Para entender la dinámica de las nuevas generaciones profesionales y el surgimiento de nuevos actores y saberes estatales en los contextos de cambio reciente, es importante tener en cuenta una serie de foros e instituciones internacionales que se convirtieron en espacios de socialización profesional, donde se elaboraron, compartieron y difundieron visiones sobre el desarrollo. En ese sentido, el trabajo de Molina (2009) identificó las instituciones, los grupos y los individuos que le sirvieron de referencia, tanto nacional como internacionalmente, al equipo negociador del TLC.

Dos instituciones internacionales y dos regionales jugaron un papel clave para la socialización de ideas de los negociadores costarricenses. En el campo internacional, se identifican la Organización Mundial del Comercio (OMC) y la Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos. Mientras que, en el área regional, se encuentran el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE) y la Academia de Centroamérica (Molina, 2009).

Con diferentes matices, todas estas instituciones de referencia comparten un esquema de pensamiento que surgió al calor del contexto internacional de cambio de fines de los años setenta. Contexto en el cual estas instituciones son producto y a la vez promueven una serie de valores que se importan y se exportan como categorías universales sobre el Estado, el comercio, la economía y el desarrollo.

El concepto de socialización tiende a estar asociado con un doble movimiento, discontinuo de acomodación y asimilación entre el individuo y el medio, el cual acaba, según Piaget, en la adolescencia, o bien, según otros autores, constituye un proceso permanente durante todo el ciclo de la vida (Dubar, 1991).

En la sociología, Talcott Parsons, a partir de algunos aportes de Freud, Durkheim, Weber, Pareto, entre otros, intentó construir una teoría de la socialización dentro de su teoría general de la sociedad. Básicamente, le atribuye a ese proceso funciones decisivas, por ejemplo, la interiorización de normas y valores y la integración social. Según Parsons (1961), el proceso se realiza desde la primera infancia, por asimilación de los grandes modos de orientación de la familia de origen.

Esta investigación rescata dos dimensiones del concepto: el sistema de acción al cual refiere y la trayectoria individual. Es decir, se utiliza en la medida en que facilita aproximaciones que articulan dimensiones micro y macro, objetivas y subjetivas de lo social.

Ahora bien, preguntarse por los procesos y espacios de socialización en los cuales se forman y se construyen agentes sociales y políticas implica visualizar la socialización como un proceso que estructura y genera las prácticas, a partir del encuentro entre principios de percepción, pensamiento y acción en un campo de fuerzas sociales específicas (Bourdieu, 1980, 95). Esta manera de ver el proceso socializador y la adopción de valores constituye un avance, con respecto a las posiciones que ven la acción del agente como reacción mecánica inconsciente o como “elección intencional de un actor libre de cualquier condicionamiento”. Tal postura permite explicar el hecho de que las disposiciones tiendan a ser durables y que se reproduzcan; y, más que racionales, los agentes tienden a ser razonables (Bourdieu, 1992, 85).

Siguiendo a Bourdieu, se podría decir que los negociadores del TLC se constituyen en agentes sociales influyentes a partir del encuentro entre sus trayectorias individuales y su encuentro con un “habitus neoliberal” de la época, gestado y reforzado en espacios nacionales e internacionales (Bourdieu, 1992, 89).

A diferencia de la ambición de Parsons por generar explicaciones de alcance universal, Robert Merton aportó una hipótesis para entender algunos mecanismos de relación, a través de los cuales se produce la adopción de valores y de creencias entre los individuos de un grupo. Estos mantienen un valor heurístico, si se ubican dentro de análisis empíricos sólidos (Dubar, 1991, 64).

En ese sentido, se retoma la distinción entre los conceptos de grupo de pertenencia, como grupo de origen; grupo de referencia, como grupo al que se aspira a pertenecer; y del concepto de frustración relativa, entendido como el juicio que se hace sobre una situación propia, a partir de la comparación con otro individuo o grupo. A partir de estos conceptos, el autor elaboró la hipótesis de la socialización anticipatoria. Dicho concepto explica el proceso por el cual un individuo interioriza los valores de un grupo que no es el suyo (grupo de referencia) y al cual desea pertenecer. Adopción que luego le facilita su adaptación.

Según Robert Merton (1967), se puede decir que los negociadores del TLC fueron parte de procesos de socialización anticipatoria. Ellos adoptaron, en forma temprana, no solo una serie de normas, valores y creencias, sino también determinados paradigmas sobre el comercio exterior. Lo anterior se hizo a partir de relaciones con agentes y funcionarios nacionales e internacionales influyentes; por lo tanto, este grupo se constituye, a través de su acceso al Estado, en parte de una élite transnacional.

La Tabla 2 muestra que los negociadores principales conforman un grupo que ha invertido tiempo y recursos en su formación, con lo cual, esta inversión se transforma en un capital profesional.³ La hoja de vida del exministro de Comercio Exterior, por ejemplo, dice lo siguiente: “Alberto Trejos obtuvo con honores el Ph.D. en Economía de la Universidad de Pennsylvania”. Asimismo, en el caso de Federico Valerio, jefe de la mesa de negociación sobre servicios e inversión, se indica que cuenta con un título de doctorado y dos maestrías (una en Derecho Internacional y otra en Integración Económica), lo cual lo convierte en el más calificado de ese grupo.

