1. Introducción

En el año 2016 se festejaron los primeros veinticinco años de la creación del Mercado Común del Sur (Mercosur), al cumplirse un nuevo aniversario del Tratado de Asunción. Formado inicialmente por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay¹, el Mercosur se instituyó en sus orígenes como un proyecto de integración “abierta”, regida por la liberalización comercial y dirigida hacia las elites industriales. Al calor de las mutaciones políticas nacionales, este modelo de integración se fue transformando, ampliando su agenda para incluir temas sociales, políticos y culturales. El hito más significativo de este tránsito aconteció en el año 2003, cuando los recientemente electos Luiz Inácio Lula da Silva y Néstor Kirchner firmaron el Consenso de Buenos Aires que señalizaba el viraje de una integración neoliberal, centrada en el comercio, a un proyecto de Mercosur asociado al derecho al desarrollo (Vázquez, 2011). También para el mundo del cine, el año 2003 fue una bisagra por la creación de la Reunión Especializada de Autoridades Cinematográficas del Mercosur (Recam), primer espacio institucional para la discusión de los problemas y las políticas del cine de la región.

La cuestión de las políticas cinematográficas en los países del Mercosur se insertó entonces, tras largos años de construcción de redes profesionales e institucionales a través de encuentros en festivales y muestras (Moguillansky, 2016), en el corazón de la agenda de la integración. Fue el cine, de hecho, el único sector de las industrias culturales que logró un avance efectivo en la integración a través de la creación institucional y de la concreción, con el tiempo, de políticas regionales². La primera etapa de las discusiones sobre cine y políticas en el marco del Mercosur estuvieron más bien limitadas a una agenda “liberal”, y encerradas en problemas moldeados bajo las perspectivas del universo analógico, que tenía ya por entonces los días contados. Si América Latina tuvo un proceso de digitalización del cine relativamente tardío, como señala González (2012), más demoradas estuvieron las políticas públicas en tomar en cuenta estas transformaciones. Sin embargo, en los últimos años, se produjo un viraje clave en las discusiones y en las políticas implementadas para el cine de la región, que pasaron a trabajar con el horizonte del cine digital y sus desafíos.

En este artículo analizamos las políticas de integración regional cinematográfica en el Mercosur en relación con el pasaje del paradigma analógico al digital. Para ello hemos recurrido fundamentalmente al análisis y sistematización de documentos: derecho primario y derivado del Mercosur, registros oficiales de los organismos, actas y anexos de reuniones. Dentro del conjunto de documentos analizados se destacan las actas de las reuniones de la Recam, desde el año 2003 hasta la actualidad, disponibles online en el sitio web del organismo, y algunos anexos que no se encuentran disponibles pero fueron solicitados a la Secretaría Técnica. Asimismo, analizamos los documentos e informes relacionados con el desarrollo del Programa Mercosur Audiovisual. El trabajo con estos documentos se centró en relevar los temas en discusión, las distintas posiciones y la evolución de su tratamiento en las sucesivas reuniones, así como las resoluciones tomadas en cada caso. Por otra parte, hemos recurrido también, para complementar y enriquecer el análisis de los documentos, a un conjunto de discursos de funcionarios y a un corpus de entrevistas realizadas a actores relevantes del sector³.

En la primera sección trazamos una breve genealogía que reconstruye el ingreso del cine como tema de agenda del Mercosur hasta la creación de la Reunión Especializada de Autoridades Cinematográficas del Mercosur (Recam). La segunda sección describe las primeras discusiones en dicho organismo, enmarcadas en el paradigma analógico todavía predominante en ese período y en un contexto aún signado –al menos en parte– por la agenda liberal de la integración. La tercera sección enfoca el cambio de orientación de las políticas de cine en el Mercosur con el lanzamiento del Programa Mercosur Audiovisual, primera política efectiva para el sector diseñada e implementada a nivel regional. En las conclusiones se plantea un balance de la situación del cine, las políticas y las tecnologías en el Mercosur y una serie de interrogantes acerca de sus perspectivas a futuro, en relación a los cambios políticos más recientes en la región.

