INTRODUCCIÓN

La Declaración de las Naciones Unidas, sobre los derechos de los campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales, definieron al campesino como:

Un hombre o una mujer de la tierra, que tiene una relación directa y especial con la tierra y la naturaleza a través de la producción de alimentos u otros productos agrícolas. Los campesinos trabajan la tierra por sí mismos y dependen sobre todo del trabajo en familia y otras formas en pequeña escala de organización del trabajo. Los campesinos están tradicionalmente integrados en sus comunidades locales y cuidan el entorno natural local y los sistemas agroecológicos. (2018, p. 2)

El Estado colombiano se abstuvo de votar esta declaración, lo que significa que no hace parte de su Ordenamiento Jurídico. En Colombia no existe una normatividad que defina quién es el sujeto campesino y cuáles son sus particularidades como población. A raíz de esta indeterminación, se genera una vulneración sistemática de sus derechos fundamentales, entre ellos su derecho a una pensión.

Por lo anterior, este artículo de investigación presenta una descripción del campesinado como grupo social en Colombia; por otro, describe el Sistema General de Pensiones para esta población y por último se realiza una descripción de la equidad en el gasto público social; a fin de analizar las pensiones no contributivas como posible solución para la satisfacción del derecho pensional de los campesinos.

METODOLOGÍA

La investigación es cualitativa, pues “se esgrime como un paradigma de investigación al abordar lo real, en tanto proceso cultural, desde una perspectiva netamente subjetiva donde se busca comprender los múltiples sentidos de las acciones humanas” (González, 2011, p. 4). Así, el enfoque que orienta la investigación es el hermenéutico, en el cual, el ejercicio como investigadoras nos permite reflexionar sobre propuestas que, desde el derecho articulado con las ciencias agrarias, aporten al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones más vulnerables.

Para el caso de estudio, analizar el derecho fundamental a una pensión para las comunidades campesinas en Colombia desde el principio de equidad. Para llevar a cabo el desarrollo de los objetivos específicos de la investigación, se realizó una búsqueda bibliográfica en las bases de datos DOAJ, SciELO, Dialnet y en el buscador de Google Scholar utilizando el operador booleano AND con el propósito de lograr una relación directa entre las palabras claves: campesinos, comunidades campesinas, grupo social, identidad, seguridad social, pensión, equidad, gasto público social, economía y pensiones no contributivas. Bajo estos criterios de rastreo se depuraron los textos encontrados en las diferentes bases de datos.

En un primer momento, se seleccionaron aquellos textos que estaban orientados a describir el concepto de campesino y sus particularidades como grupo social. En un segundo momento, se seleccionaron los textos que describían el sistema general de pensiones en Colombia y aquellos que cuestionaban la satisfacción del derecho fundamental a una pensión en las comunidades campesinas. En un tercer momento, se seleccionaron los textos que describían el concepto de equidad desde la ciencia económica y su aplicación en los ordenamientos jurídicos a partir del gasto público social. Por último, se eligieron aquellos textos que conceptualizaban las pensiones no contributivas, para centrarse en aquellos que describían su aplicación en las comunidades campesinas de Latinoamérica.

Para analizar los fallos de la Corte Constitucional, respecto a la protección de la población campesina en Colombia, se realizó un rastreo en el buscador de jurisprudencia dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura, utilizando las palabras claves: campesinos, comunidades campesinas, trabajador rural, trabajador agrario y trabajador del campo, el cual arrojó un resultado de 22 sentencias en un lapso comprendido desde 1991 hasta el 2020. De cada sentencia se realizó una ficha de resumen y solo fueron seleccionadas para el texto aquellas que hablaban del campesino como sujeto de especial protección constitucional, describían alguna particularidad territorial, cultural, productiva y organizativa o hacían referencia al derecho fundamental a una pensión para esta población.

En cuanto a la información estadística se recurrió al Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), y se realizó una búsqueda sobre el reconocimiento estadístico del campesinado en las dimensiones territorial, cultural, productiva y organizativa. Para organizar la información recolectada de las diversas fuentes se utilizaron diversas fichas de análisis que permitían identificar el autor, año de publicación, base de datos donde se encuentra el texto, extracción de citas textuales y su parafraseo, identificación de la noción intuitiva, el rastreo de nuevas fuentes y la posibilidad de realizar observaciones por fuera del texto. De este ejercicio metodológico, surge el análisis que se presentan a continuación.

