INTRODUÇÃO

A criação do Erário Régio, em 22 de dezembro de 1761 pode ser tomada como o início do conjunto de mudanças de natureza fiscal instituídas ao longo do período pombalino. Um dos resultados mais evocados dessas reformas é sua eficácia, em contraste com a suposta ineficiência do sistema anteriormente em vigor, decorrente, segundo o preâmbulo do alvará que criou o Erário Régio, da “divisão e dilaceração das suas rendas separadas em muitos e muito diferentes ramos e em muitas e muito diversas repartições”, os “frequentes abusos que um grande número de almoxarifes, tesoureiros e mais recebedores públicos”, que dava azo “aos descaminhos dos muitos milhões com que tantos deles tem quebrado com tão graves danos do meu Real Erário e do bem comum dos meus vassalos”. O período em que o marquês de Pombal esteve à frente do governo corresponderia, assim, a uma conjuntura de inflexão no sentido da maior eficiência do aparato do Estado responsável pela fiscalidade.

Na mais recente publicação dedicada à “Época Pombalina”, Francisco Falcon destaca um dos problemas contidos nesta expressão: “fazer crer na realidade histórica de um período dominado totalmente pelo pensamento e ação de um único homem, Sebastião José de Carvalho e Melo”, o marquês de Pombal, que ofuscou o pensamento e a ação do próprio monarca português¹. Além disto, a noção de uma Época Pombalina realçaria um momento de ruptura em relação tanto ao reinado de d. João V, quanto de d. Maria I, quando na realidade há continuidades significativas anteriores a 1750 e posteriores a 1777. E ainda há a advertência de Joaquim Romero Magalhães, segundo quem “a chamada política pombalina não nasce pronta e acabada”, nem “pode ser tomada como homogênea, nem sequer coerente ao longo dos anos"”, em razão das “"incongruências próprias da personagem principal e há os outros protagonistas a considerar"”. Pombal foi nomeado secretário de Estado em 2 de agosto de 1750, mas só a partir de 6 de maio de 1756, já como secretário de Estado do Reino, é que se torna responsável pelo conjunto do governo².

Ora, a divisão da história em períodos constitui uma ação de domínio sobre o tempo que nunca é neutra³. Nesse sentido, este texto buscará, em primeiro lugar, identificar as características associadas à categoria “reformismo pombalino” no âmbito fiscal, seja em seu emprego original, seja em estudos recentes relativos às mudanças e seus impactos no Brasil. Em segundo lugar, o artigo discute o próprio conteúdo das medidas de natureza fiscal relacionadas às reformas promovidas por Pombal no Brasil, com especial atenção à eventual maior eficiência dos órgãos do Estado responsáveis pela administração fazendária, assinalada já nos primeiros textos bem como nas análises mais recentes. Como resultado, sinaliza para a necessidade de aprofundar-se o estudo das razões para a reação extremamente tardia da Coroa a déficits fiscais crescentes ao longo das décadas de 1760 a 1780

1. A ÉPOCA POMBALINA ENQUANTO CONSTRUÇÃO HISTÓRICA

A história desse conceito – época pombalina – parece dever-se ao próprio ministro⁴. Trata-se sem dúvida de uma construção histórica poderosa, pela qual no final, venceu o ministro: apesar de D. José I ser alcunhado “o Reformador”, as reformas passaram à história e foram assumidas pelos historiadores como “pombalinas”. E de fato não se pode negar a validade concreta do termo “reforma” para referir-se ao conjunto de mudanças operadas durante o período em que Pombal esteve à frente do ministério de D. José I, nos mais diferentes âmbitos - educação, direito, política econômica, fiscalidade. No alvorecer do século XIX, as Recordações de Jácome Ratton talvez tenham sido a primeira obra a converter-se em fonte privilegiada sobre o conjunto das mudanças operadas no meio século anterior, bem como da avaliação que sobre elas tornar-se-ia dominante⁵. Para ele,

“durante o glorioso reinado do senhor rei D. José e ministério do Marquês de Pombal, título de que lhe fez mercê este grande monarca em 1770, foram tantos os melhoramentos em toda a administração pública em Portugal, que se pode dizer afirmativamente que o senhor rei D. José foi o regenerador da Nação”⁶.

Historiograficamente, o emprego destes termos – reformas pombalinas ou pombalismo – implicaria, antes de mais nada, a manutenção de uma visão de matriz positivista “centrada na biografia dos chamados grandes homens e que ignora ou deixa na sombra os aspectos econômicos e sociais, estruturais e conjunturais; ou seja, o contexto histórico propriamente dito”⁷. Mas igualmente a manutenção de uma história sem classes sociais. Na melhor das hipóteses, há a presença de alguns grupos – jesuítas, comerciantes, desembargadores – mas que deixam de fora o conjunto da sociedade. Sem dúvida, as medidas tomadas durante o reinado de D. José I configuram uma conjuntura distinta com relação aos anos anteriores. Contudo, lembrando a advertência de Jacques Le Goff quanto à periodização, a questão está em verificar se haveria alternativas que reflitam melhor o conteúdo dos processos para além de um personagem emblemático como o foi o marquês de Pombal.

