones principales de las capacidades gerenciales dinámicas radica en lo que Helfat et al. (2007) llaman orquestación de activos (asset orchestration); es decir, la organización y coordinación de activos y capacidades, así como también la adquisición y generación de nuevas capacidades. A esta consideración Harris y Helfat (2013) agregan que las capacidades gerenciales dinámicas pueden, en algunos casos, exceder en su alcance los límites de las organizaciones al permitir modificar atributos propios del ambiente. En el caso analizado este aspecto se torna fundamental, puesto que la participación de INVAP y la FAA en el establecimiento y la puesta en marcha de una nueva agenda de política pública de radarización permitió orientarla en un sentido beneficioso a ambas instituciones.

Por último cabe mencionar a Teece, quien explora la relación entre las capacidades dinámicas y los “microfundamentos” del desempeño empresarial, e indica que la percepción de oportunidades, su aprovechamiento y el manejo de amenazas y la reconfiguración consecuente de la organización, sus activos y capacidades, constituyen actividades clave del top management, y constituyen además la base para la competencia en entornos altamente dinámicos, como aquellos vinculados al desarrollo de bienes tecnológicos. Estas tareas, junto con la coordinación, el aprendizaje y la reconfiguración, “pueden pensarse como el proceso de orquestación de activos” (Teece, 2007: 1341).

Argentina se convirtió en el primer país sudamericano en contar con radares para control del espacio aéreo (González, 2014) al comprar los primeros artefactos a Inglaterra en 1948. La FAA, en su carácter de autoridad aeronáutica del país, sería el organismo responsable, no solo de la adquisición y mantenimiento del material, sino además del mantenimiento y uso de radares para el control del espacio aéreo (orientado a la defensa) y del control del tráfico aéreo (orientado a la ayuda en la navegación aérea) del país. A partir de fines de la década de 1970, la FAA impulsó dos planes de radarización integral del espacio aéreo que no llegaron a ejecutarse: el Sistema Integrado de Control del Espacio Aéreo y el Plan Nacional de Radarización, de las décadas de 1970 y de 1990 respectivamente. Ambas iniciativas tuvieron la característica de que preveían la compra de sistemas llave en mano a empresas extranjeras (Quiroga y Aguiar, 2016).

Según estos autores, a lo largo de su trayectoria la FAA realizó esfuerzos tempranos en pos de dominar esta tecnología y su uso, aunque luego de que Juan Domingo Perón fuera derrocado en 1955, los incipientes desarrollos tecnológicos fueron dejados de lado. En cambio, la formación de personal para operación y mantenimiento fueron prácticas abordadas desde el inicio de la operación de radares, gracias al establecimiento de un grupo de instrucción en la materia. Por su parte, las compras de material (radares y sistemas vinculados) y las licitaciones para los planes integrales de radarización que se sucedieron entre fines de la década de 1940 y mediados de la de 1990 implicaron la generación de capacidades y conocimientos específicos vinculados tanto a operación y mantenimiento como a la generación de pliegos de licitaciones en los que se detallaban los requerimientos técnicos del material a adquirir, y a la posterior evaluación técnica de las propuestas recibidas. Esto implicó un proceso paulatino de acumulación de capacidades que con el tiempo se volvería un componente necesario para el desarrollo nacional de radares (Quiroga, 2018).

Pese a esta acumulación de capacidades, la dependencia tecnológica se mostraba como un factor limitante que implicaba la necesidad de recurrir a empresas extranjeras a fin de adquirir repuestos para realizar mantenimiento, o bien para el reemplazo de los radares en uso.8 Adicionalmente, esto implicaba que la capacidad de compra del Estado fuera utilizada para comprar tecnología foránea, con el consecuente gasto de divisas.

Luego del infructuoso PNR de la década de 1990, el estado general de la radarización para el 2000 era aceptable en términos de control del tránsito aéreo, pero precario en lo referente a control del espacio aéreo (defensa). El primero dependía del Comando de Regiones Aéreas (CRA) 9 de la FAA y los radares disponibles para este fin estaban ubicados en las ciudades de Buenos Aires, Paraná, Córdoba, Mendoza y Mar del Plata, dando cobertura a un corredor que concentraba, aproximadamente, el 75% del tránsito aéreo comercial del país (Quiroga y Aguiar, 2016).

