Políticas públicas de turismo: análise crítica dos planos de marketing turístico federais brasileiros

Políticas públicas de turismo: análisis crítica de los planes de marketing turísticos federales brasileños

Tourism public policies: critical analysis of Brazilian federal tourism marketing plans

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Este trabalho propõe uma análise sistemática e crítica da trajetória recente dos planos de marketing turístico do Brasil, considerando aqueles em escala federal no período de 2003 a 2017. O conjunto dos planos é composto por aqueles de foco internacional e nacional, sendo eles: Plano Cores do Brasil – Marketing Turístico Nacional, no Plano Aquarela - Marketing Turístico Internacional do Brasil 2003-2006 e 2007-2010, no Plano Aquarela 2020 e no Plano Experiências do Brasil (2014-2018).

Tais planos são abordados como instrumentos que expressam políticas públicas de turismo, compreendidas neste trabalho como o fluxo de decisões e o conjunto de ações concretas realizadas pelo poder público para influenciar determinado comportamento, que pode ser individual, coletivo ou até mesmo organizacional, para alcançar os resultados desejáveis no setor de turismo (HALL; JENKINS, 2004; SARAVIA, 2006; SOUZA, 2006; RODRIGUES, 2010; RAND, 2015).

O primeiro dos planos analisados, o Plano Cores do Brasil, foi divulgado em 2005, dois anos após a criação do Ministério do Turismo, tendo como propósito apresentar um diagnóstico do marketing interno do turismo brasileiro, analisando produtos turísticos e um total de 111 roteiros da oferta do país. Além disso, também abordava questões relativas à forma de promoção e à segmentação no turismo.

Considerando que a promoção, o marketing e o apoio à comercialização dos produtos, serviços e destinos turísticos brasileiros no exterior passou a ser competência da Embratur a partir de 2003, foram lançados planos específicos para o marketing turístico internacional do Brasil. Apontado como um instrumento técnico que visa impulsionar o turismo por meio de crescimento “sólido e sustentável”, o primeiro Plano Aquarela foi constituído por três fases: diagnóstico, formulação da estratégia de marketing e plano operacional para o período de 2005 - 2006. O segundo propôs uma avaliação dos resultados alcançados na primeira edição e apresenta uma reformulação das medidas adotadas. Já o Plano Aquarela 2020, partindo do princípio de dar continuidade aos trabalhos anteriores, passou a focar na preparação do Brasil para os megaeventos, considerando as oportunidades de “promoção e comunicação global” ao sediar a Copa do Mundo de Futebol da FIFA em 2014 e os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de Verão em 2016, entre outros eventos.

Um segundo mecanismo de planejamento do marketing turístico interno foi lançado somente em 2014, o Plano Experiências do Brasil, com uma proposta diferente dos anteriores e a missão de “encantar o brasileiro com as experiências de viagem pelo Brasil” (BRASIL, 2014, p. 19), tendo como princípios: visão sistêmica e abrangente, ampliação da cooperação e gestão compartilhada, valorização do patrimônio natural e cultural, diversificação da oferta, inteligência comercial, inovação aplicada às experiências turísticas e sustentabilidade.

Esses instrumentos foram abordados na literatura nacional a partir do ponto de vista da imagem (GOMES, 2012), da promoção (PÉREZ-NEBRA; ROSA, 2008) e na perspectiva de analisar a Marca Brasil e o posicionamento do país no mercado internacional (CARRIJO, 2007; MARIUTTI; GIRALDI, 2012; SILVA; RESENDE, 2015), entre outros. Geralmente, as análises dedicaram-se a cobrir um dos temas em relação a um dos planos, deixando a lacuna de uma visão longitudinal sobre a construção da política pública federal voltada para o marketing turístico. Como exemplo, Gomes (2012) analisou o Plano Aquarela e sua operacionalização em Portugal, concluindo que há um esforço do poder público para desconstruir o imaginário negativo do país e reposicionar para ideias como as de riqueza patrimonial e modernidade. Já Silva e Resende (2015), abordaram o posicionamento do Brasil nos mercados internacionais, sob a ótica da comunicação turística, a partir da análise da Marca Brasil e do site Visit Brasil. Mariutti e Giraldi (2012) também recorrem somente aos pontos relativos aos atributos Marca Brasil nos planos para analisar como esse selo promocional é divulgado em sites de agências de turismo que comercializam destinos do Brasil.

