EL PARADIGMA DEL PROYECTO AGROURBANO: LA AGRICULTURA DEFENDIDA DESDE LA CIUDAD

THE PARADIGM OF THE AGROURBANO PROJECT: AGRICULTURE DEFENDED FROM THE CITY

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En el contexto de las regiones metropolitanas contemporáneas, es sabido que, en las próximas décadas, la población mundial será predominantemente urbana y se producirá, en contraste, un creciente despoblamiento rural, lo que obliga a evaluar nuevamente cómo los habitantes urbanos son alimentados (Ackerman et al., 2014; Yacamán, 2017). En Europa, alrededor del 75% de la población vive en áreas urbanas y el crecimiento de las ciudades europeas en los años recientes ha ocurrido principalmente sobre suelos que eran, en su origen, agrarios (European Environment Agency, 2006). Este hecho hace que la seguridad alimentaria[3] haya pasado a tener una fuerte dimensión urbana (Sonnino, 2016), de modo que se vuelve fundamental desarrollar nuevos enfoques sobre la planificación del sistema agroalimentario urbano. Según los datos del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP, 2012), la pérdida de tierras de cultivo por la expansión urbana será de entre 1,6 hasta 3,3 millones de hectáreas por año, entre 2000 y 2030. Así, la preservación de los espacios periurbanos es considerada una cuestión crucial (Perrin, 2016) y un tema que empieza a ser cada vez más relevante en los países del Norte como en los del Sur, debido a que muchas personas en ámbitos urbanos no tienen un buen acceso al alimento desde un punto de vista nutricional (Opitz et al., 2015), siendo por tanto la conservación de los mismos un prerrequisito para alcanzar un desarrollo territorial, social y económico más sostenible (Bernetti y Scozzafava, 2009) y resiliente.

Sin embargo, resulta desconcertante que la planificación urbana contemporánea haya dejado al margen las políticas relacionadas con la planificación espacial del sistema alimentario, ya que esta tiene por objetivo mejorar la habitabilidad de los asentamientos humanos y asegurar el bienestar humano (Pothukuchi y Kaufman, 2000). Tampoco ha tenido en cuenta “el papel estratégico de los espacios agrarios en la producción de alimentos” (Montasell y Callau, 2015:145), a la vez que se evidencia que la alimentación sigue siendo la gran ausente en las reflexiones del modelo urbano (Brand y Bonnefoy, 2012; Kaufman, 2004). Olvido que, para Morgan (2009), no encuentra justificación en los argumentos expresados por parte de los planificadores urbanos, quienes afirman que el sistema alimentario es esencialmente un tema rural que excede las competencias de la planificación urbana. El mismo Morgan enumera dos razones por las cuales aquello no constituye una explicación convincente: en primer lugar, por el carácter multifuncional que tiene el sistema agroalimentario que genera profundos efectos sobre otros sectores -la salud, la justicia social, la energía, los usos del suelo, la economía etc.-, siendo todos ellos de legítimo interés para los planificadores urbanos; y, en segundo, porque la producción de alimentos no es exclusiva de zonas rurales sino que también tiene lugar en los espacios periurbanos.

Para la Asociación Americana de Planificación (APA, 2008) esta omisión resulta especialmente incomprensible porque el sistema agroalimentario está inherentemente afectado por las acciones derivadas de la planificación urbana, y tiene una importante implicación sobre temas que afectan la capacidad de las personas para acceder a los alimentos. Por ejemplo, el planeamiento municipal define la superficie de los espacios agrarios periurbanos a proteger, cuestión que afecta directamente la producción de alimentos. El planeamiento también define los usos del suelo para la construcción de centrales de compra y distribución, cuestión que regula la ubicación y el número de estos centros logísticos del alimento. La ubicación de los supermercados y el pequeño comercio es otra problemática que viene regulada por la planificación, y que afecta el acceso de la población a la alimentación.

