Resumen: El artículo analiza los aportes teóricos y metodológicos de los enfoques de circuitos productivos regionales, de clústeres y de cadenas globales de valor, empleados alternativamente para la comprensión espacial de las desigualdades sociales y los problemas del desarrollo en estructuras productivas desequilibradas en América Latina. El estudio se organiza en tres dimensiones de análisis que tornan operativo el diálogo entre los enfoques: espacio, escala y relación entre agentes. Luego, se recurre a ellos para abordar el caso de la producción hidrocarburífera no convencional en Vaca Muerta, buscando evidenciar los aportes y limitaciones analíticas de cada enfoque. Finalmente, se exponen las potencialidades explicativas de cada una de las perspectivas analizadas y se concluye que el enfoque de circuitos productivos regionales permite alcanzar una comprensión integral para abordar las problemáticas regionales latinoamericanas en función del modo particular en que concibe el espacio.
Palabras clave: economía regional, reestructuración económica, teoría del desarrollo regional.
Abstract: The article analyzes the theoretical and methodological contributions of the approaches of regional productive circuits, clusters and global value chains used alternatively for the spatial understanding of social inequalities and development problems in unbalanced productive structures in Latin America. The study is organized in three dimensions of analysis that make the dialogue between the approaches operational: space, scale and relationship between agents. Then, they are used to address the case of unconventional hydrocarbon production in Vaca Muerta, seeking to demonstrate the analytical contributions and limitations of each approach. Finally, the explanatory potentialities of each analyzed perspective are exposed, and it is concluded that the approach of regional productive circuits allows for a complete understanding to address Latin American regional problems based on the particular way in which space is conceived.
Keywords: regional economy, economic restructuring, regional development theory.
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Circuitos productivos regionales, clústeres y cadenas globales de valor: notas sobre el caso de Vaca Muerta (Argentina, 2012-2022)
Pontificia Universidad Católica de Chile
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Recepción: 22 Noviembre 2022
Aprobación: 04 Enero 2023
Esta investigación se propone abordar los aportes teóricos y metodológicos del enfoque de circuitos productivos regionales, al tiempo que busca exponer las diferencias entre esta perspectiva y el enfoque de clústeres y de cadenas globales de valor, que también suelen emplearse para la comprensión espacial de las desigualdades sociales y los problemas del desarrollo en estructuras productivas desequilibradas en América Latina. Una vez expuestas las particularidades de cada enfoque, a partir de ellos se analizarán los efectos socioterritoriales del desarrollo de la producción hidrocarburífera no convencional en el yacimiento de Vaca Muerta (Neuquén, Argentina) a lo largo del período 2012-2022. De este modo, se busca exponer las particularidades del caso desde estos tres enfoques utilizados para su abordaje por la bibliografía de referencia. Precisamente, el caso fue abordado tanto desde el enfoque de circuitos productivos regionales como desde el enfoque de clústeres (Landriscini & Carignano, 2014; Scardino, 2020), mientras que el enfoque de cadenas globales de valor es utilizado frecuentemente por los organismos de planificación territorial y económica, tanto a nivel nacional como provincial.
La selección de los enfoques radica en que, aunque con orígenes y epistemologías diferentes, se utilizan de forma alternativa en múltiples análisis que atienden a problemáticas propias de las economías regionales, y particularmente se emplean al momento de comprender los efectos socioterritoriales del desarrollo económico de actividades transnacionalizadas y altamente dinámicas en determinados territorios. Desde la perspectiva que aquí se propone, sus diferencias epistemológicas guardan relación con las formas que adquiere el desarrollo desigual y las dimensiones conceptuales clásicas de la geografía económica –particularmente las de localización, lugar, red y territorio (Coe et al., 2020, p. 7)– en las que se enfatice para abordar las distribuciones espaciales de los procesos económicos.
Este trabajo presenta las diferentes visiones que los enfoques de circuitos productivos regionales, clústeres y de cadenas globales de valor asumen sobre tres dimensiones de análisis específicas: la noción de espacio, la escala principal en torno a la cual articulan sus explicaciones de la cuestión socioproductiva, y el modo en que conciben las relaciones entre los agentes implicados en los procesos de estudio. A su vez, se pretende ampliar los márgenes del enfoque de circuitos productivos regionales, renovando su utilidad al explicitar las relaciones conceptuales que pueden establecerse a partir de un análisis multiescalar del proceso de desarrollo geográfico desigual.
En la dirección planteada, cabe interrogarse por cómo ha operado el “giro espacial” en la conformación y difusión de los tres enfoques aquí abordados, debido al interés espacial expuesto por cada uno de ellos. El denominado “giro espacial” es una expresión difundida desde la geografía posestructuralista hacia las ciencias sociales. Uno de sus impulsores fue Edward Soja, quien, a principios de la década de 1980 y desde el Atlántico Norte, invitó a situar “espacialmente” las ciencias sociales en sus prácticas concretas (Quesada, 2016, p. 161). En este sentido el “giro espacial” promovió la incorporación del espacio como una dimensión necesaria de considerar en los análisis sociales, usualmente abocados a problematizar la dimensión temporal para focalizarse en la historicidad de los procesos sociales. Se retoma, así, el corpus central de Henry Lefebvre (1974/2013) y David Harvey (1977), al tiempo que se difunde una comprensión del espacio como una categoría dinámica, en disputa y profundamente asociada a la lógica de las relaciones sociales capitalistas (Lefebvre, 1974/2013; Massey, 2008). Desde esta perspectiva, las ciencias sociales están invitadas a comprender el espacio como parte del problema, y también como parte de la explicación de los fenómenos sociales (Massey, 2012).