Tabla 2
Socialización profesional del equipo negociador

Fuente: Elaboración propia a partir de las hojas de vida de cada negociador.

Todos ellos realizaron sus estudios de bachillerato y licenciatura en Costa Rica,⁴ pero llevaron a cabo estudios de posgrado fuera del país, principalmente, en Inglaterra y en Estados Unidos. En general, las especializaciones se centran en áreas de la política económica, negociación y derecho internacional. Lo anterior tiene como espacio de intersección el comercio exterior.

Aparte de realizar estudios de maestría en el extranjero, ellos también recibieron cortas capacitaciones en temas más especializados. Tal es el caso de Anabel González, quien en dos ocasiones salió del país para adquirir conocimientos sobre negociaciones internacionales: en 1989, en el Centre for Applied Studies in International Negotiations en Ginebra (Suiza); y, en 1996, en la John F. Kennedy School of Government de la Harvard University, en Boston (EE. UU.)

Nótese que el núcleo básico del equipo negociador se formó a partir de seis profesionales del derecho y dos economistas. El grupo ampliado, aunque incluye otras disciplinas profesionales, estuvo compuesto, en su mayoría también, por profesionales del derecho. La presencia de este tipo de profesionales en el Estado no es un fenómeno nuevo. Un estudio sobre la elite en puestos formales, realizado para el periodo 1948-1974, encontró que “los abogados constituyen la mayoría de los profesionales que han ocupado puestos en las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno” (Arias Sánchez, 1974, 142).

De tal manera que la formación básica y la visión disciplinaria fue un elemento de cohesión de los negociadores, pues la disciplina también se convierte en la puerta de entrada principal a un campo temático muy general y a un campo amplio de problemas.

Los economistas en Costa Rica, como en otras partes del mundo, se abren camino dentro del Estado, en disputa con la élite de abogados que tuvo preeminencia en los principales puestos políticos desde fines del siglo XIX. A fines de los años cuarenta y en las dos décadas siguientes, Rodrigo Facio, abogado de formación, pero también un estudioso muy lúcido y original de la economía, es un ejemplo del avance de las posiciones de los economistas en la formulación de políticas estatales. Desde entonces, las profesiones de derecho y economía constituyeron medios de ascenso profesional dentro del Estado costarricense, situación que para poder mantenerse requirió del aumento de la especialización y la competitividad de esas profesiones en términos del mercado internacional.

Con respecto al periodo 1985-1995, en el cual se formularon las políticas de ajuste estructural impulsadas por los organismos financieros internacionales, Raventós (1997) llamó la atención sobre la unidad disciplinaria de los funcionarios que participaron en el proceso de negociación.

Así pues, cuando se analiza la formación disciplinaria dominante en los equipos que negociaron el ajuste estructural en América Latina, se evidencia que estuvieron conformados mayoritariamente por economistas. Mientras que, en el caso del TLC con Estados Unidos, aunque la dirección estuvo en manos de un economista, la gran mayoría de negociadores eran abogados. Esto es válido tanto para los jefes de las mesas de negociación, como para el grupo ampliado que participó en el proceso.

Se puede decir que el carácter anticipatorio de la socialización de los negociadores tiene una dimensión nacional y una dimensión internacional y constituye un proceso. Por un lado, comienza a gestarse desde la elección disciplinaria, nacionalmente, a través de relaciones de modelaje o de mentor-aprendiz que se construyeron internamente, es decir, en Costa Rica. Por otro lado, pasa por los estudios de posgrado en universidades norteamericanas o inglesas, hasta culminar con la adopción del paradigma promercado de los negociadores y funcionarios internacionales.

Una de las formas en las que se expresan las relaciones de poder asimétricas, entre Estados Unidos y Costa Rica, consiste en lo que Dezalay y Garth (2002) denominan la dolarización del saber. De acuerdo con estos autores, algunas disciplinas toman del país poderoso los modelos profesionales que les den expectativas de acceso al Estado y al poder. La Tabla 2 muestra que, para los negociadores costarricenses, Estados Unidos es un sitio de referencia para el modelaje profesional, pues cinco de ellos hicieron posgrados en ese país, en tanto que dos optaron por Inglaterra.

No parece casual que cuatro negociadores estudiaron en la Universidad de Georgetown, dos de ellos hicieron estudios en la John F. Kennedy School of Management de la Universidad de Harvard y dos se formaron en la London School of Economics en Inglaterra. La formación en el extranjero no solo les permitió tener acceso a una nueva tecnología estatal, sino también reproducirla; con lo cual se forman otras generaciones de negociadores. Por ejemplo, Anabel González, quien funda una Cátedra de Comercio Exterior en la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica.

A partir de estos posgrados, fuera y dentro del país, y los requerimientos de la OMC, se consolida una nueva especialidad en materia de negociación y de aplicación de tratados comerciales, la cual genera la problemática y el expertise para atenderla.

