Resumen: El tsunami de 2010 ocurrido en Chile dejó al descubierto la ausencia de gestión de riesgos de desastres socio-naturales a nivel nacional y local. Este artículo indaga sobre el rol del proceso de reconstrucción gubernamental post-tsunami, como articulador de comunidades más vulnerables. Se estudió en particular la caleta Tumbes, de la región del Biobío, donde se identificaron factores de vulnerabilidad ante inundación por tsunami a través de encuestas cerradas y entrevistas a actores claves; información que se organizó en matrices con el fin de analizar la percepción de la comunidad tras el proceso de reconstrucción. Se generaron, asimismo, mapas de vulnerabilidad utilizando el modelo de “presión - descompresión” de Wisner et al. (2004). A través de cinco procesos se observó que los niveles macrosociales afectarían a los microsociales dentro de su cotidianidad en el manejo de desastres socio-naturales, los cuales influirían en el aumento de la vulnerabilidad. Se concluye que la localidad de Tumbes es un caso de comunidad socioeconómica y educativamente vulnerable, donde el proceso de reconstrucción debilitó las organizaciones comunitarias por el desconocimiento de liderazgos locales, lo que contribuyó a la generación de mayores vulnerabilidades.
Palabras clave:vulnerabilidadvulnerabilidad,construcción social del riesgoconstrucción social del riesgo,desastresdesastres,tsunamitsunami,reconstrucciónreconstrucción.
Abstract: The 2010 tsunami in Chile exposed the absence of socio-natural disaster risk management at national and local levels. This article investigates the role of the government’s post-tsunami reconstruction process, as the articulating body for the most vulnerable communities. In particular, Tumbes cove, in the Biobío region, was studied, where vulnerability factors were identified in the face of tsunami flooding through closed surveys and interviews with key players, as well as organizing the information in matrices to identify perception after the reconstruction process. Vulnerability maps were generated using the “pressure and release” model of Wisner et al. (2006). Through five processes, it was observed that the macro-social levels would affect the micro social levels in their daily lives, in the management of socio-natural disasters, which would have an impact on the increase in vulnerability. We argue that the town of Tumbes is a case of a socio-economically and educationally vulnerable community, where the reconstruction process weakened community organizations due to the lack of knowledge of local leaders, thus contributing to the construction of greater vulnerabilities.
Keywords: Vulnerability, Social Construction of Risk, Disasters, Tsunami, Reconstruction.
Artículos
EVALUACIÓN DE LA VULNERABILIDAD SOCIAL POS-TSUNAMI 2010 EN CALETA TUMBES (CHILE)[1]. A TRAVÉS DEL MODELO “PRESIÓN Y DESCOMPRESIÓN”
EVALUATION OF SOCIAL VULNERABILITY AFTER THE 2010 TSUNAMI AT TUMBES COVE – CHILE THROUGH THE “PRESSURE AND RELEASE” MODEL
Edilia Jaque Castillo edjaque@udec.cl
Leticia Astudillo Reyes lastudillo@ucsc.cl
Solange Espinoza saespinoza@historia.ucsc.cl
Andreas Christian Braun andreas.braun3@kit.edu
Recepción: 30 Diciembre 2019
Aprobación: 10 Mayo 2020
Los riesgos se conciben como el potencial de pérdidas que pueden ocurrirle a un sujeto o sistema expuesto, como resultado de la convolución de la amenaza y la vulnerabilidad (Cardona et al., 2012). En este sentido, una parte importante de la investigación mundial ha estado centrada en evaluar los factores del riesgo que inducen y definen la magnitud del daño en términos de vidas humanas y pérdidas materiales (Martínez y Aránguiz, 2016). Por otra parte, filósofos modernos como Philippe Descola (2011) aciertan en señalar que la separación entre naturaleza y ser humano es artificial, porque son objetos híbridos que determinan la realidad; lo mismo aplica para “amenaza natural” y “vulnerabilidad social”. Es por ello que los “desastres socio-naturales” no son sinónimos de “amenaza natural” solamente, ya que dependen de dos complejos factores: la amenaza de los fenómenos naturales y la progresión de la vulnerabilidad que corresponde esencialmente a elementos culturales, sociales y económicos (Wilches-Chaux, 1998; Blaikie, Cannon, David y Wisner, 1996; Wisner et al., 2004; Cutter, Boruff y Shirley, 2012; United Nations International Strategy for Disaster Reduction, 2019). Estas condiciones aumentan esencialmente la susceptibilidad de un individuo, una comunidad, de posesiones o sistemas ante el impacto de una determinada amenaza. Así, “la vulnerabilidad de un grupo de personas dependerá, entre otros, de su situación en el espacio urbano, sus ingresos económicos y su rol dentro de la sociedad” (UNISDR, 2017).