RESULTADOS

Descripción del campesinado como grupo social en Colombia

A partir de la Constitución Política de Colombia de 1991, se estableció una protección especial para los trabajadores agrarios. Los artículos 64, 65 y 66, protegen el derecho de acceso a la tierra, la educación, la salud, la vivienda, la seguridad social, la recreación y el crédito de esta población. Además, son la base para la acción Estatal, a fin de lograr el desarrollo de los sectores agropecuario, pesquero, forestal y agroindustrial.

Sin embargo, esta protección dada a los trabajadores agrarios por el constituyente no tiene en cuenta que dentro de la categoría de trabajadores agrarios se encuentran inmersos diferentes sujetos y actores que interactúan con el territorio y que cada uno de ellos tienen sus propias dimensiones políticas, económicas, culturales y sociales. Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2000) “una de las características específicas del sector agrícola es la falta de distinciones claras entre las diferentes categorías de trabajadores. Por consiguiente, existen numerosos tipos de relaciones laborales y diferentes formas de participación de la fuerza de trabajo” (p. 4). En este sentido, cuando se habla de trabajador agrario, no necesariamente se está hablado de campesinos.

La cosmovisión de vida de los campesinos se puede apreciar en el trabajo realizado por Montenegro-Lancheros (2016), ya que da cuenta de testimonios de personas que se auto reconocen como tal, donde sobresalen los siguientes relatos: “los campesinos, además de producir la comida, son importantes porque protegen la naturaleza, protegen el agua, protegen los bosques, producen y construyen cultura” (p. 187); ser campesino “no solo implica la tierra, sino las relaciones que construimos con la tierra y con el territorio, y es algo que va ganando campo en lo ideológico” (p. 188). La identidad campesina se basa “en la forma de relacionamiento con el territorio y se sustenta en la eficiencia productiva, su aporte a la producción de alimentos, su contribución a la protección del medio ambiente y la conservación de los ecosistemas” (Montenegro-Lancheros, p. 188).

Los campesinos explotan económicamente el territorio a partir de la práctica de la agricultura, la pesca, la minería y la ganadería a pequeña escala, de forma familiar y asociativa para lograr una seguridad alimentaria. Según Morales-González (2015), el campesino es aquel “que se mantiene en su tierra, que produce para sí mismo, que no se deja seducir por empresas y terratenientes para hacer parte de nuevas relaciones de servidumbre” (párr. 1). Los campesinos a través de la venta de los productos que genera su trabajo logran percibir alguna retribución económica que les permite la satisfacción de sus necesidades básicas.

La Corte Constitucional, ha manifiesto que los campesinos (o los trabajadores agrarios al tenor del artículo 64 de la Constitución) no han recibido la calificación de sujetos de especial protección constitucional por la jurisprudencia, argumenta que, dentro de la categoría de campesinos se encuentran algunos sujetos que también gozan de especial protección constitucional como los desplazados, las personas de la tercera edad, los hombres y mujeres campesinos en situación de marginalidad y pobreza, y las mujeres cabeza de familia. En este orden de ideas, manifiesta que no todos los campesinos son sujetos de especial protección (C. Const. Sentencia C-180, 2005).

Si bien es cierto, la Corte no reconoce al campesino como sujeto de especial protección constitucional, manifiesta que este y su relación con la tierra debe privilegiarse y hacer parte de las prioridades de políticas económicas de intervención, en pos de la igualdad material del Estado social de derecho (C. Const., Sentencia C-644, 2012).

Así mismo, la Corte argumenta que el territorio es un derecho fundamental de las comunidades indígenas y tribales, pero indica que tal vínculo con el territorio existe también entre los campesinos y el espacio físico en el cual estos desarrollan sus labores diarias (C. Const. Sentencia C-623, 2015). También, el Honorable Tribunal argumenta que el campo, más que un espacio geográfico, es un bien jurídico de especial protección constitucional, cuya salvaguarda es necesaria para garantizar el conjunto de derechos y prerrogativas que dan lugar a esa forma de vida de los trabajadores rurales amparada constitucionalmente (C. Const. Sentencia C- 077, 2017).

El rastreo Jurisprudencial realizado a la Corte Constitucional evidencia que esta no distingue entre un campesino, un trabajador rural, un trabajador agrario o un trabajador del campo, dado que en sus fallos entiende que estas categorías que hacen referencia a grupos sociales diversos son iguales. Por lo cual, no se ha detenido a analizar el contenido de la categoría campesino y se ha dedicado a dar características y atributos que no necesariamente comparten estos grupos sociales desde su autoreconomiento.