Seja como for, algo deve mudar para merecer considerar-se resultado de qualquer reforma. O quê muda? E quando? Aqui começam de fato os problemas historiográficos. De um lado situa-se a vertente que classifica o período pombalino como uma completa ruptura com o passado; e, de outro lado, a que busca matizar os impactos da política pombalina⁸.

Na primeira vertente, José Subtil resumiu os resultados de seus estudos em três conclusões: a) o sistema político implementado pelo Pombalismo significou uma completa ruptura com o passado; b) o terremoto de Lisboa de 1755 criou a atmosfera apropriada para tal ruptura; e c) Pombal agiu como o catalisador desta transformação apoiado por uma ampla gama de atores políticos, dos quais o grupo mais notável era constituído pelos desembargadores. Subtil buscou demonstrar que antes do terremoto, os juristas controlavam tanto os domínios legais e administrativos, quanto o conhecimento que guiava um poder baseado na Justiça e na “economia da mercê”. Após o terremoto, os juristas retiveram seu papel central porque foram levados pela necessidade de solucionar problemas para os quais a jurisprudência tradicional não tinha resposta, ao menos rápida e eficientemente; consequentemente, eles se envolveram na política⁹.

Desta posição afasta-se Nuno Gonçalo Monteiro, que busca sublinhar as continuidades entre os reformadores do século XVII e os assim chamados déspotas esclarecidos do século XVIII. Uma parte variável do que estes reformadores tinham como projetos provinham já do passado, mas os contextos dos meados do século XVIII eram diferentes e, em parte por causa disto, os resultados foram diferentes¹⁰. Monteiro lembra ainda o fato de que, diferentemente do que ocorreu no século XVII, a maioria dos reformadores eram reis e não ministros, Pombal constituindo exatamente a mais notável exceção. O que Nuno Monteiro buscou enfatizar, segundo suas próprias palavras, foi que a principal característica da administração central no período pombalino foi a nova posição assumida pelas secretarias de Estado, que tenderam a retirar dos conselhos os poderes para controlá-los politicamente. Institucionalmente, o governo do marquês de Pombal representou a formação do “governo” - isto é, as secretarias de Estado, agora ministérios, e a supremacia de um governo e respectivos ministros sobre as demais instituições da administração central, em especial os conselhos. A autoridade das Secretarias de Estado só começou a ser efetiva no período pombalino. Por fim, Monteiro rejeita totalmente a visão de uma completa ruptura com o passado atribuída a Pombal, e a consequente ideia de uma “política planejada indissociável” do seu “despotismo planejado”. O que buscou demonstrar foi que antes de sua ascensão, o que se pode encontrar nas ideias de Pombal eram essencialmente concepções econômicas mercantilistas e preceitos sobre o fortalecimento do poder real extraídas das práticas das “razões de Estado”, quase todas radicadas no século XVII¹¹.

O Erário Régio foi festejado por Ratton como

“um monumento que por si só bastaria para eternizar a memória deste grande monarca. Não havia em Portugal, até o seu tempo, ponto central de arrecadação nem de pagamento: cada repartição de almoxarifados, ou outras quaisquer, lhes eram tomadas as contas por uma repartição chamada dos Contos, a qual aprovava ou desaprovava as contas que se lhe apresentavam. Diversos tesoureiros de receita e outros de pagamento formavam um caos mui prejudicial à Real Fazenda, e útil só aos empregados, a cujo caos pôs termo o estabelecimento central e compreensivo do Erário Régio”¹².

Esta avaliação não sofreu mesmo qualquer objeção pela historiografia que se lhe seguiu. O argumento sintetiza o que a historiografia ao longo dos anos viria a enfatizar. Para Fernando Tomaz, ao objetivo de “tornar mais eficiente o aparelho administrativo do Estado” não se associava apenas à “eficácia revelada”, mas sobretudo, ao “alcance político que se revestiu”. O fim último da reforma teria por finalidade “instituir um sistema de centralização das receitas e despesas do Estado, dotando, deste modo, o poder central de um instrumento de controle eficaz das finanças públicas”. O Erário Régio foi este “instrumento do monopólio fiscal do Estado”:

“A reforma, orientada no sentido de uma disciplina rigorosa das finanças públicas, impunha-se pois, como medida de modernização do aparelho do Estado, aparecendo, sem dúvida, ao espírito do legislador como passo importante para aproximar o país das sociedades ‘polidas da Europa”¹³.