Sin duda, el gran beneficio de una planificación u ordenamiento territorial es que facilita una mayor sostenibilidad de los recursos naturales, mientras que su urgencia radica principalmente en el deterioro del espacio y sus recursos. Según Barragán (2001; 2003), el análisis dicho espacio debe ser realizado con sentido unitario, es decir, abarcando e integrando todos sus subsistemas, tanto físico y económico como administrativo y judicial. Para enfrentar el peligro de tsunami a lo largo de la costa, el estudio de Rodríguez et al. (2015)-efectuado después del terremoto del 27F- sugirió una barrera verde consistente en tres filas de Cupressus macrocarpa y una plantación de Pinus radiata con una densidad de 11 árboles/100 m2 y un ancho de 50 m>, inmediatamente detrás de la barrera verde.
Se ha creado la impresión de una mayor ocurrencia de eventos excepcionales, cuando lo que realmente ha ocurrido es el incremento de la exposición de los habitantes a eventos extremos. Los umbrales de tolerancia ante los riesgos de la naturaleza han disminuido por el propio crecimiento de la población mundial y la ocupación intensiva del territorio (Beck, 1998; Mcgee y Russell, 2003). De este modo, el equilibrio aparente, que se manifiesta en la continuidad de una vida cotidiana “ajustada” a su medio (López, Otero y Nieves, 2017), se descubre en todos sus desequilibrios cuando llega el desastre, detonado por un agente externo, físico, perturbador, pero determinado por las condiciones de existencia, ubicación, estructura y organización humana (Andrade, Arenas y Lagos, 2010; Romero Aravena, Fuentes Catalán y Smith Guerra, 2010).
En concreto, esta investigación ha seleccionado la Caleta Tumbes como caso de estudio. Tumbes es una comunidad de pescadores inserta en Talcahuano (36°38’ LS) (Figura 1), comuna de la región del Biobío, con altos índices de pobreza: 27.135 personas en pobreza multidimensional (CASEN, 2017). Esta caleta, que posee alrededor de 1.344 habitantes (Instituto Nacional de Estadísticas, 2017), está orientada a la pesca artesanal, la fabricación de embarcaciones, y al comercio gastronómico, y presenta zonas residenciales de primera vivienda. Tumbes se vio afectada directamente por el tsunami del 27F (Aránguiz, 2010; Barrientos, 2010; Quezada et al., 2012) que azotó la costa de Chile. Según Contreras y Winckler (2013), se reportaron 2 muertos, 40 viviendas destruidas y 0.05 km² inundados por el tsunami. Por su parte, el Plan Maestro del Borde Costero (PRBC 18) (Gobierno Regional de la Región del Biobío, 2010) evidenció daños en equipamiento urbano, como la escuela local, el muelle y el varadero, que afectó 4,91 hectáreas.
El estudio aquí expuesto indaga la forma de descomprimir una situación de desastre socio-natural posterior al tsunami de 2010, en la caleta de pescadores de Tumbes (Chile Central). Además, se discute sobre cómo las estrategias de reconstrucción que el gobierno chileno implementó contribuyeron a la generación de condiciones de mayor vulnerabilidad al enfocarse solamente en las condiciones inseguras (CI) e ignorando la progresión de vulnerabilidad propuesta por Wisner et al. (2006). El objetivo de este artículo es evaluar la vulnerabilidad de esta comunidad de pescadores antes y después del proceso de reconstrucción: se cuestiona si la comunidad de Tumbes es más vulnerable después del proceso de reconstrucción. Se utiliza una metodología mixta de relevamiento de información en terreno a través de encuestas y entrevistas a informantes claves de la comunidad. Finalmente, este estudio pretende aportar al debate sobre la construcción social del riesgo en las zonas costeras de Latinoamérica.