Já os estudos nacionais com viés para políticas públicas de turismo, tendem a concentrar seus focos nos planos nacionais de turismo (SANSOLO; CRUZ, 2003; NOIA et al, 2007; SANCHO; IRVING, 2010; KANITZ et al, 2010; TRENTIN & FRATUCCI, 2011; PIMENTEL, 2011; LOPES et al, 2011; BENI, 2012), com pouca atenção aos planos de marketing em específico. Assim, este trabalho intenciona somar-se a este corpo de literatura ao oferecer uma visão mais sistematizada acerca da formulação destes planos a fim de evidenciar padrões, bem como pontos positivos e lacunas ligados às categorias delimitadas a partir da literatura, que serão detalhadas no referencial teórico e na metodologia do estudo.

A estrutura do artigo foi organizada de maneira a apresentar, primeiramente, os conceitos e etapas das políticas públicas de turismo, os papéis do Estado no turismo e o lugar do marketing turístico. O tópico seguinte apresenta o método utilizado, o qual é qualitativo e exploratório-descritivo, baseado em análises documentais. Depois, expõem-se os resultados da coleta de informações, relacionando-os com a base teórica, e finaliza-se com a parte de considerações finais.

Para Saravia (2006), a política pública é entendida como um fluxo de decisões que busca sustentar o equilíbrio social ou gerar desequilíbrios a fim de mudar uma realidade, ressaltando que a realidade revela desordem e complexidade ao longo deste processo. O autor ainda destaca que há uma fragmentação em setores e recorrente falta coordenação entre as políticas, o que autores como Ruas (2006) reforçam e salientam que ocorre também quando o objeto da política é o turismo.

O processo da política pública pode ser visto em forma de ciclo, que pode ser detalhado em ao menos três estágios: formulação, implementação e avaliação (SARAVIA, 2006). Estas etapas podem ser subsequentes e tendem a ter diferentes atores, coalizões e ênfases (KINGDON , 1995), bem como podem ser desdobradas em outras mais específicas, tais como a formação da agenda, a execução e o acompanhamento (SARAVIA, 2006). Este trabalho manterá seu foco sobre a etapa de formulação, pois é aquela mais evidente e expressa nos documentos oficiais dos planos. Ela abrange a escolha, especificação e declaração explícita da alternativa mais conveniente para solução do problema em pauta, “definindo seus objetivos e seu marco jurídico, administrativo e financeiro” (SARAVIA, 2006, p. 33).

Ressalta-se que o caráter político também está presente na elaboração, influenciada e constituída pelas diferentes dimensões da sociedade e do sistema político, assim como pelas estruturas formais do governo (HALL; JENKINS, 2004). Afinal, as instituições têm papel decisivo em todo o processo da política pública, delas emanam ou são elas que condicionam as principais decisões, sendo que sua estrutura, seus recursos humanos, sua cultura organizacional configuram a política. Dentre os aspectos que influenciam a formulação de políticas públicas, ainda pode-se citar: qual a concepção do Estado (mínimo ou de bem-estar social); o momento em que o tema entra na agenda política; qual a origem das demandas (por exemplo, do trade turístico, da população local, de associações específicas).

Já a fase seguinte, a implementação, prepara o aparelho administrativo e seus recursos para que a política pública possa ser colocada em prática, é quando o que estava previsto se torna concreto (SARAVIA, 2006). Por fim, a avaliação é o momento para mensurar e analisar os resultados alcançados, os efeitos produzidos, quais as consequências na sociedade. A avaliação torna possível identificar quais os erros e acertos das fases anteriores e quão eficientes foram os procedimentos adotados (SARAVIA, 2006; GELINSKI; SEIBEL, 2008).

Ao se aproximarem os temas políticas públicas e turismo, Dias e Matos (2005) entendem que o turismo poderia ser visto como uma política setorial. Logo, a política pública de turismo envolve o direcionamento dos governos para o desenvolvimento turístico e podem ser voltadas a múltiplos enfoques: aos turistas, às empresas do setor, aos destinos turísticos, entre outros (GONZÁLEZ, 2014; PANOSSO NETTO, 2008). Ruas (2006, p. 18) afirma que a complexidade do turismo "requer medidas que excedem a ação isolada tanto da sociedade como do Estado”, tornando fundamental a coordenação entre diversos atores públicos, privados e de terceiro setor.

