2019
XXVIII2
18072017
28082018
Basilio Verduzco Chávez basiliomapas@gmail.com
Universidad de Guadalajara, Mexico
M. Basilia Valenzuela basiliaval@gmail.com
Universidad de Guadalajara, Mexico
Resumen: Siguiendo la experiencia de una comunidad epistémica internacional, México introdujo en la reforma constitucional de 2013 y legislativa de 2014, la obligación de presentar una evaluación de impacto social de todos los proyectos de energía. Este artículo identifica problemas metodológicos en la medición de cambios e impactos sociales, y sus implicaciones para lograr consensos en manejo de impactos. Se hace un análisis comparado de cuatro casos de evaluación de impacto social realizados entre 2014 y 2017. Se propone que la adopción de este instrumento induce la realización de evaluaciones con una orientación cuantitativa que resulta más funcional para grandes proyectos, pero enfrenta dificultades en proyectos pequeños. Las evidencias presentadas sugieren la necesidad de hacer ajustes a la normatividad de impacto social para que las evaluaciones consideren mejor las variaciones contextuales según la escala del proyecto, la existencia de otros proyectos e iniciativas, y para ampliar la posibilidad de experimentación metodológica.
Palabras clave: evaluación de impacto socialevaluación de impacto social,proyectos de energíaproyectos de energía,comunidad epistémicacomunidad epistémica,electricidadelectricidad,construcción de consensoconstrucción de consenso,experimentación metodológicaexperimentación metodológica,reforma energéticareforma energética.
Abstract: Following the experience of an international epistemic community, Mexico introduced in the constitutional reform approved in 2013, and secondary legislation enacted in 2014, the obligation to present a social impact assessment for all energy projects. This article identifies methodological problems when trying to measure social changes and impacts and explores the implications of such problems for consensus building in impact management. A comparative study of four cases of social impact assessments conducted between 2014 and 2017 provides the evidence to argue that adoption of this instrument induces the elaboration of social impact assessments with a quantitative orientation, which performs better for large-scale projects, but faces problems in small-scale cases. Evidence suggests the need to make adjustments on the institutional framework to open room in social impact assessments to consider contextual variations for different project scales, the existence of other projects and to allow more methodological experimentation.
Keywords: social impact assessment, energy projects, epistemic community, electricity, consensus building, methodological experimentation, energy reform.
Gestión y política pública
La medición a pequeña escala de los impactos sociales de proyectos de energía: Problemas metodológicos e implicaciones de política
Measuring Social Impacts of Energy Projects at the Small Scale Level: Methodological Problems and Policy Implications
Basilio Verduzco Chávez basiliomapas@gmail.com
M. Basilia Valenzuela basiliaval@gmail.com
Recepción: 18 Julio 2017
Aprobación: 28 Agosto 2018
La reforma energética aprobada en México abarca la reforma constitucional publicada el 20 de diciembre de 2013, las leyes secundarias publicadas en agosto de 2014 y los reglamentos de dichas leyes en octubre de ese mismo año. Las reformas a la Ley de Hidrocarburos y la Ley de la Industria Eléctrica incluyeron la obligatoriedad de presentar una evaluación de impacto social (EIS) para todos los proyectos de energía (González, 2016; Rousseau, 2017). Más que evaluar las implicaciones generales de la reforma energética o de la gestión social de la energía, este artículo se centra en identificar problemas metodológicos para la medición de impactos y explorar sus implicaciones para la aplicación de la reforma y avanzar en la construcción de consensos y el manejo de relaciones conflictivas empresa-comunidad.1
El procedimiento de preparación y presentación de las evaluaciones de impacto es una importación de política que proviene de la experiencia de una comunidad epistémica internacional. En poco tiempo se convirtió en un asunto controvertido adicional en la gestión de proyectos debido a su escasa aceptación como proceso que contribuye a empoderar a las comunidades (Robles, 2016), pero también por sus ramificaciones presupuestales y de programación para los nuevos proyectos.2 Más que resolver el problema de los conflictos sociales entre comunidades y desarrolladores, la adopción de la EIS generó una nueva arena de controversias en la que diversos actores deben asumir nuevas responsabilidades y desarrollar estrategias de participación. Como lo reconocen otros autores (Rodríguez y Espinoza, 2017; Rousseau, 2017), la aplicación de la EIS presenta desafíos y oportunidades y afecta la manera en que se interpretan aspectos como la creación de empleo, la revisión de las evaluaciones, el manejo de conflictos y la definición misma de las identidades. Algunas comunidades han usado ya este instrumento para criticar su aplicación en proyectos de energía eólica (Nahmad, 2017), gasoductos e hidroeléctricas, entre otros, documentados por académicos, pero principalmente por los medios de comunicación (Chacón, 2016; Carriles, 2017).