En las últimas décadas los paradigmas internacionales para el análisis del riesgo se comenzaron a centrar en los análisis de vulnerabilidad y a entender el riesgo como un constructo social producto de la ocupación histórica de los territorios (Ayala- Carcedo y Olcina, 2002), donde la vulnerabilidad es planteada como una serie de características diferenciadas de la sociedad o subconjuntos de la misma, que le predisponen a sufrir daños frente al impacto de un evento físico externo y que dificultan su posterior recuperación (Lavell, 2012). Aunque la vulnerabilidad no es solo una función de la pobreza, los desastres aumentan las desigualdades sociales existentes y perjudican aún más a quienes ya son vulnerables (UNISDR, 2019). Las políticas de la Gestión Integrada del Riesgo De Desastre (GRRD) buscan la reducción de la vulnerabilidad y la construcción de resiliencia, para disminuir las pérdidas humanas y económicas de los desastres (Lillo et al., 2018), evitando incidir en la producción y reproducción de las condiciones de vulnerabilidad que definen y determinan la magnitud de los efectos ante la presencia de una amenaza natural (García-Acosta, 2005).
Por ello, Wisner et al. (2004) señala que considerar a la vulnerabilidad (V) como un concepto estático no es suficiente, como algo que simplemente “está allí” presionando las vidas de las personas expuestas a la amenaza. Al contrario, en su modelo “presión y descompresión” plantea dicha vulnerabilidad como un proceso dinámico donde confluyen desde fenómenos macrosociales a circunstancias desventajosas, que afectan a la vida cotidiana de las personas en los niveles microsociales (Figura 2).
Este modelo de progresión de vulnerabilidad postula las causas fuentes (CF) en los procesos macrosociales y económicos que pueden ser determinados por el Estado-nación, cambios o conflictos políticos-ideológicos y mercados mundiales (falta de acceso al poder, falta de acceso a instituciones de Educación, falta de control sobre los mercados; crecimiento de población, urbanización, etc.). Las CF operan “a distancia” de los afectados, es decir, existe una distancia espacial, temporal o cultural entre ellos. Su impacto en la vulnerabilidad se invisibiliza y tiene que ser revelado tras la observación científica o técnica. Las CF no afectan la vida de los expuestos de forma directa, sino que se ven transformadas en presiones dinámicas (PD); estas se fundamentan en las CF actuando a escala mesosocial y las convierten en condiciones desfavorables (Pueblos indígenas con falta de acceso a poder (CF) sin representación política (PD) al momento de formar oposición contra la instalación de una hidroeléctrica que les pondría en riesgo de desastre socionatural).
Las presiones dinámicas devienen condiciones inseguras (CI) que emanan de las causas fuentes y significan un peligro directo en la vida cotidiana de los afectados respecto a su entorno físico, económico, social o institucional, empujando a estos contra el peligro impuesto por la amenaza natural y generando presión. El modelo de Wisner et al. (2006) muestra que un desastre socionatural no es posible de reducir mediante la disminución de las condiciones inseguras (CI), ya que estas se fundan en las presiones dinámicas (PD), que son estructuras macrosociales. La vulnerabilidad social solo se alivia a través de una intervención en las causas fuentes (CF), lo cual puede implicar cambiar el modelo económico.
