Valores y normas que dan forma a la política colombiana para la reducción de la pobreza: Red Unidos (2006-2017)

Values and norms that shape the Colombian policy to reduce extreme poverty: Red Unidos (2006-2017)

Colombia conformó en el 2004 una misión para elaborar estudios que permitieran esclarecer los mecanismos que determinan la pobreza y la desigualdad¹ (Presidencia de la República, 2004). Como resultado, dicha misión precisó que la combinación de estrategias macroeconómicas y de asistencia social, condicionada a la protección de capital humano y a la promoción social, serían los mecanismos para la reducción de la pobreza en el país. Siguiendo dicha orientación, dos años más tarde se constituyó la Red de Protección para la Reducción de la Extrema Pobreza, en adelante Red Unidos.

La Red Unidos hace parte del sistema de protección social colombiano y basa su accionar en un enfoque de promoción social. Parte del supuesto de que cada hogar pobre tiene una serie de capacidades y habilidades, por lo que por medio de su esfuerzo propio y de manera voluntaria, los miembros del hogar pueden salir de la pobreza extrema. Para ello, la acción del Estado se circunscribe a presentar a los hogares la oferta de servicios sociales de la que dispone para hacer posible su superación (Departamento Nacional de Planeación, 2006a).

La Red inicia su implementación en el año 2007 en Buenaventura con la participación de 2.000 mujeres cabeza de familia. Para ese momento, se seleccionaron otros 33 municipios como parte de una prueba piloto y, entre los años 2009 y 2010, se expandió a nivel nacional (Agencia Nacional para la Superación de la Pobreza Extrema, 2011). De acuerdo con el informe de cumplimiento de logros del Departamento de la Prosperidad Social, con corte a 30 de abril de 2017, en Colombia estaban siendo acompañados 628.751 hogares.

Las políticas públicas, como es el caso de la Red Unidos, son resultado de procesos de interacción entre distintos actores políticos, sociales e institucionales. Están contenidas por un conjunto de acciones y decisiones que comparten la mayoría de los miembros o los grupos con mayor visibilidad, participación y poder de la sociedad que las construye, las cuales dan cuenta de una serie de imágenes que se tienen del problema que se pretende resolver. Desde esta perspectiva, una política pública es la representación que la sociedad hace sobre una situación socialmente problemática. Por lo tanto, deben analizarse como procesos a través de los cuales se elaboran representaciones que permiten entender y actuar sobre la realidad percibida (Cuervo, 2007; Muller, 2002; Vargas, 1999).

El investigador puede emprender, entre otros, dos caminos para estudiar las políticas públicas: la evaluación o el análisis. Para este último, la política pública es examinada en su conjunto desde su inicio hasta el momento en que se analiza, con el propósito de develar qué es lo que propone y qué es lo que persigue como efecto. De otro modo, entiende que su emergencia ocurre en un contexto histórico, de tal forma apela a un análisis diacrónico. Finalmente, concibe que el Estado es una organización social compleja en donde participan múltiples y diversos actores que, en el marco del debate político, interactúan y entran en tensiones como consecuencia, entre otras, de la puesta en disputa de sus diferentes cosmovisiones e ideologías (Hernández, 1999; Majone, 2006; Salazar Vargas, 2009).

Uno de los enfoques para el análisis de políticas públicas que hace énfasis en la función cognitiva es el desarrollado por Pierre Muller. Para este autor, la elaboración de una política pública parte de la construcción de una representación de la realidad que se quiere intervenir en donde los actores barajan estrategias de solución y definen sus propuestas de acción. A este conjunto de imágenes es lo que Muller denomina como el referencial de la política pública. El referencial y sus niveles de percepción del mundo son tres: el referencial global, el referencial sectorial y los operadores transaccionales (Muller, 2002).

El referencial global corresponde a la representación general en torno a la que se ordenan y jerarquizan las diferentes representaciones sectoriales. Está conformado por un conjunto de valores que hacen referencia a las creencias más fundamentales sobre lo que está bien/mal, lo deseable/indeseable.