Un tema central para entender los avances posibles en la adopción de la EIS y sus aportaciones a la gestión consensuada de proyectos de energía es la medición de los impactos a distintas escalas. Preparar una EIS es un proceso de investigación que demanda formas innovadoras de hacer mediciones y el uso de análisis cualitativos y cuantitativos a distintas escalas. Para hacer las mediciones a veces es necesario hacer adaptaciones adecuadas a las condiciones locales y a la escala de los proyectos.
Para identificar estos problemas y explorar sus implicaciones, este artículo revisa la literatura sobre los temas de evaluación de impacto social y análisis de áreas pequeñas. Asimismo, se analizan las estrategias y soluciones usadas en el procesamiento de información cuantitativa y cualitativa en cuatro evaluaciones de proyectos de energía eléctrica coordinadas por los autores entre 2014 y 2017 en tres entidades: dos en Nayarit, una en Jalisco y una en Oaxaca.
El artículo está organizado en seis partes: la primera revisa la bibliografía sobre el proceso de adopción e importación de la EIS y destaca problemas metodológicos de su aplicación; la segunda sección “Problemas asociados a la escala en la medición de impactos sociales” explora la existencia de problemas propios de la escala de medición; la tercera sección “Metodología para identificar limitaciones de las EIS a pequeña escala” describe la metodología usada en el análisis comparado de casos. La cuarta, “Escala de análisis y ventajas de comparar impactos locales con grandes procesos”, identifica las ventajas de vincular las mediciones a pequeña escala con grandes procesos para destacar los impactos; la quinta, “La reconstrucción participativa de impactos sociales a distintas escalas”, presenta los resultados de la comparación; por último, se exploran implicaciones de política sobre aspectos institucionales y desarrollo de capacidades de diversos involucrados.
Los problemas metodológicos y las limitaciones de las evaluaciones de impacto social como instrumento para facilitar la gestión de proyectos de energía que han empezado a aparecer en México tienen sus orígenes en la coexistencia de tres factores principales: a) el proceso de adopción de un instrumento generado por una comunidad epistémica internacional, b) la conformación acelerada de una comunidad de expertos mexicanos construida sobre la base de tradiciones de investigación social académica y consultoría en evaluaciones de impacto ambiental, como se puede constatar en la participación de mexicanos en reuniones internacionales de especialistas y c) las propias limitaciones de la legislación aprobada que convierte el instrumento de EIS en un procedimiento con orientación cuantitativa más adecuado para grandes proyectos que para resolver los conflictos potenciales enfrentados por los diversos proyectos de energía.
El arribo de la evaluación de impacto social a México ejemplifica con claridad el proceso de expansión internacional de las comunidades epistémicas. Estas comunidades son agrupaciones de actores que generan y usan conocimientos, distribuyen información y conciben acciones dirigidas a influir en algún aspecto de política pública (Karuppusamy, 2012; Haas, 2016). La prevalencia de una determinada comunidad y los instrumentos que usa se pueden explicar tanto por la fortaleza e interacción entre los participantes, como por las preferencias del Estado hacia cierto tipo de instrumentos y la clase de presiones que éste enfrenta en un momento determinado (Haas, 2016).
La evaluación de impacto social de proyectos es un proceso de investigación que surgió en Estados Unidos en el contexto de las evaluaciones de impacto ambiental introducidas en la década de 1970 (Esteves, Franks y Vanclay, 2012). Bajo la influencia y liderazgo de la Asociación Internacional para la Evaluación del Impacto (IAIA, por sus siglas en inglés), la EIS fue adquiriendo un perfil similar al de las evaluaciones de impacto ambiental (EIA), pero en ésta se busca explicar las particularidades de las dinámicas sociales. Hay consenso en el sentido de que un impacto social es la variación en el comportamiento de algún componente de la dinámica social registrada como resultado de algún proyecto o política ejecutados en algún lugar (Burdge y Vanclay, 1996; Vanclay, 2015). La medición se refiere a dimensiones relacionadas con las condiciones de vida de la población, como el número de personas afectadas, los aspectos de la estructura social o de las interacciones sociales donde se registran los cambios, los recursos de las personas y las comunidades, los patrones de uso del tiempo y de interacción en el ámbito doméstico, y las variaciones en las formas de uso de los recursos, tanto a nivel colectivo como individual. Hacer las mediciones de estos cambios es complicado, y es más complejo aún establecer, ex ante, los vínculos de causalidad entre las acciones del proyecto y los cambios en las dinámicas sociales que suelen responder a múltiples factores.
