Desde mediados del s. XIX la cuestión política y gubernamental fue paulatinamente dejando de pertenecer únicamente a las élites nobiliarias y económicas. Siguiendo a Samuel P. Huntington (1994), la primera ola de democratización fue consecuencia de una concatenación de procesos complejos y de largo recorrido que podrían resumirse en varios eventos. Entre los más relevantes estarían: el ocaso progresivo del absolutismo en Europa; las oleadas revolucionarias, mayoritariamente de corte liberal (empezando por la Revolución Francesa y por la Guerra de Independencia de EEUU); la evolución desde el antiguo régimen económico hacia el nuevo sistema económico capitalista industrial; la emergencia y expansión de los nacionalismos; la organización de los movimientos obreros y posteriores partidos socialistas y sindicatos y la consecuente extensión de los derechos políticos (como el de asociación y el de sufragio activo y pasivo universal); la aparición y proliferación de la prensa y los primeros medios de comunicación contemporáneos y, por último, las primeras políticas públicas estatales. Estos procesos no se desarrollan de manera homogénea en todos los lugares, al lidiar cada país o territorio con una particularidad histórica, política y sociológica que alteraba la posibilidad del reconocimiento uniforme de derechos a las masas populares. El grado de alfabetización y la penetración de las nuevas ideas del capitalismo decimonónico son dos de las variables fundamentales que explican las distintas transformaciones y el carácter de su implementación.

Progresivamente, la ciudadanía iba reconociendo su derecho a la información, encontrando cada vez más interés en aquello que se tejía en las altas esferas del poder y la política. Entre mediados del s. XIX y principios del s. XX, el acceso a esta información política se caracterizaba por la disparidad de fuentes de información en función del país de referencia. Mientras que, en Reino Unido, Francia o EEUU, se consolidaban los primeros medios de comunicación en un mercado incipiente, en los regímenes semiliberales del sur de Europa, el principal acceso a la información política venía de los partidos y los sindicatos. Estos últimos se han entendido como actores profundamente relevantes por facilitar la acción comunicativa en un periodo caracterizado por la escolarización limitada y una prensa más próxima a las élites económicas, políticas y culturales que a los estratos más bajos de la sociedad.

Hacia 1920, la ciudadanía se acercaba curiosa a un extraño artefacto que atrapaba voces lejanas: la radio. Una década más tarde comenzó la consolidación de lo que habría de entenderse por “telecomunicación”, rompió la barrera de la distancia y facilitó que cada vez más gente tuviese acceso a una información amplia y plural. Sin embargo, así como la radio extendió la posibilidad de acceder a la información política en las democracias occidentales, también fue un canal predilecto para la propaganda política en los nuevos regímenes totalitarios de los años 30 y 40. Por otra parte, la imagen con sonido del cine mostró principalmente su faceta propagandística, aunque esta combinación audiovisual tuvo su apogeo con la invención de la televisión que fue un punto de inflexión y un incuestionable hito histórico en lo que respecta a la comunicación política, el periodismo y, en última instancia, la cultura.

El carácter de aquel avance democrático y comunicativo ya en el s. XX tuvo que ver con la evolución de los sistemas políticos liberales censitarios hacia la toma de decisiones por parte de muchos (frente a unos pocos), con el establecimiento de mecanismos políticos institucionales (como los sistemas electorales), y con la extensión de los derechos fundamentales cívicos y políticos, entre ellos son paradigmáticos el derecho de asociación y de sufragio pasivo y activo. En relación con la comunicación política, concepto de fronteras difusas, es difícil proponer una definición integral. Se puede entender la comunicación política como un conjunto de normas, técnicas y procedimientos para trasladar e intercambiar mensajes, cuyo objetivo es influir en los actores políticos, principalmente en el ciudadano-elector, la élite política y los medios de comunicación.

Siguiendo la obra de Nimmo y Sanders (1981), la comunicación política nace como disciplina académica a mediados del s. XX, en el auge de otras ciencias sociales. La Segunda Guerra Mundial marca indudablemente un punto de inflexión que condicionó enormemente el tipo de tareas asignadas a las jóvenes disciplinas. El gran proyecto social de la época tenía que ver con conocer mejor la realidad política, más allá de la mera contemplación, con el fin de intervenir eficazmente para modificarla. Esta modificación buscaba diseñar un mundo predecible, funcional y democrático. Aunque se pueden encontrar pautas características de la disciplina (o saber práctico) en escenarios políticos de siglos atrás, es imprescindible diferenciar aquella comunicación política de la versión contemporánea y académica actual, que se centra en las particularidades de nuestro mundo moderno (funcionamiento de los medios de comunicación en su ecología; sus relaciones con la política, la cultura y el entretenimiento; el análisis de los roles de los distintos actores políticos, etcétera). De esta manera, la comunicación política puede entenderse como una herramienta que ayuda a explicar y a comprender mejor la realidad de la opinión pública. Al ser la segunda esencialmente plural y asimétrica, no en pocas ocasiones se ve matizada por las estrategias comunicativas institucionales, mediáticas y culturales. ¿Y qué habría de entenderse, entonces, por opinión pública?