Neste debate, os estudos sobre as transformações de natureza fiscal no ultramar, em particular o papel desempenhado pelas juntas da Real Fazenda, convergem na avaliação de que essa mudança configura uma conjuntura muito distante da experiência anterior. Ao analisar os impactos das medidas pombalinas em Minas Gerais, Kenneth Maxwell identificou os elementos do que denominou as “peculiaridades do sistema administrativo mineiro, entendidas como um acordo de tolerância mútua entre os poderosos da região e a administração real”. Segundo este autor, o Estado seria “submetido às ambições pessoais e aos interesses dos homens que participavam dos órgãos do governo”. A participação de grandes negociantes e latifundiários na administração fazendária da capitania

“só funcionava em favor dos interesses do Estado central quando havia coincidência dos interesses imperiais com os locais e na medida em que a vigilância constante do governo central pressionasse no sentido das prioridades gerais sobre os interesses pessoais e facciosos da oligarquia local”.

Em decorrência, a Junta da Real Fazenda de Minas não seria

“mais operante em suas outras atribuições: a contratação das receitas da Capitania, principalmente os dízimos e as entradas. Os pagamentos contratados atrasavam-se, por anos, em elevada proporção do montante ajustado originalmente, muitas vezes ... até anos depois de vencido o prazo do lançamento oficial”¹⁴.

Entre os elementos apontados por Maxwell que proporcionavam uma cobertura ideal para o suborno, a corrupção e, em particular, para a lassidão da Junta na cobrança das dívidas figurava o sistema de propinas que venciam o governador e os ministros da Junta quando se arrematavam os contratos.

Mais recentemente, Alexandre Mendes Cunha buscou mostrar que outras medidas tomadas na segunda metade da década de 1750 visavam de fato a “melhorar a arrecadação dos direitos e rendas reais que se marcavam em particular pela dispersão em muitas repartições, pelos abusos dos oficiais do fisco e pelos atrasos vários nos depósitos desses direitos e rendas”. Em síntese, constituíam uma resposta à ineficiência da fazenda pública. Na avaliação de Mendes Cunha,

“ao mesmo tempo em que a criação do Erário representa um movimento de centralização … há também um movimento contrário no seio disto que antes de constituir uma contradição é exatamente uma das novas orientações gerais da política pombalina e das estratégias para assegurar as bases de manutenção desse poder”¹⁵.

Este “movimento contrário” ter-se-ia materializado na implantação das juntas da Fazenda em diversas capitanias do Brasil, compostas pelo governador e capitão general, como presidente, bem como por um juiz dos feitos e um procurador dos feitos da Fazenda, bem como um bacharel natural do país. Sujeita à junta achava-se a contadoria geral -responsável pelas rotinas administrativas, o tesoureiro geral e o escrivão. Um dos elementos nevrálgicos dessas “estratégias para assegurar as bases de manutenção desse poder” foi a transferência da responsabilidade da arrematação dos contratos por essas juntas em cada capitania, retirando-se esta competência do Conselho Ultramarino, em Lisboa. Esta “dispersão na autonomia decisória para uma série de questões que antes se concentravam em tribunais metropolitanos” correspondia, portanto, a uma “relativa autonomia decisória de que gozariam as juntas da Fazenda no ultramar”¹⁶.

Na mesma linha de avaliação, Cláudia Chaves, também ressalta o caráter modernizante das medidas de Pombal. Para a autora, o próprio alvará que criou o Erário Régio em 1761 explicitava a necessidade de alinhamento de Portugal “às demais nações modernas no zelo e na vigilância do seu sistema financeiro baseado em princípios contábeis e numa metodologia para o controle da arrecadação e despesas das rendas reais”. Cláudia Chaves assinala que grande parte dos estudos sobre as juntas da Fazenda e o Erário Régio convergem na avaliação de que esses órgãos “facilitaram a concentração de poderes locais, que reuniram os membros das elites econômicas em torno de projetos comuns, e, muitas vezes, esses projetos ocorreriam em prejuízo da Real Fazenda”. Este ponto destacado pela autora é sem dúvida um dos mais importantes numa análise das relações entre as elites locais e a administração metropolitana. A possibilidade de “os colonos administrarem, eles próprios, o sistema de arrecadação e fiscalização fazendária”, coloca em questão de imediato o tema da eficácia do sistema da administração fazendária pelas juntas. Como consequência, Cláudia Chaves salienta a importância do estudo do funcionamento das Juntas da Fazenda na análise das “importantes mutações e aproximações com a administração metropolitana que irão se integrar de forma verticalizada no processo de transferência da corte para o Rio de Janeiro”. As juntas estariam “indissociavelmente imbricadas nos projetos dessa sociedade e dos grupos que as compunham”¹⁷.