La importación de la EIS conlleva el seguimiento de lineamientos y exigencias de organismos internacionales, redes de expertos y funcionarios gubernamentales que han impulsado su introducción en legislaciones nacionales, pero su adopción a veces resulta problemática (Rickson et al., 1990). En algunos países, la EIS sigue subsumida en evaluaciones ambientales o en evaluaciones ambientales estratégicas (Vanclay, 2006; Esteves, Franks y Vanclay, 2012), mientras que en otros se ha convertido en un procedimiento de carácter burocrático bajo el control de instancias públicas especializadas, sin que eso implique que cuentan con las regulaciones adecuadas para ese fin (Burdge, 2003). Esto da como resultado la importación de un modelo general de análisis sin considerar sus implicaciones en los procesos de medición, o la disponibilidad de información y expertos en el país que importa el instrumento de política.
En la red IAIA prevalece la idea de que una función central de los estudios de EIS es facilitar la comunicación entre involucrados interesados en alcanzar acuerdos sobre las mejores maneras de mitigar, prevenir o compensar un impacto negativo o de mejorar las externalidades positivas de un proyecto (O’Faircheallaigh, 2009). La EIS abarca las siguientes etapas clave: identificar involucrados, identificar y priorizar los temas de interés social con relación al proyecto, identificar las medidas de mitigación de impactos negativos sobre las comunidades y los individuos, identificar la manera de mejorar los beneficios, reducir los costos de transacción y evitar retrasos innecesarios, construir confianza entre los involu crados y facilitar la cooperación (UNPAN-Centre for Good Governance, 2006; Vanclay, 2015).
En estas evaluaciones, los impactos sociales de proyectos de energía están considerados como externalidades positivas o negativas que pueden asociarse tanto a actividades de producción como a actividades de consumo (Zenón y Rosellón, 2012), lo que implica la necesidad de medir impactos directos e indirectos. Las externalidades negativas pueden verse como costo social y, por lo tanto, pueden estudiarse en su versión de costo marginal o costo medio (Galetović y Muñoz, 2011). Estas mediciones pueden arrojar resultados distintos para el diseño de programas de manejo y toma de decisiones. La evaluación de im pacto social no tiene como propósito buscar una solución óptima para el manejo de los impactos, sino explorar sus implicaciones sociales, la posible emergencia de conflictos sociales, y encontrar opciones para reducir los costos de transacción que de otra manera podrían crecer hasta volver inviable un proyecto. Los resultados de una EIS pueden usarse en la obtención de lo que la bibliografía especializada denomina licencia social para operar, concepto que hace referencia a una situación en la que los involucrados han alcanzado acuerdos para el funcionamiento de un proyecto con un plan de manejo de impactos consensuado (Nelsen, 2009; Bice y Moffat, 2014; Appleby, 2015). Dicha licencia se debe obtener con base en negociaciones y un consentimiento libre e informado. Pasar del acuerdo político para la adopción de un instrumento como la EIS a su implementación demanda soluciones metodológicas cuyos avances están delimitados por la capacidad instalada para hacer los estudios y evaluar sus resultados en el proceso de toma de decisión.
En el caso de México, la sofisticación y alcances de las mediciones están determinados por el proceso acelerado de creación de una comunidad de expertos en la periferia de la comunidad epistémica internacional. Entre 2012 y 2017, los asistentes mexicanos a las conferencias anuales de la IAIA presentaron 48 trabajos, de los cuales solamente dos trataban abiertamente el tema de la evaluación de impacto social, otros dos se referían a involucrar comunidades y ocho más abordaban el tema en forma indirecta al discutir evaluaciones estratégicas.3 Revisando varias páginas de internet y los perfiles de los participantes en estas reuniones, los expertos que trabajan en estos temas en México se pueden clasificar en dos grupos. El de los profesionales de diversas disciplinas con experiencia en la hechura de evaluaciones de impacto ambiental, y el de los académicos, que provienen del campo de las ciencias sociales. Estas vías han dado lugar a la incorporación de antropólogos, expertos en política pública y sociólogos en la hechura de EIS, pero, en gran medida, se trasladó la experiencia en preparación de la EIA, lo cual arrastró la experiencia en desarrollo de indicadores para ese tipo de evaluaciones, como los que describe Perevochtchikova (2013).
El paso fundamental en el traslado de la experiencia EIA a la EIS es la idea de la existencia de tres escalas de influencia definidas como área núcleo, área de influencia directa y área de influencia indirecta de los proyectos. En el tiempo que lleva su aplicación, no se han hecho provisiones concretas respecto a los problemas empíricos de delimitación de dichas áreas y la medición de los impactos sociales.4
Los investigadores y equipos de consultoría que realizan estudios de impacto social han optado principalmente por la orientación cuantitativa, que incluye la elaboración de series de tiempo y análisis comparado de unidades territoriales a distinta escala, la mezcla de esos hallazgos con observación participante, respuestas a cuestionarios aplicados a individuos de diversos grupos de involucrados y el uso de sistemas de información geográfica (Nahmad, 2017). En la revisión de las implicaciones de la EIS en México, se ha optado por estudiar el contenido de disposiciones legales y otros documentos para identificar los avances y dificultades en su aplicación (Rousseau, 2017).