Aunque pueda ser tentador establecer el origen de la opinión pública en tiempos de Heródoto o Tito Livio, en la mención al “favor popular” que hace Maquiavelo en El Príncipe, no se puede hablar de Opinión Pública (en mayúsculas) hasta que no se remueven las estructuras de los regímenes absolutistas estamentales, se establece la secularización de la sociedad y se reconoce formalmente la libertad de expresión. Estos tres últimos requisitos solo fueron posibles por primera vez, aunque de manera incompleta, una vez superado el primer embate revolucionario del liberalismo político a finales del s. XVIII (Bodillo, 1987). El cambio de régimen económico y el cambio en las condiciones materiales del anteriormente conocido como “pueblo llano no-burgués”, a través de la imprescindible tarea pedagógica de alfabetización de las masas, supusieron causas necesarias para la consolidación de la Opinión Pública como se entiende hoy en día.

Las palabras “democracia”, “comunicación” e “información” fueron ligadas por quienes entendían el peligro de promover un estado de las cosas en el que se informase de manera sesgada con el fin de manipular interesadamente a la opinión pública. Una de las primeras aproximaciones contemporáneas a esta problemática, enfocada desde una perspectiva teórico-empírica, la realizó el periodista Walter Lippmann en su obra Public Opinion de 1922. En ella discutió acerca del proceso de formación de la opinión y el papel de los medios de comunicación de la época en este proceso, gran parte de los postulados de la obra siguen siendo válidos para los estudios actuales casi un siglo después. Según Lippmann (2011), los medios de comunicación trasladan a la ciudadanía una realidad que no pueden experimentar de forma directa, funcionando metafóricamente como “ventanas” al exterior, dando sentido a lo que él conceptualizó como pseudoentorno. Esto no debe confundirse con que la información trasladada sea falsa o tergiversada per se. Lippmann busca señalar cómo la particularidad del canal de transmisión hace que el mensaje no sea propiamente “realidad”, sino una representación acomodada de la misma.

Con ello, los medios crearían imágenes próximas pero inexactas, que posteriormente los individuos incorporarían para formar sus opiniones individuales sobre lo público. Bajo esta argumentación podría entenderse que la opinión pública no es, en principio, fruto del razonamiento aislado del individuo para consigo mismo, si no de un procesamiento cognitivo complejo que permite procesar la información recibida (Rubio, 2009). Lippmann (como se citó en Pariser, 2017) entendió la importancia decisiva de los procesos de socialización, la carga valorativa de los estereotipos y la influencia de los medios en la construcción de la opinión pública.

Todo aquello que los críticos más perspicaces de la democracia han alegado es cierto, si no hay un suministro regular de noticias relevante y digno de confianza. La incompetencia y la falta de rumbo, la corrupción y la deslealtad, el pánico y el desastre final deben llegar a cualquier persona a la que se le niegue un acceso contrastado de los hechos (Pariser, 20 17, p.35).

El anclaje de las dicotomías información/ desinformación e imparcialidad/parcialidad se remonta a la retórica y la poética de los sofistas griegos del s. V a. C. Hace apenas sesenta años ni siquiera podía advertirse cuál iba a ser el nivel de expansión global que alcanzarían las comunicaciones a través de la red, ya que apenas se lograba intuir lo que llegarían a suponer un “nivel global”. Lo verdaderamente paradigmático es que los núcleos problemáticos de las reflexiones clásicas de la comunicación política del s. XX -e incluso, las clásicas de aquella citada Antigua Grecia, con Aristóteles- siguen hoy presentes y encauzan las reflexiones sobre los retos del ámbito informativo y político. Continúa Lippman al respecto:

“Just as the most poisonous form of disorder is the mob incited from high places, the most inmoral act the immorality of a government, so the most destructive form of unthruth is sophistry and propaganda by thoso whose profesion it is not report the news” (Lippmann, 1920, p.10)

Es notable la importancia que le da el teórico al sentido ético y a la responsabilidad cívica que debieran ser inherentes a todos los periódicos y entidades privadas o públicas cuya labor fuese informar. Sin embargo, la particularidad del momento histórico en el que nace la Ciencia Política y la Comunicación Política como subrama, no responde únicamente frente a los nuevos principios y necesidades democráticas ensalzadas después de la Segunda Guerra Mundial. Esta particularidad también tuvo que ver con la lucha persistente por el poder en la arena política estatal e internacional propia de la Guerra Fría, batalla en la que desempeñaron un rol fundamental los medios de comunicación, a través del tratamiento y difusión de la información política con determinados atributos (McCombs, 2005) o encuadres (Entman,1993).