A su vez, por una serie de normas que hacen alusión a los principios de acción que se imponen o se adoptan para dirigir una conducta o la correcta realización de una acción (Muller, 2002).

Elster (1997) afirma que las normas sociales son construcciones que circunscriben la acción, tienen como función concentrar y coordinar las expectativas, resolviendo en parte la dificultad que implica predecir los resultados de su puesta en marcha². De manera particular son compartidas por otras personas y sostenidas o reformuladas por su aprobación/ desaprobación. Para este artículo las normas, además, se entienden como entidades supraindividuales, ya que orientan la realización de acciones fundamentales para cumplir con una serie de expectativas que la sociedad o determinados grupos sociales, con mayor poder de participación o visibilidad, han instaurado previamente. Para el caso del referencial global, dichas expectativas se puntualizan en los valores expresados implícita o explícitamente por la política misma. Es decir, las normas se comportan como principios que orientan la acción y, a su vez, se enmarcan en el sistema de valores previamente establecido.

Adicionalmente, es sustancial considerar que las normas y valores que hacen parte del referencial global son al tiempo resultado de la interacción humana en un mundo globalizado. En este marco los Estados-nación en virtud de participar, por ejemplo, en el escenario económico globalista, y bajo una dinámica de difusión y convergencia, han emitido políticas de desregulación y de liberalización financiera y comercial (Franco- Giraldo, 2013; Gilardi, 2012; Sassen, 2007). De este modo, el análisis de la política no se puede circunscribir al ámbito intra-nacional, debe trascender los límites nacionales y hacer parte de un análisis inter-nacional que permita identificar las bases que dan forma a las políticas para la lucha contra la pobreza como problema de interés global (Pogge, 2008). Para ello, se asume que el referencial global, más allá de lo sectorial, entiende que los fenómenos involucrados en la configuración de la política pública se comportan como entidades complejas y multifacéticas que cobran sentido a la luz de lo que acontece en el contexto global (Franco- Giraldo, 2013).

De tal modo, este artículo se acerca a la Red Unidos entendiéndola como una representación que la sociedad o los grupos sociales con mayor visibilidad y participación en el escenario político, hacen de la pobreza y de los pobres, las cuales orientan las formas en que se plantea resolverla. Además, se parte del supuesto de que dichas representaciones no corresponden únicamente a las construcciones y significados que se elaboran desde el nivel local; al contrario, estas sientan sus bases en otras construcciones que se han realizado del problema en el nivel internacional. En consecuencia, y siguiendo el referencial global propuesto por Muller, el objetivo que persigue este artículo es develar los valores y normas que le dan forma a la Red Unidos, a fin de explicar e interpretar la acción pública en torno a la denominada lucha contra la pobreza en el país.

El presente trabajo se desarrolla desde el paradigma constructivista; de tal modo, se entiende que las realidades son construcciones basadas en la experiencia social (Guba y Lincoln, 1994). Desde esta óptica, las formas en que se pretende resolver la pobreza extrema, enunciadas en la Red Unidos, estarían determinadas sustancialmente por los marcos de comprensión e interpretación del mundo de los actores involucrados en el proceso de elaboración de esta (Puello-Socarrás, 2007).

Se recurrió a un estudio de caso con el fin de analizar profundamente la Red de Protección para la Reducción de la Extrema Pobreza (Red Unidos). Para el análisis de los valores y normas que dan forma a la política, se recurrió a tres fuentes de información. Por una parte, la normatividad colombiana en donde se realizan modificaciones o ajustes de la Red Unidos publicados en páginas oficiales (con extensión.gov.co) para el periodo 2000 al 2016. Esto con el fin de analizar de manera histórica y contextual los caminos que recorrió la Red Unidos, las orientaciones generales del ámbito nacional en torno a la pobreza extrema y su papel y ubicación en la configuración de política social del Estado colombiano.

La segunda, documentos considerados de política internacional en donde se dan orientaciones para el desarrollo de políticas, planes o programas la reducción de la pobreza a comienzos del siglo XXI. Esto con el fin de identificar las líneas de acción contra la pobreza que se discuten y señalan en el ámbito internacional para posteriormente contrastarlas con las del ámbito nacional.