Un factor importante en la orientación y posible avance de la EIS en México es el contexto sociopolítico doméstico e internacional que rodea su adopción. Los con flictos en torno a proyectos de energía pueden rastrearse hasta el caso de Laguna Verde (Leff, 1986); pero en las últimas dos décadas se ha registrado un importante crecimiento en número y una innovación de repertorios de acción en la oposición a proyectos de energía y agua. Proyectos de toda magnitud y en todo tipo de sitios enfrentan conflictos. Hay fracasos muy fuertes como fue la hidroeléctrica de La Parota en Guerrero (Martínez, Murillo y Paré, 2017).
Por otro lado, la presión por incrementar la competitividad económica del país condujo a la aprobación de la reforma energética y la adopción de instrumentos de análisis reconocidos a nivel internacional. La nueva legislación puso en manos de la Secretaría de Energía (Sener) la supervisión de las evaluaciones y el establecimiento de lineamientos generales para su preparación y presentación.
Los legisladores no incluyeron previsiones para resolver la falta de experiencia y capacidad para la elaboración y para la supervisión de las evaluaciones presentadas. La atención de los aspectos metodológicos necesarios para la identificación y caracterización de los impactos sociales de los proyectos de energía quedó en manos de los profesionales contratados por empresas interesadas en realizar proyectos de energía. El artículo 87 del Reglamento de la Ley de la Industria Eléctrica responsabiliza a la Sener de la generación de una guía y un formato para la presentación de las EIS; pero establece claramente que “la responsabilidad respecto del contenido del documento corresponderá a los interesados para obtener permisos o autorizaciones” (DOF, 31 de octubre de 2014). Tomando en cuenta que las EIS presentadas pueden registrar contenidos muy dispersos, el propio reglamento establece, en el mencionado artículo, que la Sener puede buscar la ayuda de expertos externos para emitir resolutivos y hacer recomendaciones sobre la EIS presentada.
La reforma en su conjunto y los instrumentos usados tienen, como han explicado otros autores, implicaciones amplias en la relación comunidades-empresas-gobierno (Chacón, 2016; Nahmad, 2017). El diseño y aplicación de metodologías usadas en la preparación de EIS en México ha quedado en manos de expertos que deben atender simultáneamente el tema del rigor de los métodos utilizados y la legitimidad social de los estudios.
El diseño institucional del instrumento de evaluación de impacto social adoptado no considera las dificultades asociadas con las variaciones en la escala de análisis demandada en diferentes proyectos. Ésa es una limitación seria porque los resultados de las investigaciones pueden usarse en el manejo de controversias. Si bien tanto proyectos de gran escala como de escala pequeña comparten algunos de los problemas, en el proceso de adopción del instrumento se generaron las condiciones para favorecer la hechura de estudios con orientación cuantitativa para proyectos de gran escala cuya elaboración y supervisión se inspiran en la experiencia previa de las EIS. Ese enfoque ha dado origen a problemas metodológicos cuando se intenta hacer mediciones a pequeña escala para proyectos como subestaciones eléctricas, tanques de almacenamiento, pequeños gasoductos, etc. En ese tipo de evaluaciones se deben describir cambios en las dinámicas sociales en contextos locales a nivel de comunidad, barrio o distrito urbano. En esos contextos se confrontan, en forma cotidiana, la satisfacción de necesidades sociales de provisión de energía con el manejo de las externalidades negativas. Los impactos afectan el grado de satisfacción o privación de algún derecho social.
Para la medición de impacto social es necesario identificar primero una línea de base de las condiciones generales de vida y del entorno local en donde habitan las personas. Para ese fin, se puede procesar información secundaria disponible o usar diversos enfoques para vincular la información generada en investigación original con los impactos que pueden tener diversas intervenciones (Berg, 2004). Parte de la investigación está orientada a identificar hechos que permitan explorar cuál es el papel que desempeñan distintos individuos en una sociedad y los cambios registrados en ese papel (Coussey y Christensen, 1997). Los cambios más generales en la vida de las personas tienen que ver con su capacidad de satisfacer sus necesidades en el corto, mediano y largo plazo. Esto significa que en un primer nivel es necesario identificar variables y hacer mediciones relacionadas con las variables clave de ingreso y consumo. En el primer caso, es necesario considerar las múltiples formas de ingreso (salario, ganancias, rentas, o cualquier otra forma de transferencias) y, para el consumo, es necesario tomar en cuenta sus múltiples formas (alimentos, bienes durables, servicios, vivienda, otros bienes), así como hacer ajustes por capacidad de compra, tamaño del hogar (Banco Mundial, 2003).