El fenómeno de creciente urbanización del planeta, junto con la también creciente preocupación por los problemas ambientales y el cambio climático, insta a que las aglomeraciones urbanas desarrollen nuevas políticas que hagan más eficiente el metabolismo urbano (Calatrava, 2014). Desde esta perspectiva, algunas experiencias indican que estamos entrando en un nuevo periodo en el siglo XXI, después de un largo tiempo de desatención a los asuntos alimentarios en la ciudad, que pone de manifiesto el progresivo interés que se recoge en la amplia bibliografía de Europa y Norte America sobre cómo estructurar de nuevo el aprovisionamiento alimentario urbano con alimentos sostenibles y saludables. En esta nueva etapa, las ciudades están recuperando autonomía y visibilidad como actores políticos en todas las escalas (Romero, Dolores y Melo, 2015), mejorando el lazo con las áreas productivas tanto desde la interacción funcional como desde la cohabitación espacial (Dewaelheyns y Gulinck, 2008). Las ciudades, a través de prácticas innovadoras, están contribuyendo a la construcción de entornos metropolitanos más cohesionados, resilientes, sostenibles y autosuficientes (Pothukuchi, 2009). Están demostrando ser los mejores laboratorios donde nuevas formas de gobierno tienen lugar, donde se ensayan nuevas formas de cooperación entre diferentes agentes que van desde lo formal a lo informal y donde surgen nuevos actores políticos en relación a la alimentación (Paül y Mackencie, 2013; Moragues-Faus y Morgan, 2015). Ejemplo de ello es la red internacional de más de 150 ciudades que trabaja en el marco del Pacto de Política Alimentaria Urbana de Milán para desarrollar un acceso permanente y confiable de alimentos adecuados, seguros, de cercanía y saludables. De esta manera, las ciudades están asumiendo un papel protagonista en garantizar el derecho a la alimentación, a través del desarrollo de acciones concretas y variadas como son las experiencias de red de huertos urbanos (Madrid), la creación de bancos de tierra para nuevos agricultores (Rivas-Vaciamadrid) y el desarrollo de Parques Agrarios (Baix Llobregat, Fuenlabrada).

Algunas de estas iniciativas no son exclusivas de los últimos tiempos, pues cabe recordar el concepto y el movimiento urbanístico de la Ciudad Jardín (Garden City) de Ebenezer Howard (1850-1928). El movimiento de las ciudades jardín tenía como objetivo limitar el crecimiento urbano con cinturones verdes, parques y espacios agrarios para mejorar la calidad de vida en las ciudades a principios del siglo XX (Donofrio, 2007). Las propuestas de la Ciudad Jardín dirigieron la atención hacia muchos aspectos del sistema agroalimentario -producción, distribución, transformación, consumo y reciclaje- como parte integral de la ciudad (Pothukuchi y Kaufman, 2000). La Ciudad Jardín proporcionó un plan físico para organizar la ciudad y el campo circundante, estableciendo una co-evolución entre la comunidad y los recursos naturales (Clark, 2003). Si bien es cierto que la “idea de Ciudad-Jardín no llegó a imponerse como tal, influenció notablemente en el nuevo concepto urbanístico de la periferia de las ciudades, y alertó sobre el problema del crecimiento desordenado de las mismas y del abandono urbanístico y humano del campo” (Montiel, 2015:122).

A partir de este panorama, el siguiente artículo realiza una extensa revisión e interpretación de la bibliografía internacional, principalmente anglosajona, española y francesa sobre la planificación espacial del alimento en la ciudad. Dado el gran número de aportaciones existentes se pone el filtro sobre aquella bibliografía que puede ser útil para la defensa y activación de la agricultura periurbana desde la perspectiva de la reconexión campo-ciudad. Se parte de la idea de que uno de los grandes retos que tienen las ciudades es poder recuperar la relación funcional entre los entornos urbanos y el mundo rural periurbano para mejorar el abastecimiento de proximidad. Por lo tanto, el artículo tiene dos objetivos: 1, introducir el marco conceptual del proyecto Agrourbano para analizar el desafío de la planificación espacial del sistema alimentario; y 2, enriquecer el marco conceptual del paradigma del proyecto Agrourbano, para fortalecer la acción pública de los espacios agrarios periurbanos y su agricultura, en el marco de una nueva ruralidad periurbana sobre la base del consenso y la participación.