Para conocer la vulnerabilidad del caso en cuestión se recolectó información en terreno, a través de un muestreo probabilístico conglomerado (López, 2004), dividiendo el área de estudio en cuatro zonas y encuestando a personas mayores de 18 años (N=316) en cinco viviendas por zona (N=79). Se utilizó el modelo de evaluación con matrices de vulnerabilidad global (Wisner et al., 2006, Wilches-Chaux, 1993, Jaque Castillo, 2013; Cutter et al., 2012) que ponderaron diversos criterios para elaborar una encuesta cerrada (Anexo 3):
· La vulnerabilidad socioeconómica consideró la población expuesta, su nivel socioeconómico –ingresos mensuales- y sus actividades productivas (Anexo 1, Tabla 1);
· La vulnerabilidad física se trabajó con una ficha del estado de conservación de la vivienda levantada en trabajo de campo (Anexo 1, Tabla 2);
· La vulnerabilidad educativa consideró indicadores de conocimiento acerca del fenómeno de tsunami, zonas de seguridad y reacción durante la ocurrencia (Anexo 1, Tabla 3);
· La vulnerabilidad gubernamental consideró las medidas propuestas y puestas en práctica por el proceso de reconstrucción y el diseño de infraestructura para mitigar tsunamis (Anexo 1, Tabla 4).
Para conocer las implicancias de las comunidades en el modelo presión y descompresión, se emplearon como insumo los resultados de las matrices anteriores y, además, se aplicaron entrevistas en profundidad (Anexo 4), realizadas durante 2016 a una muestra de actores relevantes o informantes clave. Estas se trabajaron en Atlas TI, con el fin de obtener un análisis textual de contenido de las encuestas y uso de palabras clave y, así, identificar posibles indicios de causas fuente (CF), presiones dinámicas (PD) y condiciones inseguras (CI) en el desastre socionatural y su reconstrucción; para, finalmente, definir la progresión de vulnerabilidad visible. Como las CF no se hacen visibles directamente en las respuestas de las personas afectadas, se aplicó una interpretación hermenéutica (Martínez Miguélez, 2015) que permitió visibilizar las estructuras inmanentes en la situación de los afectados, buscando la presencia de ciertos códigos en las respuestas (Tabla 5). A través de la codificación y l el análisis de discurso, se reconstruyeron, de forma cualitativa, varios procesos de la progresión de vulnerabilidad, como también de los efectos que tuvo el proceso de reconstrucción impulsado por organismos gubernamentales (Brain y Mora, 2012).
La mayor parte de la población de Tumbes trabaja en la extracción de productos marinos por lo que sus ingresos mensuales son bajos y variables, y constituyen la primera causa fuente (CI01: vulnerabilidad socioeconómica). En efecto, dichas entradas, están condicionados por el precio de los productos, el estado de las embarcaciones, días de buena pesca, el tiempo atmosférico, etc. A ello se suma que más del 50% de la población de la caleta percibe ingresos inferiores al sueldo mínimo establecido en la legislación chilena (~US$ 376.16=320.500 CLP)[2], el cual solo permite cubrir algunas necesidades básicas mes a mes[3], por lo que ante cada desastre socionatural deben esperar la ayuda del Estado (PD02: dependencia del Estado) (CI01: vulnerabilidad socioeconómica). Se trata del sector productivo considerado como más vulnerable ante un tsunami por la pérdida de sus embarcaciones y herramientas de pesca (CI01: vulnerabilidad socioeconómica).
Para la vulnerabilidad educativa se utilizaron las preguntas sobre nivel de estudio formal y conocimiento acerca de tsunamis. El 80% de la población no alcanza a cumplir con el nivel de educación secundaria y un 5% de la población es analfabeta (CI02: bajo nivel de educación / educación profesional). Ante la pregunta “¿Usted se informa sobre eventos naturales como tsunami?”, el 45% señaló que se informa a través televisión y el 40%, a través de radio. Esto deja entrever que muchas familias manejan conocimiento de riesgos socio-naturales solo por lo que ven o escuchan de los medios de carácter masivo (PD03: falta de organizaciones para educar y entrenar).
Tras el tsunami del año 2010, el 70% de los encuestados respondió no conocer ningún plan de evacuación ante este fenómeno, y en el caso de haber existido, no fue mostrado a la comunidad. Solo el 30% respondió que sí conocía alguna forma de evacuación, basada en saberes tradicionales (PD04: falta de organizaciones para educar y entrenar). No se menciona ningún plan de evacuación por parte de autoridades locales o centrales, por lo que los habitantes actuaron basados en la intuición (CF01: ausencia de manejo de desastre socionatural).