Resulta clave, entonces, interrogarse en torno a las formas en que se suele concebir el espacio en los tres enfoques que aquí se abordan. David Harvey (1977) identificó tres formas con las que los estudios sociales conciben el espacio: i) el espacio absoluto, entendido como una dimensión externa a los objetos y las personas; ii) el espacio relativo, comprendido a partir de la relación entre los objetos, es decir, considerando la localización y la distancia entre ellos; y iii) el espacio relacional, como una propiedad de las cosas, en tanto ellas contienen y representan relaciones con otros objetos y personas. Desde la perspectiva aquí asumida y parafraseando Lefebvre (1974/2013), el espacio es una dimensión opaca, en la cual no hay una correspondencia absoluta y lineal entre la forma espacial y la forma social. En la noción lefebvriana de “espacio social” se incluyen ambas formas (espacial y social), aunque también se incorporan las mediaciones entre ellas. Así, las tensiones y las relaciones de subordinación entre los múltiples actores y grupos cobran una relevancia fundamental. Retomando la clasificación de Harvey, es posible concebir el espacio de forma relacional, a partir de las relaciones que este implica y representa, en lugar de centrarse únicamente en las propiedades del espacio en sí, en lo que contiene o en la mera distancia que se establece entre los objetos y los agentes.
Según lo señalado, un enfoque relacional supone comenzar por desestimar el espacio en tanto entidad fija e inmutable (Bathelt & Glückler, 2003, p. 125) y concebirlo por su potencia heurística para aprehender los procesos e interacciones económicas y entre sus agentes. De allí que una visión que comprenda lo espacial en su potencialidad relacional, implica inteligir cómo las relaciones en los procesos económicos generan ciertos patrones de localización (de asentamiento humano, de fijación del capital, etc.) y cuáles son las consecuencias de estos patrones espaciales en la construcción de redes que se desenvuelven en múltiples escalas. Así, los agentes no se hallan predeterminados a asumir funciones estructuralmente prefijadas, sino que su posición en la jerarquía escalar puede alterarse en función de su capacidad de organización. En definitiva, las relaciones socioespaciales de los agentes “se entrelazan con las estructuras y los procesos de cambio económico a diversas escalas geográficas” (Yeung, 2005, p. 37; citado en Parnreiter, 2018, p. 192). Es en este sentido que la geografía económica en general, y los estudios regionales en particular, han centrado su atención en los efectos territoriales de los procesos de desarrollo económico y, en función de ello, se torna central el análisis de las concepciones de espacio y escala, y de la forma en que cada uno de los tres enfoques aquí abordados concibe las relaciones entre los agentes.
Respecto a la metodología, se implementó un diseño cuali-cuantitativo de investigación, basado en el empleo de fuentes primarias de recolección de información que incluyeron observación en campo y entrevistas semiestructuradas a agentes del circuito productivo regional, y el relevamiento de fuentes secundarias (estadísticas, bibliografía académica, documentos públicos, informes de prensa, etc.) en relación con el objetivo propuesto. En términos esquemáticos, el artículo presenta un primer apartado en el que se introducen los ejes centrales de los tres enfoques estudiados: circuitos productivos regionales, clústeres y cadenas globales de valor, y sus concepciones de espacio, escala y relaciones entre agentes. A continuación, se analiza el caso de la producción hidrocarburífera no convencional en Vaca Muerta a la luz de cada una de las perspectivas, haciendo foco en sus aportes y sus limitaciones. Por último, se presentan aspectos centrales para el debate y análisis de las economías regionales, considerando la relevancia de un aggiornamento de los instrumentos estatales latinoamericanos de planificación en los que se consideren las alianzas entre agentes que se reproducen a diferentes escalas.
La herramienta analítica denominada “circuito regional de acumulación” y luego “circuito productivo regional”, se incorporó como enfoque a los estudios regionales a mediados de la década de 1970, mediante aportes de Alejandro Rofman. Desde entonces, bajo diversas modalidades y formas de presentación que sostienen su contenido esencial, ha mantenido un lugar destacado en las investigaciones sobre los procesos de desenvolvimiento territorial, incluso hasta las dos primeras décadas del siglo XXI en América Latina. Se trata de un enfoque que en cierta medida anticipó el giro espacial que Soja reconoció en el decenio de 1980 en el Atlántico Norte para las ciencias sociales. En términos generales, el circuito productivo regional abarca un conjunto de unidades de producción, distribución y consumo que operan de manera intervinculada en torno de una actividad común a todas ellas (Rofman, 1999). A partir de una serie de investigaciones en el marco del Consejo Federal de Inversiones (CFI), Pablo Levin (1974) se propuso avanzar sobre la definición del circuito productivo regional de forma tanto analítica como empírica. De esta manera, introdujo el término “subsistema”, como modo de definir una unidad de análisis observable y fundada teóricamente, cuyo objeto es los condicionantes para los procesos de acumulación que implican las relaciones directas entre las unidades productivas. Así, observó que tal interrelación está conformada por un conjunto de empresas que, en cierta etapa del análisis, puede ser visualizado como si constituyera una “empresa única” (Levin, 1974).
La perspectiva de circuitos productivos regionales abogó por incluir el análisis de la espacialidad de los procesos socioproductivos en el campo de estudio de la economía regional, analizando las relaciones entre los diferentes agentes en torno a una actividad central para comprender las dinámicas propias de los espacios regionales. La diferencia radical entre este planteo y los estudios económicos regionales tradicionales radica en identificar la arbitrariedad propia del recorte regional, reconociendo que, según señala Rofman (1984),
[…] el conjunto de relaciones económicas y sociales que sobre él se despliegan no reconoce tales límites ni se siente constreñido a aceptarlos de forma estática; por el contrario, si algo caracteriza a la contradicción entre sistema productivo y organización del espacio diseñado para identificar los elementos que lo componen, es que el primero genera procesos en permanente dinámica y cambio, mientras que el segundo suele ser una configuración delimitada subjetivamente y cristalizada en el tiempo. (p. 42)
Es decir que, centrándose en la escala regional, este enfoque no ha desatendido las vinculaciones entre el circuito productivo regional y el marco económico, normativo y de acumulación nacional. En definitiva, un circuito productivo es un recorte analítico que considera un ámbito de crecimiento del proceso productivo global, nucleado alrededor de una actividad clave. La actividad clave es aquella donde se desenvuelven los agentes capitalistas más dinámicos, con capacidad de imponer condiciones tecno-productivas que les permiten captar valor generado por otros agentes del circuito. Las actividades integrantes del circuito, organizadas como cadena de producción, pueden pensarse como condición sine qua non para el sustento y ejercicio de la dominación. En cada circuito interactúan diversos agentes con desigual capacidad de apropiación del valor generado en su ámbito. Esta apropiación se efectúa a través de las relaciones directas de acumulación, que otorgan sustento a las transferencias de valor entre dichos agentes y generan condiciones objetivas de dominación en un ámbito productivo específico. En este sentido, el enfoque de circuitos, a diferencia de otras perspectivas, permite la identificación de los agentes productivos, así como la posibilidad de visualizar diferencias, contradicciones y oposiciones desplegados entre ellos, e incluso al interior de un mismo sector o rama de actividad.