2. El ingreso del cine a la agenda del Mercosur

En sus primeros años de existencia, la estructura institucional del Mercosur centró todos sus esfuerzos en lograr los objetivos comerciales propuestos por el Tratado de Asunción: se buscaba establecer, progresivamente, un Mercado Común para incrementar el comercio intrazona, fomentar la radicación de inversiones y así lograr una mejor inserción en el escenario de la globalización (Caetano, 2011; Van Dijck, 2002). Aunque la cultura, en general, y las industrias culturales, en particular, estuvieron ausentes en el diseño inicial del Mercosur, los actores e instituciones culturales tenían sus propias expectativas que excedían los limitados objetivos del bloque y consideraron que el Mercosur podía representar nuevas oportunidades, especialmente para el ámbito cinematográfico (Moguillansky, 2011).

En aquellos años, las industrias culturales estaban atravesando una revolución tecnológica que ampliaba las posibilidades de producción abaratando costos y permitiendo mayores niveles de participación, como el boom del video como medio creativo y los comienzos de la difusión del paradigma digital. El Mercosur era concebido por los actores del sector en un sentido estrictamente comercial, como un instrumento que permitiría la ampliación de los mercados para las producciones audiovisuales nacionales, aunque paralelamente se empezaba a pensar que la integración regional debía incluir componentes identitarios, es decir, la imaginación de una comunidad regional que promoviera identificaciones y un horizonte común de expectativas para así legitimarse y consolidar su existencia.

En este sentido, ya en 1992 se realizó una reunión en Brasilia de autoridades culturales del bloque, en la que se discutió acerca de las respectivas políticas culturales, de las posibilidades de armonizar legislaciones y de la promoción de acciones conjuntas. Allí se acordó la creación de Reuniones Especializadas de Cultura como modo de establecer un espacio periódico de encuentro. En 1994 el Protocolo de Ouro Preto creó la estructura institucional del Mercosur, estableciendo las Reuniones de Ministros y Autoridades de Cultura del Mercosur. En 1998 se instituye el Mercosur Cultural con ambiciosos objetivos pero sin un correlato institucional, que recién se instaura en el año 2010⁴. Los avances serían trabajosos debido a las asimetrías institucionales y materiales de los Estados del bloque, así como a la preeminencia de enfoques tradicionales y patrimonialistas en las políticas culturales de la región, centradas en la alta cultura y en las identidades nacionales (García Canclini y Moneta, 1999).

En el área del cine, los primeros años del Mercosur coincidieron con un período crítico de escasa producción, cierres masivos de salas de cine y reformulación de los esquemas de fomento industrial. Recién a mediados de la década la producción de cine comienza a recuperarse en Argentina y Brasil, a registrar cierto desarrollo en Uruguay mientras que Paraguay aún no tenía casi ninguna actividad cinematográfica⁵. El año 1995 sería una bisagra para el cine brasileño con el estreno de Carlota Joaquina, Pricesa do Brazil de Carla Camurati, considerado luego como una suerte de hito simbólico que marcó el inicio de la llamada Retomada⁶ del cine brasileño. Según Zanin Oricchio, con Carlota Joaquina “se volvió a hablar de cine nacional” (2003: 26, trad. propia), debido principalmente a su enorme éxito de público. Ese mismo año, se estrenaron también Terra estrangeira (Walter Salles y Daniela Thomas) con buena circulación en festivales internacionales, y O Quatrilho (Fábio Barreto) que resultaría luego nominada al Oscar como mejor película extranjera. En Argentina ocurre algo similar con el estreno de Historias Breves (un conjunto de nueve cortos realizados entre otros por Lucrecia Martel, Daniel Burman y Adrián Caetano) y, años más tarde, cuando Pizza, birra, faso (Adrián Caetano y Bruno Stagnaro, 1997) es premiada en el Festival Internacional de Cine de Mar del Plata. Gracias a estos títulos, la crítica comienza a hablar de “lo nuevo” en el cine argentino.

La recuperación del sector cinematográfico en Argentina y Brasil fue fundamental para dar inicio a una etapa de mayor interacción entre los actores del sector en el bloque, que fueron convenciéndose acerca de las oportunidades que el Mercosur les podría brindar y acerca de la necesidad de coordinación política para solucionar los problemas estructurales que atraviesa el cine en esta región. Este aumento en la producción redundaría en mayores experiencias de coproducción y en niveles más altos de circulación de estrenos, sentando las bases para la constitución de una agenda cinematográfica regional.