El desconocimiento del campesinado como grupo social autónomo tiene como consecuencia que la Corte Constitucional no avance en el reconocimiento del campesino como sujeto de especial protección constitucional y armonice los postulados de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política de Colombia a este grupo social.

Ante la indeterminación existente, los campesinos a partir de los años noventa, han centrado sus reivindicaciones en “la defensa del territorio -entendido como el espacio socialmente construido por sus habitantes, que está atravesado por relaciones políticas, económicas y sociales-, la resistencia a la persecución del campesinado cocalero y la bandera por el reconocimiento político” (Güisa et al., 2020, p. 34).

Frente a este último objetivo, los movimientos campesinos se enfocaron en su visualización estadística, pero a pesar de múltiples estrategias jurídicas y políticas no lograron que el Censo Nacional Agropecuario de 2013 realizado por el DANE les permitiera reconocerse como tal. En el año 2017, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia (ICANH), en un trabajo en conjunto con las comunidades campesinas y el Estado definió al sujeto campesino como:

un sujeto intercultural e histórico, con unas memorias, saberes y prácticas que constituyen formas de cultura campesina, establecidas sobre la vida familiar y vecinal para la producción de alimentos, bienes comunes y materias primas, con una vida comunitaria multiactiva vinculada a la tierra e integrada con la naturaleza y el territorio. (Instituto Colombiano de Antropología e Historia [ICANH], 2017, p. 7).

A pesar del avance en determinar quién es el sujeto campesino en Colombia desde la academia, el Estado abandonó el trabajo conjunto que venía realizando con las comunidades campesinas, lo cual tuvo como consecuencia que el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2018, realizado por el DANE, no tuviera en cuenta la categoría de campesino.

Las asociaciones campesinas¹, en compañía del Centro de Estudios Jurídicos y Sociales (DeJusticia), sumaron esfuerzos e interpusieron una acción de tutela contra el Ministerio del Interior y el DANE, por la vulneración del derecho a la igualdad de los campesinos, al no incluir las preguntas sobre su caracterización en los diferentes censos. La Corte Suprema de Justicia conoció de esta controversia y resolvió hacer un llamado de atención a las entidades accionadas para que elaboren estudios que permitan delimitar a profundidad el concepto “campesino” (CSJ, 13 febrero, 2018, e196414). A partir de este llamado, surgió para el Estado Colombiano la obligación de crear una comisión de expertos para la elaboración de la definición de sujeto campesino, como primer paso para ser incluido en las estadísticas. Este comité indicó que el campesino es:

un sujeto intercultural, que se identifica como tal, involucrado vitalmente en el trabajo directo con la tierra y la naturaleza, inmerso en formas de organización social basadas en el trabajo familiar y comunitario no remunerado o en la venta de su fuerza de trabajo. (Acosta, et al., 2018, p. 7)

El comité de expertos desarrolló un informe técnico, en el cual, indicó que la caracterización del campesino debía comprender la dimensión territorial, cultural, productiva, y organizativa. En ese sentido, “el campesinado comprende tanto las personas individuales como el colectivo en el que confluyen los individuos por los lazos políticos, económicos, culturales y organizativos que los unen” (Güisa et al., 2020 p. 47).

Con esta información el DANE elaboró varias encuestas que permiten la caracterización del sujeto campesino, entre ellas la Encuesta de Cultura Política 2019 (ECP), Caracterización de la Población Campesina en Colombia, y la Encuesta Nacional de Calidad de Vida para la población campesina (ECV) 2019. La primera indaga por la dimensión asociativa de estas comunidades a personas mayores de 18 años. Algunos resultados son:

A nivel nacional, el 31,8 % de las personas de 18 años y más se identificaron subjetivamente como campesinas; en las cabeceras municipales este porcentaje bajó a 17,8 %, mientras que en los centros poblados y rural disperso se incrementó a 84,8 %, la mayor proporción de personas que se identificaron subjetivamente como campesinas en el país se encuentra en el rango de edad de 65 años y más (36,7 %).

Por otra parte, la educación media fue el nivel educativo más alto alcanzado por la población de 18 a 25 años (46,2 %) y de 26 a 40 años (32,4 %) que se identificó subjetivamente como campesina. En contraste, básica primaria fue el nivel más alto para las personas de 41 a 64 años (49,7 %) y de 65 años y más (58,3 %). El 91,6 % de las personas de 18 años y más que se consideraron subjetivamente campesinas en el país saben leer y escribir.