Respecto al control del espacio aéreo, se contaba con cinco radares primarios10 móviles estadounidenses, Westinghouse AN-TPS 43, comprados a fines de la década de 1970. La situación de mantenimiento de este material era precaria, principalmente por falta de fondos, y se vio agravada a comienzos de la década de 2000, cuando la empresa fabricante (Westinghouse) fue absorbida por Northrop-Grumman, y se notificó a la FAA la decisión de discontinuar la fabricación de repuestos de estos equipos. Esta decisión intensificó el problema operativo de los radares de defensa, puesto que, ante fallas críticas, ya no podrían ser reparados. Ante esta situación, la FAA tenía la urgente necesidad de analizar alternativas a fin de hacer frente al complicado escenario operativo que se tenía por delante, y en ese contexto decidió impulsar el desarrollo nacional de tecnología radar.

INVAP SE (Investigación Aplicada - Sociedad del Estado) es una empresa argentina, propiedad de la provincia de Río Negro, que comenzó sus operaciones en 1976 y está dedicada a proyectos tecnológicos complejos. Sus operaciones se han desarrollado y afianzado en diversos mercados que se caracterizan por requerir la realización de actividades, procesos y productos que son intensivos en conocimiento tales como el área nuclear.

A lo largo de su trayectoria, INVAP fue realizando una estrategia de diversificación basada en la utilización de conocimientos tecnológicos que paulatinamente dieron lugar al establecimiento de capacidades dinámicas, las que a su vez, al recombinarse entre sí, permitieron el dominio de diversas tecnologías que permitieran ofrecer nuevos productos y servicios. Esta estrategia implicó el ingreso a mercados sustancialmente distintos, como lo son el mercado nuclear, satelital o de control del tráfico y espacio aéreo, por mencionar algunos.

La estrategia de diversificación en la trayectoria de la empresa, se puede observar fuertemente a partir de la crisis que atravesó a principios de la década de 1990, vinculada a la gran dependencia que tenía respecto de su área nuclear. En ese momento INVAP era contratista del gobierno argentino, en el marco su plan nuclear. La crisis económica en la que se sumió Argentina en ese momento generó una significativa reducción del gasto público en el área nuclear, lo cual tuvo un impacto negativo en la empresa, que se vio agravado con la posterior cancelación de proyectos nucleares en el exterior, la finalización de otros y la dificultad para conseguir nuevos contratos. Esta combinación de factores generó una profunda crisis en la empresa.11

Esta crisis dio lugar, en los niveles directivos de INVAP a un cambio en la concepción estratégica, en el cual fue central el concepto de versatilidad, a partir del cual se buscaba que la empresa fuera caracterizada por su capacidad de “lograr soluciones tecnológicas basadas en desarrollos de software, hardware, química, (y) sistemas de control” (Entrevista a Fuente 1, 2014); es decir, en sus capacidades dinámicas más que en la experiencia adquirida en un cierto sector industrial, en particular. Esto permitió una notable diversificación del porfolio de productos y servicios tecnológicos que incluye actividades en las áreas nuclear (reactores de investigación, plantas de radioisótopos), espacial y gobierno (satélites y radares), industrial y energías alternativas, TIC y servicios tecnológicos (televisión digital terrestre, sistemas médicos) (INVAP, 2017; Versino, 2006), gracias a la aplicación de capacidades dinámicas referidas a electrónica, guiado y control, análisis estructural, cálculo térmico, desarrollo de software y mecanizado especial de piezas (Seijo y Cantero, 2012).

A mediados del 2000, INVAP ganó la licitación para la construcción en Australia del reactor de investigación OPAL (acrónimo de Open Pool Australian Lightwater). El contrato firmado en julio de ese año significaría el ingreso de divisas por un total de 180 millones de dólares, monto que, con la fuerte devaluación del peso argentino luego de la crisis de diciembre de 2001, permitiría a la empresa realizar sustanciales inversiones.12 La disponibilidad de estos fondos y la necesidad de diversificar la cartera de productos permitió que los niveles directivos de INVAP asumieran la decisión de iniciar, a riesgo de la empresa, el desarrollo de nuevas tecnologías no relacionadas directamente con las áreas nuclear o satelital, las de mayor significación en la historia de la empresa, en un nuevo impulso a su estrategia de diversificación.