Lo más significativo de este período es que se comienzan a gestar espacios tales como muestras y festivales identificados con el cine del Mercosur. En 1994 se crean dos muestras de cine del Mercosur: Mostra Mercosul de Cinema e Video (Cinesul) en Río de Janeiro, Brasil, y Amerigramas, en Buenos Aires, Argentina. Ambas tenían el objetivo de dar a conocer la producción cinematográfica reciente de la región y fueron auspiciadas por el Centro Cultural Banco do Brasil y el Grupo Brasil, organizaciones no gubernamentales. Más allá de las declaraciones de intenciones, estas muestras buscaban también ejercer presión sobre los respectivos gobiernos e instituciones del cine para lograr avances en tres direcciones: armonizar las legislaciones cinematográficas en los países del Mercosur; liberalizar la circulación transfronteriza de películas y equipos favoreciendo las coproducciones, e implementar fondos regionales para la producción, distribución y exhibición de cine. La programación de estas muestras resultaba interesante ya que permitían acceder a los títulos más recientes de los países de la región que, por lo general, no habían tenido estrenos comerciales. Sin embargo, no lograron instalarse como muestras periódicas, ya que Amerigramas tuvo solo dos ediciones en 1995 y 1996. El evento de Río de Janeiro, que sí tuvo continuidad, debió reformularse ampliando su espectro a toda América Latina, porque la falta de películas del Mercosur lo tornaba inviable. Durante la primera edición de Cinesul, en 1994, se realizó el Primer Seminario de Cine y Televisión del Mercosur en el que se reunieron representantes del audiovisual de los cuatro países, incluyendo autoridades de los institutos de cine o del área de cultura, de las Cinematecas, profesionales del cine y del video, representantes de los sindicatos, críticos y programadores de festivales. Allí se debatió sobre las complejas condiciones para coproducir, las dificultades en la contratación de técnicos, las diferencias en la regulación del trabajo intrabloque, la sindicalización en el sector, así como sobre el problema más difícil de resolver en la cadena de valor de las industrias cinematográficas del Mercosur que es la distribución y exhibición recíproca de cine. La creación de Cinesul generó así el primer espacio de encuentro para los profesionales y los gestores del mundo del cine en el Mercosur, importante para estimular mayores niveles de conocimiento y relaciones de trabajo entre ellos, para producir debates y dar lugar a la emergencia de proyectos conjuntos. En este tipo de reuniones se iría construyendo el sentido del Mercosur como espacio de pertenencia y posible escenario de políticas cinematográficas.

Por otra parte, algunos festivales de cine de existencia previa se irían reacomodando frente al nuevo escenario de la integración regional. Fue el caso del Festival de Gramado, uno de los más antiguos y respetados de Brasil, que desde el año 1973 y hasta 1991 se concentró en la promoción del cine brasileño. En 1992, en parte debido a la crisis de la industria brasileña y en parte sumándose al entusiasmo que generaba la integración regional, cambió su nombre a Festival de Gramado: Cinema Iberoamericano, se dedicó a dialogar con sus vecinos y se expandió hacia el cine hablado en español. En este sentido, Gramado también se constituyó en un espacio de socialización y generación de vínculos de profesionales del sector.

Otra iniciativa a destacar fue el Florianópolis Audiovisual del Mercosur (FAM) creado en 1997, donde también tuvo lugar el Foro Audiovisual del Mercosur que reunía productores, directores, exhibidores y distribuidores junto a las autoridades nacionales del sector. En este marco, en 2002, dichos actores consensuaron la Declaración de Florianópolis que fue enviada a la Reunión de Ministros de Cultura del Mercosur, a la Secretaría Administrativa del Mercosur y a las autoridades cinematográficas de cada país, instándolos a diseñar una política regional para el sector debido a su importancia en términos económicos e identitarios. Se alertaba acerca del peligro que la firma del tratado de libre comercio con la UE y que el ALCA supondrían para la industria, sumamente dependiente de la protección estatal.

En definitiva, los primeros pasos de esta agenda cinematográfica mercosureña fueron desarrollándose por canales informales (muestras, seminarios, foros, co-producciones) ya que la estructura del bloque no convocaba al sector. El primer signo de institucionalización del tema se registró en 2002 cuando se creó, en el seno del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (Incaa) de Argentina, la Oficina para Asuntos del Mercosur. Desde allí, se gestionó la primera política coordinada bilateralmente para el sector, el Acuerdo de Co-Distribución entre Argentina y Brasil. Dicho compromiso buscaba mejorar la circulación de cine entre estos países, bajo el supuesto de que existía una cierta demanda latente que el mercado no estaba atendiendo. Se proponía apuntalar el eslabón más débil de cine latinoamericano: la distribución y la exhibición. Aunque funcionó con moderado éxito, el acuerdo se convirtió en un piso desde el cuál construir compromisos regionales.