A nivel nacional, el 67,1 % de la población que se consideró subjetivamente campesina cuenta con una red de apoyo y confianza. De acuerdo con el grado de confianza que tienen en diferentes grupos de personas, el 94,1 % de las personas que consideraron campesinas confía mucho en la familia, el 39,4 % en las amistades, y el 35,9 % en los colegas de trabajo. (DANE, 2019a)

Por su parte, la Encuesta Nacional de Calidad de Vida para la población campesina (ECV) 2019, indagó por la dimensión territorial, la dimensión cultural y condiciones de vida de las comunidades campesinas, a partir de los 15 años de edad. Algunos resultados son:

A nivel nacional, el 28,4 % de las personas de 15 años y más se identificaron subjetivamente como campesinas; en las cabeceras municipales este porcentaje bajó a 13,5 %, mientras que en los centros poblados y rural disperso se incrementó a 79,6 %. A nivel nacional, el 34,4 % de los hogares encuestados se identificaron subjetivamente como hogares campesinos; en las cabeceras municipales este porcentaje fue 18,8 %, mientras que en los centros poblados y rural disperso fue 84,7 %.

Respecto al índice de pobreza multidimensional de los hogares campesinos a nivel nacional se encontró que el 29,3 % de los hogares campesinos se encuentran en situación de pobreza multidimensional, en donde el 21,4 % obedece a las cabeceras municipales y el 35,6 % en los centros poblados y rural disperso. (DANE, 2019b)

Según el DANE, la inclusión de las preguntas sobre identificación subjetiva del campesinado en la ECP y en la ECV, permiten “la posibilidad de generar un enfoque diferencial de producción estadística” (Semana Rural, 2020, párr. 7). Además, indicó que “la pobreza de los hogares campesinos está centrada en unas brechas muy importantes (analfabetismo, pobreza, vivienda, acceso a la salud)” (Semana Rural, 2020, párr. 8).

En el ordenamiento jurídico colombiano no existe una norma que defina quién es el sujeto campesino, cuáles son sus características particulares, entre otras especificaciones necesarias para su reconcomiendo político. Esta situación, trae como consecuencia una vulneración sistemática de sus derechos fundamentales en especial su derecho a tener una pensión de vejez.

Descripción del sistema general de pensiones para las comunidades campesinas

El derecho a la seguridad social se encuentra desarrollado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, indicándose que este es el derecho de toda persona a ser protegida “contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa” (Art. 9). Esta disposición fue incorporada al Ordenamiento Jurídico Colombiano, a través del bloque de constitucionalidad. La Constitución Política de Colombia de 1991, estableció en su artículo 48, que la Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio e irrenunciable a todos los habitantes, es decir, que es un servicio público y un derecho fundamental.

Referente a las prestaciones de vejez, invalidez y muerte, se ha establecido un derecho pensional, que ha tenido diferentes concepciones por parte de la Corte Constitucional “considerándolo inicialmente como un derecho de segunda generación, no fundamental, hacia su reconocimiento como derecho fundamental autónomo” (Duque-Gómez & Duque-Quintero, 2016, p. 47).

Paralelamente con la evolución constitucional del derecho a la pensión, se estableció en Colombia, el Sistema General de Seguridad Social Integral, por medio de la Ley 100 de 1993. Por lo cual, se creó el Sistema General de Pensiones (SGP), regido por principios de universalidad, eficacia, integralidad, unión, participación y solidaridad, (Ley 100 de 1993, Art. 2). Además, el principio de sostenibilidad para el gasto público y la inversión que fue establecido con posterioridad en el Acto Legislativo 01 de 2005 y el Acto Legislativo 03 de 2011.

A partir de la expedición de la Ley 797 de 2003 y con mandato expreso en el Acto legislativo 01 de 2005, se instauró en Colombia la prohibición legal de constituir regímenes pensionales especiales o exceptuados, lo que implica que cualquier subvención deberá realizarse en los límites del SGP.

En cuanto al funcionamiento del SGP este está vinculado de forma directa con el trabajo. Puesto que, al iniciar la vida laboral se debe estar afiliado a un régimen pensional. En Colombia son dos: (1) el régimen de prima media con prestación definida (RPM) y (2) el régimen de ahorro individual con solidaridad (RAIS), en los cuales, hay que realizar una contribución periódica y constante, lo que implica tener capacidad de pago. Sin embargo, el SGP, contempla subsidios² para aquellas personas que cuentan con recursos insuficientes para vincularse al mismo.