La relación entre vecinos a la hora de enfrentarse a un desastre socionatural permitió coordinar ayuda mutua de primera necesidad, tal como vestuario, frazadas, etc., en un momento de desequilibrio social, político y económico provocado por la catástrofe natural (PD05: ausentismo del nivel central sobre el local). Vivir en comunidad es una característica de las localidades pequeñas; existe solidaridad entre ellos y algunos se conocen de toda la vida por lo que no les es indiferente lo que le pueda ocurrir al otro (Galleguillos, Schübelin y Ojeda, 2016; Rojas et al., 2014) (CI05: fragilidad de la integración social: estar dependiente de una solidaridad que se puede perder rápidamente). Frente a la consulta “¿Usted piensa que su comunidad se encontraba unida al momento de ocurrir el Tsunami del año 2010?”, un 65% de la población señaló que la comunidad de la caleta no se encontraba unida y un 35% respondió que sí (PD06: fragilidad de las relaciones sociales).
Por otro lado, ante la pregunta “¿Al ocurrir el tsunami de 2010, hubo alguien que tomó el cargo de líder (innato) para guiar a la comunidad por una vía de evacuación o de rescate?”, un 80%, respondió afirmativamente y solo un 20% manifestó no sentirse guiado y haber evacuado el lugar lo más rápido posible (CI03: Necesidad de organización espontánea).
Luego de realizar las preguntas “¿En qué estado de conservación están actualmente las viviendas de la Caleta Tumbes?” “¿En cuánto aportó la reconstrucción para disminuir esta vulnerabilidad?”, se obtuvo la siguiente información: Al ocurrir el tsunami ninguna casa tenía un diseño o infraestructura que le permitiese mitigar el impacto de una ola de tsunami[4] (CI04: fragilidad del entorno construido), ni tampoco la población pudo aplicar alguna técnica de edificación tsunami-resistente para la fabricación de sus casas, dada su escasa educación formal y recursos económicos (CI02: bajo nivel de información/educación profesional). El proceso de reconstrucción gubernamental proyectó edificaciones en el borde costero que posibilitaran la mitigación de un tsunami: “palafitos”. Estos fueron reconocidos, por un 70% de la población encuestada, como un tipo de vivienda con un diseño efectivamente capaz de mitigar un tsunami (CI02: bajo nivel de educación / educación profesional). La mayoría de las viviendas que se encuentran en la zona de amenaza de inundación por tsunami tienen dos plantas, a excepción de los mencionados palafitos que cuentan con tres plantas, la primera de las cuales no es habitable, ya que posee la intención de mitigar la inundación por el alcance de la ola de tsunami (Figura 3). La materialidad de las construcciones corresponde a un 55% de madera; otro 35% es mixto, madera y ladrillo; y solo un 10% está construido en albañearía (CI04: fragilidad del entorno construido.)
Un 80% de la población se dirigió a zonas consideradas seguras, un 10% intentó salvar la mayor cantidad de bienes materiales y un 5% esperó en su hogar. Así también, un 5% de la población acudió a la zona de playa para ver el comportamiento del mar (CI02: bajo nivel de educación / educación profesional).
Ante las preguntas “¿Cuál fue la alarma?”, “¿De quién la escuchó?”, ninguno de los encuestados confirmó haber escuchado alerta de tsunami de carabineros, ni de bomberos (PD01: Falta de estructuras locales); un 60% de la población declaró haber sido alertada por sus vecinos; un 29% evacuó la zona de inundación inmediatamente después del terremoto; un 52% lo hizo entre 5-15 minutos después; un 9% evacuó entre 15-25 minutos y un 5% lo hizo después de 25 minutos. Solo un 5% no evacuó y se quedó en su vivienda (CI03: necesidad de organización espontánea).
