Introducción

Dentro de los sistemas públicos de investigación (SPI), se encuentra un grupo heterogéneo de instituciones de promoción y ejecución de actividades de investigación, entre las que se pueden incluir los consejos de investigación (CI), abocados al quehacer científico en diversos campos del conocimiento y con estructuras de carreras científicas con estabilidad laboral, institutos y sistema de becas para formación de recursos humanos altamente calificados (Sanz Menéndez et al., 2011). Los CI han sido analizados desde la literatura, como instituciones a medio camino entre “un parlamento de científicos y una burocracia gubernamental” (Rip, 1996, p. 2). Estas instituciones surgieron y se desarrollaron como canales del patronazgo estatal de la ciencia a mediados del siglo XX, para llevar a cabo la función de promoción, es decir, un organismo que administraba fondos para que los ejecuten terceros. Sin embargo, con los años fueron cooptados por las élites científicas, a través de la participación en los mecanismos de financiamiento y en la definición de los criterios de evaluación académica.

El proceso de institucionalización de las actividades de investigación en la Argentina empezó a mediados del siglo XX, con la creación de las primeras instituciones estatales en el área de defensa, tales como la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), el Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas de las Fuerzas Armadas (CITEFA), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y la Comisión Nacional de Investigaciones Espaciales (CNIE), entre otras (Hurtado, 2005). En 1958, con la creación del CONICET, se inauguró la primera institución dedicada exclusivamente a la investigación científica, además contaba con una línea presupuestaría propia a diferencia de otros organismos de ciencia y tecnología. En paralelo, a mediados de la década del cincuenta, en las universidades nacionales se había iniciado un proceso de modernización académica (Feld, 2015), que estuvo vinculado sobre todo a los acontecimientos ocurridos en la Facultad de Ciencias Exactas de la Universidad de Buenos Aires (UBA), donde se forjaron las bases materiales e institucionales para la profesionalización de la investigación como actividad especializada (Prego y Vallejos, 2010).

El artículo tiene como objeto de estudio la carrera de investigador científico ytecnológico (CIC) del CONICET y se sostiene en la siguiente pregunta: ¿de qué manera los cambios en la gobernanza al interior del CONICET influyeron en la autonomía relativa de los actores inmersos en el funcionamiento de la CIC, en el SPI de la Argentina entre 1961-2003? Para abordar la problemática, se analizan, en primer lugar, los marcos teóricos y conceptos respectivos empleados durante la investigación. En segundo lugar, se abordan los diferentes esquemas de gobernanza que atravesaron al CONICET e impactaron en la lógica de los instrumentos de promoción científica de la institución. En tercer lugar, se aborda la relación entre gobernanza y autonomía relativa de la CIC entre 1961 y 2003. La metodología de investigación implicó el análisis de documentos oficiales del CONICET y entrevistas semiestructuradas a informantes clave de la institución.

1. Modelos de gobernanza y autonomía relativa en los SPI

El concepto de SPI es una herramienta analítica propuesta por Whitley (2011) que resulta de utilidad para analizar cómo se caracteriza la gobernanza en la ciencia, la segmentación de metas de investigación y la distribución de recursos entre los diferentes actores que integran el sistema. Whitley define al SPI como un conjunto de entidades cuyos recursos humanos son distribuidos en mayor medida a la investigación, a través de un entramado institucional y de canales de financiación, formas de gestión y evaluación de las prácticas científicas. En los SPI, destacan cuatro características intrínsecas en las relaciones entre los actores colectivos e individuales que tienen diferentes niveles o grados de autonomía: i) el nivel de delegación por el Estado a las élites científicas sobre las decisiones relacionadas al uso y control de los recursos; ii) la concentración del control administrativo dentro de las organizaciones de investigación; iii) la estabilidad y la fuerza de la jerarquía de las organizaciones de investigación; y iv) la segmentación de los objetivos de las organizaciones en las temáticas de trabajo. Según Whitley (2012), una de las diferencias importantes entre los SPI en cuanto a la organización y el control de la producción del conocimiento reside en el margen que tienen los investigadores para controlar de forma colectiva, los estándares que determinan las prioridades de investigación y la evaluación de los resultados. Esto también depende de la disposición del Estado para delegar el control sobre la asignación de recursos a los actores que realizan investigación; dado que se termina legitimando los criterios académicos para decidir el valor de los resultados de la investigación, como así también de los investigadores para evaluar las cualidades de los aspirantes a trabajar en ese ámbito. Otra característica de los SPI reside en la organización y el control de las oportunidades de empleo, como así también las promociones de los investigadores en el ámbito académico. En este marco, es difícil encontrar en los espacios científicos formas de poder que se ejerzan de manera independiente de la autoridad (Torres Albero, 1994). Como la autonomía en la actividad científica es relativa, las estrategias comprometidas son de carácter científico y social. Las reflexiones sobre el concepto de autonomía están ligados al concepto de gobernanza, que puede interpretarse como “mecanismos y estrategias de coordinación adoptados frente a la compleja interdependencia recíproca entre actores, organizaciones y sistemas funcionales autónomos y operativos” (Jessop, 2004, p. 52). En este marco, como ha señalado Mayntz (2001), la gobernanza es una categoría analítica de utilidad para analizar la complejidad de la acción colectiva a partir de la identificación de un sistema de normas y modos de funcionamiento, de forma tal que se pueden identificar patrones de coordinación y control de actores autónomos, pero interdependientes. Autores como Benz (2007) plantean que puede pensarse en cuatro formas (o tipos) diferentes de coordinación y control entre actores que hacen a la gobernanza en un sistema o una institución, los cuales serían: regulación jerárquica, integración en red, ajustes mutuos o competencia y negociación. Para este artículo se retoman los esquemas de gobernanza jerárquica, integración a una red y de ajustes mutuos o competencia, para analizar los procesos inherentes al CONICET y sus implicancias en la CIC durante el período seleccionado.

Por gobernanza jerárquica se entiende un esquema caracterizado por la dirección o subordinación de actores, lo cual implica una diferenciación funcional entre las posiciones que ocupan los actores al interior de una institución o un sistema de instituciones (Miller y Moe, 1986). Es una estructura de relaciones sociales asimétricas y de interacciones repetidas. Los esquemas de gobernanza en redes, en cambio, tienden a incluir a los actores en relaciones que son más o menos simétricas (Benz, 2007). En contraste con las jerarquías, los actores están motivados para unirse a las redes por la adhesión a las normas u orientaciones colectivas. Estas orientaciones no eliminan los conflictos de intereses. Por último, la gobernanza de ajustes mutuos se caracteriza por la competencia entre agentes motivados por ventajas comparativas, con relaciones simétricas donde se busca alcanzar el acuerdo entre actores a través de una adaptación mutua, ya sea a través de concesiones incrementales o negociaciones que pueden ser institucionalizadas con la consecuencia de que los actores se ven obligados a llegar a un acuerdo.

De cada forma de coordinación y control que hacen a la gobernanza, la autonomía relativa de los distintos actores se puede hacer visible en el funcionamiento de un instrumento de promoción científica, como así también en las políticas internas de organización de una institución y en el ejercicio del poder. Un caso representativo de una estructura de oportunidades de empleo y promoción en el ámbito científico, son los CI, que en su momento funcionaron como instituciones a medio camino entre “un parlamento de científicos y una burocracia gubernamental” (Rip, 1996, p. 2). Estas instituciones, centralizaron la política científica y la asignación de recursos a la ciencia a partir de mediados del siglo XX, al mismo tiempo que fueron el espacio de representación de la élite del campo científico. Así, la élite científica se ha reservado la toma de decisiones en lo que respecta a cuestiones cognitivas y sociales de la ciencia, criterios académicos y estándares que legitiman el trabajo sustantivo (Mulkay, 1976d).