Una vez se identificaron los documentos, se siguió lo sugerido por Galeano (2004) en relación con la investigación documental. Ello incluyó la configuración de un inventario con los siguientes ítems: nombre del documento, tema del documento, año de publicación, emisor, importancia para el estudio.

La tercera, corresponde a actores clave que participaron en el proceso de diseño de la Red Unidos. A pesar de que pueden presentarse sesgos de memoria, en la medida que la configuración de Red inicia desde el 2004, además de la posibilidad de que los actores clave pudieran reconstruir su participación en las decisiones ya sea minimizándolo o valorizándolo, la pretensión fundamental para su inclusión fue la de comprender su acción a la vez que darles sentido a los datos recabados de los documentos de política nacional e internacional. Para ello se recurrió a una muestra de casos políticamente importantes en el sentido de Patton (1987).

La identificación de cada uno de los actores fue posterior a la revisión documental, es así como, solamente después de realizar el análisis de los textos relacionados con la política, se pudo configurar una matriz de actores que intervinieron en el diseño de la Red Unidos y que fueron potenciales participantes de la investigación.

Una vez seleccionados se les invitó a participar enviando un correo electrónico a cada uno de ellos. En dicha comunicación se informaba sobre el título de la investigación, el objetivo y la relevancia de la participación en la misma. Tan pronto se contó con su aceptación se concertó un encuentro de manera personal o vía Skype y por medio de una entrevista semi-estructurada, y se generaron los datos. Cada una de las entrevistas fue grabada y transcrita en un procesador de textos. Previo a la grabación de cada una de ellas, a cada entrevistado se le dio a leer el consentimiento informado. La revisión de documentos y las entrevistas se realizaron entre agosto del 2018 y abril de 2019.

El análisis de los datos partió del establecimiento de categorías de análisis previas, las cuales se definieron a la luz los componentes del referencial de Muller (2002). En la primera fase se recurrió al análisis de contenido como técnica para el análisis de los datos, esto significó desarrollar 3 procesos analíticos, a saber: codificación abierta, desarrollo de categorías e integración final de los hallazgos (Cáceres, 2008).

Se recolectaron en total 15 documentos en donde se da forma a la Red Unidos o se realizan modificaciones en su forma de operación y 3 documentos considerados de política internacional (ver tablas 1 y 2 en Anexos). En relación con los actores clave en el diseño de la política, se entrevistaron 4 personas: 3 nacionales que participaron directamente al interior de la Misión para el Diseño de una Estrategia para Reducción de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD), y una persona del nivel internacional que pertenece al Banco Mundial y es nombrado participante en el diseño de la Red, como resultado de la revisión documental. Se obtuvieron unidades de significado con un sistema compuesto por 99 códigos que se agruparon en 14 subcategorías. Después del proceso de triangulación, se obtuvieron 8 subcategorías que se ordenaron entorno a una categoría central de análisis (ver Tabla 3 en Anexos).

El procesamiento de los datos, la codificación, agrupación en categorías y construcción de redes se realizó en el programa Atlas Ti versión 8.2.3. Los verbatines que se presentan en el texto son los que los autores consideran ayudan en buena manera a argumentar la presentación de los resultados. Estos se identificarán con la sigla AP (actor de la política), y seguidamente se añade un número que hace referencia a la persona entrevistada. En los casos de los documentos de política nacional e internacional, su presentación se realizará siguiendo las normas APA.

Este artículo hace parte del trabajo de tesis doctoral titulada “Análisis de la política para la superación de la pobreza extrema y el comportamiento de indicadores sociales y de salud a partir de su implementación en Bogotá” aprobada por el Comité de Ética en Humanos de la Universidad CES, registrada en el acta No. 87 de 2015.