Da perspectiva de Alexandre Cunha e Cláudia Chaves afasta-se a de Miguel Dantas da Cruz em sua investigação dedicada às relações entre o Erário Régio e as Juntas da Real Fazenda do Brasil. Para este autor, as juntas constituíram “uma das estruturas político-administrativas que melhor encapsularam as ambições de Sebastião de Carvalho e Melo”. Mas observa que,

“se a mudança pombalina parece evidente por si mesma e, por isso, é assumida sem grande relutância, a sua eficácia tem ficado frequentemente por esmiuçar. Os sinais da consolidação do poder da Coroa em múltiplos planos (jurisdicional, legislativo, fiscal, militar, entre outros), no Portugal de Carvalho e Melo, parecem de tal modo evidentes que a sua demonstração se tornou quase supérflua”.

É pois a eficácia das reformas que Dantas Cruz propõe-se a estudar, em especial por meio do “grau de dependência institucional das Juntas da Fazenda relativamente ao Erário Régio”. Para ele, “em princípio, tratava-se de uma relação hierarquizada feita num quadro de evidente subordinação”:

“cada Junta da Fazenda integrava-se na estrutura encimada pelo Erário Régio por via de uma contadoria geral que, em Lisboa, filtrava e enformava boa parte da comunicação dirigida ao monarca ou ao inspetor-geral/presidente do Erário. Para além da subordinação funcional inscrita no diploma constitutivo, ... existem sinais que Lisboa terá procurado controlá-las a outros níveis”.

Além disto, apesar da colegialidade imposta no processo decisório das juntas, seus presidentes, isto é, os governadores das capitanias, detinham uma “incontornável preeminência”¹⁸. Ou seja, em lugar de considerar a colegialidade um elemento de autonomia, Miguel Dantas toma-a como uma medida que “visava diminuir objetivamente o ascendente natural dos governadores/vice-reis”. Por conta do seu funcionamento, as juntas constituiriam “agentes ativos no reforço da capacidade de decisão lisboeta, limitando a jurisdição dos governadores quando exercida de forma desenquadrada daquele corpo”. O autor é mesmo explícito quando trata das autonomias como “concedidas”. Ao longo de toda a sua análise, busca sempre evidenciar o caráter essencialmente centralizador da reforma levada a efeito por Pombal. E nesse sentido “as Juntas, ao concentrarem poderes e competências na sua área de jurisdição, estariam a cumprir os objetivos da racionalização de procedimentos imposta por Carvalho e Melo”. Um dos argumentos fundamentais a que o autor recorre é o fato de que a subordinação financeira imposta ao conjunto das repartições e tribunais “pode e provavelmente deve ser vista como um dos mais importantes pilares da governação pombalina”. Foi precisamente essa tendência centralizadora que foi transposta para o ultramar, e principalmente para o Brasil. A aparente autonomia expressa na delegação de competências para o exercício de uma determinada função de modo algum colocariam em causa o sentido da política colonial pombalina. Miguel Dantas conclui ser

“legítimo associar a falta de eficácia verificada com a eventual sedimentação do poder da Junta do Rio de Janeiro, que, com o passar do tempo, se libertou da subordinação formal, o que foi certamente aproveitado por elites locais agora mais acomodadas aos termos de funcionamento daquele tribunal”¹⁹.

Às diferentes perspectivas desses autores correspondem, portanto, os distintos significados atribuídos à palavra eficiência no que respeita tanto aos resultados obtidos quanto ao cumprimento dos objetivos originalmente projetados. Em comum, contudo, o fato de que, no âmbito fiscal, as reformas consolidaram uma estrutura centralizadora administração fazendária. A diferença estaria no grau de autonomia ou de subordinação das juntas de Fazenda nas capitanias do Brasil. Dados os objetivos do presente estudo, o que se buscará analisar é a eficácia tributária das medidas de natureza fiscal associadas às reformas promovidas por Pombal. Mais precisamente, em que medida constituíram uma efetiva melhoria, um avanço com relação ao modelo anterior no que respeita tanto à capacidade de arrecadação, quanto ao gasto mais eficiente pelo Estado português no Brasil.