En este contexto, en el cual la dirección de la empresa buscaba la explotación de las capacidades existentes, y habiendo diseñado un radar de apertura sintética (SAR, por su sigla en inglés) en el marco del diseño y desarrollo de la constelación de Satélites SAO COM,13 hacia fines de 2002 y principios de 2003 se realiza un ofrecimiento de desarrollo de un radar SAR para aviones IA. 58 Pucará de la FAA (Quiroga y Aguiar, 2016). Las características del radar ofrecido estaban por fuera de los parámetros habituales, y si bien esta propuesta no cumplía con los requerimientos necesarios para su operación, entre otras cuestiones por no tener dichos aviones la posibilidad de proveer la energía necesaria para alimentar el radar (Fuente 2, 2014; Fuente 3, 2014; Fuente 4, 2015), fue el puntapié inicial para que comenzara un acercamiento entre la FAA e INVAP. Este primer contacto le sirvió a la FAA, según evoca uno de sus protagonistas, para “tomar conocimiento de que existía en la Argentina una empresa que contaba con la capacidad para llevar adelante el desarrollo de tecnología radar” (Fuente 2, 2014). Luego de este primer contacto, y al tomar conocimiento de las capacidades residentes en INVAP, los oficiales radaristas impulsaron ante sus superiores la idea del desarrollo nacional de radares de control de tránsito aéreo (secundarios).

Posteriormente, la Dirección de Sensores Radar (DSR) de la FAA, a cargo del Comodoro González, y en ese momento dependiente del Comando de Regiones Aéreas (CRA), propone formalmente a la empresa INVAP que presupueste el diseño y la producción de radares secundarios (Fuente 3, 2014a), significando este pedido un cambio fundamental en la manera en que la FAA encaraba el tema de la adquisición de tecnología radar, al orientarse por primera vez a la compra de tecnología nacional.14 Este nuevo enfoque era mutuamente beneficioso: i) desde la perspectiva de la FAA por dos motivos: permitía solucionar la falta de cobertura radar en aquellas aerovías que no tenían, a la vez que disminuiría (y eventualmente eliminaría) la dependencia externa para la obtención de repuestos; y ii) desde la perspectiva de INVAP, constituía la oportunidad de aplicar capacidades dinámicas y conocimientos existentes —así como desarrollar nuevos— en un nuevo artefacto tecnológico, de forma tal de ampliar la cartera de productos, a la vez que diversificaba el riesgo que la fuerte dependencia respecto de las actividades referidas al área nuclear y satelital imponían a la empresa.

Si bien FAA e INVAP tenían necesidades disímiles entre sí (relacionadas con su diversa naturaleza), la fuerte compatibilidad en sus respectivos objetivos en lo referente al desarrollo de radares permitía una significativa confluencia en el interés común en pos del desarrollo de tecnología radar. Es por esto que se ha considerado que, en el marco de la política de radarización a partir de 2003, existió una coalición de causa15 entre INVAP y la FAA basada en la trayectoria de estas dos instituciones, ambas con experiencia y capacidades de acción política a nivel gubernamental. Esta coalición de causa fungió de catalizadora del impulso, y posterior ejecución, de un nuevo plan de radarización, en el cual se incorporó explícitamente la fabricación nacional de radares como un componente de la política pública en la materia, y esto fue plasmado, en el Decreto 1407/2004, que creaba el Sistema Nacional de Vigilancia y Control Aeroespacial (SINVICA) (Quiroga, 2017). Posteriormente este marco legal sentó las bases para el desarrollo de radares primarios no previstos en dicho plan, originalmente el Radar Primario Argentino 3D de Largo Alcance (RPA3D-LA)16 y, como un producto derivado, el Radar de Alcance Mediano Experimental (RAME). Esto a su vez implicó el aprovechamiento de capacidades existentes en el país que residían en la forma de capacidades dinámicas de INVAP y FAA, así como también de capacidades de un numeroso grupo de empresas nacionales en las cuales fueron tercerizados diversos trabajos (Quiroga, 2017).