La medición de impactos sociales en pequeña escala es una preocupación compartida por estudiosos de fenómenos diversos, como la vulnerabilidad social (Kaztman, 2000), la efectividad de programas de salud (Banco Mundial, 2003), las aportaciones al desarrollo de las organizaciones no lucrativas (Kirkpatrick y Friedenwald-Fishman, 2009), los cambios en indicadores de pobreza (Noble, McLennan y Whitworth, 2009), la medición de actividades empresariales (Burgard, Münnich y Zimmermann, 2014), el cambio demográfico (Rayer, 2015) y la migración internacional (Coussey y Christensen, 1997), entre otros campos de estudio. En la evaluación de proyectos de energía este tema ha sido tratado para generación de energía solar (Alazraki y Haselip, 2007; De Schepper et al., 2015) y el estudio de la sustentabilidad (Terrapon-Pfaff et al., 2014).
A una escala mayor es posible hacer estas mediciones usando indicadores sociodemográficos derivados de información censal para construir mediciones multidimensionales, como ocurre con la medición de la pobreza desde un enfoque de derechos sociales (Coneval, 2014). En cambio, las mediciones a pequeña escala requieren el uso de un modelo lógico o teoría de cambio (So y Staskevicius, 2015) que puede verificarse mediante la construcción multifactorial de condiciones de vida a partir de información recopilada en campo (Banco Mundial, 2003). Rayer (2015) identifica cinco problemas clave del análisis a pequeña escala: la delimitación territorial de los cambios a observar, la falta de tabulaciones a la escala necesaria, la falta de datos sobre comportamientos pasados, la con fiabilidad de los datos obtenidos en pequeñas muestras (Burgard, Münnich y Zimmermann, 2014), y la vulnerabilidad del comportamiento de las variables ante cambios contextuales.
Para sintetizar lo expresado en diversos trabajos y tomar en cuenta la regulación al respecto, así como las fuentes de información disponibles en México, se concluye que la evaluación de impacto social en pequeña escala de los proyectos de energía enfrenta por lo menos las siguientes dificultades:
Las evidencias usadas en este trabajo provienen de un análisis comparado de procesos de medición y decisiones analíticas tomadas en cuatro trabajos de evaluación de impacto social de distinto tamaño realizados por los autores entre 2014 y 2017 en los estados de Oaxaca, Nayarit y Jalisco.5
Se seleccionaron dos casos que requerían análisis a pequeña escala y, para contrastar, uno con análisis de un corredor intermunicipal y otro con un análisis a nivel regional. En todos los casos se usaron métodos cualitativos y cuantitativos.
La comparación se hizo para mostrar que el marco institucional y los métodos cuantitativos convencionales usados por la comunidad de evaluadores tienden a ser menos funcionales a medida que se reduce la escala de análisis. Asimismo, interesa mostrar la necesidad de usar las evaluaciones a pequeña escala para hacer experimentaciones de integración de información cualitativa y cuantitativa para generar evaluaciones más adecuadas para el uso de la información producida en contextos controvertidos. La comparación de casos se hace en dos fases. La primera identifica las aportaciones de comparar impactos con procesos sociales más amplios, mismas que tienden a ser mayores en proyectos pequeños (sección “Escala de análisis y ventajas de comparar impactos locales con grandes procesos”). La segunda fase muestra las orientaciones y tipo de decisiones tomadas en distintas estrategias analíticas seguidas en todas las evaluaciones (sección “La reconstrucción participativa de impactos sociales a distintas escalas”).
La comparación permite derivar implicaciones de política pública relacionadas con la regulación de la hechura de EIS en México.
A medida que la escala de análisis de los impactos de un proyecto disminuye crecen las ventajas de comparar los impactos registrados con procesos de cambio social más amplios. Por esa vía, es posible sopesar la relevancia de los cambios observados a nivel de barrio o localidad y tener un referente para información cuantitativa y cualitativa derivada de trabajos realizados en campo. Los referentes fungen como parámetros para evaluar cambios observados y entender la relevancia de los mismos.
Dado que no hay criterios definidos, podemos decir que un proyecto es pequeño cuando afecta a poblaciones pequeñas y se habla de montos de inversión bajos comparados con el gasto anual de los gobiernos locales donde se ubican los proyectos. Estos proyectos contemplan actividades de construcción que representan cambios pequeños en variables como empleo, flujo vehicular o generación de ingresos indirectos, y tienen un periodo de construcción que se extiende por tiempos menores a un año. Ejemplos de esto son subestaciones eléctricas, líneas de transmisión cortas y pequeños gasoductos. Estos proyectos generan impactos directos, como generación de empleo, daños a la salud por emisiones o exposición a enfermedades de transmisión sexual, cambios en la vida cotidiana, i.e. más horas dedicadas a actividades culturales, educativas o sociales, y aparición o crecimiento de ciertas formas de entretenimiento. En la evaluación de sus impactos, resulta complicado establecer vínculos causales entre acciones contempladas en el proyecto (movimiento de tierra, uso de vehículos, contratación de trabajadores), e impactos esperados (cambios en las condiciones de vida de la población atribuidos a las acciones del proyecto).