2. AS REFORMAS DE NATUREZA FISCAL

A reforma fiscal materializada na criação do Erário Régio não consistiu numa mudança qualquer. O preâmbulo do alvará de 22 de dezembro de 1761 que o institui, de imediato manifesta com toda a clareza sua importância – ao mesmo tempo que a relevância da medida para o tema da fiscalidade:

“o estabelecimento, conservação e aumento das monarquias ... [tem] uma essencial e indispensável dependência da regular e exata arrecadação das rendas que constituem o erário público, porque sem se fazer efetiva e pronta a entrada das sobreditas rendas, ... nem a autoridade régia se pode sustentar com o esplendor que é inseparável da Majestade, nem os ministros de que se compõem os tribunais e auditórios de Graça e Justiça podem manter decorosamente a dignidade e a independência das suas pessoas e sustentação das suas famílias; nem os militares, que constituem a força e o respeito dos soberanos e a segurança dos povos se podem conservar; nem os beneméritos que em remuneração dos distintos serviços foram respondidos com tenças e outras semelhantes mercês podem colher os frutos dos seus merecidos prêmios em benefício das suas casas e obrigações; nem os proprietários de padrões de juros, que por si e seus antecessores assistiram à Coroa nas urgências do Reino com seus cabedais podem experimentar falências dos réditos deles, que não sejam, sobre ilícitas, também indecorosas”.

O principal objetivo da nova instituição era fazer coincidir a repartição central de contabilidade com a de tesouraria: contadores, rendeiros, almoxarifes, tesoureiros, recebedores e exatores deviam entregar sem demora no Tesouro Público todo o produto de rendas e direitos cobrados, e só do Tesouro Público podiam as verbas sair para o pagamento de todas as despesas²⁰.

Uma importante inovação adotada a partir de então foi a escrituração das receitas e despesas pelo método de partida dobrada, para se ter, em qualquer momento, a percepção da conta líquida e corrente do débito e crédito de cada um dos múltiplos recebedores da Fazenda. Estas novas rotinas parecem relacionar-se a outra medida, tomada dois anos antes: a criação da Aula de Comércio, em 1759. Em virtude do novo modelo contábil adotado a partir de 1762, “o marquês de Pombal não teria podido organizar a contabilidade governamental no Real Erário nem fundado as Companhias de Comércio, se Portugal não contasse com fluxo constante de graduados pela Aula de Comércio²¹. A razão estava em que a escrituração contábil no Erário Régio adotou o sistema de partidas dobradas, em substituição ao sistema unigráfico empregado anteriormente, e que dificultava muito o sistema de administração das rendas reais:

“se por um lado eram consignadas determinadas receitas para o pagamento de determinadas despesas, por outro lado, saía directamente do rendimento dos almoxarifados o pagamento de juros, tenças, ordenados e esmolas, não vendo o controlo central de receitas e despesas, chegando apenas à arca do Tesoureiro dos Depósitos dos Contos o saldo proveniente destas despesas e receitas”²².

No entanto, o modelo adotado até a instituição do Erário Régio baseava-se no princípio da autossuficiência financeira dos órgãos de Fazenda, que no ultramar transmutou-se em autossustentação financeira de cada porção conquistada, o que Susana Miranda, ao estudar o funcionamento da Real Fazenda no Estado da Índia, alcunhou de “egoísmo financeiro”: cada estação fiscal tendia a despender a receita arrecadada apenas na área de jurisdição da repartição.

É exatamente este modelo administrativo conformado com o princípio de autossuficiência financeira de cada estação fiscal que deixa de existir a partir da criação do Erário Régio: a partir de então, todas as receitas realizadas no Reino passam a ser enviadas a um órgão central em Lisboa, que assume simultaneamente a responsabilidade pelo pagamento de todas as despesas adscritas antes a repartições particulares.

Se o objetivo central das reformas, expresso com toda a clareza no preâmbulo do alvará de criação do Erário Régio, era a “regular e exata arrecadação das rendas que constituem o erário público”, cabe perguntar-se se o conjunto de medidas cumpriu este propósito. Isto é, indagar sobre sua eficácia. O problema está em como defini-la. Como se observou anteriormente, para Alexandre Mendes Cunha, a eficácia de uma das medidas –a criação das juntas de Fazenda– correspondia a “estratégias para assegurar as bases de manutenção desse poder”. Com outras palavras esta também parece ser a posição de Cláudia Chaves, para quem as juntas da Fazenda estavam “indissociavelmente imbricadas nos projetos dessa sociedade e dos grupos que as compunham”. E mesmo Miguel Dantas destaca que as Juntas “estariam a cumprir os objetivos da racionalização de procedimentos imposta por Carvalho e Melo”. Manutenção do poder e racionalização administrativa são sem dúvida indicadores importantes de avaliação dos resultados a serem buscados com um determinado conjunto de medidas. Para efeitos da análise aqui levada a efeito, porém, a eficiência fiscal que se procura analisar será medida pela capacidade do Estado de arrecadação de tributos e, em contrapartida, fazer frente a suas despesas.

É sem dúvida, inegável a consequência prática imediata da instituição do Erário Régio: a centralização de toda a contabilidade do Reino –e apenas do Reino– num único órgão. A partir de 1o de janeiro de 1762, as receitas e despesas de todas as repartições responsáveis por arrecadar tributos e pagar despesas espalhadas pelo território português passavam a ser geridas por um órgão em Lisboa.