Los valores fundamentales que se constituyen en las creencias básicas que dan forma a la Red Unidos descansan en tres asuntos: el primero, la reducción de la pobreza es un asunto de interés internacional y las intervenciones para su manejo y las metas frente a su reducción hacen parte de una agenda global. El segundo, se requiere de un Estado eficiente en el uso de los recursos como estrategia para el desarrollo y la superación de la pobreza. Y tercero, la consolidación de una sociedad competitiva y productiva. Cada uno de estos valores contiene una serie de normas que se convierten en principios de acción de la política. De tal modo, cada uno de los valores será presentado junto con las normas que la integran.

A manera de síntesis, se encontró que la reducción de la pobreza hace parte de una agenda global que influencia la configuración de la agenda nacional. De otra parte, el Estado busca ser eficiente en el uso de los recursos, para ello, recurre a la focalización de la política social y articular la oferta de programas sociales hacia los más pobres, en donde la individualización de la pobreza y la lógica de igualdad de oportunidades se encuentran y se articulan en el SPS colombiano. Finalmente, se propende por una sociedad competitiva y productiva, para lo cual, es necesario promover el crecimiento económico, consolidar un mercado laboral para una mayor competitividad y formar capital humano que se ajuste a dicho mercado. A continuación, se contrastará teóricamente cada uno de estos hallazgos.

En relación con la influencia de la agenda global en la agenda nacional, de acuerdo con Majone (2006), la mayor interacción entre las naciones en el marco de la globalización influye en la configuración de las políticas públicas nacionales. En esta misma línea, Cuervo (2006) afirma que la globalización tiene implicaciones en la formación de valores, ideales y proyecciones que hace la sociedad sobre su futuro deseable, las cuales se hacen explícitas en las políticas adoptadas por los Estados (Cuervo, 2006; Majone, 2006; Sieleunou et al., 2017).

En dicho marco, el multilateralismo se ha consolidado como doctrina y el canal para la creación, difusión y transmisión de valores en una dinámica de difusión y convergencia (Gilardi, 2012). De tal forma, organizaciones como el Banco Mundial, en el caso de las políticas para la pobreza, desempeñan un papel estratégico en la difusión de las doctrinas y las políticas económicas (Cuervo, 2006; Roth, 2015), en el cual, más allá de la financiación para la implementación de las políticas, juegan un papel fundamental en su diseño y formulación, promoviendo una determinada forma de entender el problema y de los mecanismos que se promueven para resolverlo. Es así como el problema no es la globalización en sí misma, el problema es lo que se globaliza.

Para lograr la eficiencia en el uso del gasto social, la focalización emerge como el instrumento que utiliza la Red Unidos para dar cuenta de este objetivo, la cual sienta sus raíces en la llamada década perdida. Para ese momento, las naciones importadoras de petróleo y altamente endeudadas de la región, accedieron a un nuevo servicio del BM para la época conocido como los “préstamos de ajuste estructural” (Mendes, 2012). La reducción de los costos de operación del Estado, una de las condiciones de dichos préstamos, significó al mismo tiempo la focalización del accionar estatal, con respecto a lo cual la política social entró a ser subsidiaria de la pobreza (Sojo, 2017).

Sin embargo, la incorporación de este tipo de mecanismos para la operación de la política social entraña, de acuerdo con Filgueira (2014), problemas de eficiencia y de riesgo moral, ya que definir un criterio de elegibilidad o punto de corte para que la persona pueda ser beneficiario de la política puede introducir un incentivo a caer en dicha condición. Además, si bien la focalización en términos estáticos y por unidad de dinero puede llegar a ser redistributiva, ello solo ocurre en un punto en el tiempo. Se ha evidenciado que las inversiones en salud y educación de corte universalista tienen mejores efectos en la reducción de la desigualdad que las transferencias monetarias (Ocampo y Gómez-Arteaga, 2017).

De otro lado, es necesario acercarse y entender que la Red Unidos como parte del SPS, se configura y actúa en coherencia con los presupuestos de dicho sistema. De acuerdo con Rodríguez (2011), los SPS funcionan como garantes de los procesos de reproducción de la fuerza de trabajo y de la dinámica y requerimientos de cada uno de los patrones de acumulación de capital. De igual forma, se comportan como mecanismos de mediación de lo político, económico y doméstico y, desde esta esfera, tienen la capacidad de legitimar el proyecto político y económico vigente. Es así como las acciones que se proponen en el marco de la protección social, se orientan a ser funcionales a la estructura política y económica de la sociedad.