Para facilitar la tarea de relacionar impactos locales con procesos más amplios es conveniente, primero, identificar los impactos socialmente relevantes. Para ese fin Kirkpatrick y Friedenwald-Fishman (2009) distinguen entre mediciones de las acciones (insumos) y mediciones de los resultados. En el lado de las acciones se miden los insumos (lo que introducimos al sistema), como pueden ser la contratación de nuevos trabajadores temporales, los productos de la acción (directos) —i.e. el número de mujeres contratadas en una comunidad—. Mientras que en el campo de los resultados se distinguen entre resultados (lo que pasa a nivel local) y los impactos (la diferencia observada).
En el cuadro 1 se puede ver que la obtención de información necesaria no sólo se vuelve más complicada a medida que se avanza hacia abajo en la tabla, es decir resulta más difícil medir los impactos que los insumos, porque dicha información depende más de construcciones hechas con investigación de campo.
Mientras que en el caso de una hidroeléctrica de gran tamaño se pueden construir indicadores ad hoc, como el de escolaridad promedio a nivel de comunidad o municipio —lo que es justificable dado el tamaño de la inversión—, en el caso de una pequeña subestación apenas si es posible tener estimaciones gruesas, como el número de hijos e hijas en edad escolar que podrían beneficiarse de los ingresos por personal contratado. Para ello es necesario usar datos de con tratación de personal y un supuesto sobre la relación entre el número de hijos en edad escolar según edad del trabajador contratado. Para construir un panorama completo, en este último caso, se necesitan además datos producidos por la empresa e indicadores más generales de tipo sociodemográfico generados a partir de encuestas.
De acuerdo con Kaztman (2000) los cambios locales resultan complicados de medir porque se construyen a partir de la agencia de los actores que se refleja en acciones intrínsecamente localizadas moldeadas por interacciones locales y por interrelaciones externas, de manera que los estudios a nivel de barrio o comunidad son necesariamente comparativos. Fawcett et al. (2016), proponen que el objetivo de la metodología de análisis de áreas pequeñas es estudiar disparidades entre áreas y su relación con áreas mayores.
Para solventar el paso entre la medición de impactos a nivel local y los macroprocesos de cambio social se han propuesto diversas rutas. Wilbanks y Kates (1999) señalan que siempre hay un puente entre cambios locales y cambios globales. En nuestra experiencia, la construcción de indicadores con información generada en campo facilita el establecimiento de vínculos entre los cambios locales y el comportamiento más amplio de variables. Vanclay (2002) identifica siete procesos de cambio social que pueden servir como referente, éstos son cambios demográficos, económicos, geográficos, institucionales y legales, de emancipación y empoderamiento, socioculturales y otros. Balkema et al. (2010) proponen analizar los cambios locales usando como referente los objetivos de desarrollo propuestos por la Organización de las Naciones Unidas; mientras que Robles (2016) propone que un criterio relevante es saber si las EIS ayudan al empoderamiento de las comunidades afectadas.
Foster y Tre (2000) proponen empezar con un concepto general de intervención en el sector de energía y preguntar por los impactos que tiene sobre los pobres. Para ello, es necesario definir la intervención como medida que influye en las condiciones de acceso a servicios de energía y usar, como referencia para el impacto, indicadores generales de desarrollo que se puedan medir antes y después de las intervenciones, lo que requiere una buena base de datos. Balkema et al. (2010) sugieren el desarrollo de indicadores que luego sean evaluados a la luz de entrevistas semiestructuradas.
En suma, la recolección de datos debe guiarse por la definición conceptual de grandes objetivos o procesos de cambio social. En proyectos de pequeña escala eso significa orientar la integración de fuentes de información hacia soluciones a partir de las aportaciones de los métodos cualitativos.
La existencia de una comunidad epistémica y la regulación sobre los mecanismos de evaluación de impacto social establecen fronteras analíticas para la evaluación de proyectos de distinta escala. Esteves, Franks y Vanclay (2012: 34) reconocen que “practicantes y académicos que [trabajan en] este campo tienen un campo de conocimiento teórico y metodológico establecido, un grupo de herramientas, experiencia práctica acumulada, conocimiento interno y una historia de casos”, pero no abundan en los problemas que esto significa cuando dicho instrumental se despliega en diferentes contextos y a distintas escalas.