La dinámica del circuito es generada interna y externamente por la dinámica general de funcionamiento del capitalismo a escala nacional e internacional. Esto significa que, si bien el enfoque de circuitos se centra en una escala regional de análisis, la comprensión del funcionamiento del circuito debe incluir las condiciones generales de desenvolvimiento del sistema productivo, debido a que resulta inescindible la inscripción de cada agente económico y social en el circuito respecto del contexto global. Por ende, deberían incorporarse unas y otras relaciones-determinaciones en los eslabones del circuito (Cariola & Lacabana, 1986).
Por último, esta herramienta analítica supone modificar los criterios tradicionales de identificación sectorial en el proceso productivo. La presencia de agentes económicos, en lugar de ramas o sectores productivos, es la consecuencia inicial de esta transformación de las bases teórico-ideológicas del análisis de la actividad económica en general y de su inscripción regional en particular. De este modo, se habilita un análisis crítico de los estudios centrados en un sector o rama productiva determinada, para focalizar la mirada en el conjunto de actividades, directas e indirectas, que se integran en torno a una actividad central, iluminando las modalidades por las cuales los actores económicos generan y acumulan excedentes. En este enfoque, la generación y apropiación del excedente global producido en un determinado circuito es desigual. Por ende, la capacidad de apropiación del excedente global depende de la eficiencia económica del agente productivo con relación al mercado donde interviene y a su poder de negociación y/o imposición en el mismo circuito productivo (García & Rofman, 2020, p. 15). De allí que el enfoque de circuitos productivos regionales comprenda las relaciones entre los agentes como relaciones de poder, en las cuales se ponen de manifiesto las oposiciones, contradicciones y conflictos entre unos y otros en función de su diferencial en materia de capacidad de acción, de negociación, de asociación y de apropiación de excedentes.
El enfoque de clústeres se origina a mediados de la década de 1990 en Estados Unidos, ligado al análisis de los beneficios de la aglomeración en la mejora de la competitividad empresarial, y ha sido difundido por su impronta instrumental. Tal como mencionan Fernández y Vigil (2007), se divulgó también en Europa, emparentado con las nociones de distritos industriales y regiones inteligentes. Su relativa preeminencia obedece a la simplicidad de sus premisas centrales y a la operatividad de sus herramientas para intervenir sobre los problemas de desarrollo regional en áreas periféricas. Apropiado por los programas de cooperación internacional,
[…] el enfoque entiende las regiones y localidades como “nodos territorialmente delimitados”, que operan como estructuras cerradas, soldadas, homogéneas y dinamizadas por la cooperación intralocal, y en la cual las aglomeraciones productivas sectorialmente especializadas obtienen una “eficiencia colectiva” (Schmitz, 1995)1 territorial que los actores económicos no podrían obtener a partir de su acción individual. (Fernández & Vigil, 2007, p. 862. Itálicas en el original)
De esta manera, las regiones –objetualizadas con atributos determinados– podrían aprovechar las ventajas propias de la aglomeración de un conjunto de empresas especializadas en una rama o sector de actividad que, por la propia dinámica de procesos de innovación y competencia, podrían mejorar su nivel de competitividad y, en el mejor escenario, enlazar el desarrollo regional con las redes de intercambio globales. De todos modos, la perspectiva de clústeres hace foco en la escala local, en la singularidad del lugar, en donde el espacio opera de forma relativa, focalizando en las distancias y la localización de los agentes de modo tal de facilitar el intercambio de acciones, normas y pautas en el entorno. Este enfoque presenta, sin embargo, difusos límites conceptuales que, consecuentemente, dificultan sus aplicaciones metodológicas y su capacidad de ser replicado en diferentes contextos. Es en tal sentido que Fernández y Vigil (2007) consideran las “fallas de origen” del enfoque que, en función de su ambigüedad, aporta elementos laxos para determinar en qué instancia un determinado tejido industrial puede ser considerado clúster, así como tampoco permite identificar los efectos de las trayectorias y las dinámicas regionales en los procesos de desarrollo regional.
Asimismo, tal como señalan Gutman et al. (2018) respecto de los clústeres de alta tecnología, y extensible a los clústeres en general,
[…] si bien pueden encontrarse algunas asociaciones entre industrias dinámicas y concentración geográfica, de ello no se deduce necesariamente que esta concentración sea la principal causa del crecimiento económico, ni que la mera aglomeración de empresas relacionadas en una localidad conformen un cluster [sic], o que las empresas concentradas geográficamente adopten nuevas tecnologías más rápidamente que otras empresas dispersas en el territorio. (p. 28)
Tal como menciona Riffo (2013), el enfoque de clústeres considera que la competitividad se encuentra determinada por las ventajas de localización de las empresas en una porción de territorio dado, a las que se suman las intervenciones de política pública, las acciones de cooperación e intercambio entre los diversos agentes económicos, los procesos de aprendizaje colectivo y los modos locales de cooperación y toma de decisiones. Así, en América Latina el enfoque de clústeres fue articulado con los conceptos de competitividad territorial, desarrollo endógeno y desarrollo económico local, incorporando una serie de factores inmateriales o de capacidades blandas de los territorios –como pueden ser los aspectos culturales, la asociatividad, la innovación y el capital social–, al momento de analizar la problemática del desarrollo territorial. Estos enfoques –incluida la noción de clúster– otorgaron preeminencia a la forma en que los agentes económicos se relacionan, así como también al rol desempeñado por las redes institucionales como determinantes de un proceso de desarrollo (Riffo, 2013).