Para complementar esta visión sobre instituciones, espacios y personas de referencia en la socialización de los negociadores, se presenta a continuación a las personas que algunos de ellos reconocieron como sus mentores.

Tabla 3
Mentores de los negociadores

Fuente: Comunicaciones personales y semanario El Financiero, 5 de marzo del 2007.

De acuerdo con lo expuesto en la Tabla 3, existe una conexión de admiración y tutelaje de Anabel González hacia su mentor Eduardo Lizano, asimismo, de Gabriela Llobet y Fernando Ocampo hacia Anabel González y Francisco Chacón. El influjo de Lizano sobre González durante la negociación del TLC con Estados Unidos fue analizado ya con más detenimiento en Molina (2009), la autora argumenta que: a) Eduardo Lizano Fait se convirtió en el hilo conductor del equipo económico negociador de los programas de ajuste estructural y también del equipo negociante del TLC con Estados Unidos, b) Lizano entrenó a Anabel González para la negociación del TLC con Estados Unidos y c) ese liderazgo de Lizano fue producto de la combinación de recursos académicos, relaciones sociales y puestos políticos (Molina, 2009, 178).

Ahora bien, los temas de los trabajos de graduación (licenciatura) de los negociadores versan sobre los siguientes asuntos: el sistema multilateral de comercio, el sistema estatal de comercio exterior costarricense, la disputa con la Unión Europea por el comercio del banano y las regulaciones ambientales dentro de los tratados comerciales.

Tabla 4
Trabajos finales de graduación de cuatro negociadores del TLC

Fuente: Tomado de las trabajos finales de graduación de cada negociador.

La Tabla 4 permite ver que antes de que los negociadores participaran en el proceso del TLC con Estados Unidos, incluso antes de que entraran al COMEX, ya habían realizado estudios relacionados con el comercio. Su formación en esa materia facilita la entrada en el sector gubernamental de comercio exterior.

En Molina (2009) se resumen las ideas centrales de estos trabajos de graduación y se concluye que, a pesar de la diversidad temática, todos comparten no solo el interés por estudiar y promover la expansión de las relaciones comerciales, sino que también comparten varios supuestos no demostrados. Por ejemplo, el supuesto de que existe una relación positiva universalmente válida entre apertura comercial y desarrollo, además, el supuesto de que, a través de tratados comerciales y la técnica de negociación, los países pequeños pueden establecer relaciones simétricas con países desarrollados. Esa creencia general subyace como solución frente a problemas que son diversos y que tienen distintos orígenes o causalidades.

Lo anterior permite plantearse una pregunta: ¿se construyeron los negociadores como comunidad profesional o como grupo ideológico?, ¿pueden deslindarse los límites entre afirmaciones que emanan de una ideología y el saber que emana de un conocimiento profesional o científico?

Al respecto, Molina propuso el concepto de comunidad epistémica como categoría para describir al equipo negociador del TLC, esto de acuerdo con Adler y Haas (1992), quienes definen a esta comunidad como una red de profesionales que, al tener un reconocido expertise y competencia en un dominio particular, reclaman una autoridad de conocimiento relevante sobre las políticas. La comunidad puede involucrar distintas disciplinas, cuyas relaciones se caracterizan por compartir un conjunto de normas, principios y creencias causales; estos contribuyen a elucidar relaciones entre acciones políticas y resultados, dentro de un conjunto central de problemas de su dominio.

El concepto de socialización anticipatoria aporta algo más de lo hasta aquí señalado. Primero, porque se refiere al hecho de que los individuos que están subordinados o que aún no están integrados dentro de un espacio o grupo determinado muestran la tendencia a compartir los sentimientos y a conformarse con los valores centrales de los más prestigiosos y más respetados del grupo (Merton, 1949, 305-470).

Segundo, si la tendencia de los individuos, en el ámbito social, fuese identificarse no con su grupo de pertenencia (o grupo de origen), sino con el más prestigioso, la capacidad o la incapacidad de la estructura social para ofrecer posibilidades de movilidad social resultaría determinante. A su vez, ello tiene repercusiones para entender tanto los niveles de frustración colectiva como las combinaciones de valores, por ejemplo, la solidaridad y la competencia entre los individuos.

En el caso de los negociadores del TLC, la socialización anticipatoria operó no solo al asumir valores y creencias de personajes prestigiosos, sino también al facilitar mecanismos de movilidad profesional. Se argumenta que ellos han seguido estrategias de socialización profesional particulares, las cuales los unen a las ansias de ascenso profesional, y que para ello optaron por la preparación profesional en el exterior, en carreras que tradicionalmente han servido para el ascenso y la incidencia política. Ambas cosas facilitadas por las relaciones familiares y sociales de su posición social.

Estos individuos tampoco están fuera de las tendencias socioeconómicas estructurales. Como Pérez Sáinz, (2004) planteó, surgió más bien un proceso de elitización de los profesionales, tanto en el sector público como privado, durante la década de 1990. Es decir, los profesionales aumentaron su participación en empleos de los más altos estratos sociocupacionales, lo cual produjo una movilización de los estratos medios a los altos, paralelamente, con una reducción de los estratos sociocupacionales menos calificados. De tal forma que, si bien hubo una reducción en términos absolutos, de 16 368 puestos del grupo no profesionalizado del Estado (producto de la reforma), se incrementaron los puestos profesionalizados en 10 122. Lo anterior hace pensar en una modernización del sector público (Pérez, 2004, 58-62).