En consecuencia, la Red Unidos, asume que la pobreza es una cuestión que tiene origen y debe resolverse en el ámbito individual. Es así como se plantea que el problema no es el sistema que da forma a la estructura que produce y reproduce la pobreza; el problema es la situación resultante, es decir, la pobreza misma (Zibechi, 2010). Es sobre este entendimiento que los mecanismos que se introducen para resolver la pobreza extrema descansan en la esfera individual; en otras palabras, superar la pobreza o no, es un asunto que solo depende de las capacidades y habilidades que desarrolla el individuo en el marco de su participación en la Red.

Lo anterior habla de la conformación y, si se quiere, consolidación de una sociedad en donde las estructuras sociales y económicas desaparecen, favoreciendo un raciocinio que oculta las causas colectivas para justificar las sanciones individuales. Wacquant (2010) afirma que asumir esta perspectiva corresponde a un tipo de Estado neodarwinista en donde se promueve la competencia y la irresponsabilidad colectiva que a su vez se soporta en un modelo de igualdad de oportunidades. Este modelo -el de igualdad de oportunidades- reduce la función del Estado a la mera conformación de redes de seguridad contra la miseria; prevé, entre otras, que las oportunidades están distribuidas y disponibles para todos y su aprovechamiento permitirá la movilización de las personas en la estructura social.

De esta manera, abre espacio a la competencia en la sociedad, poniendo desde un comienzo a sus integrantes en disputa por establecer, de manera jerárquica, quiénes son más merecedores de la ayuda estatal (Dubet, 2011). De modo tal que, bajo esta perspectiva, cada individuo debe hacerse cargo de sí mismo y mediante el esfuerzo propio y en competencia con los otros integrantes de la sociedad superar la pobreza extrema.

En términos de la consolidación de una sociedad competitiva y productiva, el crecimiento económico se ha destacado como una de las normas más llamativas. El crecimiento económico se concibe como un mecanismo para reducir la pobreza que cimienta sus orígenes en la teoría del “goteo” o “derrame” de Kuznets (Mendes, 2012). Ello se basa en la idea de que el aumento de la riqueza en los estratos más ricos beneficiará a las clases sociales inferiores, mediante inversiones quehacen los primeros para generar puestos de trabajo que finalmente serían cubiertos por los segundos. Existe una vasta literatura que analiza el efecto del crecimiento económico y el ingreso de las personas pobres. Dollar y Kraay afirman que el ingreso promedio del quintil más bajo tiende a crecer equiproporcionalmente con el promedio del ingreso general. De tal modo, medidas orientadas para el crecimiento serían necesarias para cualquier estrategia efectiva contra la pobreza (Dollar, Kleineberg y Kraay, 2013; Dollar y Kraay, 2002).

Sin embargo, los impactos del crecimiento económico en la pobreza dependen de cuáles son los sectores de la economía que más crecen, el tipo de empleos que se generan y las condiciones iniciales de la economía (Campos y Monroy-Gómez, 2016). El crecimiento en sí mismo no implica una reducción de la desigualdad; de acuerdo con Fosu (2017), países con una menor desigualdad inicial o mayores ingresos en relación con la línea de pobreza, poseen valores más altos de elasticidad de la desigualdad. En este sentido, no es suficiente promover el crecimiento económico, es necesario el establecimiento de políticas más amplias e integrales que tengan en cuenta, entre otros, la generación de empleo formal, de calidad y bien remunerado. Cuestión que no hace parte de las orientaciones de política de la Red Unidos y, tampoco, del SPS colombiano.