No resulta casual que la incorporación del enfoque de clústeres en América Latina haya coincidido con la instrumentación de políticas neoliberales que orientaron los diagnósticos de la problemática del desarrollo regional hacia concepciones “intrarregionales”, focalizando las intervenciones en sectores acotados del territorio. Tal como menciona Riffo (2013), la utilización de este enfoque desde fines de la década de 1990 permitió a los Estados intervenir de forma descentralizada y focalizada en un contexto de repliegue de las políticas de desarrollo nacional y planificación económica en América Latina. Asimismo, la idea de que las propias localidades o regiones son lo suficientemente autónomas como para establecer vinculaciones directas con agentes y dinámicas globales (acciones bottom up), tiende a desdibujar la importancia de la escala nacional y el juego multiescalar propio de las configuraciones posfordistas.
Más allá del significativo grado de difusión del enfoque –a nivel teórico y cómo herramienta de intervención, tanto en América Latina como en países centrales–, se vuelven relevantes los cuestionamientos de diversos autores acerca de cuáles son las condiciones o factores necesarios para la conformación y sostenibilidad de los clústeres. En especial, aquellas interrogantes que giran en torno al rol que desempeñan las políticas públicas de los diferentes niveles escalares en su conformación, así como las posibilidades y limitaciones de las comparaciones con las trayectorias y experiencias desplegadas en los países centrales. Hasta el momento, los desarrollos conceptuales sobre las dinámicas de clústeres industriales no han logrado delimitar criterios que permitirían reconocer sus fronteras territoriales, la dimensión espacial que debe tenerse en consideración, al mismo tiempo que se presentan como entidades cercadas y con grados relativos de autonomía (Fernández & Vigil, 2007). A su vez, vinculado con su carácter de entidades cerradas, se han enfatizado las dificultades del enfoque para reconocer las articulaciones externas; es decir, para incorporar las interrelaciones desplegadas con el sistema regional y la dimensión económica e institucional del ámbito nacional (Fernández & Vigil, 2007; Gutman et al., 2018; Martin & Sunley, 1996).
La problematización en torno a las formas en las que el valor se produce y se distribuye en espacio y tiempo puede rastrearse en diversidad de aportes de la economía desde la teoría de la división del trabajo de Adam Smith (Santarcángelo et al., 2017, p. 102). El enfoque de cadenas globales de valor ha recorrido un derrotero desde una concepción como perspectiva sistémica y holística, a una visión orientada a franjas sectoriales. La noción posee su origen en la obra de Hopkins y Wallerstein (1977; citado en Fernández & Trevignani, 2015, p. 501), quienes acuñaron la noción de cadenas de mercancías (commodity chains) en su desarrollo de la teoría del sistema-mundo, para referirse a las redes de trabajo y producción que culminan en una mercancía terminada. Al partir de la mercancía terminada, el concepto despliega una visión retrospectiva que reconstruye el proceso de producción hasta la obtención de la materia prima. Con este método analítico, se busca reconocer las fuentes de valor de esa mercancía en particular e identificar los eslabones de cada una de las cadenas.
La perspectiva, construida a fines de la década de 1970, entiende justamente que la economía mundial se organiza jerárquicamente en dichos eslabones que, más que vincular economías nacionales entre sí, relaciona y estructura actividades económicas. Así lo señalan Arrighi y Drangel (1986), pioneros en abordar las economías nacionales desde dichas dimensiones, al enfocarse en la obtención y capacidad de sostenimiento de ventajas competitivas en la economía-mundo capitalista. De este modo, la semiperiferia exhibiría una incapacidad de retener estas ventajas frente al centro, aunque sí respecto de las periferias, de las que también usufructúan su renta. A partir de este enfoque, el valor agregado por cada una de estas actividades y las formas de apropiación del mismo permiten identificar dos tipos de actividades: i) centrales, que acaparan una porción significativa de los beneficios producidos en la cadena; ii) periféricas, que se apropian de una porción marginal del beneficio (Fernández & Trevignani, 2015, p. 502).
Al enfocarse en empresas y sus redes, el concepto de CGV no ha incluido en su agenda de temas las formas contradictorias y jerárquicas propias de la reproducción capitalista, cuestiones que paradójicamente tuvieron relevancia en el origen del concepto a través de la perspectiva de la teoría del sistema-mundo (Hopkins & Wallerstein, 1986; citado en Fernández & Trevignani, 2015, p. 501). Esta focalización ha sido superada a través de una ampliación de perspectivas, en donde se observa la producción de desigualdad que es propia del sistema-mundo. Esta mirada ha permitido cambiar el foco, desde asociar las CGV con las franjas sectoriales, a entenderlas como segmentos de una totalidad. Según Fernández y Trevignani (2015, p. 500), esta mutación del foco implica pasar de observar la articulación de agentes de los países periféricos a la estructura jerárquica del sistema-mundo, a registrar los efectos diferenciadores, generados a través de las actividades centrales de las cadenas a escala global, comandadas por empresas usualmente situadas en los centros del sistema-mundo.
En la década de 1990, con el auge de las ideas neoliberales, una nueva concepción del enfoque se inició con los estudios de Gereffi (1994) para exponer la reconfiguración a escala mundial. Este autor propone cambios significativos del objeto de estudio respecto a la teoría del sistema-mundo, transformándola en una visión centrada en redes de empresas o en las cadenas globales de mercancías, como en la más reciente perspectiva de CGV. La inclusión del término “global” en el concepto originario de “cadenas de mercancías” no guarda relación con un mayor alcance geográfico de la cadena, sino que refiere a la diferenciación que Gereffi (1994) realiza entre internacionalización y globalización. Por otro lado, el cambio del término “mercancía” por “valor” fue instrumentado para disociar las mercancías de los productos primarios, con el objeto de incorporar al sector servicios2 (Gibbon & Ponte, 2005, p. 77). Esta perspectiva centrada en el sector y en la empresa se halla interesada por el análisis de las redes de entidades que forman la especificidad de los procesos de globalización, e implica un acotamiento del objeto y una forma epistemológicamente diferente de analizar la globalización (Bair, 2008; Robinson, 2011, citado en Fernández & Trevignani, 2015, p. 507).