En las áreas rurales, el SGP opera sin distinción alguna. Por lo cual, los campesinos deben vincularse a alguno de los regímenes pensionales. En el RPM, tendrán que cotizar 1300 semanas, tener 62 años si es hombre o 57 años si es mujer, para alcanzar una pensión (Ley 100 de 1993, Art. 33). En el RAIS, deberá tener suficiente dinero acumulado en la cuenta de ahorro individual o tener 1150 semanas cotizadas, además de 62 años si es hombre o 57 años si es mujer, para aplicar a la garantía de pensión mínima y así poder tener acceso a una pensión de vejez (Ley 100 de 1993, Art. 64 y 65).

Ante estos requisitos “los sistemas de seguridad social enfrentan fuertes restricciones que impiden una adecuada y mayor afiliación de los individuos. La agricultura como sector productivo es excluyente de forma natural de los sistemas de seguridad social” (Duque-Quintero et al., 2017 p. 196). Si bien es cierto, la agricultura es el sector productivo por excelencia del campesino, se tiene que la restricción en el acceso al SGP, también se presenta en el sector de la ganadería, la minería y la pesca a pequeña escala donde las comunidades campesinas también aportan su fuerza de trabajo.

El SGP, desconoce las particularidades del territorio donde el campesino desarrolla su trabajo, dado que no tiene en cuenta factores que impiden e inciden determinantemente en el aporte constante al mismo, estos son: (1) la estacionalidad en la producción de alimentos; (2) el cambio climático; (3) los bajos ingresos percibidos dada la importación de alimentos y productos a raíz de los tratados de libre comercio; (4) la migración de este grupo social, como consecuencia del desplazamiento forzado; (5) fenómenos estructurales como la concentración de la tierra y la falta de titulación de la misma y (6) La carestía de productos para el desarrollo de su labor.

Según la encuesta realizada por el DANE (2019b), la cobertura en salud del campesinado se encuentra en un 95 %, pero se debe advertir que esta cobertura se da principalmente en el régimen subsidiado, lo que da cuenta que, las comunidades campesinas, están sumergidas en una alta informalidad laboral, que fue medida por esta institución en un 86,7 % de los hogares.

Si bien es cierto, la vinculación del campesino al SGP puede darse a través del programa de subsidio al aporte en pensión (PSAP), regulado en los Decreto 3771 de 2007 y Decreto 4944 de 2009, el cual tiene una cobertura de un 75 % del total de aporte a cargo del fondo de solidaridad pensional por un tiempo estimado de hasta 650 semanas cotizadas o hasta los 65 años. Se encuentra que es insuficiente, pues no es viable para una población clasificada en pobreza multidimensional, cubrir el 25 % restante del aporte al SGP por un lapso de 12 años de manera continua e ininterrumpida.

Además, no es posible que el campesino logre cubrir el 100 % del aporte a pensión por el lapso restante para completar como mínimo las 1300 semanas que se requieren para pensionarse en el RPM. Lo cual, puede oscilar entre 150 semanas y 400 semanas, dado que, según la edad del campesino, se exigen como requisito para ingresar al PSAP, tener cotizado como mínimo 250 semanas (mayores de 35 años y menos de 54 años) o 500 semanas (mayores de 55 años y menores de 65 años).

Los campesinos en Colombia enfrentan diversas barreras para la satisfacción de su derecho fundamental a una pensión las cuales pueden resumirse en: a) la falta de definición jurídica sobre quién es el sujeto campesino y sus características, b) la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional que limita el reconocimiento a este grupo social como sujetos de especial protección constitucional, c) la prohibición legal de poder crear un régimen especial y/o exceptuado en favor de esta población, d) las particularidades del territorio donde el campesino desarrolla su trabajo, e) la informalidad laboral y los altos índices de pobreza multidimensional en esta población, f) la creación de subsidios dentro del SGP como el (PSAP); que resultan insuficientes para lograr la satisfacción del derecho fundamental a una pensión de vejez.

Ante esto, las autoridades e instituciones estatales están en el deber de intervenir las barreras que presenta el SGP para las comunidades campesinas. Por lo cual, están llamadas a aplicar los postulados del principio de equidad con el fin de lograr una igualdad material en la satisfacción del derecho a una pensión.