Otra norma que orienta la política es la de acumular capital humano. Shultz (1961), premio nobel de economía en 1979, presenta por primera vez dicha noción. Este hace referencia a un acumulado inmaterial que posee una persona derivado de inversiones en educación, salud y habilidades para el trabajo, los cuales representan diferencias en la productividad de las personas y en las ganancias que reciben a cambio de su fuerza de trabajo Es así como se concibe que los bajos niveles de educación y de habilidades para el trabajo, representan una importante limitación para los individuos pobres. Dichas características suponen una limitación adicional para esta población, en la medida en que no pueden ser fácilmente incluidos en la “economía moderna” (Chenery, Ahluwalia, Bell, Duloy y Jolly, 1979; Kapur, Lewis y Webb, 2011).

La acumulación de capital humano es otra de las orientaciones más recurrentes en la política de lucha contra la pobreza. Bajo el entendimiento de que la productividad de una nación resulta de lograr trabajadores más productivos, la salud y la formación para el trabajo se han descrito como necesarias para lograrlo (Jiménez y Alvarado, 2018; Kim, 2018). Sin embargo, desde la década de 1980 somos testigos de la flexibilización del mercado laboral que ha minado la estabilidad, los beneficios laborales y sociales y ha hecho del trabajo decente una aspiración. En Colombia, dicha flexibilización tiene orígenes en la Ley 50 de 1990, la cual se refuerza 12 años después con la Ley 789 de 2002. En este sentido, se pretende la formación de un grupo de personas para el trabajo que supondría su superación de la pobreza como resultado del esfuerzo individual, pero, además, con el fin de lograr una economía más competitiva. Sin embargo, el mercado laboral disponible es flexible y oferta empleos precarios, cuestión que relanza, en términos de Castel (2015), la inseguridad social que vive el individuo contemporáneo de hoy. Es así como la seguridad social no hace parte de los derechos sociales, corresponde al individuo hacerse responsable de sus riesgos mediante la suscripción de contratos en el mercado de los seguros privados, situación que en definitiva estaría profundizando y reforzando las causas más estructurales de la pobreza en el país.

Frente al enfoque de análisis de política utilizado para este artículo, es importante mencionar que solo se abordó el referencial global de Muller, no el referencial sectorial y los operadores transaccionales. Partir de la pesquisa sobre los valores y normas, delimita el análisis de los datos a la lógica que se persigue sobre qué es lo bueno/ malo y qué es lo deseable/indeseable y cómo, a partir de allí, se establecen las orientaciones de la política pública, acotando la posibilidad de hablar con mayor profundidad de las imágenes en torno a la pobreza y los pobres. Sin embargo, uno de los hallazgos más importantes de este artículo es la coexistencia entre la construcción de la pobreza desde una lógica individual y la idea de justicia que se asienta sobre la igualdad de oportunidades, las cuales se refuerzan y se introducen coherentemente con el SPS colombiano desde la lógica de un Estado liberal.

La Red Unidos es la expresión de distintas fuerzas que se ejercen desde la tribuna internacional, no solo en la definición de los problemas que deben ser objeto de la política pública, sino también de las estrategias para su reducción.

Los principios de acción sobre qué orienta la política para resolver la pobreza extrema son de vieja data: crecimiento económico, acumulación de capital humano y la focalización de la acción del Estado, los cuales se entretejen bajo la ideología liberal en donde se busca, por medio de la iniciativa individual y en justicia al mérito propio, salir de la pobreza.

La Red Unidos concibe que la pobreza extrema es un riesgo individual que debe ser resuelto de la misma forma. Es así como las acciones de la política para su reducción se orientan a desarrollar habilidades individuales que les permitan a las personas, por mérito propio, superar su condición. Su accionar es sobre la situación resultante y no sobre la estructura económica y social que produce y reproduce la pobreza.

Se encuentra una relación entre la lógica de la pobreza como responsabilidad individual y el establecimiento del modelo de igualdad de oportunidades sobre el que se establece la dicotomía entre lo justo/no justo y sobre ella, la forma en que el Estado asume su rol frente a la pobreza extrema.

Es relevante continuar con el estudio de los mecanismos que operan en la regionalización de las políticas. Más allá de la mera afirmación sobre la influencia que ejercen los organismos multilaterales, será importante develar los mecanismos que la hacen posible desde el nivel cognitivo.