A principios de la década del 2000, la terminología de la cadena de mercancías se solía emplear indistintamente con otras, como “redes de producción global” (GPN, por sus siglas en inglés). A partir de la segunda década del siglo, una de esas nomenclaturas alternativas (CGV, Cadena Global de Valor) se ha vuelto hegemónica, especialmente en estudios centrados en políticas industriales globales. Incluso, este enfoque ha sido adoptado por instituciones financieras internacionales y por acuerdos bilaterales con organismos de desarrollo (Gereffi, 2013, citado en Bair, 2014, p. 2; Nielsen, 2013).
En suma, la noción de CGV considera el espacio como una dimensión relativa, en la cual los agentes se distribuyen en diferentes localizaciones del globo para integrarse en la cadena productiva de un bien determinado. En este sentido, las diferencias relativas entre un agente y otro son comprendidas en función del rol que cada uno desempeña en una cadena organizada jerárquicamente y en donde los agentes que la integran despliegan tareas de desigual calificación.
A modo de síntesis del apartado se presenta una tabla comparativa de los tres enfoques abordados en función de las dimensiones de análisis propuestas: espacio, escala y tipo de relación entre los agentes (Tabla 1).
Enfoques de circuitos productivos regionales, clústeres y cadenas globales de valor (CGV) según nociones de espacio, escala y tipo de relación entre agentes
Elaboración propia(*) Esta clasificación se basa en Harvey (1977).
La conformación socioespacial del territorio neuquino –ubicado en el sudoeste argentino– se liga con la actividad hidrocarburífera, y lo ha hecho incluso desde décadas antes de su provincialización en 1955. En 1918, la Dirección General de Minas, Geología e Hidrología de la Nación realizó la primera perforación hidrocarburífera en Plaza Huincul. Desde entonces, la explotación de gas y petróleo es una de las actividades que más recursos aporta a las cuentas provinciales a través de la percepción de regalías y cánones de concesión de áreas de exploración y explotación. En este sentido, tanto el territorio provincial como su población muestran una dilatada trayectoria vinculada a la actividad, que les facilitó luego, a partir de 2010, adaptar el circuito productivo regional en función de los requerimientos de la extracción hidrocarburífera no convencional.3 La cuenca neuquina posee una superficie total de 124.000 km2 y está conformada por la provincia de Neuquén, un sector occidental de las provincias de La Pampa y Río Negro y el sector sur de la provincia de Mendoza. En dicha cuenca se halla Vaca Muerta, principal formación de recursos no convencionales, con una superficie de 30.000 km2, cuya mayor proporción se ubica en la provincia del Neuquén (Programa de Fortalecimiento Institucional, 2016). Desde los años veinte del siglo pasado, los geólogos conocían la existencia de los recursos de la cuenca neuquina, pero no fue sino hasta 2010 que una parte de ellos pasó a ser técnicamente recuperable. Su puesta en explotación requirió de una combinación de factores: una modificación técnica para la extracción hidrocarburífera en reservorios no convencionales y el alza del precio internacional del petróleo, que hicieron posible la extracción de recursos hasta entonces no considerados viables (Figura 1).
En cuanto al análisis del circuito productivo regional hidrocarburífero, la nueva modalidad extractiva no convencional comparte las etapas centrales del circuito –extracción, transporte, industrialización, distribución y comercialización–, aunque ha generado algunas modificaciones que complejizan su dinámica general (Figura 2). En este sentido, la técnica del fracking ha tensionado particularmente los ritmos de la etapa extractiva, requiriendo de una concatenación de actividades realizadas “justo a tiempo” que implican, no solamente la mejora de la conectividad general y la comunicación entre los diferentes agentes que participan del proceso, sino a su vez la optimización y expansión de las redes logísticas y de transporte (Entrevista a personal técnico de empresas operadoras). Es decir, que la modificación del proceso productivo generó efectos en la conformación y relación entre los agentes económicos y la organización de los espacios en los que se ubican los recursos. Estas modificaciones generaron resistencia por parte de sujetos sociales organizados en torno a los impactos ambientales de la actividad. Entre los efectos perniciosos de la misma se registran la contaminación del aire y de las fuentes de agua (superficiales y subterráneas), así como el incremento de la actividad sísmica en el área.
figura 1
Delimitación del yacimiento Vaca Muerta
Elaboración propia con base en datos del Instituto Geográfico Nacional (IGN) (SIG-250); Ministerio de Energía y Minería y Ministerio de Interior y Transporte. [Nota: SIG-250: Sistema de Información Geográfica 250. Nombre asignado por tratarse de información con escala de captura 1:250.000. https://www.ign.gob.ar/NuestrasActividades/InformacionGeoespacial/Introduccion]
figura 2
Esquema general del circuito hidrocarburífero según agentes económicos
Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Energía y Minería
Desde el enfoque de circuitos productivos regionales, resulta posible destacar la relación entre los diferentes agentes que componen el área de Vaca Muerta y su vinculación con el espacio regional desde el que se despliega. Así, resulta posible identificar:
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Un conjunto de grandes empresas multinacionales, operadoras de las concesiones de las áreas de explotación, cuyos planes de negocio responden a las estrategias globales de acción trazadas por sus casas matrices, a excepción de la nacionalizada Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), que también integra este segmento. Se observa un oligopolio empresario, donde cuatro empresas generan el 75% de la producción de petróleo, y cinco la misma proporción de la producción de gas en Argentina4 (Instituto Argentino del Petróleo y del Gas [IAPG], 2018).
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Una serie de grandes empresas multinacionales proveedoras de servicios altamente especializados dedicadas a realizar tareas técnicas propias del proceso productivo. Se trata de empresas que cuentan con una amplia disponibilidad de desplazamiento, en función de las estrategias de localización programadas por las empresas operadoras de las concesiones a las que prestan servicios especializados. Este segundo segmento, al igual que el primero, se caracteriza por su alto nivel de extranjerización, su lábil anclaje territorial, y su alto nivel de especialización técnica y desarrollo tecnológico.