La opinión pública no se entiende solo desde el juicio de la teoría normativa que postula el eterno “debería ser” para la construcción de una democracia sólida. La dimensión práctica o deductiva que la estudia también se vale de instrumentos y técnicas que permiten conocer, desde la óptica cuantitativa y cualitativa el detalle de patrones o tendencias fundamentales para comprender la dimensión política de lo informativo, como puede ser el estudio de las cuotas de poder en la estructura estatal tras unas elecciones. El desarrollo teórico en materia de comunicación política y opinión pública, hasta la década de los años veinte del s. XX se bifurca, por un lado, en la perspectiva liberal heredera del pensamiento ilustrado revolucionario -que la caracteriza como racional, general, pública y funcional (Bodillo, 1987)- y por otro lado, en la perspectiva que podría denominarse como pluralista que es resultado de las limitaciones de la visión liberal a partir de la segunda mitad del s. XIX y se caracteriza por considerar a la opinión pública como fragmentada, organizada, canalizada y particular (Bodillo, 1987).

A partir de 1930 empiezan a aparecer los primeros estudios de opinión de las masas a través de las encuestas, son algunos de los primeros ejercicios analíticos y sistemáticos con datos empíricos que sentaron las bases de un nuevo proceder.

La vertiente racionalista del filósofo y sociólogo Jürgen Habermas (1974) es fundamental para el presente objeto de estudio. Uno de los elementos principales de su conocida propuesta es el papel de la democracia deliberativa. Los conceptos de esfera pública y opinión pública son construidos cuidadosamente a través de una extensa revisión histórica, incluyendo aportaciones de otros intelectuales relevantes para esta área de conocimiento, como Hannah Arendt. Para Habermas (1974), el espacio público contemporáneo no es necesariamente un espacio físico en el que los ciudadanos deban personarse. Más bien, se caracteriza por la posibilidad de una conversación pública y libre entre los individuos sobre las cuestiones que afectan a lo común, o por reflexiones que guarden relación “con los objetos que dependen de la praxis del Estado” (p.49-55).

Sin embargo, tal y como apunta Boladeras (2001), Habermas reconoce las limitaciones de esta opinión pública, que aun constituyendo un “eje de cohesión social, de construcción y de legitimación o deslegitimación política” (p.53), también puede ser manipulada y deformada por la incidencia de los medios de comunicación que, aun operando habitualmente como instrumentos legítimos en el intercambio de información, en ocasiones responden a “intereses privados y privilegiados” (Boladeras, 2001, p.61) frente a la ciudadanía.

El racionalismo de Habermas chocaría frontalmente con intelectuales como Elisabeth Noelle-Neumann (1995), y su Teoría de la Espiral del Silencio. Esta teoría postula los términos en los que los individuos se adhieren a las corrientes de opinión mayoritarias sobre lo aceptable o no aceptable, por miedo al aislamiento social.

Como se puede comprobar, hay variedad de enfoques, posturas y escuelas a través de las que estudiar y comprender la opinión pública. En este trabajo se entiende que la aportación de Lippmann (2011) es fundamental, lo que lo consolida como referente y protagonista que ayudará a encauzar la presente reflexión, debido a su gran impacto en las investigaciones de comunicación política tanto del s. XX como las contemporáneas, y debido asimismo por su gran peso teórico dentro del campo de la sociología y la Ciencia Política.

A mediados del s. XX la televisión dio el paso para consolidarse como uno de los medios más populares entre la población. Este nuevo panorama informativo ya no podía ser explicado en su totalidad por aquellas teorías que sirvieron en el estudio del uso de la propaganda durante la guerra, como era la teoría de la aguja hipodérmica de Harold Lasswell, denominada así por Lazarsfeld y Katz (1955).

Una nueva teoría nació en 1944, discutiendo lo totalizante de la penetración de la información a través de los medios de comunicación. Este avance exploró los mecanismos de resistencia individuales, mecanismos que no tenían que ver necesariamente con una resistencia consciente, individual y crítica, sino con factores contextuales y sociales. En concreto, la penetración de la información en los individuos no es tal, debido a que, a su vez, estos están sometidos en su entorno a una gran cantidad de estímulos y a fuentes de información variadas que mitigan los “efectos directos”. La reflexión se consolidó a partir del estudio de Lazarsfeld, Berelson y Gaudet (1944) y podría considerarse el origen de la teoría de los efectos limitados de los medios de comunicación.