De acordo com as categorias propostas por Jenkins e Henry (1982), pode-se debater o que consistiria um envolvimento ativo da autoridade governamental no turismo. Esta postura poderia ser entendida como aquela de um governo que realiza ações determinadas para favorecer o setor, adotando uma postura gerencial ao planejar, definir objetivos específicos para o setor e buscar fornecer o suporte legislativo e organizacional necessários ao seu desenvolvimento em temas como receita cambial, investimento estrangeiro, emprego no turismo, uso da terra e transporte aéreo, temas considerados centrais para o desenvolvimento do setor a partir da ótica pública.

Outro olhar para a questão do papel do governo no turismo é proposto por Hall (2001), que elenca, entre outras, as funções de coordenação, planejamento, legislação e regulamentação, empresarial, e incentivador - financeiro, para pesquisas no setor, ou para o incentivo do marketing e divulgação, que pode ser visto como uma ferramenta essencial para encorajar os turistas a viajarem para um determinado destino (SANTANA, 2008). Hall e Jenkins (2004), por sua vez, problematizam a intervenção governamental no turismo, esclarecendo o paradoxo que existe entre o clamor por redução da intervenção simultaneamente com a expectativa de que os governos atuem em questões relativas ao turismo, entre as quais a promoção. É importante destacar que as formas de intervenção são afetadas e variam de acordo com as ideologias de cada governo, desde uma administração pública tradicional com ênfase no bem público a um modelo corporativista com ênfase no mercado, eficiência, retorno de investimentos. Os autores apontam que, geralmente, esse dilema é amenizado com a reestruturação dos órgãos governamentais do turismo, levando a uma tendência de aumento do foco em marketing e promoção, deixando em um plano secundário outras formas de atuação estatal no turismo, tais como a melhoria da competitividade dos destinos, principalmente na dimensão econômica; a mudança nos direitos de propriedade; redução dos riscos e incertezas; suporte a projetos com altos custos de investimento e que envolvem novas tecnologias (HALL; JENKINS, 2004).

No Brasil, diferentes órgãos nos níveis local, estadual, regional e nacional estão relacionados, direta ou indiretamente, com o turismo (SARAVIA, 2006; HALL; JENKINS, 2004) e, consequentemente, com seu marketing. Essas instituições possuem diferentes meios - ou instrumentos - para a implementação das políticas públicas, de acordo com cada âmbito de sua atuação, por exemplo, as leis, portarias, licenças, reuniões públicas, acordos institucionais, entre outros (GONZÁLEZ, 2014).

Ruas (2006) acrescenta ao debate uma visão crítica sobre as regularidades, ou obstáculos, que se enfrentam na realidade brasileira a fim de implementar uma política de turismo robusta e focada em inclusão, entre elas a fragmentação, a descontinuidade administrativa. A autora também ressalta como pontos frágeis para a qualidade da política pública de turismo nacional, a tomada de decisões a partir da oferta de soluções em detrimento das demandas reais da sociedade (ou seja, dos problemas presentes), além da existência de uma grande separação entre formulação/decisão e a implementação, a qual é vista como menos complexa que o primeiro momento.

Lanzarini e Barreto (2014, p. 201) fortalecem esta crítica ao afirmarem que a trajetória das políticas de turismo no Brasil é “marcada por relações desconexas dos planos instaurados no país, num movimento quase inexistente até 1990”, destacando que o setor sempre foi negligenciado e secundário. Para esses autores, foi no contexto da Política Nacional de Turismo, de 1996, que o turismo se consolidou por meio de estratégias de marketing internacional em nível federal e valorização das viagens domésticas, que aumentaram o fluxo de turistas. Essa política se sustentou na promoção do turismo doméstico e internacional, na implantação de infraestruturas, capacitação profissional, modernização, descentralização, entre outros aspectos. Os recentes Planos Nacionais de Turismo (PNT), formulados pelo Ministério do Turismo, também tratam de aspectos relativos ao marketing turístico como exemplificam o Macroprograma de Promoção e Apoio à Comercialização do PNT 2003-2007 e o conjunto de ações estratégicas previstas no PNT 2013-2016 voltadas para “promover os produtos turísticos”.

As políticas públicas de turismo tendem a se alterar em foco e prioridade ao longo do tempo, como demonstram Hall (2001) e Hall e Jenkins (2004 ), permitindo a visualização de mudanças históricas. O primeiro autor acredita que a divulgação e promoção de um destino fazem parte do papel do governo para incentivar o desenvolvimento do turismo, ainda que critique um foco excessivo que algumas atuações governamentais dão a esta questão. Campanhas de marketing e de identificação do mercado-alvo tendem a ser os principais fatores de incentivos para que o marketing turístico seja efetuado, e ao redor delas há uma divergência quanto ao papel da autoridade central versus uma maior autonomia dos destinos, mas que nem sempre as informações alcançam estes mercados com a coesão pretendida (HALL, 2001).