4.1. El Radar Secundario Monopulso Argentino

En marzo de 2003, durante la presidencia de Eduardo Duhalde, se firmó el primer acuerdo marco entre INVAP y la FAA para la fabricación de un radar secundario, el primero a construirse en Argentina. Este acuerdo marco preveía las actividades de diseño, desarrollo, construcción y puesta en funcionamiento del prototipo de radar, que luego se conocería como Radar Secundario Monopulso Argentino (RSMA). El derrotero burocrático de aprobaciones pertinentes y firmas de contratos implicó que los trabajos efectivos comenzaron a riesgo de la empresa INVAP (Banti, Bizzolatti y Losada, 2007). Cabe resaltarse que este comienzo a riesgo de la empresa fue posible gracias a la disponibilidad de fondos de que ésta gozaba por el desarrollo y construcción del reactor OPAL de Australia, es decir, una posición de activos en términos del enfoque de capacidades dinámicas.

La Dirección de Sensores Radar (DSR) de la FAA, comitente del encargo a INVAP en nombre del Ministerio de Defensa (MD), tuvo un rol técnico tanto en lo referente a establecer los requerimientos del desarrollo encargado como también de asesoramiento a la empresa y supervisión de los avances. En este sentido, por la participación activa de la FAA, fue posible establecer un vínculo e interacción entre sus capacidades dinámicas con las de INVAP.

En poco más de dos años desde la firma del primer contrato, el prototipo del radar secundario fue emplazado en el aeropuerto de la ciudad de San Carlos de Bariloche, y comenzó a ser ensayado durante 2005, logrando en febrero de ese año la primera detección a partir de un transponder (Fuente 8, 2014).17 Su puesta en servicio se realizó con posterioridad a la realización y aprobación de pruebas y testeos llevados a cabo por parte de la autoridad aeronáutica nacional asistida técnicamente por la OACI entre agosto y septiembre de 2007, quedando a partir de ese momento operativo (Bria, 2010).

Entre 2007 y 2014, INVAP construyó e instaló, además del mencionado prototipo de Bariloche, los restantes 10 radares RSMA de la primera serie (primer contrato) y 11 radares adicionales correspondientes a la segunda serie, encargados durante 2010 (Resolución MPFIPyS 12883/10). En la Tabla 1 se detallan las ubicaciones de todos estos RSMA.

Tabla 1. Ubicación de RSMA, según serie y año de instalación

Esquema 1. Red sociotécnica del desarrollo del Radar Secundario Monopulso Argentino (RSMA)

4.2. El Radar Primario Argentino

Paralelamente a la homologación del prototipo del RSMA, comienza a analizarse la posibilidad de encarar el diseño y desarrollo de un radar primario, artefacto mucho más complejo que el radar secundario (véase la nota al pie 10). Se buscaba:

“(…) hacer un radar primario que fuera competitivo con productos que estaban ofreciéndole a FAA (…). Entonces, lo que se planteó en la empresa fue iniciar un proyecto a riesgo y que fuera parte de un desarrollo hacia un radar primario competitivo. Entonces se armó un plan de desarrollo del RPA, que se dividió en etapas”(Fuente 3, 2014).

El inicio de los trabajos en el RPA, a cuenta y riesgo de INVAP, comenzaron en julio de 2007. En ellos se incluía la participación de la FAA como organismo técnico asesor y futuro usuario. Este desarrollo se planteaba a partir de la construcción de cinco Modelos de Evaluación Tecnológica (MET), donde cada MET permitiría avanzar en forma modular hacia la fabricación de un Radar Prototipo Operativo (RPO) al finalizar la fabricación del MET 5. De esta manera, el 13 de diciembre de 2007 se firma un contrato entre la DGFM e INVAP, ad referéndum del Poder Ejecutivo Nacional (MPFIPyS, 2007), por un monto total de $141.577.492. Según ese contrato, el rol conferido a la FAA incluía la evaluación de la ingeniería de diseño, la ingeniería de detalle y la realización de las pruebas necesarias para aprobar cada MET. En la Tabla 2 se detallan las principales características de cada uno.

Tabla 2. Modelos de evaluación tecnológica del RPA y sus características

Del análisis del caso surge que tanto el diseño como el desarrollo, primero el RSMA y luego el RPA, fueron posibles gracias al stock de capacidades dinámicas disponibles en INVAP, al desarrollo de nuevas capacidades y conocimientos, y la interacción con el cuerpo de radaristas de la FAA y las capacidades que había desarrollado a lo largo de su trayectoria. De las entrevistas realizadas en el transcurso de esta investigación se infiere que aquellas capacidades dinámicas de INVAP descriptas por Seijo y Cantero (2012), preexistentes al inicio de los trabajos con radares fueron de gran utilidad en el desarrollo del radar: electrónica, análisis estructural, modelística (que incluye cálculo térmico), desarrollo de software y mecanizado especial de piezas (Fuente 7, 2014).