En lo que respecta al contexto social en la ciencia, uno de los hechos que más resalta, es la conformación de las élites científicas; es decir, la formación de un grupo social particular, constituido por científicos que mantienen entre sí lazos sociales y cognitivos fuertes (Torres Albero, 1994). Estos grupos reciben mayores recompensas y medios, controlan o dirigen actividades de otros científicos, y han adquirido posiciones privilegiadas dentro de las estructuras políticas del orden científico (Mulkay, 1972d). En este artículo se hará uso del concepto de autonomía relativa, a partir de los aportes de Withley (2011) para describir la capacidad de acción que tienen los actores al interior de una institución científica. La autonomía relativa se desarrolla entre un conjunto de actores con capacidades diferentes de acción e incidencia en el funcionamiento de un instrumento de política científica como es la carrera de investigación científico y tecnológico del CONICET. Los actores que entran en el análisis de este artículo son, en primer lugar, los actores individuales: i) los investigadores universitarios que llevan a cabo la práctica de investigación dentro de unidades académicas de la universidad; ii) los investigadores de la carrera de investigación científica y tecnológica del CONICET que llevan a cabo el desarrollo profesional y de investigación en el marco de una carrera estructurada, con escalafón y dependencia completa; iii) los investigadores en formación, que abarcan a los individuos que pertenecen al sistema de becas del CONICET y que, habiendo finalizado la formación de doctorado y beca de posgrado, aspiran a entrar a la carrera de investigador; iv) los rectores o decanos, en tanto autoridades máximas de las universidades públicas; y v) los directores de institutos del CONICET, en tanto integrantes de una élite científica organizacional que dispone de capacidad administrativa y organizacional, como así también de influencia en los lineamientos temáticas del instituto. En segundo lugar, los actores colectivos internos del CONICET son: i) directorio y presidencia como representantes del grupo colegiado de dirección de la institución; ii) junta de calificación y promoción en cuanto actores que realizan la evaluación de los postulantes y miembros de la CIC y carrera de personal de apoyo (CPA) del CONICET; iii) comisiones asesoras que evalúan los instrumentos de promoción científica del CONICET; y iv) la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECYT), en tanto institución que define las políticas de ciencia y tecnología de la Argentina y que puede llegar a tener incidencia en los instrumentos del CONICET.

2. La gobernanza en red al interior del CONICET con la presidencia del Houssay y los comienzos de la CIC (1958-1973)

El CONICET se creó en 1958 bajo la dependencia de la Presidencia de la Nación. Según lo fundamentado en el Decreto-Ley 1291/58, se le asignaba al CONICET las funciones de “coordinar y promover las investigaciones científicas y contribuir al adelanto cultural de la nación [...] y a resolver problemas vinculados a la seguridad nacional y a la defensa del Estado” (Caldelari et al., 1992, p. 169). La función de promoción de la investigación científica se valdría de los siguientes instrumentos principales: i) el financiamiento de proyectos de investigación y desarrollo (I+D), para lo cual era indispensable la evaluación por pares, de allí resulto necesario una categorización de los investigadores; ii) la carrera de investigación científico y tecnológico (CIC) fundada en 1961; iii) el sistema de becas internas y externas para la formación de investigadores; y iv) la creación de institutos y centros regionales como ámbito del quehacer colectivo en un área de conocimiento. Para el funcionamiento de la CIC, “se acordó autonomía, autoridad y responsabilidad plena al Consejo, reteniendo éste las atribuciones de controlar, evaluar y promover la actividad científica. No obstante, el reglamento de la carrera contempló la colaboración con las universidades nacionales otras instituciones” (CONCET, 2006, p. 52).

La CIC funcionaba en un comienzo, como un sistema de categorización de investigadores según su nivel de experiencia profesional, acompañado de un estipendio que complementaba el salario de los investigadores localizados en otras instituciones del SPI (Del Bello et al., 2007). En la práctica ese instrumento de política científica fortalecía la dedicación a la investigación científica y la actividad de docencia en las universidades o en centros tecnológicos como la CNEA, el INTA o el INTI. En el caso de las universidades esto significaba que los recursos humanos pertenecían a las casas de estudio, pero el CONICET reforzaba el salario de los docentes con perfil de investigador, posibilitando la combinación de la docencia con la actividad científica que había caracterizado las universidades argentinas a lo largo de su historia. De esta manera se preservaba cierta armonía y coherencia entre el CONICET y las universidades; las últimas eran las que ejercían la investigación y ejecutaban, mientras que el CONICET financiaba los proyectos y reforzaba los perfiles investigadores de las universidades públicas. Entre 1961 y 1966, el CONICET destinó un promedio del 50% de su presupuesto a recursos humanos (becarios e investigadores).

Desde su origen, la CIC funcionó como una pirámide, concentrando a sus investigadores en las clases de investigador ayudante, asociado y encargado de investigaciones y pocos y selectos en las clases de investigador principal, jefe de investigaciones y director de investigaciones. Así, y a pesar de “su debilidad presupuestaria, el organismo tuvo un rol simbólico relevante en la profesionalización de la investigación dentro del ámbito universitario” (Feld, 2015, p. 199). La carrera de investigador de CONICET en sus comienzos llevó a cabo un papel significativo en la consolidación de las figuras del investigador y del becario de investigación, de la evaluación por pares, aplicables a cualquier institución del país. Este proceso contribuyó a estabilizar la categoría de investigador en un contexto donde su definición era aún difusa y su nivel de institucionalización variable entre diversas disciplinas e instituciones.

Según el Cuadro 2, el 33% de los miembros que ingresaron a la CIC durante el período 1960-1966 se concentraron en las ciencias médicas, lo cual se corresponde con el interés de la promoción de las ciencias básicas impulsada desde el directorio del CONICET bajo la presidencia de Houssay. Las ciencias biológicas registraron el 23% de los ingresos durante el mismo período, y las ciencias químicas un 18%. Se destaca la poca participación de las ciencias sociales (antropología, arqueología, historia y ciencias sociales, económicas y jurídicas), que en sumatoria registraron 6% de los ingresos.

Tanto en el Cuadro 2 como en el Cuadro 3, se observa una concentración de los miembros de CIC en Buenos Aires, dato destacable durante este período que se mantuvo constante hasta 1976, donde el CONICET comenzó un programa de descentralización geográfica como se hará mención más adelante en el artículo. A partir de los años 60, como resultado de un proceso de profesionalización (Vaccarezza, 2009), surgieron nuevas representaciones sociales, donde la investigación aparecía como una práctica profesional y no como una actividad excepcional: “La carrera del investigador, se constituye en un incentivo económico, una herramienta de la gobernanza formal, hacia el interior de la comunidad y en su relación con las universidades” (Del Bello et al., 2007, p. 11). En este marco de funcionamiento, el CONICET legitimaba a sus miembros y distribuía fondos a través de un sistema de evaluación por pares, fomentando un incentivo social al incentivo material. 1 En lo que refiere a las funciones de los actores al interior del CONICET; las comisiones asesoras tenían la tarea de asesorar al directorio en el otorgamiento de subsidios, becas y adopción de planes para fomentar la investigación. Las comisiones regionales fueron creadas en cada una de las regiones universitarias del interior del país (Litoral, Centro, Cuyo, Noroeste, Nordeste y Sur) y tenían la función de asesorar al CONICET, pero con la finalidad especial de ser el vínculo entre las respectivas zonas y las universidades públicas (Feld, 2015). Entre las comisiones disciplinares de orden nacional, las comisiones regionales y el comité ejecutivo o el directorio, había un conjunto de instancias intermedias constituidas por diversos comités (becas, subsidios, CIC y carrera de personal de apoyo) que eran de importancia en el proceso de toma de decisiones en lo que respecta a la dinámica de la CIC, como así también de otros instrumentos de promoción y ejecución científica del CONICET. Cada comité ejecutivo estaba integrado por el presidente y vicepresidente del directorio del CONICET y por los presidentes de los comités de becas, subsidios y presupuesto, elegidos todos ellos anualmente entre los miembros del directorio. Por otro lado, la reglamentación del CONICET establecía que un tercio de los miembros de la junta de calificación debía pertenecer al directorio. Este aparato burocrático se constituyó como el principal instrumento de gobernanza de una institución que reproducía el modelo de la república de la ciencia y de la política para la ciencia, confiriéndole a la ciencia de este período una característica particular respecto de otras políticas públicas; los hacedores de políticas eran también los beneficiarios de dichas políticas (Hurtado, 2010).