La población entrevistada piensa que Tumbes es vulnerable ante la amenaza de tsunami, sin embargo, son otras las preocupaciones de la población de la Caleta (GORE, 2014). Como sucede muy a menudo, la presencia de la amenaza no juega un rol principal en la vida cotidiana, la comunidad depende del mar y de su cercanía a él; por ello, al normalizarse la situación, los requisitos de la sobrevivencia de cada día son los que influyen en sus decisiones (CF03: sobreestimación e ignorancia del Estado centralista: ignorar las necesidades de los actores).
La zona segura definida por el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada (SHOA) en Tumbes corresponde a la plataforma de erosión marina alta (> de 100 m.s.n.m) a la que se accede por un estrecho y abrupto camino[5]. Un 35% de las personas llegaron a la zona de seguridad en menos de 7 minutos; un 30% demoró entre 10 a 15 minutos; un 25% demoró entre 15 a 20 minutos; y un 10% tardó más de 20 minutos. Aquí la principal dificultad expresada por la población fueron las estrechas calles que tiene Tumbes, que cuenta solo con una carretera al sitio seguro, sin escaleras para evacuar verticalmente (Figura 4). En síntesis, la sumatoria de las vulnerabilidades estudiadas anteriormente expone un escenario que propicia las condiciones para que, ante la ocurrencia de un nuevo tsunami, no existan las precauciones necesarias, tanto de parte de sus habitantes como de los entes gubernamentales, para evitar pérdidas materiales y humanas.
La necesidad de organizar un manejo espontáneo de desastres socio-naturales (CI03) por parte de la comunidad y la fragilidad de la integración social (CI01) generaron el apoyo de relaciones familiares o vecinos en los primeros momentos después del evento. El proceso de reconstrucción post-desastre trajo consigo no solo una renovación estructural en las viviendas, sino también conflictos sociales que comenzaron a dividir a la población, generando un quiebre social. Por una parte, se encontraban quienes habían recibido ayuda por sus condiciones materiales de necesidad y, por otra parte, aquellos que recibieron más “aprovechamiento”: casas entregadas a personas que no tenían familia (allegados), o bien, motores nuevos otorgados a pescadores que no eran dueños de botes de pesca (CF05: desconfianza en de la sociedad chilena).
El modelo económico neoliberal (Fuster-Farfán, 2019) se enfoca en el bienestar del individuo, no así de la comunidad (CF02). Ello redunda en una falta de educación y entrenamiento ante desastres socios-naturales (PD03), por lo que la comunidad necesitará el apoyo del Estado. Esa presión dinámica fue la que causó, en este caso, inseguridad (CI02) ya que, en el momento del impacto, los habitantes expuestos no supieron cómo reaccionar de manera adecuada (Figura 5).
El comienzo de la reconstrucción habitacional estuvo marcado por la visita de grandes autoridades, como señala una entrevistada: “el gobierno fue una parte, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el alcalde se hizo presente, carabineros, defensa civil, venían ONG a ofrecer ayuda”. La nueva construcción no fue impuesta del todo, los pobladores decidieron cuál era el tipo de casa que preferían de todas las opciones entregadas por el municipio, considerando la necesidad principal de que fuera tsunami-resistente. Según un entrevistado, “cuando se hizo la reunión todos dijeron que sí estaban de acuerdo que fueran palafitos por temas de inundaciones, se hizo un comité, se citó a una persona por familia, solo había tres ancianas que no estaban de acuerdo por la dificultad que iban a tener al subir las escaleras”. Ellos eligieron los “palafitos” entregados en 2015, los que causaron alegría y agradecimiento en las personas, como lo manifiesta un entrevistado: “Es que no quedaba de otra, tenían que hacerle las casas a la gente, ahora si las casas no cumplen con sus necesidades es otra cosa, pero de que les hayan hecho las casas estoy de acuerdo”. Tras este proceso muchos encuestados revelan que la caleta ha perdido su identidad porque las viviendas reconstruidas tienen una fachada “moderna sin terminar” disminuyendo el interés de los turistas de visitarla, como lo menciona una entrevistada: “la reconstrucción pudo haber sido mejor para los pescadores artesanales, porque ellos tenían algo mejor”.