En términos regionales, la primera señal de voluntad política apareció en marzo de 2003, cuando se convocó a entidades públicas y privadas de los países miembros para crear el Foro de Autoridades Cinematográficas del Mercosur, que funcionaría dentro de la Reunión de Ministros de Cultura. Sin embargo, el Foro no logró satisfacer las demandas del sector ya que este reclamaba su inserción en el Grupo Mercado Común⁷ (GMC) argumentando el carácter industrial del cine, y porque el GMC dispone de mayor jerarquía en el organigrama del esquema. Los funcionarios de la Reunión de Ministros de Cultura presentaron esta iniciativa ante el GMC, y en diciembre de ese mismo año se aprobó la creación de la Reunión Especializada de Autoridades Cinematográficas y Audiovisuales del Mercosur (Recam)⁸.

La Recam, en tanto órgano de consulta del Mercosur en la temática cinematográfica y audiovisual, está integrada por las máximas autoridades del sector en cada Estado Parte. Se reúne cada seis meses en diferentes ciudades del bloque y puede convocar reuniones extraordinarias. Funciona con una Secretaría Técnica de carácter permanente que lleva adelante las resoluciones de la Recam. Su presupuesto se forma con aportes voluntarios de cada país. Desde su creación en adelante, como veremos, sus objetivos, discusiones y programas de trabajo se irán modificando en relación a las transformaciones que ocurrieron en el Mercosur y evidenciando un tránsito desde el paradigma analógico al digital.

3. Discusiones analógicas y liberales. La primera etapa de las políticas de cine en el Mercosur

Los primeros encuentros de la Recam se centraron en el objetivo de la liberalización de la circulación de copias. Aún regidas por el paradigma analógico y bajo la influencia de los principios del regionalismo abierto, las primeras discusiones dan cuenta de las diferentes iniciativas que se propusieron para conseguir mejorar la circulación. Año a año, en relación al avance del paradigma digital y de la reconfiguración del Mercosur tras el Consenso de Buenos Aires, este objetivo fue perdiendo su centralidad hasta desaparecer por completo de las reuniones de la Recam en 2009. En paralelo, fueron ganando protagonismo otros objetivos y la cuestión de la circulación de contenidos audiovisuales propios se fue reformulando bajo el paradigma digital.

El primer compromiso para avanzar en la liberalización aparece en las actas de 2004, cuando se acuerda comparar los requisitos que las leyes nacionales de los países miembros exigían para la entrada de copias sus aduanas, a fin de armonizar dichos criterios. En 2006 se creó el Certificado de Obra Cinematográfica del Mercosur⁹, aunque este nunca llegó a aplicarse. Para el año 2007, la cuestión continuaba siendo importante para el bloque tanto en su desarrollo interno como en su trabajo en cooperación con la Unión Europea. Un año después, resulta muy evidente como este tema pierde centralidad ya que las autoridades convocadas en la Recam no se comprometieron a realizar ninguna acción específica para concretar la liberalización de la circulación de copias. En las actas de ese año, el compromiso es vago e indefinido, demostrando el viraje hacia otros objetivos. Desde el 2009, esta cuestión no apareció más en Actas o programas de trabajo.

Mientras que Argentina y Brasil proponían centralizar los esfuerzos de la Recam en la liberalización de la circulación de copias, los representantes de Uruguay y Paraguay buscaban que la Recam avanzara hacia la instauración de un fondo para producción fílmica ya que, para ambos, el principal problema a resolver era la producción y no aún la distribución (pues no contaban aún con producción de cine sostenida). Ya en la primera reunión ordinaria, se encargó a la Secretaría Técnica un estudio para la creación de un Fondo de Fomento Audiovisual. En la tercera reunión del organismo, la Sección del Uruguay presenta un proyecto titulado Historias Comunes con la idea de realizar un concurso para premiar proyectos de largometrajes ficcionales que reflejen historias de la región. Este proyecto es bien recibido pero no se tomaron decisiones al respecto (Moguillansky, 2016). A partir de entonces el tema de la constitución de fondos concursables para la producción desaparece de la agenda de las reuniones del organismo, sin haber logrado ingresar en ninguna oportunidad a los Planes de Trabajo que la Recam formula anualmente.