Sin embargo, la recombinación de los saberes implícitos en estas capacidades per se, no era suficiente para generar un radar. En este sentido, la Fuente 1 (2014) menciona que al inicio del desarrollo del RSMA fue necesario profundizar conocimiento específico en radiofrecuencia y sobre propagación electromagnética, por tratarse de los principios fundamentales en el funcionamiento de los radares. Asimismo, la comprensión y el dominio del proceso de transmisión-recepción-decodificación de ondas de radio fue un aspecto a adquirir al interior de la empresa, primero para desarrollar el RSMA, y posteriormente para el RPA. Finalmente, si bien la empresa tenía una vasta experiencia en desarrollo de software, también se debió adquirir capacidades específicas para software de procesamiento de señales; es decir, aquel que permitiría generar información a partir de los datos recibidos.

Estas capacidades, que a su vez fueron adquiriéndose y difundiéndose entre el personal que la empresa iba empleando en estos proyectos, permitieron el desarrollo en sí de los radares, desde una perspectiva técnico-operativa. Sin embargo, la evidencia parece indicar que también fue necesaria la utilización de capacidades de otro tipo, que por su naturaleza y alcance pueden ser descriptas como metacapacidades. Ellas se pueden caracterizar como aquellas que brindan a la organización un marco para que pueda disponer y recombinar el conjunto de las capacidades dinámicas de carácter operativo o residentes en niveles operativos, las capacidades gerenciales dinámicas, así como también sacar provecho de sus posiciones de activos. En el caso analizado se han identificado las metacapacidades que se detallan a continuación.

5.5. Metacapacidad de acción política a nivel gubernamental

Teniendo en cuenta la naturaleza de los productos que ofrece INVAP (y, por ende, de los mercados en los que opera), sus principales clientes son gobiernos. En el caso de las ventas al Estado argentino, por regla general han estado vinculadas a la ejecución de políticas públicas que propendieron al desarrollo nacional de tecnologías aprovechando la capacidad de compra del Estado, y buscaron generar soberanía tecnológica: el Plan Nuclear Argentino, el Plan Espacial Nacional o, como se ha visto, el SINVICA. En todos estos casos cabe señalarse, como factor común, el alto grado de involucramiento en la ejecución de esas políticas públicas tecnológicas logrado

por esta empresa, acción posible gracias al conjunto de capacidades dinámicas disponibles. De esta manera, se entiende que INVAP ejerció un rol de facilitadora de la ejecución de estas políticas públicas, o de “dinamizadora” (Versino, 2006, p. 192).

Esquema 2. Jerarquía e interrelación de metacapacidades y capacidades dinámicas de INVAP

En efecto, esta centralidad en aumento a lo largo de la trayectoria de la empresa, en lo referente a la ejecución de políticas públicas de carácter tecnológico, les valió a sus máximas jerarquías la posibilidad de establecer relaciones con funcionarios, burócratas, políticos y hacedores de política en general, más allá del signo político del gobierno de turno. De esta manera, INVAP, a lo largo de su trayectoria se constituyó, no solo en ejecutora de políticas públicas, sino además en un actor activo en diversas coaliciones de causa referidas a la generación de agendas de políticas públicas de carácter tecnológico.21 Por ello se considera que la acción política a nivel gubernamental constituye una capacidad gerencial dinámica con un fuerte carácter de orquestación de otras capacidades, y que por lo tanto también constituye una metacapacidad dinámica que le ha permitido a INVAP influir sobre ciertas condiciones de su entorno según sus propios intereses.