Durante los primeros años del CONICET, las políticas científicas de la institución estuvieron vinculadas a las universidades, por diversos intereses: i) porque su creación movilizó demandas que provenían de actores relacionados con el campo universitario; ii) porque fue a las universidades a las que CONICET derivó la mayor parte de su presupuesto; y iii) porque parte de los criterios de evaluación que utilizó el CONICET al momento de evaluar el desempeño de los miembros de CIC tenía similitudes con las herramientas analíticas y normativas de política universitaria (Feld, 2015). La concepción de la política universitaria en este período recibió una fuerte impronta de la tendencia desarrollista de la época, como así también del planeamiento educativo promovido desde diversos organismos internacionales. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) fueron actores que promovieron un perfil de institucionalización de la actividad científica y tecnológica en Latinoamérica (Aguiar et al., 2017). Materializada en la Argentina con la creación en 1964 del sector de Educación del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE), esta idea de la política educativa establecía una relación funcional entre la oferta de mano de obra y los objetivos sociales y económicos. Es decir, la formación de recursos humanos técnicamente calificados era considerada una inversión tanto para la nueva etapa de industrialización como para la modernización del Estado. El énfasis estaba dirigido a la investigación básica y a la necesidad de incrementar la población de investigadores en la Argentina.

Sin embargo, el CONICET no fue la única institución que participó en la transformación del rol del investigador en el SPI de la Argentina (Plotkin y Neiburg, 2004). Según Neiburg (1988), en la Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA) ya había cambios, desde mediados de la década del 50, en lo que refería a los criterios de evaluación y la valoración de la erudición que terminó dando lugar a la apreciación de la experiencia en investigación dentro de campos y disciplinas específicas. En ese proceso, con expresiones distintas según los diversos ámbitos, la introducción de la categoría de investigador (separada además de la del técnico) posibilitó deslindar el capital simbólico científico respecto de la antigüedad y la experiencia docente (Hurtado, 2010; Feld, 2015).

3. Los cambios en la CIC durante la gobernanza jerárquica al interior del CONICET entre 1973 y 1983

Los desequilibrios políticos y los cambios en la dirección de las políticas públicas entre 1973 y 1983 tuvieron implicancias en las instituciones del SPI de la Argentina. En lo que respecta a la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECYT), creada durante el gobierno de facto de Juan Carlos Onganía, se vio sometida a cambios continuos en las autoridades, dependencia y denominación: “Así, en el transcurso de 15 años (1969-1982) se sucedieron diez secretarias o subsecretarios de Ciencia y Tecnología –ninguno de los cuales alcanzó a completar siquiera tres años de gestión- y el organismo cambió cinco veces de denominación y dependencia” (Feld, 2015, p. 313). De la misma forma que en el ámbito económico se dio una combinación entre las políticas liberales y las estrategias procorporativistas, un liberalismo corporativo según Pucciarelli (2004), la Revolución Argentina intentó organizar y redireccionar a las instituciones de ciencia y tecnología sobre las bases de un regreso al laissez faire a partir de 1976.

Con la muerte de Bernardo Houssay en 1971, se abrió paso a la alternancia entre diversos presidentes dentro del CONICET. Luego de las transitorias gestione de Orlando Villamayor (1972) y Juan Burgos (1973), en el marco de la creciente conflictividad de 1973 se determinó la intervención del CONICET, su traspaso (de modo análogo a lo que sucedió con la SUBSECYT) desde la presidencia al Ministerio de Educación y el reemplazo del directorio por un comité asesor intervenido (Feld, 2015). Esta situación se mantuvo hasta 1981, momento en que se decidió normalizar el funcionamiento del organismo y restablecer el directorio.

En mayo de 1973, con el decreto N°1.572 se llevó a cabo una modificación de importancia en uno de los instrumentos más importantes del Consejo. Se aprobó la Ley N° 20.464 del nuevo Estatuto de las Carreras de Investigador Científico y Tecnológico y del Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo del CONICET. El mismo estableció a la CIC y la CPA bajo las normas del Estatuto y Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública Nacional. Con este cambio en el reglamento, se abandonó el suplemento y se estableció un régimen donde el investigador pasó a ocupar el rol de empleado completo del CONICET.

A partir de mayo de 1973, los miembros de la CIC pasaron a estar bajo las normas del Estatuto y Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública Nacional, como personal de dependencia completa del CONICET. Significó el reemplazo de un sistema de contratos de duración limitada (renovables indefinidamente, evaluación mediante) por un escalafón que acercó a los científicos al mundo de los empleados públicos. De esta manera, se establecieron las condiciones generales de un personal desligado de la universidad. El nuevo estatuto de la CIC definió los siguientes lineamientos para cada categoría: i) investigadores asistentes eran las personas con trayectoria en la labor personal de investigación científica, o algún desarrollo o labor tecnológica creativo, demostrando aptitudes para ejecutarlas bajo la guía o supervisión de otros; ii) los investigadores adjuntos eran los sujetos con la capacidad de planear y ejecutar una investigación, así como de colaborar eficientemente en equipos. El directorio del CONICET se reservaba el derecho de designar un director o asesor en caso que lo juzgara necesario; iii) otra categoría es el investigador independiente, que abarcaba a individuos con distinción y con trabajos originales de importancia en investigación científica o en desarrollo; iv) en el caso de la categoría de investigador principal, podían aspirar a ella los investigadores que reflejaran una labor científica o de desarrollo tecnológico de originalidad y alta jerarquía reconocida, revelada por sus publicaciones y por la influencia de investigaciones, al mismo tiempo que debían denotar capacidad para la formación de discípulos y para la dirección de grupos de investigación; y v) para la categoría de investigador superior se requería haber realizado una extensa labor original de investigación científica o de desarrollo tecnológico, y de alta jerarquía, que situara al candidato en el núcleo de los especialistas reconocidos en el ámbito internacional, además de logros destacados en la formación de discípulos y la dirección de centros de investigación.

Durante el período 1976-1983, el CONICET incorporó una amplia cantidad de investigadores, personal de apoyo, becarios internos y externos, como así también incrementó el número de institutos y programas (CONICET, 1982, p. 44). El crecimiento mayor de la CPA obedeció a la creación de institutos propios. Cabe mencionar que, en 1979, el CONICET había sido beneficiario de un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que tenía como misión fortalecer la descentralización de la investigación científica (CONICET, 1980). La obtención de este préstamo permitió llevar a cabo la regionalización y expansión del CONICET a partir de la creación de centros regionales, institutos y programas (Hurtado, 2010; Bekerman, 2010, 2016; Aguiar et al., 2019). En este marco “los distintos institutos de las facultades fueron por lo general cerrados y se canalizó la actividad investigativa en el CONICET, creándose en su marco nuevos institutos que buscaban suplir los anteriores” (Perel et al., 2006, p. 138). Esta división tendió a incrementar la concentración de la investigación en los institutos del CONICET y la relación directa de los investigadores sin mediación de las instituciones universitarias.

En 1971, la CIC registraba 490 miembros y la CPA 85 miembros y en 1976 la CIC pasó a tener 752 miembros y la CPA 569. El crecimiento exponencial, a partir de 1976, se dio en el marco de un aumento de las partidas presupuestarias y recursos destinados al CONICET en desmedro de las Universidades y otras instituciones del SPI. Así también, como se observa en el Cuadro 5, aunque se mantuvo la concentración de miembros de la CIC en Buenos Aires y La Plata, se registró una disminución de 12,3 pp. Entre 1971 y 1981, y un aumento de la distribución de miembros de carrera en el resto del país. Lo cual coincide con la política de descentralización del CONICET de la última dictadura militar.

Si se observa el Cuadro 6, en lo que respecta a la distribución de miembros de CIC en las diversas áreas de conocimiento, se registró lo siguiente: i) un aumento de los miembros de la CIC en el área de naturales, con una diferencia porcentual de 6,4 pp. entre 1971 y 1981, un incremento en el área de ciencias sociales y humanas en el mismo período de 6 pp.; ii) una disminución de los miembros de CIC en el área de medicina de 12,8 pp., así como también en el área de Exactas se registró una disminución de 6,4 pp.

Con el nuevo estatuto de la CIC y CPA en 1973, la carrera dejó de representar un instrumento importante en la construcción del vínculo con las universidades, dado que el investigador comenzó a responder a las obligaciones CONICET con quien establecía una relación de dependencia completa. “Fue una manera de unificar la dependencia del CONICET, de controlar los sueldos de la docencia y controlar que la gente no se exceda (...) el nuevo estatuto de la CIC permitió un mayor control sobre el desempeño de sus recursos humanos” (entrevista al director del CEILAP desde 1980, 2019).