La instauración de un Acuerdo de Coproducción Cinematográfica Regional también se trató en reiteradas oportunidades desde 2005 y formó parte de los Programas de Trabajo del organismo. De todos modos, este tema tampoco avanzó en el ámbito de la Recam, y desde 2006 no vuelve a mencionarse en las actas de las reuniones oficiales.

Otro de los objetivos centrales en los primeros años de existencia de la Recam fue la necesidad de promover la complementación e integración de las industrias audiovisuales y cinematográficas del bloque. En 2005, en paralelo al desarrollo del Programa de Foros de Competitividad¹⁰, se desarrollaron reuniones preparatorias junto al sector privado y a las autoridades del sector para instalar uno específico para el cine. En 2007, a través de la resolución 14/07 del GMC, fue creado dicho foro y, aunque en 2008 se llevaron a cabo dos Encuentros de Productores del Mercosur con singular éxito para discutir acerca de la necesidad de articular políticas para el sector, el foro fue rápidamente abandonado por falta de medidas concretas.

El dominio global de Hollywood en la exhibición y la distribución cinematográfica (con una limitada franja preservada por el Estado para su cine nacional en el caso de Brasil y Argentina) restringe las pantallas disponibles para la exhibición de otras cinematografías. Esta problemática fue debatida en el seno de la Recam desde sus primeras reuniones, en las cuales se señaló la necesidad de fomentar la diversidad cultural en las pantallas de cine y el derecho del espectador a una pluralidad de opciones. Ya en 2004, se acordó impulsar una Cuota de Pantalla Regional para el Mercosur, como medida de protección de las cinematografías locales y de fomento a la diversidad en las pantallas. Para ello, se convocó a una reunión extraordinaria para evaluar la viabilidad de establecer una cuota de pantalla a nivel regional, que se realizó con dificultades por la negativa de Argentina (que todavía estaba reglamentando su cuota de pantalla nacional) y de Uruguay y Paraguay que sostenían que una cuota de pantalla regional solo beneficiaría a los dos socios de mayor desarrollo relativo del Mercosur. A partir de allí, el tema continuó apareciendo como uno de los ejes de los Programas de Trabajo de la Recam en 2006 y 2007, pero nunca se tomaron decisiones concretas. La estrategia que de alguna manera lo reemplazaría sería la red de salas de cine del Mercosur, incluida en el Programa Mercosur Audiovisual, que discutimos más adelante.

Al analizar las actas del organismo, es posible constatar que el objetivo de todas las acciones llevadas adelante por la Recam es el ciudadano, con el fin de garantizar su derecho de acceder a contenidos diversos y plurales, haciendo especial hincapié en el público infantil y joven. Para concretar este derecho, se trabajó en coordinación con otras instituciones como la Asociación Civil “Nueva Mirada” y la Unesco, por ejemplo, cuando se desarrolló la “Maleta para Niños del Mercosur”. Otro ejemplo de esta orientación ciudadana, fue la creación en 2012 del área Comunicación de la Recam que realiza una agenda cultural sobre el cine en la región, para darle visibilidad a las actividades propuestas por del organismo, a los estrenos mercosureños, a los eventos y festivales del bloque y a los fondos concursables disponibles para realizadores de la región en la web del organismo y en sus redes sociales. Asimismo, desde 2014, se ha instituido el Premio a la Mejor Película Mercosur en el Festival Internacional de Cine de Mar del Plata.

Desde los comienzos de la Recam, se consideró la necesidad de información y estadísticas sobre el cine en los países de la región, lo cual llevó a que se creara en 2004 el Observatorio Mercosur Audiovisual (OMA) dirigido por Octavio Getino. El OMA funcionó hasta el año 2007 realizando diversos estudios que en muchos casos constituyen la única fuente de datos sobre el cine y el audiovisual en el Mercosur. Sin embargo, el desinterés de las autoridades nacionales y la falta de datos de Paraguay y Uruguay tornaron muy difícil la tarea. Finalmente el OMA dejó de producir informes por dificultades diversas y por los altos costos de la actividad.

Cuando se creó la Recam, ni Paraguay ni Uruguay disponían de autoridades específicas o leyes que reglamentaran el sector, ralentizando cualquier intento de profundizar la integración. La Recam fue fundamental para que ambos países desarrollaran cierta institucionalidad específica por la “presión” ejercida por la obligatoriedad de reunirse al menos dos veces al año con interlocutores del sector audiovisual de otros países. La Recam apoyó experiencias específicas de institucionalización como la redacción de la Ley de Cine uruguaya o el ingreso a Ibermedia de Paraguay, aunque tratar de “medir” el impacto de su accionar resulta imposible.