Esto, a su vez, ha permitido que, en la medida en que hubo interés de los gobiernos nacionales de turno por cierto tipo de desarrollos tecnológicos soberanos, INVAP haya participado activamente como parte de coaliciones políticas, lo cual redunda en cierta capacidad de modelar factores de su entorno de trabajo que implican la generación de oportunidades. Esta metacapacidad dinámica ha sido de suma utilidad cuando los gobiernos nacionales han tenido una orientación al desarrollo soberano de tecnologías, lo cual queda sujeto tanto a la disponibilidad presupuestaria como a cuestiones ideológicas. En otros contextos, como el posterior al cambio de gobierno de diciembre de 2015 (signado por una ideología gubernamental imperante que no se orientó al desarrollo de tecnologías soberanas, que no priorizó la inversión en ciencia y tecnología, ni la utilización del poder de compra del Estado para dinamizar el desarrollo), esta capacidad parece quedar latente.22

En los trabajos en el desarrollo y fabricación de radares secundarios y primarios, la adquisición de nuevas capacidades dinámicas desarrolladas para la realización de estas actividades y la posterior orquestación de activos (incluidas capacidades dinámicas y metacapacidades), por parte del equipo gerencial de INVAP, permitieron llevar a cabo una estrategia de diversificación por la cual se logró ampliar la cartera de productos ofrecidos y los servicios prestados por la empresa vinculados a tecnología radar, aunque cabe mencionarse que todos ellos constituyeron ventas al gobierno nacional. Hasta diciembre de 2015 INVAP logró además del diseño y fabricación de 22 RSMA y seis RPA: vender un Radar de Alcance Mediano Experimental (RAME) y posteriormente la venta de su evolución, el RAM 2; la modernización de los radares móviles Westinghouse AN TPS 43; el desarrollo del Radar Secundario Monopulso Argentino Transportable (RSMA-T) Mamboretá para la FAA; la fabricación e instalación de un Radar Secundario Monopulso Argentino Navalizado (RSMA-N) para el rompehielos ARA Almirante Irizar; la participación activa en el Sistema Nacional de Radares Meteorológicos (SINARAME) como proveedora de la serie Radares Meteorológicos Argentinos (RMA) y sistemas asociados; y la fabricación de un radar para el Vehículo Aéreo No Tripulado (VANT) del proyecto Sistema Aéreo robótica Argentino (SARA) (INVAP SE, 2013, 2014, 2015, 2016).

El surgimiento de capacidades dinámicas de carácter operativo dentro de INVAP debe ser comprendido como un proceso que fue posible gracias a la orquestación de activos, que permitió desarrollar, mantener, recombinar y explotar dichas capacidades, utilizadas a modo de bloques constructivos de bienes tecnológicos intensivos en conocimientos desarrollados por la empresa, pero disímiles entre sí. Sin embargo, se considera también que la existencia de otro tipo de capacidades fue también condición necesaria para lograr esta diversificación y por ello se introdujo el concepto de metacapacidad. Este hace referencia a aquellas capacidades que brindan a la organización un marco para que pueda orquestar recursos, lo cual implica disponer del conjunto de las capacidades dinámicas (tanto de carácter operativo como gerencial) para el desarrollo de nuevos bienes tecnológicos, y su posterior producción y comercialización.

Por esta razón se considera que las metacapacidades tienen un alcance mayor en términos de impacto organizacional que las capacidades dinámicas de carácter operativo; es decir, de aquellas presentes en los niveles operativos de la empresa (aunque no necesariamente solo circunscriptos a éstos). Su alcance también es mayor respecto de las capacidades gerenciales dinámicas o la posición de activos per se, y, por lo tanto, en este sentido refuerzan la noción de jerarquía vinculada a las capacidades dinámicas. Sin embargo, es necesario notar que las metacapacidades están constituidas por capacidades de tres tipos.

En efecto, en el caso analizado las metacapacidades dinámicas presentes en niveles perativos están representadas por las capacidades de interacción con clientes y de aprendizaje orientado a la acción. Esta última, en particular, es de particular interés. En primer lugar, porque es la que en definitiva lleva a considerar la necesidad de cuidar el capital humano residente en INVAP, un factor sine qua non para mantener las operaciones de la empresa. Asimismo, es fácilmente comprensible la importancia que tiene en la orquestación, dado que esta metacapacidad permite establecer nuevas capacidades dinámicas, así como también mantener actualizadas las existentes respecto a la evolución del estado del arte.