El hallazgo empírico aportado por Pérez Sáinz, para efectos de este trabajo, tiene relevancia en varios sentidos. En primer lugar, porque COMEX constituye el ejemplo por excelencia de la tendencia a la profesionalización de los servicios, en materia de comercio exterior, y a la promoción de inversión extranjera. En segundo lugar, porque el ascenso en la escalera social del grupo sociocupacional de profesionales, tanto del sector público como privado, sitúa el contexto estructural donde se ubican los negociadores del TLC como nuevos tipos de funcionario público. Las trayectorias de estos últimos constituyen ejemplos de carne y hueso de la tendencia encontrada por el autor, con respecto al paso de un grupo del nivel medio alto al nivel alto de la estructura sociocupacional.

Finalmente, en tercer lugar, las conclusiones de dicho autor sugieren una tendencia estructural, la cual explicaría, en parte, que algunos de los líderes centrales de la negociación comercial con Estados Unidos hayan emigrado hacia el sector privado en forma aparentemente duradera.⁵ Dicho lo anterior, hay que señalar también que, pese a los elementos compartidos por los negociadores, ellos siguieron trayectorias laborales con énfasis diferentes.⁶

Si se toman como dos aspectos claves el ámbito nacional o internacional de la ubicación laboral y el vínculo con el sector público o privado de la contratación, se pueden visualizar tres tipos de apuestas por parte de los principales miembros del equipo negociador. En primer lugar, una apuesta profesional hacia el campo internacional, lo cual se puede denominar como una identidad transnacional. En este grupo, el elemento clave está dado por la ejecución de la tarea fuera del país de origen y puede realizarse desde el sector público o privado.

En segundo lugar, una línea de acción optó por trabajar en y para el sector privado. Fundamentalmente, se ubica en el territorio nacional, pero establece vínculos laborales tanto con el sector empresarial nacional como extranjero. En tercer lugar, una apuesta que puede visualizarse en los negociadores vinculados directamente con el sector público estatal.

El primer grupo se denomina “volcado a lo transnacional” o cosmopolita. El segundo se identifica como proempresarial; y el tercero, como burócrata o técnico promercado. Dentro del primer grupo se ubican Anabel González y Roberto Echandi. Al segundo grupo pertenecen Alberto Trejos, Gabriela Llobet y Fernando Valerio. En el tercero pueden encontrarse Fernando Ocampo, Amparo Pacheco, Mariel Picado e Irene Arguedas.

Es notable que en los tres tipos de trayectorias se produjo una combinación entre el uso de capital profesional o capital social (a partir de la disponibilidad), de las fortalezas personales y de las necesidades prácticas.

Desde el punto de vista de la propia historia laboral de cada negociador, es evidente que el tema de la negociación de los tratados comerciales se constituyó en un medio para el ascenso social. En la Tabla 5, por ejemplo, puede notarse que los negociadores escalaron posiciones en forma paralela al desarrollo de un campo burocrático que ellos mismos ayudaron a construir.

Tabla 5
Carrera de ascenso según puesto y tipo de negociador

Fuente: Hojas de vida y entrevistas personales.

Este ascenso puede considerarse vertiginoso con respecto a su propia trayectoria, lo cual puede vislumbrarse en las diferencias salariales durante su proceso de ascenso.

En materia de saber profesional, esta generación de abogados se abrió campo en una nueva área: negociación de tratados comerciales. Las trayectorias denotan movimientos de ida y vuelta del sector público al privado; y del ámbito nacional al internacional.

A partir de sus trayectorias se evidencia que la disciplina y los estudios en el exterior aportan conocimiento y relaciones; además, que lo fundamental del saber hacer que utilizan en su trabajo proviene de la misma escuela del Estado, la cual se convierte, entonces, en una “universidad del saber hacer”.

Las relaciones sociales y contactos políticos de los dos líderes del equipo negociador jugaron un papel notorio en las oportunidades del equipo mismo para acceder a otras relaciones y puestos, dentro y fuera del país.

Por ejemplo, el ministro de Comercio, Alberto Trejos Zúñiga, es hijo del médico y político liberal Fernando Trejos Escalante, quien fue: diputado en el periodo 1966-1970, candidato presidencial perdedor para el periodo 1974-1978 y por segunda vez diputado en el periodo 1982-1986. Mientras que su padre fue miembro de la Sociedad Mont Pelerin desde 1970, Trejos Zúñiga participa de la Academia Centroamericana, ambas agrupaciones de pensamiento liberal. En esta última, Trejos Zúñiga, coincide con Eduardo Lizano, Anabel González y Andrés Rodríguez Clarke, este último hijo del expresidente de la República Miguel Ángel Rodríguez (1998-2002).

Tabla 6
Diferencias salariales entre negociadores

Fuente: Diario Extra 1 de junio de 2005. Tipo de cambio del 2003: CRC 464 por USD 1.