Como se puede apreciar, uno de los principales ejes conflictivos en la discusión teórica sobre la comunicación y la opinión pública tiene que ver con el clásico problema de los universales del sujeto-objeto. En concreto, dentro de la literatura específica, la discusión se centra en el grado de autonomía que se presume del individuo a la hora de conformar su juicio crítico, dejando de lado -o no- la influencia de los medios de comunicación. Algunas teorías hacen hincapié en la importancia de los procesos de socialización y la influencia del entorno, otras apelan directamente a la capacidad individual para complejizar o discutir el punto de partida de la información ya mediatizada, otras entienden al sujeto como completamente maleable y vulnerable frente a la presión de la opinión pública generalizada, etcétera.

Sin embargo, el problema del grado de autonomía en el juicio crítico del ciudadano no se enfrenta hoy al mismo panorama informativo que caracterizaba al s. XX. Un complejo entramado de empresas y entidades privadas ofrecen una amplia gama de productos informativos que penetran con eficacia en cada vez más segmentos de la población. En un primer momento, resultaría complicado entrever cómo tal diversidad podría no favorecer el carácter democratizador de la comunicación política. Discutiendo esta premisa, al inicio del último cuarto de siglo XX, apareció uno de los trabajos más relevantes para la comunicación de los últimos cincuenta años: el estudio de McCombs y Shaw de 1968 y publicado en 1972 que recibió el nombre de “The Agenda-Setting Function of Mass Media”. Los autores buscaron explicar la función de la “fijación de agenda” que hacían los medios de comunicación. A lo largo de su investigación, fueron percatándose de la profundidad que tenía lo que en un momento pretendía ser un estudio meramente descriptivo, dando paso a una teoría compleja del operar mediático. McCombs y Shaw fueron fuertemente influenciados por Walter Lippmann, compartieron a lo largo de sus reflexiones la premisa de la capacidad de los medios de dibujar imágenes mentales sobre la realidad.

La hipótesis central de la teoría de la agenda setting postula que, con el tiempo, los temas que los medios de comunicación seleccionan como más importantes, acaban influyendo en los temas la agenda (pública) de los ciudadanos (McCombs, 2005). Además, esta influencia no se manifiesta únicamente sobre el qué pensar, sino también sobre cómo pensarlo. El primer “nivel de agenda” es entendido por los autores como aquello relativo a la tematización y priorización de temas. El segundo, fue conceptualizado como “agenda de atributos”, refiriéndose a las características que presentan los objetos noticiables que selecciona el medio. Por último, el tercer “nivel de agenda” se refiere a las relaciones que establecen los ciudadanos entre los temas, los atributos y otras agendas. En ocasiones, se ha tendido a confundir el segundo “nivel de agenda”, el de atributos, con la teoría del framing, procedente de la sociología interpretativa. Entman (1993) la define como la acción de dar más relevancia a unos aspectos de la realidad percibida sobre otros, de manera que se promueva una determinada manera de observar un problema, acompañado de pistas sobre cómo abordarlo.

Aunque el framing influyen en la Opinión Pública, no se puede hablar de una entidad monolítica. Los ciudadanos, como se viene argumentando, tienen ciertos mecanismos de resistencia, también detallados en la propia Teoría de Agenda Setting. Aún reconociendo los fuertes efectos de los medios de comunicación, McCombs y Shaw no los reconocen como “todopoderosos”, alejándose con ello de aquel espíritu de las teorías de la bala mágica o de la aguja hipodérmica. Podría llegar a interpretarse que, si la imagen de la realidad política se construye a través de un frame elaborado por los medios, el ciudadano no podría estar en la posición de formar parte de un debate crítico ni llevar a cabo un cuestionamiento profundo de aquello que sucede. Sin embargo, el ciudadano medio no tiene -en muchas ocasiones- interés ni recursos materiales para formarse una opinión sobre lo público al clásico estilo “ilustrado”.

En consecuencia, los medios se desempeñan en este trabajo, cumpliendo, en cierta medida, una función social y logrando que la información política sea de acceso público e igualitario. La particularidad del canal para la transmisión -televisión, radio, periódicos- no elimina necesariamente el filtro individual, un conjunto de mecanismos cognitivos, valores, creencias y experiencias directas que articulan el efecto de los medios de comunicación. A final del s. XX y comienzos del s. XXI la revolución del Internet renovó las expectativas sobre la posibilidad de una comunicación verdaderamente horizontal que democratizase la información en dos sentidos: todos los puntos de vista están disponibles y toda la información puede llegar a la mayoría de la población.