Nuestra experiencia sugiere que los evaluadores de impacto social en áreas pequeñas o de proyectos de pequeña escala se ven en la necesidad de hacer adaptaciones metodológicas que deben ser a la vez rigurosas (considerando la práctica internacional), pero flexibles para capturar dinámicas sociales locales relevantes para el proyecto y para la comunidad. Es decir, se necesita reconstruir socialmente los impactos considerados relevantes pero difíciles de medir usando las estadísticas disponibles. Asimismo, es necesario reconocer la existencia de múltiples intereses que operan en ámbitos de la vida cotidiana y el carácter intersubjetivo de la noción de impacto. El proceso de reconstrucción permite a los actores dialogar para contextualizar, a nivel local, la naturaleza y magnitud de los impactos y para identificar opciones posibles de manejo de los mismos.
En el cuadro 2 se presenta un listado de problemas metodológicos que enfrentan los evaluadores en el proceso de reconstrucción social de los impactos, entendida como proceso colaborativo expertos-comunidad para identificar, caracterizar y valorar cambios sociales e impactos esperados de un proyecto. La información del cuadro muestra que en las evaluaciones de cambios a pequeña escala la investigación cualitativa y la interacción en campo son cruciales para facilitar el análisis de los impactos y considerar los intereses, sobre todo para casos de pequeña escala. De dicha información se desprende la necesidad de desplegar estrategias dirigidas a facilitar la integración de información cualitativa y cuantitativa como las que se describen a continuación y que dan lugar al tipo de decisiones presentadas más adelante en el cuadro 3.
En suma, la reconstrucción social de los impactos de un proyecto no sólo per mite establecer líneas de base específicas para los proyectos evaluados, sino que facilita el diálogo entre involucrados a partir de información objetiva y la exploración conjunta de escenarios de cambio, impactos esperados de los proyectos y opciones para escenarios con o sin proyecto.
En la siguiente comparación de casos, presentada en el cuadro 3, se mencionan las estrategias (columna 1) y las decisiones tomadas (columnas 2 a 4). Se muestra que a medida que se avanza hacia estudios en contextos locales y proyectos de pequeña escala, la orientación cualitativa de la evaluación de impactos se vuelve más necesaria porque a esa escala es más complicado hacer el tipo de mediciones sistemáticas posibles en la evaluación de proyectos mayores.
La orientación cuantitativa o cualitativa reportada en el cuadro 3 no significa que en las evaluaciones domina por completo una u otra orientación, simplemente ilustra la posibilidad de amalgamar, en forma diferenciada, los dos tipos de información, para lograr evaluaciones que al mismo tiempo cumplan con criterios reconocidos por la práctica internacional y para ajustar el proceso de evaluación a las necesidades de actores locales con intereses y necesidades específicas.
En cualquier escala, ambas formas de investigación contribuyen a lograr una mejor evaluación. El grado en el cual las evaluaciones se orientan en un sentido u otro depende del tipo de proyecto, del contexto social y de las propias capacidades y experiencias de los reguladores, los evaluadores y los administradores de proyectos. Como argumentan Esteves, Franks y Vanclay (2012: 36) sin capacidad de regulación y sin recursos para control de calidad “los proponentes de proyectos tienden a producir evaluaciones que apenas alcanzan a cubrir las expectativas mínimas de los reguladores”. En el diálogo con algunos de los nuevos jugadores producidos por la reforma energética en México, hemos observado que cuando se trata de proyectos pequeños, se tiene la tentación de subestimar la importancia del análisis cualitativo y el diálogo con los involucrados.
En el análisis presentado, las entrevistas y los grupos focales fueron un instrumento indispensable para identificar y caracterizar impactos en la evaluación de los proyectos más pequeños. Particularmente sirvieron para identificar cambios muy recientes o que serían imperceptibles en cualquier tipo de medición, así como temas de interés específicos. Las entrevistas permiten, asimismo, identificar opciones de mitigación inspiradas en actividades comunitarias en curso, dirigidas a atender problemas microlocalizados, ya que las comunidades pueden verse afectadas en sentido positivo o negativo por el proyecto, y las soluciones pueden ser campañas de reforestación, limpieza o prevención del crimen en barrios específicos. En proyectos ubicados en áreas urbanas de reciente formación, el análisis cualitativo de información recabada en campo fue útil para identificar temas comunes en las percepciones dispersas emitidas por poblaciones con trayectorias familiares, profesionales y migratorias muy distintas. Con esa información fue posible identificar grupos de interés a partir de distancias al proyecto y actividades actuales de los entrevistados como referentes de una posible comunidad de interés.
La premisa inicial de este artículo sobre las implicaciones de las dificultades para estudiar impactos sociales en proyectos de pequeña escala está rebasada por los resultados del estudio. Si bien éstos presentan ciertas particularidades, los proyectos medianos y de gran escala enfrentan también la necesidad de integrar soluciones metodológicas diversas. Ignorar lo anterior en la regulación del instrumento deja su adopción a la mitad del camino que conduce a procesos de toma de decisión y a la responsabilidad empresarial necesarios para el bienestar de las localidades.