El acceso a oportunidades varía según los recursos disponibles para cada negociador y las diferentes trayectorias que siguieron. Aun así, todos combinaron los recursos profesionales y las relaciones familiares, sociales y políticas en su trayectoria laboral.

En este apartado se argumenta que los agentes individuales estudiados forman parte de entramados de intereses, ideas, valores y relaciones sociales, a través de los cuales se construyen las políticas y los procesos de institucionalización de ciertas prácticas.

Los mecanismos a través de los cuales se produjeron cambios sustanciales en las políticas y en las instituciones de desarrollo de Costa Rica fueron los siguientes: la adopción de un paradigma de apertura comercial inspirado en ideas económicas y legitimado por el derecho; una forma de gestión e institucionalización de la política; y el uso de la racionalidad técnica como mecanismo de legitimación.

En relación con el Estado y la política, el trabajo de Bourdieu tiene la ventaja de que permite visualizar a ambos, también, como campos y como productos de las disputas entre diversas fuerzas sociales. Lo específico del campo estatal, para ese autor, no radica solo en detentar el monopolio de la fuerza física, como diría Weber, sino en ostentar el poder de definir las normas que rigen una sociedad.

Por lo tanto, el Estado no es una realidad unificada y definida, sino un conjunto de campos burocráticos o administrativos, donde confluyen agentes gubernamentales y no gubernamentales, muchas veces organizados en comisiones:

A luchar por esta forma particular de poder que es el poder de regir una esfera particular de prácticas [por ejemplo comercio exterior] mediante leyes, reglamentos, medidas administrativas (subsidios, autorizaciones, etc.), en fin todo aquello que corresponda a una política” (Bourdieu, 1992, 75).

Aunque en el Estado el capital propiamente burocrático consiste en la gestión de los reglamentos, este capital es objeto de interés de otros agentes ubicados en distintas instituciones estatales o en otros campos. Por lo anterior, el Estado es una instancia privilegiada dentro del campo de poder, donde quienes tienen acceso a este obtienen un capital específico, el cual consiste en alcanzar poder sobre las diferentes especies de capital, sus tasas de intercambio y su reproducción. Esto produce una relación estrecha entre el acceso al Estado y el vínculo con el campo de poder y con la clase dirigente. De hecho, el poder sobre el Estado es parte de la lucha que se libra dentro del campo de poder (Bourdieu, 1992, 76).⁷

Cuando se afirma que los negociadores constituyeron una nueva elite estatal, se entiende que formaron la parte estatal de las negociaciones comerciales, afines a la nueva elite transnacional de la cual hablan diversos analistas, tales como Robinson (2001) , Schneider (2014), entre otros.

Si en el apartado anterior se sostuvo que la socialización anticipatoria es un mecanismo que permite entender cómo determinados individuos adoptan valores y creencias, al imitar modelos o personajes de referencia; en este apartado se sostiene que de esos procesos pueden emerger políticas públicas, cuando los agentes sociales involucrados que las gestionan pasan de socializados a socializadores.

Los paradigmas pueden ser visualizados como ejes aglutinadores de políticas y aportar, también, elementos para entender los factores que explican el cambio en los procesos de formulación de las políticas públicas.

Al hacer una analogía con el proceso de producción de conocimientos científicos, Peter Hall (1993) señala:

Los gestores de la política pública comúnmente trabajan dentro de esquemas de ideas y parámetros que especifican no solo las metas de la política y los tipos de instrumentos que pueden ser usados para lograrlas, sino también la naturaleza de los problemas que ellos intentan tratar ( Hall, 1993, 279).

Tal como se afirmó en el apartado anterior, los negociadores compartieron algo más que códigos profesionales homogéneos que brinda la disciplina. También tenían en común ideas claves que les dieron cohesión ideológica y que consolidaron el cambio de paradigma en las políticas comerciales.

Como señaló Fernando Ocampo, uno de los negociadores del TLC, a fines de la administración Rodríguez Echeverría (1998-2002), cuando se le preguntó sobre el futuro del COMEX: “Si viene alguien dispuesto a mantener la política de apertura comercial que se ha venido desarrollando desde hace 10 años, no creo entonces que la situación cambie mucho” (Bermúdez, 2001). Ese núcleo ideológico compartido promercado y proapertura comercial se vio fortalecido por el matrimonio entre leyes y economía.

El trabajo de graduación de uno de los negociadores, Echandi, en coautoría con otras personas, ejemplifica cómo se construye ese acoplamiento, al afirmar que existe, por un lado, una subordinación de las normas a las relaciones de poder económico y, por otro lado, un ideal de que el derecho juega un papel central en el cambio social actual que ellos querían impulsar.