El CONICET pasó a tener el control completo de los estándares que determinaban as prioridades de investigación y la evaluación de los resultados en la CIC. A partir de este momento, y con el proceso de crecimiento interno del CONICET, se produjo un distanciamiento político con las universidades nacionales entre 1976 y 1983. El CONICET se transformó de una institución de promoción científica, pasó a ser un organismo de ejecución de actividades de I+D. La CIC se configuró en un instrumento orientado a la búsqueda por alcanzar mejores niveles de prestigio y reconocimiento en el campo científico. Los mecanismos de producción de conocimiento, la evaluación y la coordinación de la carrera, establecieron una separación y división del trabajo entre, por un lado, las universidades (ligadas a la docencia y despojadas de muchos recursos humanos orientados a la investigación) y el CONICET, ligado netamente a la promoción y ejecución de la ciencia.

4. Continuidades en la CIC con la gobernanza en red dentro del CONICET entre 1983 y 1989

Con el retorno de la democracia a fines de 1983, el gobierno democrático se desarrolló en un contexto de profundas limitaciones financieras, en ese marco los recursos para el SPI permanecieron congelados. En el área de la Secretaría de Ciencia y Técnica, había dos subáreas: La Subsecretaría de Ciencia y Tecnología (SUBCyT), bajo la dependencia de la Secretaría de Planeamiento, y el CONICET en el espacio del Ministerio de Educación. Sin embargo, la relación entre la Secretaría y el CONICET había sido conflictiva (Hurtado, 2010; Feld, 2015; Bekerman, 2016). A partir de 1984, se devolvió a la Subsecretaria de Ciencia y Tecnología el rango de secretaría, un compromiso político que Alfonsín había asumido antes de llegar al cargo (Hurtado, 2010). Para dirigir a la SECYT se designó a Manuel Sadosky, fuertemente influenciado por las ideas del Pensamiento Latinoamericano en Ciencia, Tecnología y Sociedad (PLACTS) (Aristimuño y Aguiar, 2016). El equipo de Sadosky, estaba constituido por investigadores reformistas de la Facultad de Ciencias Exactas de la UBA; muchos de ellos habían sido expulsados en 1966, luego de la “Noche de los bastones largos”.

En este contexto, en 1984 se designó al subsecretario de promoción de la SECYT (Carlos Abeledo), como presidente del CONICET, el cual inició un proceso de encauzamiento de la institución que permitió normalizar el Consejo en agosto de 1986 con un nuevo directorio (CONICET, 1989). Al posicionar al CONICET por debajo de la línea influencia de la SECYT, se buscó promover mejores mecanismos de coordinación entre el CONICET y el resto de las instituciones del SPI, especialmente con las universidades nacionales (Svampa y Aguiar, 2019). En este marco, para cambiar la herencia institucional del CONICET dejado por la dictadura militar, se derogaron las disposiciones que habían establecido controles políticos o ideológicos ligados a los servicios de inteligencia durante la dictadura, y se buscó remediar las situaciones de discriminación y discrecionalidad en el campo académico y científico.

Desde el CONICET y con Abeledo en la presidencia, el nuevo directorio conformado en 1986 definió líneas prioritarias de acción para el Consejo (CONICET, 1989, pp. 17-18): i) transparentar las acciones del gobierno, poniendo en funcionamiento la posibilidad de evaluaciones de las comisiones asesoras, garantizando el derecho de defensa y el uso de los recursos previstos por la legislación; ii) igualar las oportunidades de acceso de los investigadores a la actividad científica, a través de cambios en los instrumentos de financiamiento del Consejo; iii) reestructurar la vinculación con la universidad, apoyando a la investigación en las facultades, centros, departamentos e institutos que el CONICET consideraba como prioritarios; iv) proponer mecanismos alternativos de apoyo a la investigación científica, recurriendo a organismos internacionales para encarar problemas que no podían tratarse con recursos locales; y v) fortalecer la relación entre los laboratorios de investigación y el sector productivo, fomentando contactos y garantizando los convenios de vinculación tecnológica.

Con el advenimiento de la democracia a fines de1983, se abrieron las posibilidades de ingreso a CIC, sin discriminaciones o marginaciones ideológicas. Este proceso de igualación de las oportunidades de acceso se complementó con nuevos procedimientos de evaluación por pares, transparentes y rigurosos de las diversas instancias sucesivas: evaluadores externos en las comisiones asesoras del CONICET, en la junta de calificación y promoción, en el directorio y, a partir de 1985, el Tribunal de Cuentas de la Nación, que fiscalizaba los gastos presupuestarios que demandaba la toma de decisiones en los ingresos a CIC.

En lo que respecta a las restricciones de la CIC, en 1985 se habilitó la posibilidad a los miembros de la CIC (y de CPA) de realizar consultorías rentadas, siempre y cuando estas actividades no implicaran más del 20% del tiempo dedicado a la investigación. Esta medida, buscaba no solo ofrecer nuevas ofertas de empleo y remuneración al investigador, sino también fomentar una incipiente política de acercamiento entre los laboratorios de investigación científica y tecnológica y el sector productivo. En 1984 se creó el Área de Transferencia de Tecnología (ATT) del CONICET, que derivó en 1985 en la puesta en marcha de la Oficina de Transferencia de Tecnología (OTT), que se responsabilizó de llevar a cabo una política de acercamiento y colaboración entre el sector productivo y los grupos de investigación del CONICET, con el apoyo de la Comisión Asesora de Desarrollo Tecnológico que evaluaba las propuestas (CONICET, 1989; Babini et al., 1992).

Durante la década del 80, a pesar de los procesos de reforma en el CONICET, el crecimiento de los miembros de la CIC registró un estancamiento acorde a la crisis económica-financiera atravesada por el país a partir de 1984. En este contexto, en 1987 la situación presupuestaria del CONICET llevó a la decisión de establecer cupos para el ingreso a CIC (CONICET, 1989). Dado que el presupuesto del CONICET no aumentaba al ritmo del crecimiento que venía registrándose en la carrera, el directorio llevó a cabo un reajuste de los fondos destinados a sueldos y los que se adjudicaban para financiar las actividades de investigación (equipamiento, bibliografía, viáticos, congresos).

En este contexto, en 1988 se creó el Sistema de Apoyo para Investigadores Universitarios (SAPIU), el cual fue un instrumento dirigido a promover el apoyo a las tareas de investigación en el espacio universitario. El SAPIU tenía como destinatarios a los docentes miembros de la CIC de CONICET, y a los investigadores universitarios que se dedicaban a la docencia y a la investigación. En lo que respecta a los criterios de evaluación, el énfasis estaba puesto en valorar la actividad de investigación en las universidades. En 1988, alrededor de 950 investigadores se presentaron a la convocatoria SAPIU y 350 miembros de CIC pasaron a este régimen, aumentando la disponibilidad de docentes con una dedicación exclusiva a la docencia e investigación Esto ocurrió también porque los salarios de los investigadores comenzaron a declinar y al pasar a la universidad tenían un beneficio económico. En este marco, también se creó el Programa de Apoyo a los Núcleos Universitarios de Investigación (PROANUI), destinado a los investigadores de CIC que tuvieran interés de colaborar en el mejoramiento de la formación de recursos humanos de las universidades. Durante este período, el directorio del Consejo aprobó el reglamento de la carrera del investigador Clínico a través de la Resolución N° 479. Esta iniciativa, según el primer artículo de su norma, estaba destinada a promover la investigación científica original en medicina clínica, sus disciplinas y especialidades (CONICET, 2006).

Tanto el PROANUI como el SAPIU tenían como objetivo central fortalecer los canales de relación de los investigadores de CIC con grupos de investigación de la universidad, interesados en labores científicos, promoviendo el trabajo en conjunto de la universidad y el CONICET (desde tareas ligadas a una conferencia hasta la dirección de tesis de maestría y doctorado). Esta colaboración voluntaria de los investigadores empezó a ser tomada en cuenta positivamente en la evaluación de su producción como miembro de la CIC.

Por último, en el marco de la democratización del CONICET, se creó la categoría de miembro correspondiente de la carrera del investigador a través de la Resolución N°1636 del 15 de octubre de 1987. Esta nueva categoría pretendió ser un aspecto del instrumento que consolidara los vínculos de la comunidad científica argentina, más allá de las fronteras geográficas (CONICET, 1989). La categoría de miembros correspondientes de la CIC estaba dirigido a las personas designadas por el directorio, como así también investigadores con residencia fuera de la Argentina, que se encontraran en condiciones de aportar al desarrollo científico. Los requisitos para ser idóneo de esta categoría eran los mismos establecidos por el artículo N° 6 del estatuto de la carrera, en mención específica de las clases de investigador independiente, principal o superior.