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Un conjunto acotado de pequeñas y medianas empresas locales, proveedoras de servicios complementarios, ofrecidos a las empresas de los dos segmentos identificados previamente. Estas pequeñas empresas, mayormente neuquinas, se encuentran ancladas al territorio local y su sostén suele depender de sus posibilidades de adecuación a los requerimientos técnicos, legales y financieros de las grandes empresas multinacionales. Estas pymes ofrecen servicios de transporte, seguridad y construcción, mientras que en casos excepcionales prestan servicios de ingeniería o de actividades técnicamente calificadas.5
Al abordar el caso desde el enfoque de circuitos productivos regionales, se puede enfatizar en las diferencias entre los distintos agentes económicos que participan, visibilizando las relaciones asimétricas y de poder entre unos y otros. De este modo, se observa que el primer segmento coordina el circuito y se halla en condiciones de imponer o negociar con los organismos estatales las condiciones de inversión y los niveles de exportación de producto y divisas. Asimismo, se trata de los agentes que desarrollan las tecnologías y los procedimientos para la mejora del proceso productivo. Su reproducción no se encuentra sujeta exclusivamente a las condiciones macroeconómicas y a los acuerdos institucionales propios de la escala nacional. Sus operaciones son planificadas desde sus casas matrices y se insertan en una estrategia de negocio globalizada (a excepción de YPF, vinculada a los procesos económicos de orden nacional). Contrariamente, las empresas del último segmento son aquellas sin capacidad de disputar las condiciones de participación en el circuito y requieren apoyo de programas y políticas públicas para fortalecer su inserción y mejorar su productividad, competitividad y calidad de los servicios brindados.
Como se mencionó, más allá de centrarse en la escala regional, el enfoque de circuitos productivos regionales incluye las relaciones establecidas con la escala nacional, enfocándose en la normativa y en las políticas públicas que pudieran afectar su funcionamiento. Sobre este aspecto y analizando la regulación del sector desde la sanción de la Ley de Soberanía Hidrocarburífera en 2012, pueden apreciarse una serie de cambios de enfoque en lo que respecta a las atribuciones de las empresas operadoras, el rol del Estado y de YPF. Así, durante el período 2012-2015 el Estado Nacional intentó recobrar el control de la actividad mediante la figura de la Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica del Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas, que tenía la potestad de establecer los presupuestos mínimos y las metas en materia de inversiones en función del cumplimiento de la política hidrocarburífera nacional. De este modo, las empresas operadoras debían presentar su planificación anual para ser evaluada y aprobada por dicha Comisión, de forma tal que sus operaciones se alinearan a los objetivos de política nacional y al cumplimiento del autoabastecimiento del mercado interno. A partir de 2016, estos controles fueron eliminados a través de un nuevo decreto (N° 272) que flexibilizó el ritmo y la orientación de las inversiones, generando una nueva desregulación de la actividad (Scardino, 2021). Asimismo, se observó un cambio en el rol de la empresa YPF. En esta línea, mientras a partir de la sanción de la Ley de Soberanía Hidrocarburífera6 YPF encabezó el desarrollo de la extracción no convencional mediante fuertes inversiones, dinamizó el mercado y asumió los costos de la curva de aprendizaje por la puesta en marcha de la actividad no convencional, a partir de 2016 se redujeron sus niveles de inversión y los subsidios recibidos, favoreciendo la rentabilidad de las empresas transnacionales (García Zanotti et al., 2017). En este sentido, el enfoque de circuitos productivos regionales incluye el análisis del contexto económico y político de escala nacional que condiciona el funcionamiento del circuito hidrocarburífero, así como el accionar del Estado mediante el cuerpo normativo, las políticas públicas y su intervención a través de la empresa de bandera.
Así como el enfoque de circuitos productivos regionales identifica las asimetrías y las relaciones de poder entre los diferentes agentes y contempla los condicionamientos establecidos desde la escala nacional, el enfoque de clústeres se centra en las relaciones sinérgicas que puedan establecerse entre unos agentes y otros. En este sentido, se asume que la proximidad y los intercambios entre las grandes empresas y las pymes resulta determinante para la mejora de la productividad y competitividad de éstas últimas. Al centrar la mirada en las relaciones desarrolladas por diferentes agentes en la escala local, el enfoque de clústeres permite analizar las dinámicas económicas impulsadas por el desarrollo de la actividad. En el caso del circuito hidrocarburífero de la provincia de Neuquén, mejoras en la tasa de actividad, disminución del desempleo, generación de nuevos puestos de trabajo directos e indirectos en otras ramas y sectores de actividad explican una dinámica local que se bifurca de los procesos y guarismos registrados a escala nacional.
En esta línea, puede observarse un incremento del empleo a nivel provincial de 13,9% en el lapso 2012-2014, que en términos absolutos implicó la creación de 14.833 puestos de trabajo en distintas ramas de actividad. De este modo, el 46,7% lo aportaron las actividades de la rama hidrocarburífera, servicios complementarios y otras actividades industriales dinamizadas por ella. Contrariamente, a nivel nacional el crecimiento ha sido del 0,8% durante el mismo lapso (CEPAL, 2015). Por otro lado, para el análisis de los años subsiguientes, el Índice de Demanda Laboral (Dirección Provincial de Estadística y Censos de la Provincia del Neuquén, 2021) mostró una desaceleración de la demanda de empleo debido a una caída global y un descenso significativo en el segmento de producción extractiva, energética, de construcción e infraestructura. De todos modos, en el caso de la producción extractiva los niveles se mantuvieron por encima de los registrados en 2013 (punto más bajo del período 2016-2019), mientras que la demanda total descendió incluso por debajo de los registros alcanzados ese año, llegando a su menor nivel en 2019. Asimismo, desde 2016 se observó una sostenida disminución de la oferta de puestos de trabajo a nivel global, lo que reflejaría un proceso de desaceleración de la economía del aglomerado Neuquén-Plottier, coincidente con la evolución general de la economía argentina durante 2016-2019. El segmento de producción extractiva energética no parece haberse visto afectado en la misma medida, aunque también fue perdiendo dinamismo en dicho lapso.
Por otro lado, el enfoque de clústeres permite comprender las relaciones entre los agentes en términos de las sinergias y acciones de cooperación establecidas, que conducirán a una mejora global de la competitividad local. En este sentido, Landriscini y Carignano (2014) destacan que la producción de hidrocarburos no convencionales en la región de Vaca Muerta movilizó alianzas empresariales con centros de I&D. La más relevante ha sido el acuerdo establecido entre YPF y Chevron, que generó acciones de cooperación e intercambio entre Y-TEC y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Conicet) con el Instituto Tecnológico de Massachussetts (MIT). En función de ello, se han adaptado desarrollos tecnológicos para la exploración y explotación de reservorios no convencionales a las condiciones de Vaca Muerta y a las modalidades productivas locales.