A unanimidade da avaliação positiva, contudo, é quebrada pela posição do próprio tesoureiro-mor do Erário, que na primeira metade da década de 1780 não se mostrava muito entusiasmado com os resultados alcançados²³. O documento, no entanto, merece ser lido com alguma cautela, por datar de um período em que muitas das reformas pombalinas eram objeto de ataque. De todo modo, o autor, que desfrutava de uma posição ímpar, e considerado por Benavente Rodrigues como “o principal responsável pela logística contabilística do Erário”, reconhecia que, no que respeitava à arrecadação das receitas, apesar de nela não se proceder “com toda a exação necessária ... se não fosse embaraçada pela infinidade de requerimentos de partes e outras de ministros e tesoureiros a que é preciso acudir”, era executada “incomparavelmente melhor pelo Erário do que se fazia nos tempos anteriores”. No entanto, com as despesas o caso era outro. Assinalou que as contas seguiam viciadas pelas práticas do passado, em especial nos casos em que o pagamento de certas despesas era acelerado em razão dos apadrinhamentos:

“E são estes [pagamentos] em carga levados à casa do inspetor geral pelo tesoureiro-mor. E com o parecer deste ministro secundário, unicamente fundado na informação do contador-geral, alguns desses negócios ou por mais urgentes, ou porque são de a lhados, são determinados instantânea e verbalmente pelo inspetor-geral no meio de outras in nitas ocupações; assim como à entrada e saída de sua casa ouve os requerimentos de inumeráveis pretendentes, mas não chega o tempo para ainda assim determinar todos, e a mais cam anos por se despachar ou nunca se despacham”²⁴.

Ainda quanto às despesas advertia que

“o caso é muito diverso: não entro no projeto de decidir se depois da criação do Erário melhorou ou piorou nessa parte a arrecadação; mas é incontestável que ela tem corrido e se acha em grande desordem, e que dessa desordem procede principalmente o atraso da Fazenda Real”²⁵.

Invocava ainda as virtudes das antigas vedorias, para ele “a melhor arrecadação da Fazenda que havia”, e avaliava que nas três tesourarias gerais em seu lugar criadas para pagarem os soldados e as despesas miúdas do exército adotava-se

“um método de arrecadação que a experiência tem mostrado ser impraticável, de sorte que esta relevante despesa se faz só pela boa fé dos coronéis ou mais verdadeiramente pela boa fé dos quartéis mestres e outros subalternos a quem os coronéis dão essa incumbência”.

E fulminava: “no Erário não se pode verificar outra coisa mais do que a certeza do cálculo e nesse não é que se podem ou costumam cometer as fraudes”. O motivo: “o governo geral e por miúdo da Fazenda Real entregue a um só homem, como até agora tem estado, é o principal motivo da desordem da arrecadação e do maior absurdo que se tem visto na Economia Política”²⁶.

Estes argumentos merecem portanto ser levados em conta no momento de se proceder a uma avaliação dos resultados efetivos decorrentes da criação e implantação do Erário Régio.

Para além da avaliação do servidor do Erário Régio na década de 1780, um fator que não pode ser ignorado e que interfere poderosamente na avaliação da eficácia tributária das medidas fiscais pombalinas no Brasil é a inegável diminuição das receitas a partir de meados do século XVIII. Redução, aliás, apontada por alguns autores como justificação para as medidas de política econômica adotadas no consulado pombalino. Noutras palavras: as reformas constituiriam uma reação a uma crise com forte componente fiscal²⁷. De um lado é assinalado que apenas a partir do quinquênio de 1770-1774 as remessas de ouro –responsáveis pelo forte crescimento das receitas imperiais em especial a partir dos primeiros anos do século XVIII– estariam “em linha acentuadamente descendente, já tendo o marquês encetado as reformas que a historiografia considerou serem a resposta a uma diminuição de remessas”:

“o período que mais contribuiu para os cofres de Estado foram os anos de 1760, em pleno consulado pombalino, precisamente quando se verificou a tendência descendente nas importações inglesas, o que tem sido interpretado como o efeito de uma crise financeira, mas que não se confirma com os valores recolhidos na mais fidedigna fonte fiscal incidente nestes fluxos, um imposto de 1 % sobre todas as cargas de ouro”²⁸.

Do outro lado, contudo, Luciano Figueiredo lembra a situação de quebra das receitas do Estado que vinha ocorrendo nos impostos alfandegários e nos direitos dos monopólios (quinto do ouro e estanco do tabaco), circunstâncias agravadas pelo terremoto de 1755 e pela iminente participação de Portugal na Guerra dos Sete Anos. Do mesmo modo, para Nuno Gonçalo Monteiro, a crise econômica que afetou todo o Império português alcançou contornos inquestionáveis na década de 1760. Em sua análise, as circunstâncias excepcionais de guerra acrescidas de aperturas financeiras, vinculadas à crise mineratória, entre outros, foram os motivos que colocaram em evidência essa crise. Assim, a segunda fase do governo pombalino, principiada em 1759, já era uma época de crise, com conseqüências desastrosas para os fundos do Estado, para a produção e para o comércio²⁹.