La comparación de cuatro experiencias de evaluación de impacto social ayuda a entender las posibilidades de lograr avances en la hechura de este tipo de evaluaciones en México, tomando en cuenta la forma como se institucionalizó en el país este procedimiento, la expansión en México de una comunidad epistémica que opera a nivel internacional y las limitaciones, capacidades y compromisos de promotores, reguladores y evaluadores. La importación del instrumento en sí misma puede servir para ese fin, pero las evidencias que aquí se presentan sugieren que es necesario trabajar más en su contextualización en ambientes locales diversos y para proyectos de distinta escala.
La evaluación de proyectos y la medición de impactos a pequeña escala muestran dificultades analíticas que si bien están presentes en proyectos de mayor magnitud, resultan más complicadas de resolver, pues mucha de la información cuantitativa que podría servir para documentar cambios sociales y medir los impactos esperados, simplemente no existe o podría ser muy difícil de producir. En el contexto de institucionalización de la EIS en México, existe la tentación de subestimar la importancia de dialogar con los involucrados sobre los impactos sociales de pequeños proyectos. Ante las dificultades para instaurar un modelo cuantitativo en pequeña escala, el estudio presentado sugiere orientar la evaluación hacia un análisis cualitativo, pues ayuda a entender mejor los posibles impactos de los proyectos en la diversidad de contextos locales donde dichos proyectos se localizan.
La exploración de lo que aquí se ha llamado procesos de construcción social de los impactos sociales abarca también un proceso de construcción social de las poblaciones objetivo que reciben los impactos positivos y negativos de los proyectos de energía. El análisis aquí presentado sugiere la necesidad de hacer arreglos institucionales al instrumento de evaluación de impacto social para facilitar tres líneas de trabajo dirigidas a la hechura de evaluaciones integrales de los impactos sociales a distinta escala que respondan a los intereses de los diversos involucrados.
La primera línea se refiere a la consideración de variaciones contextuales que tienen lugar en proyectos según la escala de análisis a realizar. Si bien proyectos grandes y proyectos pequeños provocan impactos sociales que deben ser evaluados usando información cualitativa y cuantitativa, es importante reconocer en la regulación las dificultades analíticas con las que tropieza la preparación de las evaluaciones a distintas escalas. En la experiencia revisada, los promoventes esperan que las evaluaciones de proyectos muy pequeños se resuelvan en cuestión de días. Sin embargo, en la práctica se puede observar que se necesita más tiempo para transitar de la identificación de impactos a la selección de opciones de trabajo conjunto en medidas de prevención y mitigación adecuadas a los contextos locales.
En segundo término es necesario facilitar la hechura de análisis de proyectos de energía en coordinación con la hechura y ejecución de otros proyectos o iniciativas locales de planeación del desarrollo urbano o rural. Esta necesidad es aún mayor cuando se trata de proyectos pequeños o cuando los impactos se refieren a contextos locales de tipo barrial o comunitario cuya interacción con el resto del municipio o la región parece poco relevante si se toman en cuenta indicadores agregados de cambio social. En países en desarrollo con grandes retos en temas como pobreza, justicia social, deterioro ambiental o falta de servicios, los impactos sociales de pequeños proyectos a nivel local pueden llegar a verse como asuntos relativamente irrelevantes. Cuando se observa el tipo de conflictos sociales derivados de proyectos muy pequeños y se consideran las externalidades que ese tipo de conflictos tienen para todo el sector de energía, se puede ver que no hay impacto pequeño o irrelevante cuando se trata de hacer frente a la expansión de riesgos sociales que afectan a los proyectos de infraestructura que a menudo resultan en soluciones subóptimas.
Finalmente, la tercera línea se refiere a la necesidad de considerar los pequeños proyectos como campo de experimentación para la integración de información cualitativa y cuantitativa y para involucrar a los distintos actores sociales a nivel local interesados en la gestión de los proyectos de energía. En un contexto nacional donde abundan las controversias en torno a proyectos de energía, la evaluación de pequeños proyectos no debe verse como un trámite a cumplir. Las experiencias estudiadas muestran que la gestión de un pequeño proyecto es un catalizador del diálogo comunitario y entre los diversos involucrados en el proceso de desarrollo local. En tres de los cuatro casos, la población recordó la existencia de saldos negativos de proyectos previos de energía. En dos casos, la información recopilada en campo permitió identificar impactos percibidos por la población como severos y con alcances superiores a lo previsto en la delimitación de las áreas de influencia. En uno de ellos, el más grande, la evaluación contribuyó a sopesar los enormes costos sociales que implica su construcción; mientras que, en uno de los pequeños, contribuyó a optar por una alternativa de proyecto con menos impactos sociales.