Descripción del principio de equidad en el gasto público social

La equidad es un concepto que ha sido vinculado a “tres valores sociales: igualdad, cumplimiento de derechos y justicia. Por ende, es un concepto que va a ser interpretado según los valores, las tradiciones y la ética social” (Mokate, 2001, p. 5), pero que a la hora de tener una aplicación práctica resulta ser complejo, debido a que no tiene una definición consensuada.

Sin embargo, la economía a través de sus diferentes escuelas se ha encargado de definir la equidad en el gasto público social. En un primer momento, las teorías liberales indicaron que, “lo que es equitativo puede entenderse como el resultado de que cada persona reciba en proporción a lo que aporta o a su desempeño en la sociedad” (Rojas-Arias, 2017, p. 25). En palabras de Rodríguez-López (2005) “el bienestar colectivo como función de las utilidades individuales”. Esta noción de equidad está basada en las teorías de Adam Smith y su doctrina laissez faire, donde el Estado no interviene en las fallas del mercado y su único rol es el de garantizar la propiedad y la seguridad. Así las cosas, cada individuo a través de su trabajo debe satisfacer sus necesidades.

No obstante, a raíz de las desigualdades que generó la aplicación de las teorías liberales y su concepción sobre la Equidad, surgió un segundo momento donde se desarrollaron las teorías centralistas; las cuales entienden que, cuando se presentan fallas del mercado no existe un mecanismo en el mismo que pueda permitir la generación de equidad. Por lo tanto, en palabras de Rodríguez-López (2005): “se hace necesario la intervención de una institución externa a este que genere instrumentos de ingresos y gastos”. En esta concepción, el Estado es el tercero interventor, estando obligado a corregir las fallas del mercado, a fin de lograr la satisfacción de necesidades comunes a los integrantes de la sociedad. Puesto que la equidad desde este modelo implica que “cada uno deberá recibir de acuerdo con sus necesidades” (Rojas-Arias, 2017, p. 25).

En otras palabras, el Estado se ve en la necesidad de corregir inequidades, haciendo accesible el mercado a los que no tienen capacidad de pagar por los servicios; teoría acorde al modelo del Estado de bienestar. Según Samuelson & Nordhaus (2006) “los mercados dirigen las actividades detalladas de la vida económica cotidiana, mientras que el Estado regula las condiciones sociales y proporciona pensiones, cuidado de la salud y cubre otras necesidades de las familias pobres” (p. 24).

Por último, surgió una teoría intermedia entre la teoría liberal y centralista, que es aplicada a los Estados modernos. La cual indica que la equidad “consiste en garantizar la igualdad de oportunidades a todas las personas, lo que implica, de facto, que las autoridades deban adoptar medidas ex ante. Para alcanzar condiciones equilibradas” (Rojas-Arias, 2017, p. 25). En otras palabras, el Estado asume muchas tareas en respuesta a las fallas del mercado, es decir, corrige las imperfecciones que el mercado crea en la sociedad. Por lo tanto, el Estado “fomenta la equidad cuando utiliza programas de impuestos y/o gasto para redistribuir el ingreso en favor de determinados grupos” (Samuelson & Nordhaus, 2006, p, 34).

Si bien el concepto de equidad fue desarrollado por las ciencias económicas, fue integrado al derecho, por medio de las diferentes configuraciones de Estado. Así las cosas, a partir de la Constitución Política de 1991 se instauró en Colombia un Estado Social de Derecho el cual es acorde a la postura de equidad de los Estados modernos, donde se concibe al ser humano como un fin en sí mismo.

En este contexto, el principio de equidad económica constitucional, en el Ordenamiento Jurídico Colombiano, según Rojas-Arias (2017), se desprende del articulo 119 y 267 de la Carta Política donde se interpreta que el Estado puede gastar la renta, siempre y cuando el gasto satisfaga uno de los fines Estatales, plasmados en la Constitución Política.

Es un fin esencial del Estado promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva en toda la población, como lo establece el artículo 13 de la Carta Política; lo que implica que el Estado debe actuar con equidad a fin de garantizar la igualdad de oportunidades a todas las personas. Según Rojas-Arias (2017) “la equidad económica, en la dimensión del gasto público social, se concreta en la determinación de mecanismos y recursos que compensen y eliminen las desigualdades de determinados grupos poblacionales, en razón de su situación económica o natural de género” (p. 20).