En primer lugar, se aborda la franja rural-urbana como un recurso territorial que puede mejorar la calidad y el acceso a la alimentación, al paisaje agrario y que refuerza la actividad económica a través de una gestión activa de la agricultura que en él se desarrolla (Barker, 2006; Yacamán, 2017). Se enfatiza, de esta forma, en el carácter multifuncional de la agricultura y de su base territorial. En particular, el concepto de multifuncionalidad tratado aquí habla de aquellos bienes y servicios que no son estrictamente comercializables en el mercado, y que implican bienes y servicios creados por la actividad agraria para el interés general de la comunidad, pero siempre partiendo de la idea de que la producción de alimentos debe ser prioritaria sobre otros servicios.

A lo largo de este texto, se adopta el enfoque de la planificación estratégica, poniendo acento en la gobernanza territorial y en la gestión activa por parte de los agentes locales, que asumen una mayor responsabilidad para lograr un cambio de paradigma en torno a la alimentación y al modelo de ciudad. En este sentido, la gobernanza territorial se interpreta como la emergencia y puesta en práctica de formas de planificación y gestión de las dinámicas territoriales innovadoras y compartidas (caracterizadas por la relación, negociación y formación de consensos), respaldadas por la multiplicidad de actores que comparten unos objetivos y conocen y asumen cuál debe de ser su papel en su consecución (Farinós, 2008:14). Por último, el marco general de análisis se centra en considerar la sinergia que se puede establecerse entre la agricultura periurbana y los sistemas alimentarios alternativos, como recurso para mejorar la sostenibilidad del metabolismo urbano, la seguridad y la soberanía alimentaria de las ciudades, en el marco del paradigma del proyecto Agrourbano.

Para optimizar la organización espacial de las ciudades y las regiones urbanas y su relación con la agricultura y la alimentación, Barker (2006) considera imprescindible que se adquiera una cultura de planificación más “positiva”, que fomente planes capaces de explorar nuevas fórmulas para los espacios abiertos, con el objetivo de mejorar su calidad paisajística, económica y ambiental. Esta orientación difiere del actual tratamiento que se le otorga, desde la planificación clásica, a los espacios abiertos como cinturones pensados para evitar la expansión urbana. El enfoque emergente de la planificación estratégica considera los valores históricos, culturales, ambientales y productivos como elementos indispensables del modelo metropolitano. En tal dirección, se busca mejorar la eficiencia de los usos del suelo, no sólo para satisfacer el desarrollo económico, sino también para generar beneficios sociales, ambientales, paisajísticos y de producción de alimentos, en aras de fomentar de esta forma la resiliencia y el metabolismo urbano.

Gallent y Shawn (2007) se cuentan entre los pocos autores que ponen de relieve la naturaleza multifuncional de la franja urbana-rural. Para ellos, la franja rural-urbana tiene un carácter distintivo del uso del suelo, que no es similar ni a las áreas más urbanizadas ni a las áreas rurales. Lo conciben como un paisaje necesariamente funcional que requiere de una gestión integrada capaz de incorporar sus múltiples funciones y agentes. En esta misma línea, Vanier (2003) propone que esta franja debe pensarse como una “tercera área”, que no es ni rural ni urbana, y que necesita ser colectivamente planificada y gestionada debido a sus particularidades. Desde esta perspectiva, los espacios agrarios periurbanos ya no son considerados como una interfase entre el campo y la ciudad sino como un lugar donde una nueva identidad se está reconfigurando en beneficio del bien común.

El enfoque de la multifuncionalidad, según Gallent y Shawn (2007: 622), es sinónimo de prácticas que evitan la compartimentación de los usos del suelo y que buscan dar respuestas inclusivas e integradas para responder a la presión urbana. La multifuncionalidad también sugiere mejorar la eficiencia entre los servicios e intercambios que se dan entre el entorno urbano y el sistema agrario periurbano, asegurando que se consigan objetivos más holísticos desde el punto de vista social, económico ambiental. Por lo que no se trata tanto de focalizar las estrategias sólo sobre la gestión del uso del suelo, sino que se requiere un cambio de perspectiva que reconozca y legitime la actividad agraria periurbana como abastecedora de alimentos de proximidad, y como actividad que incorpora identidad a los lugares, sostenibilidad a la gestión de los recursos naturales y culturales, y cohesión a las relaciones campo-ciudad (Mata y Yacamán, 2015:269).