El Cuadro 7 refleja la evolución de los miembros de la CIC desde 1983 hasta 1989. El número de investigadores había aumentado de forma sostenida previamente al retorno de la democracia, mientras que, a partir de 1984, la curva muestra un estancamiento en las diversas categorías de la CIC acorde a la crisis económica y financiera atravesada por el país. Si en 1976, había 752 investigadores, con un crecimiento por quinquenio del 52,45%, esta cifra había aumentado en 1981 a 1283, con un crecimiento del 72,29%, pero en 1986 el número de investigadores era de 2149, con un crecimiento menor de un 66,98%. Por otro lado, lo que se observa durante el periodo es un aumento de las categorías intermedias, tanto de investigador adjunto, que pasó de 28,75% en 1983 a 44,4% en 1989, con una diferencia porcentual de 15,65 pp., y de investigador independiente, que pasó de un 28,39% a un 31,4%, con una diferencia de 3,01pp. En cambio, en la categoría de investigador asistente, se dio una disminución porcentual a lo largo del período, de un 23,18% en 1983 a un 21,4% en 1988 (con una diferencia porcentual de 1,78%).

Aunque las intenciones durante la gestión de Abeledo estaban dirigidas a fortalecer las remuneraciones de los investigadores, las distintas estrategias para diversificar las oportunidades de empleo resultaron insuficientes. Así, los contratos de consultoría, los convenios de investigación con el sector privado y el sistema de apoyo a la investigación universitaria representaron un cambio significativo en el CONICET que, sin embargo, no logró solucionar la desvalorización salarial del investigador. En lo que respecta a capacidad de acceder a fondos para el quehacer científico, los Proyectos de Investigación y Desarrollo (PID) y Proyectos de Investigación Anual (PIA) sí aumentaron la autoridad y la autonomía relativa de los diversos investigadores radicados en las universidades y otras instituciones científicas del SPI. Eso también implicó un aumento de la autonomía de las comisiones asesoras disciplinares, dado que era el actor que se encargaba de la evaluación de los proyectos presentados (Svampa y Aguiar, 2019). Estos cambios en la autoridad y autonomía relativa se dieron a partir del creciente empleo de criterios académicos (como la publicación en revistas indexadas) al momento de evaluar la asignación de recursos, tanto para el financiamiento de proyectos de investigación como de formación de recursos humanos a través de becas de posgrado. Esto contrastaba con la asignación discrecional de recursos que se otorgaban en el período anterior a los directores de institutos en el CONICET.

5. Gobernanza por ajustes mutuos y autonomía relativa de la CIC (1989-2003)

La crisis económica, política y social de 1989 llevó a la entrega anticipada del gobierno de Alfonsín a Carlos Menen. Con el nuevo gobierno peronista, la SECYT fue transferida del Ministerio de Educación y Justicia a la presidencia y fue nombrado Raúl Matera como nuevo secretario de la SECYT. El diálogo o la transición de las autoridades, tanto en la SECYT como en el CONICET, fue prácticamente nulo a pesar de los esfuerzos de la gestión de Sadosky por dejar una memoria completa de sus esfuerzos, logros y dificultades a lo largo de la década del 80 (Aristimuño, 2017). Matera asumió el cargo como si esta hubiese sido creada desde foja cero por el gobierno de Menem, y previo a tomar el puesto divulgaba su “Programa de 26 medidas” (Matera, 1992a). En contraposición con la gestión anterior, Matera llevó a cabo una política que fue réplica de la última dictadura militar, distanciando al CONICET de otras instituciones del SPI.

Matera concentró la autoridad en lo que consideraba su área de influencia dentro del SPI, al intervenir el CONICET hasta el final de su gestión. En julio del 1989, junto a la designación de Matera al frente de la SECYT, Carlos Cavotti asumió como presidente del CONICET. Sin embargo, en marzo de 1990, Cavotti pasó a dirigir la Escuela de Defensa Nacional y en su lugar asumió Bernabé Quartino (Aristimuño, 2017). Quartino fue incapaz de sostener la legitimidad de su figura por mucho tiempo y Matera decidió intervenir nuevamente el CONICET, reteniendo simultáneamente el cargo de presidente del CONICET y secretario de la SECYT (Matera retendría el cargo hasta su muerte en 1994). En abril de 1992, mediante el Decreto N° 719 del Poder Ejecutivo Nacional, definió una nueva estructura para el directorio del CONICET, estableciendo que su presidencia estaría a cargo del secretario de ciencia y tecnología, y logrando una verdadera fusión en la conducción del binomio SECYT/CONICET. Durante la gestión de Matera, se fortaleció la función de ejecución del CONICET en lugar de la función de promoción. Se desactivaron los programas que buscaban reforzar el vínculo del CONICET con las universidades (tales como el SAPIU y el PROANUI).

En 1993, se creó la Secretaría de Políticas Universitarias (SPU) a través del Decreto 506 y bajo la dependencia del Ministerio de Educación. Esta institución aparecía como un nuevo actor en el SPI que incorporaba la importancia investigación científica en la docencia: “La incorporación de la SPU adquirió un importante protagonismo en la medida que el CONICET se encontraba en una fase de crisis” (Bekerman, 2016, p. 13). A fines de 1993, desde la SPU se gestionó un programa de incentivos a docentes e investigadores (similar al SAPIU) a través del Decreto N° 2.427, que tenía como objetivo incrementar la investigación en las universidades por medio de un plus salarial a los docentes que acreditaran la realización de investigaciones, previo a la evaluación de su labor profesional, asignándoseles una categoría de investigación.

Con el fallecimiento de Matera en 1994, asumió Domingo Lliota en la SECYT. Una de las primeras medidas que llevó a cabo fue el congelamiento de las vacantes de ingreso a la CIC del CONICET, en su afán de llevar a cabo una política de ajuste fiscal más severa. En este sentido se suspendieron los ingresos a carrera y las becas internas se mantuvieron congeladas. Otra medida que se destaca de esta gestión, fue la sanción del Decreto No 1797/94, que establecía la creación del Programa Federal de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo, lo que a nivel funcional implicaba la creación de 30 institutos de CONICET en el país. Por otro lado, a fines de 1995, Lliota, a través del Decreto Presidencial No 627/95, volvió a reformar el reglamento del CONICET desandando los cambios propuestos por Matera en 1991. De esta manera, el secretario de la SECYT dejó de ser el presidente del CONICET y se amplió la composición del directorio de ocho a quince miembros (SECYT/CONICET, 1995a).

Las gestiones de Matera y Lliota interpretaban que el CONICET debía ser una isla institucional de excelencia científica que permitiría posicionar internacionalmente a la Argentina. El aumento salarial de los miembros de CIC del CONICET se logró a costa de los recursos de promoción. De esta manera, la retribución salarial de los investigadores del CONICET era aceptable según los parámetros internacionales, pero los investigadores no tenían recursos para llevar a cabo su labor de investigación.

En 1996, se inició una etapa que Albornoz y Gordon (2010) definieron como de modernización burocrática. Según estos autores, a partir de 1996 comienza a evidenciarse la aparición de funcionarios e investigadores con un perfil burocrático en las instituciones científicas del SPI. En este marco, en 1995 se implementó en materia de educación superior medidas como la Ley de Educación Superior (LES) (Ley 24.521), que favoreció a la segmentación del campo académico, y el Programa de Reforma de Educación Superior (PRES), que posibilitó el rol de evaluador del Estado frente a las universidades (Bekerman, 2016). En el inicio de esta fase se dio la designación de Juan Carlos del Bello como secretario de ciencia y tecnología (Aguiar y Aristimuño, 2018) y como interventor del CONICET de forma simultánea.

Del Bello (2014) explica que la reforma de 1996 fue necesaria dada la involución que había acontecido al CONICET a lo largo de su historia y por las inconsistencias institucionales. A partir de 1996, en el marco de la denominada segunda reforma del Estado, se dieron cambios en la regulación, planificación y coordinación de las políticas científicas. Se creó la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCYT) a través del Decreto N° 1660, cuyo origen estuvo estrechamente ligado a los créditos del BID (Aguiar et al., 2015), los cuales provenían del préstamo para el Programa de Modernización Tecnológica I (PMT I), que hasta ese momento era canalizado en forma predominante a través del CONICET. La necesidad de contar con un organismo dedicado a la financiación de las actividades de ciencia, tecnología e innovación (CTI), exigió la reestructuración del PMT I. En 1996, la SECYT elaboró los siguientes lineamientos estratégicos: i) distinguir institucionalmente la definición de política de su ejecución; ii) reelaborar los sistemas de asignación de fondos y hacerlos más transparentes, competitivos y con evaluación externa; y iii) diferenciar la política científica de la política tecnológica (Aguiar et al., 2017). Esta reorganización pretendió separar funcionalmente las instituciones de ciencia y tecnología con el objetivo de impulsar su dinamismo sistémico.