La ausencia de manejo de desastre socio-natural (CF01) y la sobreestimación de un Estado centralista (CF03) en conjunto con una fuerte orientación hacia los grandes actores económicos, que deja marginadas a las comunidades (CF04), ha mantenido la ausencia de desarrollo de infraestructura vial adecuada. Existe una carretera que conecta al lugar, sin escaleras desde la playa a la montaña para la evacuación vertical rápida, de lo que resulta una fragilidad permanente del entorno construido (CI04). En el proceso de reconstrucción, el gobierno ha aumentado la densidad del lugar con casas más grandes, pero no ha mejorado la infraestructura y accesibilidad de vías de evacuación (Figura 6).
Los CF02 y CF04 han creado una presión dinámica que se resume en la dependencia del Estado y del mercado (PD02). Tras la reconstrucción, esa situación no se vio mejorada; antes del tsunami (2010) la pesca se organizaba entre las familias, los productos del mar, al llegar al puerto, eran lavados, limpiados y vendidos en mercados locales, directamente localizados en el borde costero; lo que no se vendía en el mercado, se destinaba a un gran número de restaurantes locales y una parte de los productos se vendía a mercados regionales. Ese modelo de producción se ha restaurado después del tsunami. El gobierno ha actuado de forma subsidiaria a través de “bonos” en dinero o especies. Se aprecia que, en vez de apoyar a los pescadores para recuperar el estado pre-desastre socio-natural, se ha perdido una oportunidad valiosa para formar resiliencia en estos espacios costeros. El Estado contribuyó a recuperar en parte la economía local en la etapa post-desastre, pero no hubo ningún tipo de innovación en la gestión de desastre socio-natural (Figura 7).
La desconfianza hacia el Estado en Chile (Huneeus, 2003) y entre diferentes grupos políticos y sociales queda muy claramente expresada en Tumbes (CF05), donde se desarrolló presión dinámica (PD06) y fragilidad de las relaciones sociales locales (Figura 8). En el momento del desastre socio-natural, los afectados dependían mucho de cómo funcionaban sus redes sociales; sin embargo, no podían esperar ayuda simplemente por estar afectados (CI05).
Se puede dividir a los pobladores de la caleta entre los grandes ganadores y los perdedores, según lo que ellos mismos han podido analizar. Los pescadores serían los primeros, por toda la ayuda que recibieron, especialmente en motores y botes de pesca nuevos, recursos monetarios, proyectos de pesca y la repactación de créditos. Como lo reafirma una entrevistada: “los pescadores artesanales que nunca tuvieron nada y en ese momento tuvieron, son los grandes ganadores”. De esta manera, la caleta Tumbes representa un hito en donde el proceso de reconstrucción potenció el surgimiento de rivalidades y conflictos expresados en la ruptura de las antiguas organizaciones comunitarias que fueron sobrepasadas por entes creados por el gobierno regional, que estuvo a cargo de la distribución de las ayudas.
La gestión de desastres socio-naturales, también conocida como Riesgo y Reducción de Desastres (GRRD), constituye un aspecto muy poco desarrollado en Chile, situación que se ve favorecida por la sobreestimación de un gobierno fuertemente centralizado, que no reconoce que el manejo eficiente de la vulnerabilidad ante desastres socio-naturales es clave en la reducción del riesgo, y que este no se puede cumplir sin incluir a los habitantes afectados. Efectivamente, se genera en este contexto una carencia de estructuras locales que estén preparadas para enfrentar emergencias como sucedió en el proceso de reconstrucción aquí estudiado: el gobierno aumentó las viviendas con mayor superficie, pero no mejoró la infraestructura y accesibilidad de vías de evacuación, contribuyendo así a la construcción social del riesgo.
Los gobiernos nacional y regional no se han hecho suficientemente responsables del desarrollo de las localidades costeras, concentrándose en el desarrollo económico de gran escala (“big business”). Este fenómeno de concentración del capital en las playas turísticas como Dichato o en la capital regional, Concepción, no es exclusivo de la región del Biobío; es un fenómeno que se aprecia en todas las costas de América Latina (Hidalgo et al., 2016). Los pescadores de Tumbes poseen una economía de subsistencia, al ser su principal actividad económica si esta se ve afectada por un desastre socio-natural, ellos dependen completamente de la inversión de socorro por parte del Estado.