Desde la planificación estratégica, sobre todo en las cuestiones que tienen que ver con mejorar la cohesión de los sistemas urbanos, el término de la multifuncionalidad se utiliza en complementariedad con otros paradigmas, como el de la gobernanza territorial, generando un enfoque más inclusivo que busca combinar diversas actividades, funciones y agentes en un mismo territorio. Se busca así crear nuevas oportunidades para el desarrollo endógeno al integrar las necesidades y aspiraciones de múltiples agentes, en vez de una idea de la planificación como herramienta para la contención. En general, la planificación estratégica se define como “un proceso socio-espacial a través del cual se promueve una gobernanza multinivel para diseñar un proceso de planificación y desarrollar los contenidos y las estrategias con el objetivo de generar un cambio espacial” (Alberchts, 2015:2). Desde este mismo punto de vista, Healey (2004) define la planificación estratégica como el resultado de los esfuerzos colectivos para re-imaginar la ciudad, las regiones urbanas o territorios más amplios y para trasladar los resultados en prioridades de inversión, de medidas de conservación, de diseño de infraestructuras estratégicas y elaboración de principios para la regulación del uso de la tierra.

Ahora bien, las primeras herramientas de planificación estratégica desarrolladas hasta el momento orientadas a apoyar la actividad agraria y el desarrollo de sistemas alimentarios urbanos sostenibles, son todavía muy recientes y muchas se hallan en una fase experimental. Una de las figuras más innovadoras en este sentido, es la del Parque Agrario, que actúa como sujeto activo de la ordenación del territorio y busca recuperar la funcionalidad de los espacios agrarios periurbanos para abastecer a la ciudad con productos frescos y locales. En concreto, el Parque Agrario es una figura territorial que delimita el espacio agrario periurbano para garantizar la viabilidad económica de la agricultura, ganadería y el sector forestal, considerando el espacio urbano y el especio fértil próximo como un sistema, mediante la adopción de una serie de estrategias promovidas por la administración en consenso con los agentes locales. Sin embargo, en la actualidad muchos de los espacios agrarios carecen de este tipo de figuras u otras similares, lo que les ha convertido en espacios residuales, amenazados por la ocupación de diversos usos que los expulsan la ciudad y fragmentados por el paso de infraestructuras de comunicación. Esta dinámica ha favorecido el abandono de la actividad agraria y ha provocado la desarticulación territorial dificultando la viabilidad de la agricultura periurbana. La situación se ve agravada por el hecho de que la poca actividad agraria profesional que tiene lugar en estos espacios, por lo general desarrolla una producción alimentaria desconectada del sistema agroalimentario urbano más próximo. Un ejemplo de ello son las múltiples explotaciones agrarias que cultivan sus productos para ser vendidos en mercados lejanos, mientras los mercados locales se abastecen con productos que viajan largas distancias desde otros territorios. Esto ha generado una desconexión en el imaginario colectivo entre el territorio cultivado y los alimentos que se consumen, entre el mundo rural periurbano y la ciudad, entre los productores y los consumidores.

Este apartado pretende reflexionar sobre el marco teórico del paradigma del proyecto Agrourbano, desde el marco de la planificación estratégica, el cual busca favorecer la resiliencia del metabolismo urbano, mediante la puesta en marcha de políticas que revaloricen los recursos endógenos naturales y agrarios, y que defiendan la cultura campesina y la protección de los espacios agrarios fértiles en contextos urbanos. Toma en consideración, además, la preocupación de los ciudadanos por tener un medio ambiente saludable y un paisaje de calidad y responde a las demandas de aprovisionamiento alimentario con productos locales (Pasini, Minellii y Fleury, 2012). El paisaje gestionado se convierte en un punto de encuentro de agricultores y residentes urbanos en torno a una alimentación sana y de proximidad. De esta forma, el proyecto Agrourbano materializa el deseo de “reconexión” campo-ciudad, para lograr un funcionamiento sistémico del territorio (Bernard et al., 2012).

El concepto del proyecto Agrourbano (projet agriurbain) empieza a tomar forma en la literatura francesa después de 1995, dando lugar a una especie de juego de palabras para “liberar” la agricultura local de las tensiones inducidas por una urbanización mal gestionada, y para permitir a los agricultores el desarrollo de su actividad y de nuevas iniciativas locales en ámbitos urbanos. En España, algunos autores profundizan en el concepto del paradigma Agrourbano, basado en la relación simbiótica campo- ciudad, introduciendo cambios estructurales en la base territorial del sistema agrario y en la relación productor y consumidor (Montasell y Callau, 2015) y repensando “la producción agrícola en función de las necesidades de los habitantes de proximidad, factor fundamental para conseguir una mayor autosuficiencia alimentaria” (Montasell y Zazo, 2015: 35).