La preservación del patrimonio audiovisual del bloque para proteger la memoria colectiva también fue una constante al analizar las actas de la Recam. Sin embargo, hasta el Programa Mercosur Audiovisual, no se le dio curso a políticas públicas efectivas. Recién en 2013 se instituyó el “Día del Patrimonio Audiovisual del Mercosur” y la Recam ha llevado a cabo actividades y muestras de cine del Mercosur para celebrarlo.

A partir del análisis de los objetivos y acciones desarrolladas por la Recam, podemos notar la centralidad que ocupó la liberalización de la circulación de copias materiales, aspecto ligado al paradigma analógico y concebido en los términos del regionalismo abierto inicial. Sin embargo, este énfasis fue desapareciendo de cara a las transformaciones tecnológicas que revolucionaron el sector audiovisual y a las mutaciones del Mercosur como esquema de integración regional. En la siguiente sección, analizamos el Programa Mercosur Audiovisual en relación a estas trasformaciones.

4. Programa Mercosur Audiovisual y la digitalización del cine

La agenda de temas de discusión en la Recam fue cambiando con el paso del tiempo y con la consolidación del espacio, así como también en concomitancia con transformaciones del propio campo cinematográfico. De una agenda dominada por los temas de la circulación de copias entre países de la región, se pasó a una agenda diversificada que incluyó políticas activas de integración cinematográfica. Ello ocurrió a través de un cambio en los tópicos en discusión y sobre todo cobró forma a partir de la implementación del Programa Mercosur Audiovisual desde el año 2009. Estos cambios en las políticas regionales sin duda se vinculan con los avances de la creciente digitalización de los procesos de distribución y exhibición de cine en los mercados de Argentina y Brasil, sobre todo, y con la incipiente consideración del paradigma digital en las políticas públicas nacionales¹¹.

El Programa Mercosur Audiovisual se pensó como una instancia de cooperación inter-regional específica entre el Mercosur y la Unión Europea. Este esquema novedoso permitió articular experiencias entre dos regiones que enfrentan un problema similar: sus industrias cinematográficas no logran acceder a las pantallas ni a los espectadores, debido al predominio del cine de Hollywood en sus mercados. Las conversaciones preparatorias se iniciaron en 2004 y, luego de complejas negociaciones, se firmó un primer documento de lineamientos de cooperación en 2007. Finalmente, en julio de 2009 se aprobó el Convenio de Financiación para el Programa Mercosur Audiovisual¹², que establece un financiamiento de 1,8 millones de Euros, de los cuales la Unión Europea aporta 1,5 millones (80%) y la Recam aporta los restantes 0,3 millones (20%)¹³.

Es preciso indicar que, en el año 2012, se incorporó formalmente Venezuela al Mercosur, pero no pudo ser beneficiario del Programa Mercosur Audiovisual ya que el mismo se había firmado con anterioridad a su ingreso y formaba parte de un programa más amplio de cooperación, en el cual no podía incluirse a posteriori.

El Programa Mercosur Audiovisual se organizó sobre cinco ejes prioritarios para la política cinematográfica de la región: a) armonización de la legislación cinematográfica; b) observatorio del audiovisual; c) circulación de contenidos audiovisuales propios; d) conservación del patrimonio audiovisual de la región; e) capacitación técnica y profesional del sector audiovisual.

En cuanto a la armonización de la legislación cinematográfica, se encargó un estudio a especialistas del área del Derecho, quienes compararon las normativas aplicables al cine en cada país del bloque, teniendo en cuenta los diversos niveles legislativos implicados (impositivos, regulatorios, regímenes de promoción, normas específicas del audiovisual y/o del cine, etc.). A través de este análisis, se apuntaba también a promover la sanción de una Ley de Cine en Paraguay, país al que se brindó apoyo y asesoramiento técnico, aunque el proyecto de ley no logró ser aprobado. Se realizó también un estudio de la cadena de valor del sector y un análisis FODA, en clave comparativa. Todos los resultados de este eje fueron presentados, en octubre de 2014, en un seminario en la Escuela Nacional de Experimentación y Realización Cinematográfica (Enerc), en la Ciudad de Buenos Aires.