La Corte Constitucional ha definido el gasto público social como una designación presupuestal forzosa, de raigambre constitucional, que busca garantizar la financiación de los mínimos materiales en salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable (C. Const. Sentencia C-388, 2016). Así las cosas, el valor de la igualdad en una sociedad, se mide por la eficacia de los derechos fundamentales. Por lo cual, el Estado debe según Bedoya-Bedoya (2016) “profundizar el papel de la equidad en la lucha contra la pobreza e incorporar este concepto en la política con enfoque de derechos” (p. 67).

Ahora bien, existen derechos fundamentales que tienen un carácter prestacional, como lo es el derecho fundamental a una pensión, puesto que requiere de una intervención estatal progresiva, para lograr su goce pleno en grupos sociales que encuentran limitaciones en su satisfacción, ejemplo de esto las comunidades campesinas. Según Botero-Valencia (2016):

Si la Constitución exige que el derecho a la pensión sea reconocido progresivamente, y en ejecución de ese mandato el Estado establece una regulación que excluye sin justificación a las personas sin ingresos, se configura una responsabilidad del mismo por vulnerar el derecho social a causa de la omisión parcial en su regulación. (p. 88)

Por lo tanto, se debe considerar la equidad como un principio constitucional del SGP; sin que el principio de sostenibilidad financiera sea utilizado como excusa para no intervenir en la realidad de este grupo social, dado que la Corte Constitucional ha indicado frente a este último que cuando se trate de derechos fundamentales debe ser aplicado como un criterio para la consecución de los fines del Estado (C. Const. Sentencia C- 313, 2014).

En palabras de Zagrebelsky (2011), “si los principios y los valores fueran absolutos sería imposible predicar que existen otros junto a ellos” (p. 16), entonces, se debe buscar soluciones compatibles entre el principio de sostenibilidad financiera y la equidad. Según Duque-Gómez & Duque-Quintero (2016): “la preocupación en cuanto a la materialización del derecho a la pensión en Colombia ha de trascender del ámbito meramente economicista al análisis jurídico profundo” (p. 44). Por lo cual, se propone como posible solución la implementación de una pensión no contributiva en favor de las comunidades campesinas.

Análisis de una pensión no contributiva para las comunidades campesinas en Colombia

Existen dogmáticamente múltiples definiciones sobre lo que es una pensión no contributiva. Según la Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones (FIAP) se entiende que un programa es de carácter no contributivo cuando “otorga beneficios definidos, están financiados generalmente con presupuesto público y canaliza recursos hacia las personas en situación de pobreza u otra condición de vulnerabilidad” (2011, p. 3). Por su parte, Botero-Valencia (2016), define las pensiones no contributivas como

el reconocimiento del derecho a una mesada pensional periódica, irrevocable y actualizable, a personas que, por sus condiciones económicas, de salud y de edad no pudieron cotizar lo suficiente al Sistema General de Pensiones durante su vida laboral para obtener una pensión financiada con sus propios aportes. (p. 71)

Olivera (2017) que las pensiones sociales o no contributivas son “la entrega de transferencias de dinero a los individuos que cumplen la edad de jubilación y no cuentan con una pensión” (p. 133). También indica el autor con respecto al diseño de la pensión no contributiva, que esta “puede estar focalizada en los individuos que cumplen con algún tipo de condicionalidad como un means-test, edad, ciudadanía, años de residencia u otorgada de forma universal” (Olivera, 2017, p. 135).

Así las cosas, se entenderá en esta investigación que las pensiones no contributivas son aquellas financiadas con recursos del presupuesto general de la Nación, por medio de una mesada pensional equivalente a la entrega de dinero por un valor no inferior al salario mínimo establecido; de forma periódica, irrevocable y actualizable; con la finalidad de garantizar un mínimo vital, a aquellas personas que, llegada la edad de retiro laboral, no pudieron cotizar o cotizaron de forma insuficiente al Sistema General de Pensiones; debido a factores económicos, sociales o culturales. Además, dichas pensiones pueden ser universales o focalizadas.