Por último, si se consideran los aportes del enfoque de CGV, se puede observar la centralidad que –como en el enfoque de clústeres– adquieren la distancia y la proximidad en la concepción de espacio que se sostiene. Sin embargo, ambos atributos aquí son concebidos de modo diferencial, desde la escala global. Como señala Landriscini (2020, p. 93), la propia condición técnica de la industria de hidrocarburos implica CGV en las que resultan centrales las definiciones de la geopolítica mundial –entre las que resaltan los precios internacionales y los posibles destinos de exportación de energía–. En el caso específico de la producción de hidrocarburos en Vaca Muerta, se trata de complejos productivos articulados en distintas áreas del planeta que definen sus inversiones a partir de las dotaciones de recursos naturales e infraestructura, de las políticas nacionales y de las estrategias corporativas, en las que resulta central la competitividad sistémica. Así, a fines de 2021, de las once empresas operadoras principales (YPF, Shell, Tecpetrol, Vista Oil&Gas, Pluspetrol, PAE y Total), dos tercios poseían origen nacional, aunque algunas de ellas estaban asociadas a empresas provenientes de Estados Unidos (Chevron y Dow); de Malasia (Petronas) y de Noruega (Equinor) (Vaca Muerta News, 2021).
Desde la óptica de las CGV, Gorenstein (2020a, p. 228) entiende que el propio proceso de inversión en el yacimiento, protagonizado por una YPF renacionalizada y empresas líderes mundiales como las recién citadas, expone la intensificación y complejidad que impone al ciclo productivo, el cual resulta de una combinación de estrategias cuyo comando trasciende la escala local. En este sentido, señala Gorenstein, el enfoque de CGV evidencia que la secuencialidad de la dinámica y el impulso productivo deben rastrearse en las estrategias de las empresas de alcance global que controlan la cadena hidrocarburífera no convencional. Incluso, resulta importante comprender esta secuencialidad en relación con las tecnologías empleadas en la explotación de reservorios no convencionales, con el devenir de los precios internacionales del petróleo y gas –atizados por conflictos geopolíticos de alcance global–, con las estrategias de estas compañías líderes, así como con la relación inestable y de permanente construcción entre el régimen de acumulación nacional y el régimen sectorial que supone el “proyecto Vaca Muerta”.
Justamente, las regulaciones específicas orientadas a asegurar la atractividad empresaria pueden pensarse en términos de asegurar la plena inserción del yacimiento en la CGV hidrocarburífera no convencional, aunque también en relación con asegurar la rentabilidad de las empresas que participen del mismo. En materia laboral, a mediados de 2022, el empleo generado por la cadena hidrocarburífera en Neuquén superó los 23.000 puestos directos de trabajo en los yacimientos, empleados por petroleras y empresas de servicios (Perfil, 2022), con una dispersión de ingresos significativa. Las condiciones de contratación se establecen en esquemas de una creciente flexibilidad, que permiten avizorar el paso de convenios colectivos con relativa estabilidad y con derechos laborales, a otro caracterizado por la flexibilidad funcional, centrado en la tercerización en el área de explotación y una intensificación de actividades realizadas vía remota, lo que conlleva una segmentación de la estructura distributiva de ingresos y una exposición –social y estatal-fiscal-provincial– a las fluctuaciones del mercado hidrocarburífero no convencional (Landriscini, 2020, pp. 121-127; citado en Gorenstein, 2020b, p. 166).
Asimismo, las empresas operadoras establecen contratos con las proveedoras de servicios –ya sean empresas multinacionales especializadas, o pymes de origen nacional–. Estos contratos pueden comprenderse como otro de los vectores a través de los cuales la CGV de hidrocarburos no convencionales ejerce su comando sobre las cerca de mil pymes proveedoras de servicios, en vistas a lograr mejoras en la competitividad local. En general, las principales operadoras y sus asociadas pueden solicitar a sus proveedores diversas certificaciones como condición previa a la prestación de servicios o entrega de bienes, y como requisitos posteriores a las mismas otros trámites para poder emitir y elevar sus facturas, lo cual puede redundar en descalces financieros de hasta cuatro meses (Vaca Muerta News, 2022). En suma, adquiere relevancia la capacidad de control de esta CGV de hidrocarburos no convencionales, no solamente sobre el empleo y la dinámica económica local, sino también sobre la estatalidad y las cuentas provinciales, en parte debido a que la relevancia de las regalías en 2022 implicó cerca del 40% del ingreso provincial (Gorenstein, 2020b, p. 166; Mejor energía, 2022).
Por lo expuesto, desde la perspectiva de las CGV, los sectores propulsores del crecimiento del producto centrados en la explotación hidrocarburífera no convencional difunden tecnologías de producto y de gestión competitivas y se insertan en redes jerárquicas de actores que operan en la escala global. Este enfoque permite aprehender estrategias selectivas que jerarquizan, complejizan y adecuan normas para comandar un proceso productivo a partir de su integración funcional. Para ello, resulta central el impulso y sostenimiento de la coordinación y el control de la difusión tecnológica, así como el cumplimiento de estándares productivos. De este modo, para Gorenstein (2020c, p. 36) se busca sostener la eficiencia global de la cadena (competitividad) y las oportunidades de upgrading (escalamiento) de productores y/o empresas de países periféricos. En este contexto, las pequeñas y medianas empresas proveedoras que brindan soluciones innovadoras pueden fomentar el desarrollo de proveedores locales a partir de procesos de aprendizaje no necesariamente codificados y jerarquizados.
Cada uno de los tres enfoques expuestos problematizan diferentes aspectos de la relación entre el desarrollo de las actividades productivas, el espacio-(los)espacio(s) en juego, las escalas y los agentes económicos y políticos implicados. Las ciencias sociales han utilizado uno u otro enfoque para analizar diferentes fenómenos ligados al desarrollo de las economías regionales en función de sus objetivos de investigación, sus problemáticas específicas y la posible utilización de los resultados obtenidos. Tal como se ha mencionado, la adopción de una perspectiva teórica por sobre otra implicará visualizar con mayor claridad un conjunto de interrogantes y de relación entre variables, al tiempo que podrá desestimar otras.