De acuerdo con el análisis de la bibliografía científica, los dos elementos esenciales para un proyecto Agrourbano son: las diferentes fórmulas de innovación social en torno al alimento de proximidad y el uso eficiente de los recursos endógenos del agrosistema. La innovación social relativa al alimento se refiere a modelos de cooperación entre los diferentes agentes de la cadena agroalimentaria que están desafiando el mercado globalizado y deslocalizado a partir de prácticas democráticas, con el fin de mejorar el acceso a los alimentos en base a criterios de sostenibilidad y proximidad (Figura 1). Este planteamiento sugiere el desarrollo de políticas ad hoc a cada contexto, desde el enfoque botton-up. Se basa en el marco territorialista, que supone una nueva configuración –favorable a la multifuncionalidad de la agricultura- capaz de incorporar las demandas urbanas a los objetivos agrícolas (Duvernoy et al., 2005). En términos de gobernanza, promueve la convergencia entre los intereses ciudadanos y los de la comunidad agraria, cuestión que resulta imprescindible para la defensa de la agricultura, el alimento y sus paisajes como bien público. Siguiendo a Duvernoy et al. (2005), los poderes públicos tienen un papel fundamental que desempeñar en el fortalecimiento de la democracia, mejorando la participación de los diferentes agentes, especialmente de los agricultores, a menudo distantes de los sitios donde se deciden las políticas urbanas. No puede olvidarse que el espacio agrícola es su lugar de trabajo, por lo tanto, de facto ellos deben ser coautores necesarios de la gobernanza territorial (Pasini, Minellii y Fleury, 2012).

Figura 1:
Dominios de la innovación social del alimento.
Yacamán (2017), adaptación de Wascher et al. (2015: 9).

Para desarrollar una dinámica territorial en torno a una alimentación sostenible y garantizar un sistema agroalimentario que contribuya de manera significativa a la mejora de la seguridad alimentaria de las áreas urbanas, se debe definir claramente los objetivos, los roles y las responsabilidades de los agentes presentes en el territorio (Bernard et al., 2012: 11). En este sentido, gestionar la gobernanza desde un enfoque “multiactor” y “multinivel” supone un importante desafío, partiendo de la base de que, en general, no existen canales de participación y decisión en el campo de las políticas públicas ligadas al territorio, sobre todo las agrarias. Asimismo, impera una notoria pasividad de una parte importante de la sociedad civil en cuestiones relacionadas con la calidad de los alimentos, su procedencia y el impacto que genera sobre el territorio la forma de producción (Yacamán y Mata, 2014).

Los gobiernos locales y las regiones metropolitanas tienen una gran variedad de recursos que pueden orientar al desarrollo de políticas agroalimentarias, ya sea mediante la financiación de proyectos, o bien, apoyando la creación de consorcios público- privados; fomentando la creación de consejos alimentarios u otras estructuras de participación ciudadana, favoreciendo la creación de circuitos cortos de comercialización y, por ende, facilitando el acceso a productos saludables. La participación pública, como explica Lamine et. al., (2008), es necesaria para garantizar los principios de equidad social, y una economía alimentaria será sostenible, según plantea Morgan (2008), siempre y cuando las autoridades públicas tengan un rol activo en aras de obtener el mayor provecho posible sobre el potencial que tiene la compra pública local. Para la APA (2008), en efecto, no es suficiente con que haya una buena cantidad de producción de alimentos saludables, si no hay detrás una estrategia de comunicación y sensibilización sobre cómo llevar una dieta saludable; cuestión que debe de estar en manos de los gobiernos locales y no en las del sector privado.