El segundo eje se proponía continuar y fortalecer la experiencia del Observatorio del Mercosur Audiovisual, creado al poco tiempo de la institucionalización de la Recam bajo la dirección de Octavio Getino y que, como vimos, fue una experiencia que debió discontinuarse. Se esperaba que la expertise de la Unión Europea en esta materia (el Observatorio del Audiovisual Europeo) redundara en una experiencia exitosa pero tampoco en esta oportunidad se logró avanzar. Las bases de producción de datos a nivel nacional no estaban todavía lo suficientemente establecidas, faltaban fondos y recursos humanos capacitados, por lo cual se decidió priorizar los otros objetivos.

El tercer eje fue uno de los más importantes del PMA, pues retomaba la cuestión de la distribución y exhibición de contenidos audiovisuales propios, planteada en principio como “circulación” pero prontamente reformulada hacia un proyecto superador. Frente a las evidencias de una creciente digitalización de los parques exhibidores de los países de la región, se optó por abandonar la perspectiva de facilitar la circulación material de las copias –propia del paradigma analógico– para pasar a considerar la distribución y exhibición digital a través de una Red de Salas Digitales del Mercosur (RSD), equipadas con proyectores de alta definición. La RSD se conformó en principio con treinta salas, que debían distribuirse de la siguiente forma: 10 en Argentina, 10 en Brasil, 5 en Paraguay y 5 en Uruguay. Se creó asimismo una Coordinadora de Programación Regional (CPR) ubicada en Montevideo, que se encarga de proponer criterios de selección de películas del Mercosur, de gestionar la cesión de derechos y de proveer estos materiales a la red de salas. Se previó que la mayor parte de los contenidos a exhibir fueran originarios de los países del Mercosur y que una minoría fuera cine de otros países (en particular, cine europeo, dada la contribución de la Unión Europea al programa). El lanzamiento de la red de salas se realizó en Asunción, Paraguay el 27 de Octubre de 2015, con la proyección del filme paraguayo Latas Vacías (Hérib Godoy, 2013). Sin embargo, todavía no se realizan funciones regulares en dichas salas, siendo solo utilizadas para festivales y proyecciones puntuales.

Es interesante destacar dos características de la red de salas digitales. Por un lado, esta red abordó el problema de la circulación de contenidos desde una perspectiva post-liberal, dado que la solución no fue concebida como desgravación arancelaria y liberalización comercial, sino que fueron contemplados otro tipo de objetivos de integración positiva como la preocupación por las asimetrías regionales, los derechos de los espectadores a acceder a una oferta cultural regional y la construcción de la ciudadanía en el Mercosur (Poggi, 2016). Por otro lado, la red avanza sobre la cuestión de la distribución y la exhibición asumiendo el paradigma digital para la cinematografía, puesto que ya no se trata de copias fílmicas sino de películas que se envían y proyectan en copias digitales de alta definición.

La cuestión del patrimonio audiovisual, cuarto eje del PMA, logró desarrollarse con cierto éxito. La situación de conservación del patrimonio cinematográfico de los países del Mercosur era –y continúa siendo– muy crítica, debido a la falta de infraestructura, recursos y personal calificado que coloca en riesgo a las películas antiguas. Se elaboró el Plan Estratégico Patrimonial Audiovisual para promover la restauración, conservación y digitalización del patrimonio de los países del Mercosur. Sus objetivos fueron: la realización de un diagnóstico sobre el estado de los archivos de la región, la elaboración de recomendaciones para optimizar las políticas públicas de preservación, la restauración de una obra de hasta 90 minutos y la digitalización de treinta piezas audiovisuales del Mercosur totalizando unos 600 minutos. Estos procesos demandan altas inversiones y requieren la intervención de personal muy cualificado, de modo que no queda claro en qué medida podrá continuarse con una política de preservación del patrimonio una vez terminado el PMA. Asimismo, si bien supone una cierta “solución” al problema de la conservación, la estrategia de digitalizar el material también tiene límites, dado que “se conserva el contenido pero se pierde el soporte original” (Sel, 2013, p. 115). Para concretar dicho objetivo, en primer lugar, se hizo un inventario de películas antiguas y/o en mal estado de la región, y en segundo lugar, se seleccionaron una serie de obras emblemáticas de nuestro acervo audiovisual –en su mayoría inéditas– para ser restauradas y digitalizadas, constituyendo la “Primera Selección de Piezas Audiovisuales: Integrando Miradas”. Las piezas, pertenecientes a algunos de los más importantes archivos de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay fueron presentadas en distintos eventos, como el 29° Festival Internacional de Cine de Mar del Plata y la Semana de Cine del Mercosur en Uruguay.