Por su parte, el CONICET, estaba atravesando una crisis institucional. La intervención de Del Bello en 1996 abarcó aproximadamente seis meses hasta que la institución se normalizó por elecciones. Durante su gestión sancionó diversos decretos que fomentaban nuevas reglas de funcionamiento institucional, lo que generó conflictos al interior del CONICET. La creación de la ANPCYT fue consideraba en un comienzo como una amenaza para el CONICET en torno al solapamiento de funciones y a la competencia por el financiamiento (Hurtado, 2010), dado que hasta entonces el investigador recibía su sueldo y el financiamiento de sus proyectos a través del CONICET, y que a partir de 1996 el financiamiento para la investigación debía buscarlo principalmente en la ANPCYT, a través de un proyecto de investigación científica y tecnológica (PICT). El monto de un PICT de la ANPCyT era significativamente mayor que un PID del CONICET (Aguiar et al., 2018).

La situación del CONICET se caracterizaba por la escasez de recursos para financiar proyectos de investigación y por el crecimiento lento de los ingresos y las promociones en la CIC, con la consiguiente postergación de incluir a investigadores jóvenes. Frente a este panorama, se modificaron los procedimientos orientándolos a una mayor transparencia, estableciendo una política de financiamiento que consistió en mecanismos de asignación de recursos económicos y en la definición de normas de seguimiento y evaluación. En este sentido, se introdujo nuevamente la instancia de evaluación por pares, la renovación de las comisiones asesoras y el establecimiento de un nuevo directorio en el CONICET. Se fijó la necesidad de establecer criterios y procedimientos para la evaluación de los investigadores, institutos, centros e institutos de investigación para una correcta asignación de recursos, a través de la evaluación de los investigadores.

Durante el período 1992-2002, la CIC creció a un ritmo lento en la cantidad de integrantes, pasando de 2854 miembros a 3631 en el 2002. Cambió sustancialmente la participación relativa de la CPA en el total. El aumento lento de la masa crítica de investigadores, el aumento de la edad promedio (envejecimiento del grupo de etario) y la intensificación del éxodo de los recursos más calificados que generaba el país eran cuestiones que afectaban al SPI de la Argentina. A esta situación se adicionó la necesidad de cumplir con las reglamentaciones que establecían la jubilación de aquellos investigadores que superaban los 67 años de edad. El directorio, por medio de la Resolución No 1340 en el 2002, creó la figura del investigador jubilado Contratado, pudiendo así retener como parte integrante de la institución y en forma remunerada a aquellos científicos de prestigio que se encontraban en plena actividad de producción de conocimiento, dirección de equipos y formación de recursos humanos. Una vez cumplidos los plazos establecidos para estas contrataciones, también se estableció la posibilidad de mantener el vínculo con el organismo por medio de contratos de similares características, pero en forma ad honorem.

Hacia 1996, había dos cuestiones principales en debate: i) poner en marcha los ingresos y las promociones en la carrera del investigador; y ii) asignar recursos para hacer frente a gastos de investigación. Ambas medidas estuvieron suspendidas desde 1994 hasta 1996, lo que generó malestar y desaliento entre algunos investigadores del CONICET. Durante la intervención del CONICET con Del Bello se llevó a cabo un concurso para designar 160 nuevos miembros de la carrera del investigador. El ingreso fue dispuesto por un mecanismo (la “calesita”) que procuró una distribución regional más equilibrada y que fue muy cuestionada por la Junta de Calificaciones.

En 1997, Enrico Stefani, investigador argentino radicado en Estados Unidos, fue designado como presidente del CONICET, quien buscó devolver prioridad meritocrática a la CIC, donde destacara la alta calidad de la investigación, un intento de independizar al CONICET de actores externos y afianzar una organización científica a partir de criterios de excelencia científica. Sin embargo, su gestión estaría en constante tensión con la SECYT, que buscó participar en los criterios de conformación de las comisiones asesoras, como así también en los criterios de concurso a CIC. A principios de 1998, Stefani renunció debido a los desacuerdos entre su gestión y la SECYT.

El crecimiento de la CIC fue lento a lo largo de la década del 90 (aunque dicho proceso ya venía desde 1988 con el cupo que se había establecido durante la gestión de Abeledo). Se mantuvo un crecimiento de la categoría de investigador adjunto, que pasó del 33,78% al 39,90%, con una diferencia de 6,12 pp. La categoría de investigador asistente disminuyó del 22,04% al 17,13%, con una diferencia de 4,91 pp. Esta disminución se debió a las restricciones de ingreso a carrera por parte de graduados de posdoctorado que no pudieron continuar en el CONICET. La categoría de investigador superior, que comprende a los miembros de los grupos etarios más envejecidos, registró una disminución menor entre 1992-2002.

En 1999 se inició en Argentina un periodo en el cual aparecía el “desconcierto convertido en dato político” (Albornoz y Gordon, 2011, p. 27) en el SPI. La gestión del nuevo gobierno dispuso el traspaso de la SECYT a la presidencia de la nación y designó a Dante Caputo como secretario, quien tuvo una gestión conflictiva por la falta de rumbos definidos y el escaso diálogo con los investigadores. Uno de los hechos a destacar en el punto de conflicto fue el intento de enviar al Congreso de la Nación un proyecto de reforma de la CIC del CONICET. Caputo, desde su gestión en la SECYT, propuso la reformar de la CIC alegando la desvinculación de los investigadores con las universidades. A principios de 2001, Caputo renunció y fue reemplazado por Adriana Puiggrós, quien promovió la sanción de una nueva ley de ciencia, tecnolog ía e innovación (Ley 25.467), con el objetivo de ordenar el conjunto de reglamentaciones que regían el sector. Esta ley se dictó en los últimos meses del gobierno, en medio de una profunda crisis generalizada. Al frente del CONICET, que estaba atravesando fuertes dificultades institucionales, fue designado Pablo Jacovkis, pero duró menos Revista CTS, número especial, diciembre de 2022 (181-211)Fernando Svampa y Diego Aguiar de un año por diferencias con la conducción política de la secretaría y por cuestiones relativas a los recursos disponibles para el organismo, y fue reemplazado por Andrés Carrasco.

Reflexiones finales

Este trabajo se propuso explicar de forma sintética cómo los cambios en la gobernanza interna del CONICET afectaron a la autonomía relativa de la CIC, y por lo tanto al poder asociado a cada uno de los actores que están inmersos en la dinámica de un instrumento científico como la carrera de investigador, desde 1961 a 2003. Se buscó contar con una base sólida que sirviera de insumo para comenzar un análisis sincrónico y diacrónico del funcionamiento de la CIC.

Según el Cuadro 9, la autonomía relativa de los diversos actores que intervienen en la dinámica de la CIC del CONICET presentó cambios internos que repercutieron en el vínculo de los investigadores con el resto del SPI, según los modelos de gobernanza al interior del CONICET:

• Los investigadores de universidades públicas, presentaron una alta autonomía relativa en la definición de los criterios de evaluación y promoción dentro de la carrera en un comienzo. Así, en la primera etapa de creación del instrumento, la investigación científica evidenció vínculos y reciprocidad con los espacios universitarios. La idea de crear una carrera dedicada a la investigación en sintonía con las universidades fue un interés no solo de la comunidad científica de la Argentina, sino también de Houssay, primer presidente del CONICET que lideró está política durante el período 1961-1973. Los espacios de alta jerarquía del CONICET (directorio y presidencia) durante este período impulsaron una política tendiente a fortalecer los vínculos con las universidades nacionales, en paralelo a que fomentaban la consolidación de la carrera de investigador bajo criterios de igualdad de oportunidades y calidad de la trayectoria de los investigadores. La gobernanza en red fue el modelo que se pregonó desde el CONICET durante el período 1958-1961, donde se tendió a fomentar políticas que reforzaran los vínculos entre la universidad y el CONICET. La CIC, al igual que otros instrumentos de política científica, se nutrió de los criterios de evaluación académica que venían ejerciéndose en las universidades. Sin embargo, con el nuevo estatuto de la CIC y CPA en 1973, la carrera dejó de ser un complemento a la actividad y comenzó un distanciamiento de los miembros de la CIC con respecto a la enseñanza y los intereses de la universidad pública. Este proceso de ruptura de la investigación y docencia se profundizó entre 1976-1983, en un contexto de debilitamiento de las universidades, crecimiento y aislamiento del CONICET del resto del SPI.