Con el propósito de lograr un proyecto Agrourbano solvente, deben darse al menos tres circunstancias en materia de participación y gestión: en primer lugar, que los poderes públicos locales se impliquen activamente en la protección y gestión de los espacios agrarios periurbanos; en segundo, que se desarrolle un política agroalimentaria capaz de catalizar las diferentes iniciativas del territorio para relocalizar y territorializar el sistema agroalimentario urbano; y, por último, que los agentes sociales, económicos e institucionales locales y regionales estén dispuestos a construir escenarios de futuro de manera compartida y, así, lograr un pacto duradero entre agricultura, alimentación, paisaje y ciudad. El proyecto Agrourbano se materializa cuando se construye una política agrícola urbana en coherencia con la política alimentaria dentro del proyecto territorial, y cuando la agricultura, el alimento y el paisaje agrario consiguen la consideración social de bien público (Yacamán, 2017) (Figura 2).

Figura 2:
Esquema de las herramientas que permiten el desarrollo del proyecto Agrourbano.
Yacamán (2017), adaptación de Napoléone y Sanz (2012).

A continuación, se describen los elementos considerados determinantes para la consolidación del proyecto Agrourbano, los cuales son el resultado de implementar un amplio rango de políticas públicas que emergen desde la planificación territorial hasta la planificación alimentaria y agraria (Yacamán, 2017):

La incorporación de la agricultura periurbana en el desarrollo territorial significa reconocer su complejidad desde una perspectiva territorial integrada (Lamine et al., 2012), considerando tanto el análisis del sistema agroalimentario, del sistema productivo, y de la diversidad de agentes que le representan. Desde tal perspectiva, para reorientar el papel de los espacios agrarios periurbanos en relación a la alimentación en la ciudad, es necesaria la supervivencia de la agricultura profesional de proximidad, a partir de un nuevo paradigma de desarrollo territorial, en el que la forma de gestión y defensa de la huerta sea considerada una reserva estratégica para la producción de alimentos, y en la que la pieza fundamental para dicha gestión sean los agricultores/as. Se trata, así de orientar estos procesos hacia un modelo alternativo de producción y consumo.

Es precisamente en esa dirección que surge el paradigma del proyecto Agrourbano, el cual busca avanzar en la reconstrucción de los vínculos entre el campo y la ciudad mediante la aplicación de nuevas prácticas territoriales capaces de incorporar la gobernanza y la soberanía alimentaria. Utiliza esta propuesta un enfoque bottom-up en la acción pública, en el que diversos agentes trabajan de forma conjunta para mejorar la planificación de la dimensión espacial del alimento en la ciudad (Marraccini et al., 2013, Yacamán, 2017). Debido a la escasa atención que la planificación ha tenido en este sentido, se concluye que sigue siendo necesario profundizar en las herramientas emergentes para el tratamiento de los espacios agrarios, de manera tal que enfaticen en su carácter multifuncional desde su triple dimensión: a) producción de alimentos; b) producción de paisajes con identidad; c) vínculo con la ciudad a través de políticas agroalimentarias. Desde este enfoque, figuras como los Parques Agrarios resultan innovadoras, al concebir los espacios agrarios periurbanos como lugares estratégicos para el intercambio de los asuntos alimentarios en la ciudad, lo que supone una oportunidad para que la planificación urbana adopte una gestión sistémica de los usos del suelo y fortalezca, igualmente, los vínculos entre los diferentes agentes interesados en el sistema agroalimentario local.

La revisión de la bibliografía pone de manifiesto como el paradigma Agrourbano aporta una nueva visión sobre el tratamiento de los usos de suelos en el que la agricultura es un elemento clave en el fortalecimiento de la sostenibilidad y la resiliencia urbana. Supone, a su vez, un marco más favorable para la puesta en valor de la multifuncionalidad de los espacios agrarios periurbanos, como también para el desarrollo de sistemas alimentarios relocalizados al asociar el derecho a la alimentación con el mantenimiento de la actividad agraria en los entornos urbanos. En términos de gobernanza, promueve la convergencia entre los intereses ciudadanos y los de la comunidad agraria, cuestión que resulta imprescindible para asegurar la seguridad y la soberanía alimentaria, mejorar la viabilidad de la agricultura profesional, vertebrar los diferentes eslabones de la cadena agroalimentaria, preservar el suelo agrario y conectar la agricultura local con el consumo local. En definitiva, el proyecto Agrourbano constituye un nuevo marco para el tratamiento de los espacios agrarios en contextos urbanos que, sustentado en nuevos paradigmas de la alimentación, propone en una nueva organización urbana (urbanismo ecológico) y del campo (agroecología) (Montasell y Zazo, 2015).