Teniendo en cuenta la definición propuesta, en América Latina no existe una pensión no contributiva dirigida a los campesinos. Sin embargo, se evidencian dos iniciativas con enfoque diferencial para la población rural en los Estados de Brasil y México. En Brasil se tiene el Régimen General de Previsión Social (RGPS) en modalidad rural. El cual consiste en realizar un aporte anual por un 2,1 % del valor de las cosechas por un tiempo mínimo de al menos 35 años, en el caso de los hombres y 30 años en el caso de las mujeres; para recibir una pensión a partir del salario mínimo legal establecido. Según Robles & Mirosevic (2013)

el impacto redistributivo de estas medidas puede ser ilustrado a través del hecho que, debido a estos beneficios de seguridad social, el 47,7 % de los trabajadores rurales retirados se encontraban entre el quinto y el séptimo decil de ingreso en 2008. Si no hubiera pensión rural disponible, se estima que el 39,4 % de estos trabajadores retirados se encontrarían entre los 10 % más pobres de la población. (p. 33)

Ahora bien, esta pensión no puede considerarse no contributiva. Sin embargo, se resalta el hecho de que los requisitos para su adquisición tienen en cuenta los factores estacionales de las cosechas. Por lo cual, el aporte no es continuo e ininterrumpido en el tiempo, además, a la población rural, no se le exige un monto mínimo en dinero para el aporte; sin que esta situación afecte la garantía de obtener una mesada pensional por el valor del salario mínimo legal.

Por otro lado, el Estado de México, en el año 2007 implementó el Programa de Atención a los Adultos Mayores de 70 años y más en Zonas Rurales, donde, “se estableció un enfoque de atención amplia a los adultos mayores que habitaban en las localidades elegidas, sin importar su condición socioeconómica” (Aguila et al., 2013, p. 10). Por último, en el 2013 el programa 70 y más, se transformó en el Programa de Pensión para Adultos Mayores, donde ya no hay una diferenciación entre los beneficiarios con respecto al lugar donde habitan.

Según el Gobierno de México (2019) este programa deposita un apoyo bimestral de $2,550 pesos mexicanos, equivalentes a $128.84 USD o $464.928³ pesos colombianos. En este orden de ideas este aporte monetario está por debajo del salario mínimo legal, así que debe catalogarse como un subsidio y no como una pensión no contributiva; pues no cumple con las características de lo que se denomina pensión.

Si bien, no se encuentra en la literatura comparada en América Latina alguna iniciativa con enfoque diferencial para la población campesina que satisfaga los elementos esenciales del concepto de pensiones no contributivas abordado, esto no obsta para que el Estado colombiano sea pionero en el desarrollo de un modelo que garantice el derecho fundamental a la pensión de este grupo social teniendo en cuenta que, al estar esta población sumida en una pobreza multidimensional, la pensión no contributiva podría ser en muchos casos el único ingreso monetario del adulto mayor campesino.

CONCLUSIONES

En Colombia la población campesina no cuenta con una caracterización definida, el concepto de campesino está en construcción, por lo cual, no hay en el ordenamiento jurídico colombiano una norma que defina quién es el sujeto campesino, cuáles son sus características particulares, entre otras especificaciones necesarias para su reconocimiento político. Actualmente es tratado indistintamente como trabajador rural y trabajador del campo por parte de las entidades estatales lo que implica que las políticas públicas existentes no suplan las necesidades de este grupo social, al no tener un modelo de aplicación con enfoque diferencial.

La conceptualización del sujeto campesino que ha realizado la academia y las cifras del DANE respecto a las particularidades territoriales, políticas, culturales y sociales sobre la población campesina indican que las autoridades e instituciones estatales están llamadas a reconocer al campesino como sujeto de especial protección constitucional en sí mismo, además, los postulados de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política de Colombia están llamados a reconstruirse para garantizar a la población campesina el acceso efectivo a sus derechos fundamentales, entre ellos su derecho a una pensión.

Sumado lo anterior, se tiene que el SGP es excluyente con las actividades desarrolladas por el campesino en el territorio donde habita. Por lo tanto, no es posible realizar un aporte constante e ininterrumpido al sistema, además, los subsidios existentes para esta población son insuficientes para garantizar la satisfacción de los requisitos para obtener una pensión de vejez. A partir de las situaciones descritas, el Estado está en la obligación de intervenir la realidad de este grupo poblacional a partir del principio de equidad en el gasto publico social, lo que implica realizar políticas públicas diferenciadas de corte económico en favor de este grupo social para garantizar la igualdad material en el acceso a su derecho fundamental a una pensión.

Por lo cual, se propone la implementación de pensiones no contributivas focalizadas en las comunidades campesinas a cargo del Estado Colombiano, a fin de que esta población cuente en su vejez con una mesada pensional que les permita garantizar un mínimo vital y una vida digna. Esta solución, obedece a los postulados del Estado Social de Derecho implementado en Colombia y contribuye a alcanzar la justica social que por décadas le ha sido negada a esta población.

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Notas

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