Ora, a implantação das novas rotinas em 1762 ocorreu num momento particularmente importante: a Guerra Fantástica, episódio da participação de Portugal na Guerra dos Sete Anos, entre maio de 1762, quando as forças espanholas entram em Portugal até 3 de novembro de 1762, data da assinatura do armistício entre Portugal, Espanha, França e Grã-Bretanha. Mas o catalisador deve ter sido a assinatura do Pacto de Família, entre a Espanha e a França, em 15 de agosto de 1761, razão pela qual a criação do Erário Régio ter-se dado já em dezembro desse ano³⁰. A concentração das receitas em Lisboa foi fundamental para a rápida mobilização dos recursos durante a campanha. Efetivamente, na despesa total de 3.029.556.518 realizada em 1762, as rubricas relacionadas diretamente ao esforço de guerra chegaram a 1.568.007.614 réis (isto é, 51,75 %), dos quais 957.116.554 réis exclusivamente com munições (isto é, 31,59 %)³¹.

Observe-se, contudo, que os reflexos do modelo administrativo de imediato alterado exclusivamente no Reino foram lentos e muito irregulares no Brasil segundo cada capitania. A atenção dada à criação das juntas de Fazenda tem deixado de lado um aspecto central que orientou as reformas: as novas rotinas de escrituração contábil, que parecem mesmo só ter-se consolidado nos anos de 1770, mas que até os fins da década de 1780 ainda enfrentavam enormes dificuldades de adaptação, mesmo em capitanias centrais, como a da Bahia. Já a de Minas Gerais, exatamente por ser aquela de onde a Coroa extraía o maior volume de recursos, foi a que mais rapidamente se adequou às novas medidas. Mas se o aspecto mais visível da mudança se deu no método de escrituração, desde antes mesmo da instalação da Provedoria da Real Fazenda, Minas já contava com um sistema de controle das contas da Real Fazenda em nada inferior ao encontrado na administração central, em Lisboa³².

Se levar-se em consideração estritamente o critério da eficácia tributária da medidas fiscais pombalinas – isto é, a “regular e exata arrecadação das rendas que constituem o erário público”, como propunha o alvará de 1761, elas resultaram num retumbante fracaso. Um exemplo: a primeira grande medida de natureza fiscal atribuída a Pombal é a que alterou o sistema de cobrança dos quintos do ouro. Pombal assumiu as funções de secretário de Estado dos Negócios Interiores do Reino a partir de 2 de agosto de 1750, e o alvará que estabeleceu a cobrança dos quintos por meio de casas de fundição data de 3 de dezembro desse mesmo ano. Porém, como lembra Joaquim Romero Magalhães, a autoria da proposta deve-se a Diogo de Mendonça Corte Real, que desde a década de 1730 vinha acumulando larga experiência sobre as áreas de mineração. Além disto, a decisão pela mudança do sistema de arrecadação dos quintos já vinha sendo gestada pelo menos desde meados da década de 1740. E como busquei salientar recentemente, não deveu-se a uma maior eficácia tributária: ao contrário: o sistema anterior, de capitação sobre os escravos e sobre o comércio e oficiais mecânicos mostrou-se altamente eficiente³³.

Além disto, ainda que a nova estrutura instituída em 1761 parecesse mais moderna, ela nada pôde fazer com respeito à crescente elevação da dívida dos contratadores com a Real Fazenda. As dívidas em aberto até 1760 eram proporcionalmente muito menores do que ocorreu a partir de então. A maior solvência dos contratadores coincide com o período de maior produção aurífera e, consequentemente, maior remessa de excedentes fiscais à metrópole. Do que não restam dúvidas é que, sem dúvida, a partir da metade da década de 1760 tornou-se cada vez mais difícil aos contratadores manter suas contas com a Real Fazenda em dia. Na tomada de contas levada a efeito em 1766, apurou-se que de 1722 até 1750 restavam por receber pouco mais de 123 contos, e de 1751 a 1765, 1.085 contos, ou seja, quase dez vezes mais. E só dos cinco anos anteriores ao período da tomada de contas, 848 contos, 80 % desse total! Em 1815, o quadro era sensivemente melhor, mas ainda faltavam muitas dívidas para a Real Fazenda receber. Curiosamente, o contrato das entradas administrado por conta da Real Fazenda no triênio de 1765 a 1767, e que rendera 568:031$303, não devia coisa alguma. É possível que isto esteja diretamente relacionado ao início do esgotamento dos veios auríferos, mas outros fatores não devem ser descartados, como demonstrou o estudo de Felipe Rodrigues de Oliveira³⁴.