Es necesario resaltar, además, el hecho de que las metacapacidades dinámicas de carácter operativo se complementan, a su vez, con otras residentes en los niveles superiores de la organización: la evaluación estratégico-prospectiva y la acción política a nivel gubernamental. La primera es necesaria para la decisión de encarar el desarrollo de nuevas tecnologías y la segunda para lograr el establecimiento de agendas y la ejecución de políticas públicas de carácter tecnológico. Por último, la posición de activos (de carácter temporal) que significó la solvencia financiera, a raíz del contrato en Australia, constituyó el factor que permitió el inicio de los trabajos a riesgo por parte de la empresa.

En este artículo se ha presentado el caso del desarrollo de radares primarios y secundarios en Argentina entre 2003 y 2015. Para ello se hizo un resumen de la historia del uso de radares para control del espacio aéreo, así como también respecto de su uso para apoyo a la aviación civil, en el marco de la FAA, y se presentó una breve semblanza sobre la trayectoria de INVAP y se explicó cómo en estas trayectorias ambas organizaciones establecieron capacidades dinámicas que fueron fundamentales para diseñar y fabricar radares.

En el caso de la empresa, las capacidades dinámicas que fueron desarrollándose deben ser comprendidas en un marco de interacción recursiva con el desarrollo de nuevas tecnologías. En otras palabras, las capacidades dinámicas constituyeron factores gracias a los cuales fue posible generar diversos tipos de productos tecnológicos intensivos en conocimiento: reactores nucleares de experimentación, satélites y radares cuya producción a su vez fue el disparador para la generación de otras capacidades dinámicas adicionales.

Se ha mostrado la existencia de un grupo de metacapacidades, término acuñado específicamente a los fines de poder explicar cabalmente el caso descripto. Este hace referencia a capacidades que permiten orquestar y sacar provecho del conjunto de capacidades dinámicas —ya sea de carácter operativo como gerencial— y posiciones de activos, con el fin de facilitar el desarrollo de nuevas tecnologías.

De esta manera en el caso analizado, las metacapacidades han sido habilitadoras en el sentido de generar nuevas oportunidades de negocio y permitir su aprovechamiento, particularmente en el sentido de facilitar la orquestación del conjunto de las capacidades dinámicas de carácter operativo utilizadas para el desarrollo de productos tecnológicos disímiles, como de otras nuevas que se adquirieron específicamente para el diseño y la fabricación de radares.

La metacapacidad de aprendizaje orientado a la acción posibilitó la generación de otras capacidades dinámicas de carácter operativo desarrolladas por INVAP a lo largo de su trayectoria empresarial. La metacapacidad de interacción con clientes ha sido fundamental a lo largo de la trayectoria de la empresa a fin de fortalecer el carácter a medida del cliente de sus desarrollos. En el caso analizado, en particular, permitió establecer un importante y necesario grado de permeabilidad a la intervención por parte de la FAA en la definición de las características de los radares a desarrollar.

El enfoque de capacidades dinámicas permite analizar cómo las empresas de base tecnológica de Argentina en particular, y de otros países semiperiféricos en general, pueden establecer estrategias de diversificación a partir de su posesión. Al respecto, cabe señalar que futuras investigaciones permitirán comprender cabalmente cómo este tipo de empresas las gestionan. Desde la perspectiva de políticas públicas tecnológicas, es interesante notar cómo el conocimiento de su disponibilidad y también el incentivo a su establecimiento y gestión constituyen en un medio fundamental para el establecimiento de agendas y la implementación de este tipo de políticas fundamentales para el desarrollo. Un análisis de este tipo y su difusión se vuelven fundamentales, no solo para el ámbito académico, sino también para los hacedores de políticas.

Finalmente, respecto a la investigación en administración, el tema analizado conlleva a establecer nuevas preguntas que en el futuro den lugar a nuevas investigaciones acerca de cómo se vinculan la generación y la gestión de capacidades dinámicas con las políticas de gestión de recursos humanos, administración del conocimiento, contabilización y exposición en estados contables.

El trabajo fue financiado con los proyectos de investigación UNRN 40-B-377 y 40-B- 152, y los PICTO-2010-0206 y PICT 2015-3739 de la ANPCyT, y con la adjudicación de una ayuda económica para la finalización de tesis de maestría en ciencia, tecnología e innovación, en el marco del Programa de Formación de Recursos Humanos en Política y Gestión de la Ciencia, Tecnología e Innovación, del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva, Argentina.