En relación con lo primero, los autores del trabajo señalan que: “Si los procesos económicos son cíclicos, no es menos cierto que el rol del Derecho Internacional Económico varía en forma paralela a ese ciclo” (Echandi, 1991, 948-949). Ese rol se maximiza como un instrumento de desarrollo y de crecimiento económico cuando coinciden las necesidades y posibilidades de los países poderosos, de tal manera que la competencia los lleve a establecer convenios internacionales de comercio, con lo cual arrastran a los países de menor desarrollo. Agregan, además: “Para que el Derecho funcione como instrumento de cambio social se necesita una autoridad fuerte capaz de imponer el cambio que prescriben las normas” (948-949). A su juicio, este cambio estaba ocurriendo de manera incipiente cuando se negoció la Ronda de Uruguay, entre 1986 y 1993.

El hecho de que en el equipo principal de negociadores se incluyeran dos economistas (Trejos y Pacheco)⁸ y que el resto del equipo tuviera formación en derecho muestra que la apertura comercial parece haberse convertido en un puente entre formaciones tan distintas. Lo anterior en la medida en que una disciplina aporta una visión sobre el orden económico y la otra incorpora formas y procedimientos para legalizarlo.

Cuando se analiza el documento que emitió COMEX sobre “la posición nacional” en torno al TLC, se visualiza claramente la forma en la que pueden amalgamarse ideas económicas y fundamentos jurídicos. El principal argumento de la “posición nacional”, para negociar un TLC con los Estados Unidos, fue de carácter jurídico, pues se afirmó que las disposiciones vigentes en la relación bilateral, hasta el momento, habían sido determinadas de forma unilateral por el gobierno de Estados Unidos. Dado que el país no tenía control sobre los términos, las modificaciones o la duración de las disposiciones de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe (CBI, por sus siglas en inglés). Por lo anterior, se consideró fundamental:

Convertir ésta en una relación bilateral permanente, y que se establecieran reglas y disciplinas bilaterales, así como se planteó que debía contener un mecanismo de solución de diferencias transparente y ágil. Solo así, se argumentó que podrán los países de la región consolidar y dar certeza jurídica a los términos comerciales que le vinculan con su principal mercado ( COMEX, 2003).

Así las cosas, se puede afirmar que los negociadores compartieron creencias en torno a los problemas centrales del desarrollo costarricense y sus posibles soluciones. Establecieron relaciones de causalidad entre liberalización comercial y desarrollo y consideraron la apertura de mercados como un mecanismo de solución ante diversos problemas ligados al desarrollo económico y social. Se trata, entonces, de uno de los supuestos claves que compartieron tanto los negociadores de formación básica en economía como los formados en derecho.

La visión de los negociadores forma parte de un tejido estatal y social mayor, pues desde otras instituciones, como el Banco Central, algunos funcionarios mentores explicitaron muy claramente el vínculo que debía existir entre política comercial y derecho. En ese sentido, se señaló que una de las áreas de acción inmediata de la política comercial estaba relacionada con el del estado de legalidad. Este se considera indispensable para crear un entorno propicio para el desarrollo de las empresas, puesto que se asegura el respeto al derecho de propiedad, la validez de los contratos, la justicia pronta y cumplida, así como la seguridad de personas y bienes. De tal manera que el derecho crea las bases para el funcionamiento del mercado, al adoptar premisas de ciertas visiones de la economía y la teoría comercial (Lizano, 2001, 25).

El hecho de que prácticamente todos los negociadores hayan estudiado leyes aportó un código disciplinario que facilitó la comunicación entre ellos. No obstante lo anterior, los contenidos sustantivos del TLC provinieron fundamentalmente de teorías de crecimiento y de desarrollo inspiradas en teorías económicas neoclásicas, mezcladas con elementos de otras áreas como la administración de negocios y las relaciones internacionales.

La forma en que se organizó el equipo negociador del TLC es particularmente novedosa, porque sus integrantes no se convirtieron en actores tanto por su lugar con respecto a las estructuras del poder, como por su funcionalidad en relación con estas. Aunque la diferencia parece sutil, se trata de un actor colectivo de nivel intermedio (entre el sistema internacional y el Estado nación) que, jugando con los márgenes entre la voluntad individual y las estructuras de poder, a partir de su saber experto, puede contribuir de cierta forma a generar nuevos valores, nuevas prácticas y nuevas políticas públicas cardinales y duraderas.

A diferencia de las relaciones establecidas por el equipo económico que negoció el ajuste estructural, carente de un asidero institucional claramente establecido, el equipo de negociadores del TLC con Estados Unidos sí se implantó dentro de una institución con las potestades para negociar tratados comerciales, además, se formó, en su mayoría, con funcionarios públicos, cuyo reclutamiento se justificó en términos de sus credenciales profesionales y su saber experto en la materia. El grupo puede dividirse en cuatro tipos de funcionarios:

1. 1. El ministro de Comercio que representa al Poder Ejecutivo.
2. 2. La Embajadora Especial de Negociaciones que vendría a ser una técnica generalista o una experta en su campo.
3. 3. Un grupo de cinco a ocho profesionales que ejercieron el rol de jefes de las mesas de negociación temáticas.⁹
4. 4. Un amplio grupo de funcionarios de distintas instituciones públicas que participaron como asesores en aspectos y momentos puntuales de la negociación. Se trata de alrededor de treinta personas.

La estructura de la negociación se hizo de acuerdo con los temas establecidos por la OMC y se crearon cinco mesas y dos grupos de trabajo.