Um dos instrumentos que se propõe a oferecer coesão nas ações de marketing é um plano de marketing turístico. Mcdonald (2013) conceitua o planejamento de marketing sendo uma aplicação preconcebida dos recursos de marketing, que levam à formulação de planos para atingir os objetivos. Este autor realça que o planejamento de marketing é essencial quando levamos em conta o ambiente cada vez mais complexo e hostil em que estamos inseridos.

Com relação à criação de plano turístico, Fayos-Solá et al. (2012) exprimem que as áreas mais relevantes para incorporarem em uma estruturação devem ser: informações estatísticas e de mercado, pesquisa, inovação, engenharia de qualidade, processo e comunicação, e também, turismo, cultura, sociedade e meio ambiente. Diante disso, Fayos-Solá et al. (2012) sugerem a criação de um Livro Verde e um Livro Branco para a formulação de uma política pública de turismo, em que, basicamente se propõem consultas e discussões entre as partes interessadas (setor público, privado e sociedade civil), para então resultar em um instrumento de previsão, avaliação de estratégias e análise da capacidade das instituições a responderem às mudanças e a um determinado problema.

Já Middleton (2002, p. 202), aponta a “função da pesquisa de marketing e seu valor como base de informações essenciais para a tomada efetiva de decisões de marketing”. O planejamento estratégico possui alguns princípios, exemplificados pela busca por identificar que lugar se ocupa no mercado atual, algo próximo de um diagnóstico da situação atual. Para esse autor, no processo de planejamento da estratégia de marketing, alguns componentes se destacam, entre eles: a definição de metas e objetivos; estratégias e programas que especifiquem quais as ações necessárias; orçamento; revisão e avaliação; além da imagem, posicionamento e marca que são pontos ligados à percepção das pessoas com relação aos produtos. Dentre as principais razões para a alocação de recursos para o planejamento de marketing, esse autor destaca programação e ações a fim de alcançar metas, a fim de alocar os recursos de uma forma mais efetiva.

Por fim, Mei (2012) reforça que governo tem uma série de ferramentas e medidas que podem ser tomadas com relação à inovação no turismo, incluindo o marketing. Gonzáles (2014) exprime que o marketing é um dos principais objetivos para promoção de países no mercado internacional, atraindo interesse de atores públicos e privados. Porém, reforça que os países precisam melhorar os dados que mostram a eficácia das campanhas internacionais, que muitas vezes passam por uma decisão que concilia interesses públicos e privados em sua formulação, ainda que com uma comprovação frágil de resultados.

Este estudo apresenta caráter exploratório-descritivo com emprego de abordagem qualitativa e baseada em técnica documental-bibliográfica (GIL, 2008). Os documentos delimitados para análise, como citado, foram o Plano Cores do Brasil, os Planos Aquarela de Marketing Turístico Internacional do Brasil (2003-2007, 2007-2010 e 2020) e o Plano de marketing turístico Experiências do Brasil (2014-2018). Estes foram todos os planos federais de marketing turístico publicados até o momento da elaboração do presente artigo. A coleta de dados contou com nove categorias aplicadas aos planos analisados apresentadas no Quadro 1, definidas a partir de revisão teórica. Cada categoria é explicitada por meio de uma ou mais variáveis que definem o que foi analisado.

Quadro 01.
Termos operacionais

Elaboração própria

A partir da coleta das informações de cada documento, foi realizada uma análise de conteúdo, “que aparece como um conjunto de técnicas de análise das comunicações que utiliza procedimentos sistemáticos e objetivos de descrição do conteúdo das mensagens” (BARDIN, 2011, p. 44). Criou-se uma planilha para coleta e sistematização dos dados, que possibilitou maior rigor na análise dos resultados. Foram extraídos elementos dos textos dos planos para compor este quadro de análise. A partir disso, foram analisadas as linhas (a mesma categoria em diversos planos), bem como as colunas (todas as categorias em cada plano sob análise). Assim, os dados foram tratados e emergiram os resultados a serem apresentados na seção seguinte, organizados pelas categorias anteriormente mencionadas.

O trabalho teve como objetivo realizar uma análise crítica dos planos de marketing turístico de alcance federal no Brasil. Para isso coletou informações desses planos com base em variáveis previamente definidas, possibilitando a realização da análise de conteúdo, direcionada pelas categorias: diagnóstico, objetivos, metas, participação, continuidade, inovação, coordenação, intervenções propostas e priorização de atuação.