Respecto al enfoque de circuitos productivos regionales, Rofman (2020) se detiene en el análisis de las relaciones entre los agentes que resultan desiguales y desequilibradas. A su vez, brinda herramientas para identificar los nudos de acumulación de excedente y aquellos agentes que comandan el circuito e imponen las reglas del juego a partir de su posición privilegiada (difusores de tecnología, impulsores de cambios normativos y arreglos escalares, beneficiarios de acceso al crédito y subsidios). Desde esta perspectiva, la identificación de conflictos y contradicciones posibilitará intervenciones dirigidas a modificar las condiciones de subordinación productiva.
Por su parte, el enfoque de clústeres habilita la comprensión de las dinámicas económicas locales fruto de las relaciones de cooperación y las sinergias desplegadas entre los agentes económicos y apuntaladas por el entramado normativo de las estatalidades locales. Esta perspectiva resulta de utilidad para analizar fenómenos regionales en países centrales, aunque presenta dificultades para abordar la desigualdad estructural, así como la desarticulación de los eslabonamientos en contextos latinoamericanos. En la línea de estudio dominante sobre los clústeres, resultan poco significativas las consideraciones sobre las vinculaciones de estos con las dinámicas y estructuras de los sistemas económicos nacionales y regionales en los que se insertan (Martin & Sunley, 1996), siendo ello un elemento central en el análisis de las configuraciones socioproductivas latinoamericanas.
Por otro lado, el enfoque de la CGV posibilita el análisis de los flujos, ritmos y costos entre producciones de diferentes localizaciones geográficas y entre los diversos eslabones de la cadena. En este sentido, el análisis puede aportar elementos valiosos para promover una mejora en los niveles de competitividad de los encadenamientos e, incluso, para el desarrollo de soluciones innovadoras y nuevas tecnologías locales. Sin embargo, este enfoque centrado en la dinámica empresarial y sus redes de intercambio dificulta la visualización de las diferencias estructurales entre los agentes, propias de las dinámicas multiescalares del proceso de desarrollo geográfico desigual. Es decir, logra transmutar las relaciones asimétricas entre los agentes, características de la dinámica del capitalismo avanzado, en fallas propias del modelo productivo local. Al igual que el enfoque de clústeres, desestima el rol de los Estados nacionales en la configuración de los arreglos escalares que inciden en las estrategias de penetración de los grandes conglomerados económicos.
En suma, los tres enfoques han incorporado la potencia explicativa de la noción de espacio puesta de manifiesto por el “giro espacial” de las ciencias sociales, aunque cada uno centra su análisis desde y en una escala diferente –regional, local y global–. De todos modos, los enfoques coinciden en incorporar el espacio como parte de la explicación de sus objetos de estudio (Massey, 2012), aunque difieren en el modo en que lo conciben. Esta sutil diferenciación posibilita diferentes aperturas teóricas y abordajes empíricos entre unos y otros. El enfoque de clústeres y el de CGV conciben un espacio relativo, que posibilita un análisis de las relaciones de distancia y proximidad entre los agentes, los bienes y la información. Desde estas perspectivas, se opera para acortar las distancias, mejorar o intensificar el circuito de los flujos, promover la sinergia entre los agentes y mejorar las capacidades locales para que respondan de forma más eficiente a los requerimientos de competitividad. Ambos fomentan el desarrollo de estrategias local-global. En contraposición, desde sus inicios, el enfoque de circuitos productivos regionales ha elaborado una noción relacional del espacio, que le permitió abordar las relaciones desiguales entre los agentes y concebir al capital como una relación social.
En este sentido, el enfoque de circuitos productivos regionales logra delimitar analíticamente su espacio regional de intervención y, simultáneamente, concebir un espacio fluido en función de las relaciones sociales que se establecen entre los agentes implicados. Con todo, se trata de un enfoque que podrá ser reversionado en función de las nuevas dinámicas de acumulación de capital, así como por los interrogantes que surjan en torno a las mismas. Ello implicaría reforzar los diálogos entre los enfoques aquí expuestos, de modo de construir una perspectiva sintética y autóctona que se funde en los problemas de las estructuras productivas desequilibradas. Queda aún por determinar cuál es el rol y la potencia del Estado Nación periférico, con sus herramientas de planificación, para lograr mediar en la relación local-global.
Por último, el enfoque de circuitos productivos regionales, concebido en Latinoamérica y en un contexto diferente del actual –los albores de la transición del modelo fordista de producción–, ha logrado, por la potencialidad de sus premisas teórico-metodológicas, incorporar una perspectiva multiescalar y densamente relacional de las economías regionales, tal como requiere el actual modelo posfordista de producción. Sus bases teóricas se ajustan a las problemáticas de los contextos latinoamericanos, cuyos arreglos escalares tienden a flexibilizar sus fronteras espaciales, ampliando o recortando sus espacios de acción, en función de las articulaciones establecidas entre agentes que se reproducen a diferentes escalas. Las economías regionales de las periferias se (re)construyen a partir de la necesidad de establecer alianzas entre agentes por objetivos comunes, ya sean estructurales o circunstanciales, modificando la espacialidad de estos y sus trayectorias, recreando una espacialidad de capas superpuestas, densa y fluida a la vez.
Enfoques de circuitos productivos regionales, clústeres y cadenas globales de valor (CGV) según nociones de espacio, escala y tipo de relación entre agentes
Elaboración propia(*) Esta clasificación se basa en Harvey (1977).
figura 1
Delimitación del yacimiento Vaca Muerta
Elaboración propia con base en datos del Instituto Geográfico Nacional (IGN) (SIG-250); Ministerio de Energía y Minería y Ministerio de Interior y Transporte. [Nota: SIG-250: Sistema de Información Geográfica 250. Nombre asignado por tratarse de información con escala de captura 1:250.000. https://www.ign.gob.ar/NuestrasActividades/InformacionGeoespacial/Introduccion]
figura 2
Esquema general del circuito hidrocarburífero según agentes económicos
Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Energía y Minería