Por último, el quinto eje del programa se centraba en la capacitación para profesionales del sector audiovisual. Se hicieron seminarios en cada país del bloque, destinados a pequeñas y medianas empresas, y una serie de talleres de formación técnica que se dictaron en Asunción, Paraguay, en especialidades como guión, fotografía, sonido, cámara, arte, producción y dirección, entre otros. Por último, una actividad que cruzaba los objetivos de patrimonio y capacitación consistió en la realización de tres talleres vinculados a la línea de acción de restauración del patrimonio, organizados por la Cinemateca Brasileira en la ciudad de San Pablo, durante 2015. En total, alrededor de 300 profesionales pasaron por alguna de estas instancias de capacitación, que sirvieron no solo para mejorar la formación sino también para generar redes profesionales entre productores de distintos países, que ha redundado en experiencias de coproducción.

En esta etapa de las políticas cinematográficas regionales resulta notorio entonces que se abandona el paradigma analógico y se comienzan a asumir los retos que supone el paradigma digital, a través de la creación de la red de salas, de la digitalización de ciertas obras y del desarrollo de actividades de capacitación en herramientas digitales. Sin embargo, los desafíos centrales que supone este cambio de modelo tecnológico, que viene a agudizar las dificultades que el cine de América Latina enfrenta desde hace muchas décadas, no han sido aún siquiera consideradas. Nos referimos aquí a los procesos de ocupación de los mercados por parte de las majors y sus producciones, que se torna cada vez más eficiente con la migración de la distribución y la exhibición al patrón digital. Como señala Susana Sel, “las tecnologías digitales se emplazan en un proceso global caracterizado por el acceso desigual y heterogéneo entre países y regiones, donde el control lo ejercen corporaciones industriales y financieras que ocupan una posición dominante” (2011, p. 33) y ello no ha sido aún tematizado ni abordado por los espacios de discusión de políticas audiovisuales del Mercosur.

1. Conclusiones

El cine logró ingresar en la agenda del Mercosur más de una década después de su creación, principalmente debido a la presión del sector cinematográfico organizado que vio en el bloque una oportunidad para apuntalar los problemas que las industrias de los países miembros comparten, y no por iniciativas políticas o institucionales. Las expectativas de los actores eran centralmente económicas –orientadas a la ampliación de mercados– aunque también se pensara, en forma secundaria, en la dimensión identitaria y cultural. La creación de la Recam representa el comienzo de la institucionalización del cine en la estructura del Mercosur.

En la primera etapa de la Recam, las discusiones sobre iniciativas y políticas para el cine de la región se basaron en el paradigma analógico, insistiendo en abordar la cuestión de la circulación material de las copias. Esta etapa se caracteriza por partir de una perspectiva liberal de la integración, centrada en la remoción de barreras al intercambio y en la liberalización del comercio. A partir de 2009, se registra un cambio hacia un esquema post-liberal que supone el desarrollo de políticas activas para mejorar la integración cinematográfica, atendiendo a las asimetrías intrarregionales. En esta nueva etapa, comienzan a asumirse, al menos parcialmente, los retos que el paradigma digital supone para el cine de la región. Ello se observa principalmente en las políticas de restauración del patrimonio audiovisual a través de la digitalización, en la creación de una red de salas digitales para la exhibición de cine de la región y en la organización de talleres de capacitación que incorporan herramientas digitales.

En este recorrido, hemos mostrado que la política cinematográfica estuvo, hasta muy recientemente, divorciada de las innovaciones que supuso el cambio del paradigma analógico al digital, ya avanzado en los sectores de producción, distribución y exhibición en Argentina y Brasil, con un incipiente desarrollo en Paraguay y Uruguay. En los últimos años, tanto a nivel nacional como regional, se registra un giro en la concepción de la política cinematográfica, que incorpora las nuevas condiciones de la digitalización del cine y comienza a adaptarse a estos imperativos. Sin embargo, la asunción de los desafíos que supone el paradigma digital para las políticas cinematográficas es todavía limitada y, sobre todo, no resulta claro en qué medida el camino que se comenzó a recorrer con el Programa Mercosur Audiovisual tendrá continuidad en el futuro inmediato debido a los cambios recientes en los gobiernos de Argentina y Brasil que, en conjunción con la débil institucionalización de las políticas del sector a nivel regional, plantean un escenario de incertidumbre.

Referencias bibliográficas

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Notas