Tabla 7
Jefes, mesas de negociación y grupos de trabajo

Fuente: Elaboración propia a partir de El Financiero, 12 de noviembre de 2003.

Se puede decir que el formato de gestión aplicada llevó a una alta inversión de recursos destinados a presentar los contenidos como innovaciones y a promover los acuerdos como parte de una tendencia internacional insoslayable. Asimismo, el lugar desde el cual los negociadores se convirtieron en actor colectivo les posibilitó generar un puente entre lo local y lo global, entre el Estado nación y los otros Estados; esto permite cooperar en la construcción de instituciones internacionales. Lo anterior se logra, según Robert Putman, citado por Adler y Haas (1992, 373), a través de un “juego de dos niveles”, tanto nacional como internacionalmente. En ese sentido, la posibilidad de que los negociadores del TLC se convirtieran en actores sociales influyentes surge ante la oportunidad de rentabilizar su saber experto y su capacidad de negociar en el mercado de las ideas y las políticas.

Para ilustrar algunos de los aspectos que hacen del equipo negociador parte de una comunidad epistémica inédita, en la Tabla 8 se comparan las fases de la gestión de dicho acuerdo y el caso del equipo económico que negoció el ajuste estructural en Costa Rica.

Tabla 8
Equipos, ideas y fases de política: el caso del ajuste estructural y el del TLC

Fuente: Elaboración propia a partir de Adler y Haas (1992); Raventós (1997) y Doryan (1990).

A partir de la Tabla 8, se podría decir que, tanto en la negociación de los préstamos del ajuste estructural como en el TLC con Estados Unidos, los organismos e instituciones internacionales jugaron un papel clave durante la primera fase.

Durante la segunda fase, en el ámbito legislativo del proceso político interno de las negociaciones del ajuste estructural, se destacó el lugar que tuvo el uso lenguaje técnico como recurso de legitimación del equipo económico del Gobierno frente a los políticos y empresarios y el papel que jugaron como intermediarios entre estos y los organismos financieros internacionales. Veinte años después, en la negociación del TLC, este recurso vuelve a jugar un papel clave como mecanismo de legitimación.

Precisamente, en el caso del TLC, se puede decir que la comunidad epistémica tuvo éxito porque contó con la existencia de una coalición política amplia que apoyó el tratado. Esta situación no constituye un evento inédito en Costa Rica, antes bien, en otras épocas históricas¹⁰ surgió la confluencia de ideas profesionales y de agendas de partidos políticos en ascenso, las cuales hicieron de la comunidad epistémica un grupo exitoso.

Se generó, además, un proceso de difusión y aprendizaje colectivo sobre el TLC, a lo largo del periodo 2004-2007, inicialmente se promovió el envío del proyecto a la Asamblea Legislativa, después, su cabildeo dentro de esta y, por último, la campaña presencial y mediática para participar en el referéndum a favor del movimiento del Sí al TLC. El proceso tuvo diversos niveles y distintos destinatarios. Primero se realizaron, con los funcionarios estatales de los países centroamericanos, cinco talleres técnicos, entre agosto del 2001 y diciembre del 2002. Luego, se involucraron otras instituciones del Estado, empresas privadas y organizaciones sociales, a través de distintos foros y del cuarto adjunto, durante las nueve rondas de negociación del año 2003. Al respecto, aunque Martínez (2004) evidencia que se trató más de un proceso de información que de consulta sobre los contenidos de fondo de la política no cabe duda de que sí hubo un proceso de difusión inédito en el país.

En este apartado se argumenta que los negociadores se autopercibieron y fueron percibidos como técnicos, en contraste con quienes son considerados políticos. Esto se hizo desde una visión que percibe los asuntos técnicos como si estuviesen exentos de implicaciones políticas y del juego del poder.

Se plantea también que la racionalidad técnica, presumida por el equipo negociador en el proceso de construcción y negociación del TLC, funcionó más como un mecanismo de legitimación estatal que como un instrumento de producción de conocimientos o de construcción de acuerdos políticos con validación científico-profesional.

Finalmente, se sostiene que, para que la validación esté amparada en conocimiento riguroso, es necesario superar el mito de la neutralidad valorativa¹¹ y dar paso a la construcción de acuerdos y mecanismos de objetivación, en el interior de las comunidades de saberes en disputa.

En relación con la percepción de los negociadores del TLC, cabe mencionar el reconocimiento público que recibieron de parte de ciertos sectores durante la negociación, pues hubo quienes destacaron la “alta calidad, coherencia con los intereses del país y una unidad inquebrantable entre ellos” (La Nación, 21 de diciembre de 2003). Entre quienes así lo hicieron, puede mencionarse al agregado comercial de ese momento en la Embajada de Estados Unidos, Todd Chapmann, quien afirmó sobre los negociadores que: “se trata de un equipo de clase mundial”. Además, se habló de su gestión como un hecho heroico y aparecieron grandes titulares como: “Apoyo total al equipo costarricense: decisión logró unidad nacional” (La Nación, 21 de diciembre de 2003). Al finalizar la novena ronda de negociación, para unos sectores los negociadores habían traicionado el interés nacional; mientras que para otros se había hecho un gran papel, al retirarse del cierre de la negociación y haber solicitado más tiempo para seguir. Esta decisión diferenció a Costa Rica de los demás países del istmo centroamericano.