Outro caso também chama a atenção, e diz respeito à relação entre a arrecadação da Real Fazenda e outras medidas de política econômica. Numa das primeiras avaliações sobre os impactos da política econômica de Pombal voltada para o Estado do Maranhão e todo o vale do Amazonas, materializada na Companhia do Grão-Pará e Maranhão, fundada em 1755, Roberto Simonsen assinalou que esta teria criado a possibilidade de maiores exportações de cacau e grandes exportações de algodão e arroz. Simonsen buscava corroborar a posição de que a Companhia, ao introduzir abundante mão-de-obra escrava e avultados capitais, promovera “a intensificação da cultura do arroz e do algodão, que iriam constituir, mais tarde, a base do enriquecimento da zona”, mostrando o aumento considerável da exportação verificado entre 1760 e 1771: a do algodão subira de 651 a 25.473 arrobas; o movimento do porto passou de três para 10 navios em 1769; em 1788, exportavam-se, em 26 navios, valores na importância de 687:746$788, o algodão respondendo por dois terços, e o arroz pelo terço restante deste total³⁵.

Com base nos livros de balanços, Antônio Carreira mostrou que de 1756 a 1774 a Companhia Geral registrou um lucro líquido acumulado de 1.985.569.866 réis. No ano de 1770, os lucros líquidos com a venda de produtos europeus no Pará e Maranhão atingiram 57.529.124 réis. Já o lucro líquido com a venda de algodão do Maranhão e Pará nesse ano foi de 13.671.199 réis³⁶. Pois bem. Em que medida a contabilidade da Companhia do Grão-Pará e Maranhão está dissociada da da própria capitania? Nas contas de 1765 e 1770 uma parte considerável das receitas da capitania constituem empréstimos feitos pela Companhia de Comércio. Aliás, para o ano de 1770 há mesmo duas contabilidades, realizadas por dois almoxarifes diferentes. Numa, acusa-se um déficit de 116.213.175 réis, enquanto noutra, não há déficit consignado, mas nesta segunda conta a Companhia Geral entrara com quase 85 contos de empréstimo à Real Fazenda do Estado do Pará. Algo que ainda não foi objeto de análise consistente pela historiografia é a contradição entre o propalado êxito da política econômica pombalina no Estado do Maranhão e Grão Pará, de um lado, ao lado de um fracasso fiscal estrondoso³⁷. Este fato obriga a uma investigação detida tanto sobre os agentes diretamente envolvidos nos negócios da Companhia de Comércio quanto sobre o funcionamento da administração fazendária no Pará.

Luciano Figueiredo enfatizou um aspecto que considero fundamental: os impactos causados com a criação do Erário Régio deram-se essencialmente “na forma de os colonos se relacionarem com a política metropolitana”. E a materialização desse novo relacionamento corresponde às Juntas de Fazenda no Brasil, verdadeiros “instrumentos da centralização no plano local”, já que a elas cumpria, a partir de então, por exemplo, a arrematação dos contratos de tributos, antes função do Conselho Ultramarino³⁸. Este talvez seja, de fato, o ponto nevrálgico: em lugar de falar-se de eficácia tributária –que as cifras acima apresentadas desmentem– o elemento mais importante de análise desloca-se para a própria sustentação do edifício imperial, na qual as juntas teriam um papel que merece uma análise bem mais profunda, no sentido de identificar que grupos de fato exerceram maior controle sobre as finanças estatais.

No final das contas, a contabilidade a ser feita com respeito às reformas pombalinas no âmbito fiscal devem incluir variáveis não quantificáveis e ainda pouco exploradas pela historiografia. A relação inversamente proporcional entre o sucesso econômico da Companhia do Maranhão e Grão Pará e o fracasso fiscal da Real Fazenda nesse Estado, exige uma resposta à questão do que compensava uma perda tão significativa para a Coroa. O mesmo vale para o ocorrido na capitania de Minas Gerais, cuja Real Fazenda viu acumular a dívida dos contratadores de modo irreversível. Nesse sentido, a observação feita no início deste texto – de que a manutenção de Pombal como o personagem central das mudanças institucionais operadas no reinado de D. José I corresponde à manutenção de uma história sem classes sociais – constitua talvez um bom ponto de partida para uma revisão historiográfica.

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Notas

Autor notes

Informação adicional

Para citar este artículo: Alves Carrara, Angelo. “O reformismo fiscal pombalino no brasil”, Historia Caribe Vol. XI No. 29 (Julio-Diciembre 2016): (# de Páginas). DOI: http://dx.doi.org/10.15648/hc.29.2016.5