• Los rectores o decanos tuvieron una alta autonomía relativa en la dinámica de la CIC durante el primer período, dado que eran las universidades las que no solo ofrecían los recursos y el espacio, sino que también tenían influencias en las prácticas y la evaluación de desempeño del docente con perfil investigador dentro de la universidad. Sin embargo, este vínculo desaparecía en el período 1976-1983, dado el debilitamiento de la universidad como actor de importancia en la investigación científica.

• Los directores de institutos del CONICET en un comienzo tuvieron poca autonomía e injerencia en la dinámica de la carrera; esto se debió a que durante el período 1958-1972 la política del CONICET no se orientó a la creación de institutos. Sin embargo, a partir de 1972 aumentó la capacidad de control y manejo de recursos, como así también en las posibilidades de ingreso de postulantes a CIC. Este fenómeno se profundizó en 1976 y con el primer préstamo del BID-CONICET I, donde más de la mitad de los recursos del programa fueron dirigidos a inversiones fijas y construcción de institutos.

• Las comisiones asesoras desde un comienzo funcionaban regularmente con uno o más coordinadores, una secretaría técnica y evaluadores externos. En lo que respecta a la CIC, las recomendaciones de las comisiones asesoras en relación a los candidatos eran ad referendum para la junta de calificaciones (el principal organismo evaluador del CONICET). Tanto las comisiones asesoras como la junta de calificaciones actuaban con independencia y con elevada autonomía relativa en lo que refería a la definición de los criterios de ingreso y promoción de la CIC a lo largo de todo el periodo.

•La SECYT siempre fue un actor que tuvo poca influencia en la configuración de la CIC y su dinámica dentro del SPI.

Con el retorno de la democracia, y hasta 1989, se inició un proceso de reapertura de la carrera a todos los investigadores desplazados en la última dictadura militar. La gobernanza interna del CONICET en la década del 80 se caracterizó por un esquema de cooperación en red entre diversos actores que, según la posición que ocupaban en la estructura interna del CONICET, simpatizaban con rasgos culturales específicos. Así, la gestión del CONICET con Abeledo como presidente (1984-1989) tuvo un marco ético democrático y pluralista, con el objetivo de reconstruir una institución que igualara las oportunidades de acceso a una amplia mayoría de investigadores del SPI.

Según el Cuadro 10, se pueden extraer las siguientes reflexiones:

• Los investigadores del SPI ubicados en las universidades verían incrementado su autonomía relativa dentro del CONICET por medio de programas como el SAPIU y el PROANUI, instrumentos que buscaron reforzar la actividad conjunta de la investigación y docencia en los espacios universitarios.

• Los rectores universitarios mantuvieron una baja capacidad de injerencia en los criterios de ingreso y evaluación de la calidad de investigación de los miembros de CIC, pero incrementaron medianamente su poder en los criterios de organización y actividad docente de los miembros de CIC. Este aumento de autonomía se vio favorecido por programas como el PROANUI, que buscó vincular a investigadores de carrera del CONICET con unidades académicas de investigación de las universidades.

• El directorio, las comisiones asesoras y juntas de calificación y promoción no vieron modificada su autonomía relativa dentro del funcionamiento de la CIC.

• La gobernanza por ajustes mutuos entre 1996-2003, se caracterizó por la competencia entre agentes, motivada por ventajas comparativas y con relaciones simétricas, donde se buscó alcanzar el acuerdo entre actores a través de una adaptación mutua, ya sea a través de concesiones incrementales o negociaciones que se vieron institucionalizadas con la intervención del CONICET y la creación de la ANPCyT. La SECYT vio incrementada su autonomía relativa al evaluar la continuidad de la CIC a fines de la década del 90. El binomio SECYT y ANPCyT aumentó su autoridad al crear el instrumento de promoción de la ciencia (los PICT), que tenían montos más altos que los PID del CONICET.

Financiamiento

Este artículo procede de una investigación financiada por la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT), a través del Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCyT), mediante el PICT 2015-3739: “Análisis de la evolución de las políticas de ciencia y tecnología en Brasil y Argentina. El papel de los actores en la construcción de la agenda y la definición de las políticas (1983-2013)”.

Fuentes oficiales

CONICET (1957). Consejo Nacional de Investigaciones Científicas. Proyecto de creación y estudios conexos. Buenos Aires.

CONICET (1959). Memoria de actividades, febrero de 1958 - agosto de 1959. Buenos Aires.

CONICET (1960). Memoria. Actividades del año 1960. Reseña general de la labor realizada desde febrero de 1958. Buenos Aires.

CONICET (1963). Memoria de actividades, 1o de febrero de 1961 - 31 de enero de 1962. Buenos Aires.

CONICET (1964a). Memoria de actividades, 1o de febrero de 1962 - 31 de enero de 1963. Buenos Aires.

CONICET (1964b), Memoria de actividades, 31 de enero de 1963 - 1o de febrero de 964. Buenos Aires.

CONICET (1965). Memoria de actividades, 1o de febrero de 1964 - 31 de enero de 1965. Buenos Aires.

CONICET (1967a). Memoria de actividades, 1o de febrero de 1965-31 de enero de 1966. Buenos Aires.

CONICET (1967b). Informe de sus actividades. Año 1966. Buenos Aires.

CONICET (1980). Programa de desarrollo de centros regionales. BID-CONICET. Buenos Aires.

CONICET (1983a). CONICET Cumplimiento de sus objetivos específicos 1971-1981. Buenos Aires.

CONICET (1984). CONICET. Informe de las actividades 1976-1982. Buenos Aires.

CONICET (1985). Boletín informativo. CONICET. N° 133. Buenos Aires

CONICET (1989). Aportes para una memoria (enero 1984 - julio 1988). Carrera de investigador Científico y Tecnológico y Carrera del Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo. Editorial Universitaria de Buenos Aires.

CONICET (1989). Aportes para una memoria (enero 1984 - julio 1988). Panorama General. Editorial Universitaria de Buenos Aires.

CONICET (1989). Aportes para una memoria (enero 1984 - julio 1988). Nuevos mecanismos y actividades conexas de promoción y apoyo a la investigación. Editorial Universitaria de Buenos Aires.

CONICET (2006). Ciencia y tecnología para el desarrollo. Edición Nacional Editora & Impresora.

Ley N°20.464. Estatuto de las carreras de Investigador Científico y Tecnológico y del Personal de Apoyo a la Investigación y Desarrollo. CONICET.

SECYT (1989). Memoria crítica de una gestión. 1983-1989. Ministerio de Educación y Justicia. Secretaria de Ciencia y Técnica. Talleres Gráficos Litodar.

SECYT/CONICET (1995). El CONICET recuperó su autarquía plena suspendida desde 1991. Noticias - Boletín editado por SECYT y CONICET, 5, 2. Buenos Aires.

Entrevistados

Quel, J. E. Director del CEILAP-CITEFA-CONICET en la década del 80. Entrevista en 2019. Entrevistador: Fernando Svampa.

Cómo citar este artículo

Svampa, F. y Aguiar, D. (2022). Gobernanza y autonomía relativa en el Sistema Público de Investigación de la Argentina. Los cambios en la carrera de investigador científico y tecnológico del CONICET (1961-2003). Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad —CTS, 17(especial: “Fronteras CTS en Argentina y Brasil”), 181-211. Recuperado de: [inserte URL]

Bibliografía

Aguiar, D., Aristimuño, F. y Magrini, N. (2015). El rol del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en la reconfiguración de las instituciones y políticas de fomento a la ciencia, la tecnología y la innovación de la Argentina (1993-1999). Revista beroamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad —CTS, 10(29), 11-40. Recuperado de: http://www.revistacts.net/contenido/numero-29/el-rol-del-banco-interamericano-de-desarrollo-bid-en-la-re-configuracion-de-las-instituciones-y-politicas-de-fomento-a-la-ciencia-la-tecnologia-y-la-innovacion-de-la-argentina-1993-1999/.