Observou-se que todos os planos possuem diagnósticos com diferentes níveis de detalhamento, mas que a maioria não explícita e nem hierarquiza os problemas identificados. Todos os instrumentos de planejamento analisados definem objetivos a serem alcançados, repetindo-se a intenção de aumentar o fluxo de turistas. Concluiu-se que a trajetória das metas nesses planos é pouco consistente, considerando que não se indicam quais indicadores foram utilizados como ponto de partida para sua definição e pouco se diz acerca do que foi alcançado pelo plano anterior para que o subsequente possa avançar. A participação se dá de forma pontual, especialmente na fase de pesquisas para formulação do plano, englobando empresários, gestores públicos de outras esferas e até turistas, dependendo do plano. No entanto, a realização de consultas públicas como uma fase do plano não foi explicitada em nenhum dos documentos.

Na análise da categoria continuidade, observou-se que o Plano Aquarela 2020 se caracterizou por ser o documento maior visão de longo prazo e visão geral dos resultados alcançados nos planejamentos anteriores. E para as variáveis da inovação, identificou-se uma evolução no uso do termo nos planos, apesar de não se esclarecer qual o conceito que a fundamenta. Em geral, há um baixo vínculo com os planos nacionais de turismo vigentes à época da elaboração dos planos de marketing, sendo que os planos de marketing mais antigos ressaltaram maior conexão. Destacou-se como todos os planos fazem propostas de intervenções, seja por meio de programas ou de ações prioritárias. No entanto, há frequentes alterações e, por vezes, pouca clareza na indicação de quais são os mercados prioritários para promoção, principalmente nos planos voltados para o turismo doméstico.

Em diálogo com os apontamentos de Middleton (2002) sobre os componentes do processo de planejamento da estratégia de marketing no turismo, pode-se visualizar que a maioria dos planos procuraram definir suas metas e objetivos, e também, traçar estratégias e programas que especifiquem as ações necessárias. Em alguma medida, a maior parte deles trata dos pontos ligados à percepção das pessoas com relação ao destino Brasil – a imagem, o posicionamento e a marca. Porém, nota-se que a maior parte dos documentos analisados não trata claramente de questões como orçamento, monitoramento e avaliação das estratégias adotadas.

A análise longitudinal dos planos permitiu identificar alguns pontos positivos, tais como os vínculos para uma proposta de planejamento internacional com foco no longo prazo e a identificação dos produtos e mercados prioritários nos planos internacionais, além da coleta de dados primários nos diagnósticos dos Planos Cores, Aquarela 2003 e no de 2020, além do Experiências, inclusive com uma ênfase em detalhar a situação atual. Entretanto, a análise também revelou lacunas, tais como a limitada participação da população na tomada de decisão e em fases mais avançadas de seu desenho. Identificou-se ainda que há uma certa comunicação da ideia de continuidade em relação aos planos anteriores, no entanto não é possível aferir pelos documentos quais metas do plano anterior foram de fato alcançadas, evidenciando uma lacuna recorrente nas políticas públicas nacionais relativas à avaliação. Portanto, além de se tomar iniciativas para a formulação de planos de marketing turístico, é preciso assegurar a qualidade do plano formulado, tanto no sentido de dar coerência interna entre problemas diagnosticados e propostas de soluções (programas, ações), bem como assegurar maior diálogo com os planos anteriores, pensando em continuidade e conhecimento do que foi alcançado, e com os cenários de futuro para que se possam fazer projeções de metas com maior plausibilidade.

Desta forma, este trabalho demonstrou que o esforço para se criar uma política de marketing adequada no Brasil ainda requer incrementos em sua clareza, especialmente no que diz respeito à avaliação dos resultados dos planos anteriores, identificação dos problemas que irão ser solucionados, fundamentação do que leva à definição das metas e indicadores, e também, a definição dos mercados prioritários para promoção interna.

Entre as limitações do estudo, tem-se a falta de completude de alguns documentos disponibilizados nas páginas oficiais. Para estudos futuros, sugere-se uma consulta e coleta de informações com os gestores envolvidos na elaboração, e ainda, a inclusão de outras fontes que permitam um estudo das demais fases do processo da política pública de marketing turístico, tais como o Plano Plurianual, a Lei Orçamentária Anual, os Relatórios de gestão anual, Sistema de monitoramento da execução orçamentária do Ministério do Turismo, entre outros, ampliando a pesquisa para as fases de implementação e avaliação dos planos.