En cualquier caso, fue la prensa nacional la que le reconoció más méritos a este equipo y los denominó “los personajes del 2003”. Tres años más tarde, recién llegado al poder para su segundo mandato (2006-2010), Óscar Arias Sánchez afirmó que le pediría a los negociadores del TLC con Estados Unidos participar en las negociaciones de otro tratado, ahora con la Unión Europea, pues a su juicio ellos “son costarricenses, tienen el conocimiento, tienen la experiencia” y agregó que se necesitarían negociadores fuertes para defender los intereses del país en un proceso que él ha considerado “muy difícil”, por el proteccionismo europeo a sus productos (La Nación, 11 de mayo de 2006).

El expertise atribuido a los negociadores coincide con la autopercepción que ellos tienen de su papel. En la Tabla 9 se pueden observar algunas afirmaciones de los negociadores que ejemplifican lo dicho anteriormente.

Tabla 9
Autopercepciones de los negociadores del TLC

Fuente: Comunicaciones personales y entrevistas.¹³

En las afirmaciones de esos cuatro negociadores se nota que mantenerse en el plano técnico es parte del profesionalismo al cual aspiran y que ellos comparten la creencia en la separación del ámbito técnico y político. Además, se autoperciben como “gente de ideas”.

¿Por qué se afirma que la racionalidad técnica, presumida y atribuida al equipo negociador en el proceso de construcción y formación de esta política, funcionó como un mecanismo de legitimación estatal? Básicamente por tres razones: en primer lugar, la dicotomía que ellos mismos establecieron entre saberes técnicos y políticos es falsa; en segundo lugar, ningún espacio de producción de conocimiento está exento de las disputas del poder; y, en tercer lugar, la validez se construye no a través del distanciamiento de los valores culturales, sino a través de mecanismos tales como la persuasión lógica argumentativa, la rigurosidad metodológica y la evidencia empírica (Lahire, 2006).

La separación entre saberes técnicos y políticos y, más aún, entre ámbitos técnicos y políticos no es como se suele presentar y se presentó en esta ocasión, lo muestran dos situaciones reveladoras: por un lado, el desfase que hubo entre algunas posiciones sostenidas por el presidente de la República, Abel Pacheco, y la posición sostenida por algunos negociadores, concretamente sobre la apertura del monopolio estatal de los seguros y las telecomunicaciones en el TLC. El presidente Pacheco había asegurado en varias ocasiones que estos temas no estaban en la mesa de negociación; sin embargo, fueron negociados.

A este punto, destaca el hecho de que los mismos negociadores formaran parte de una asociación privada denominada “Por Costa Rica”, la cual se dedicó a promocionar públicamente la aprobación del TLC. Lo anterior dejó entrever las muestras de interés y la parcialidad que tuvieron desde el inicio en la formulación de la supuesta “posición nacional”.

Con lo dicho hasta ahora, queda claro que las implicaciones técnicas y políticas de las decisiones estatales son indisolubles; el peso que tiene cada ámbito depende de la articulación entre la toma de posición de los agentes sociales y sus posiciones de poder en el campo que ocupen.

En relación con lo segundo que se afirmó, que no hay producción de conocimiento, ni siquiera en ámbitos “muy técnicos” como el derecho o la economía, donde no haya disputas, existen algunos ejemplos para evidenciar esa posición, pues si bien compartir la misma disciplina de estudio asegura un lenguaje técnico común, no garantiza pertenecer a una misma comunidad o compartir un paradigma; esto en el sentido que lo plantea Kuhn (1971) y como recuerda Peter Hall (1993).

En el campo de la economía y a propósito de la discusión sobre el TLC en el ámbito nacional, se manifestaron distintos enfoques sobre la visión del desarrollo, con respecto a la importancia del mercado interno en el sector exportador, entre otros aspectos.

En tanto que, en el caso del derecho, las disputas no fueron menores y hasta dieron origen a nuevas organizaciones, tal como la Asociación para el Estudio Jurídico del TLC (Ase-TLC),¹⁴ la cual manifestó su criterio discordante con el documento de la Comisión Especial sobre Roces Constitucionales del TLC. ¹⁵ Esta última estuvo conformada por la Rectoría de la Universidad de Costa Rica para tales efectos. Si el tratado requería o no un voto de la mayoría calificada para su aprobación en la Asamblea Legislativa fue también objeto de disputas entre especialistas.

Las divergencias fueron tales que llevaron a la misma jefa del equipo negociador a reconocer “que no existe un único criterio jurídico en relación con muchos de los temas discutidos” e instó al Colegio de abogados a publicar los documentos generados en uno de los talleres de discusión que hubo al respecto, no sin dejar de señalar que de esa forma el Colegio contribuiría con la función que le atribuye la ley: “promover el progreso de la Ciencia del Derecho” (Agüero et al., 2007).¹⁶