Aguiar D., Davyt A. y Nupia C. (2017). Organizaciones internacionales y convergencia de política en ciencia, tecnología e innovación: el Banco Interamericano de Desarrollo en Argentina, Colombia y Uruguay (1979-2009). REDES, 23(44), 15-49.

Aguiar, D. y Aristimuño, F. (2018). Políticas e instituciones de ciencia y tecnología en la Argentina de los noventa. Un abordaje desde las culturas políticas y las redes de asuntos internacionales. En D. Aguiar, M. Lugones, M. J. Quiroga y F. Aristimuño (Eds.), Políticas de ciencia, tecnología e innovación en la Argentina de la posdictadura (19-51). Viedma: Editorial UNRN.

Albornoz, M. (1996). De la “anomalía” argentina a una visión articulada del desarrollo científico y tecnológico. REDES, 7(3), 53–77.

Albornoz, M. y Gordon, A. (2010). La política de ciencia y tecnología en Argentina desde la recuperación de la democracia (1983-2009). Trayectorias de las políticas científicas y universitarias en Argentina y España. Madrid: CSIC.

Aristimuño, F. y Aguiar, D. (2016). Construcción de las políticas de ciencia y tecnología en Argentina desde 1989 a 1999. Un análisis de la concepción de las políticas estatales. REDES, 21(40), 41-80.

Aristimuño, F. (2017). Construcción de las políticas de ciencia y tecnología en la Secretaría de Ciencia y Tecnología de Argentina (1989-1999). Un análisis desde laperspectiva de las culturas políticas [Tesis de maestría]. Viedma: Universidad Nacional de Rio Negro.

Babini, D., Casalet, M. y Oteiza, E. (1992). Recursos humanos en Ciencia y Tecnología. Formación de Recursos Humanos. En E. Oteiza (Coord.), La política de investigación científica y tecnológica argentina. Historia y perspectiva (286-303). Buenos Aires: Centro Editor de América Latina.

Bekerman, F. (2009). Investigación científica bajo el signo militar (1976-1983): la bisagra entre el CONICET y la Universidad. Alas, 1(2), 189–206.

Bekerman, F. (2010). Modernización conservadora: la investigación científica durante el último gobierno militar. En F. Beigel (Coord.), Autonomía y dependencia de las ciencias sociales: Chile y Argentina (1957-1980) (207-232). Buenos Aires: Editorial Biblos.

Bekerman, F. (2012). La estructura del campo científico argentino. Reconfiguraciones, desplazamientos y transferencias producidos durante la última dictadura militar [Tesis doctoral]. Mendoza: Universidad Nacional de Cuyo.

Bekerman, F. (2016). El desarrollo de la investigación científica en Argentina desde 1950: entre las universidades nacionales y Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Revista Iberoamericana de Educación Superior, 7(8), 3-23.

Bekerman, F. (2018). Distribución desigual de las capacidades de investigación en las ciencias sociales argentinas: una mirada relacional. Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnología y Sociedad —CTS, 13(37), 257-297. Recuperado de: http://www.revistacts.net/contenido/numero-37/distribucion-desigual-de-las-capacidades-de-investigacion-en-las-ciencias-sociales-argentinas-una-mirada-relacional/.

Benz, A. (2007). Governance. A polítical Science Perspective. En D. Janse (Ed.), New forms of Governance in Research Organizations (3-29). Dordrecht: Springer.

Caldelari, M., Casalet, M., Fernández, E. y Oteiza, E. (1992). Instituciones de promoción y gobierno de las actividades de investigación. En E. Oteiza (Coord.), La política de investigación científica y tecnológica argentina (168-182). Buenos Aires: Centro Editor de América Latina.

Del Bello, J. C., Codner, D., Benedetti G. y Pralong, H. (2007). Gobernanza del CONICET en Argentina. I Congreso de Estudios Sociales de la Ciencia en la Universidad de Quilmes, Bernal.

Feld, A. (2010). Estado, comunidad científica y organismos internacionales en la institucionalización de la política científica y tecnológica Argentina (1943-1966). En H. Vessuri, P. Kreimer, A. Arellano y L. Sanz Menéndez (1992), Conocer para transformar. Producción y reflexión sobre Ciencia, Tecnología e Innovación en Iberoamérica. Caracas: Editorial IESALC-UNESCO.

Feld, A. (2011). Las primeras reflexiones sobre la ciencia y la tecnología en la Argentina: 1968-1973. REDES, 17(32), 185-221.

Feld, A. (2015). Ciencia y política(s) en la Argentina, 1943-1983. Bernal: Editorial Universidad Nacional de Quilmes.

Hurtado, D. (2005). De “atomos para la paz” a los reactores de potencia: Tecnología y política nuclear en la Argentina (1955-1976). Revista Iberoamericana de Ciencia Tecnología y Sociedad —CTS, 2(4), 41–66. Recuperado de: http://www.revistacts.net/contenido/numero-4/de-atomos-para-la-paz-a-los-reactores-de-potencia/.

Hurtado, D. y Feld, A. (2008). 50 años del Conicet. Los avatares de la ciencia. Revista Nómada, 12.

Hurtado, D. (2010). La ciencia argentina: un proyecto inconcluso: 1930-2000. Buenos Aires: Edhasa.

Jessop, B. (2004). Multi-level governance and multi-level metagovernance. En I. Bache and M. Flinders (Eds), Multi-level governance (49-74). Oxford: Oxford University Press.

Mayntz, R. (2001). Zur Selektivität der steuerungstheoretischen Perspektive. Köln: Max Planck Institut Für Gesellschaftsforschung.

Referencias

Matera, R. (1992). Desafío Aceptado I. Buenos Aires: SECYT.

Miller, G. J. y Moe, T. M. (1986). The Positive Theory of Hierarchies. En H. Weisberg (Ed.), Political Science. The Science of Politics (167-198). Nueva York: Agathon Press.

Mulkay, M. (1972). The Mediating Role of the Scientific Elite. Social Studies of Science, 6, 445-470.

Mulkay, M. (1976a). The Model of Branching. Sociological Review, 1(24), 125-133.

Neiburg, F. (1988). Los intelectuales y la invención del peronismo. Madrid y Buenos Aires: Editorial Alianza.

Oteiza, E. (1992). Prologo. En E. Oteiza (Coord.), La política de investigación científica y tecnológica argentina: historia y perspectivas. Buenos Aires: Centro Editor de América Latina.

Perel, P., Raíces, E. y Perel, M. (2006). Universidad y dictadura. Derecho, entre la liberación y el orden (1973/83). Buenos Aires: Editorial CCC.

Prego, C. y Vallejos, O. (2010). La de la ciencia argentina: instituciones, procesos y actores en la universidad argentina del siglo XX. Buenos Aires: Editorial Biblos.

Pucciarelli, A. (2004). La patria contratista. El nuevo discurso liberal de la dictadura militar encubre una vieja práctica corporativa. En A. Pucciarelli (Coord.), Empresarios, tecnócratas y militares. La trama corporativa de la última dictadura (99-171). Buenos Aires: Editorial Siglo XXI.

Rip, A. (1996). La república de la ciencia en los años noventa. Zona Abierta, 75-76, 1-19.

Sadosky, M. (1989). Memoria crítica de una gestión. Buenos Aires: Editorial Secretaría de Ciencia y Técnica de la Nación República Argentina.

Sanz Menéndez, L. (1997). Estado, Ciencia y Tecnología en España 1939-1997. Madrid: Editorial Alianza Universidad.

Svampa, F. y Aguiar, D. (2019). Los Consejos de investigación y la tensión entre culturas burocráticas y académicas. El caso del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de la Argentina (1983-1989). Ciencia, Docencia y Tecnología, 30(5), 1-36.

Torres, C. A. (1996). La instauración de la sociología de la ciencia: R. K. Merton y la Escuela de Columbia. En A. Alonso, I. Ayestarán y N. Ursúa (1996), Para comprender ciencia, tecnología y sociedad (169-175). Navarra: Editorial Verbo Divino.

Vaccarezza, L. (1999). La institucionalización de la transferencia de tecnología en las universidades argentinas. Buenos Aires: Editorial Mimeo.

Whitley, R. (2011). Changing Governance and Authority Relations in the Public Sciences. Minerva, 49, 359-385

Whitley, R. (2012). La organización intelectual y social de las ciencias. Bernal: Editorial Universidad Nacional de Quilmes.