Así es como en el caso de la caleta Tumbes, el proceso de reconstrucción post-desastre socio-natural trajo consigo no solo una renovación estructural en las viviendas, sino conflictos sociales que dividieron a la población. De un lado, se encontraban quienes habían recibido ayuda por sus condiciones de necesidad material y, de otro, aquellos que, por sus redes sociales, recibieron más aportes de los que correspondían, lo que terminó por reproducir las condiciones de vulnerabilidad previas (García-Acosta, 2005).
En suma, la falta de políticas orientadas al oportuno manejo de desastres socio-naturales, por parte de la comunidad, así como la fragilidad de la integración social, solo basada en el apoyo de relaciones familiares o vecinos en los primeros momentos después del evento, permite extrapolar desde un nivel sistémico el daño que ha realizado la implantación del modelo económico neoliberal chileno, que acusa la responsabilidad exclusiva del bienestar tras los desastres al individuo.
Risks correspond to the potential losses that can occur to an exposed system or subject, result of the convolution of threat and vulnerability (Cardona, 2012). In this sense, a relevant part of international research has focused on evaluating risk factors that impact and define the magnitude of the damage in terms of human lives and material losses (Martínez & Aranguiz, 2016). On the other hand, modern philosophers like Phillippe Descola (2011) are right in stating that the separation between nature and human beings is artificial, because they are hybrid objects that determine reality. The same applies for “natural threat” and “social vulnerability”.
It is for this reason that “socio-natural disasters” are not just synonyms of “natural threat”, as they depend on two complex factors: the threat of natural phenomena and the progression of vulnerability, which is essentially related to cultural, social and economic elements (Wilches Chaux; 1998; Blaikie et al, 1996; Wisner et al, 2006; Cutter et al, 2012; UNISDR, 2019). These conditions mainly increase the susceptibility of an individual, a community, possessions or systems to the impact of a given threat. Thus, “the vulnerability of a group of people will depend, among other things, on their situation in the urban space, their economic income and their role within society” (UNISDR, 2017).
Without a doubt, the great benefit of territorial organization or planning is that it facilitates a greater sustainability of natural resources, while its urgency mainly lies in the deterioration of the space and its resources. For Barragán (2001 and 2013), when it comes to analyzing this space, this must be done with a unitary sense, that is to say, addressing and integrating all its subsystems, be these physical, economic, administrative or legal. The study of Rodriguez made after the earthquake of 27F, on facing the tsunami risk along the coast, suggested a green barrier that consisted in three rows of Cupressus macrocarpa (Monterey cypress) and a plantation of Pinus radiata (Monterey Pine), with a density of 11 trees/100 m2 and a width of 50 m> immediately behind the green barrier (Rodriguez et al, 2015).
The impression that exceptional events are occurring with greater regularity has appeared, when what really is occurring is the increased exposure of inhabitants to extreme events. Tolerance thresholds against natural risks have been reduced due to population growth around the world and the intensive occupation of the land (Beck, 1996; McGee & Russell, 2003). Thus, the apparent balance, that is manifested in the continuity of a daily life “adjusted to its environment (López, Otero & Nieves, 2017), is discovered in all its imbalances when the disaster arrives, triggered by an external, physical, disturbing element, but determined by the conditions of human existence, location, structure and organization (Andrade, Arenas & Lagos, 2010; Romero Aravena, Fuentes Catalán & Smith Guerra, 2010).
Tumbes Cove is taken as the case study. Tumbes is a fishing community in Talcahuano (36°38’ LS) (Figure 1), a district of the region of Biobio, with high poverty indexes, 27,135 people in multidimensional poverty (CASEN, 2017). This cove has 1,344 inhabitants (INE, 2017) who are dedicated to artisanal fishing, boat building, gastronomy and those who have their primary homes there. Tumbes was directly hit by the tsunami of 27F (Aránguiz, 2010; Barrientos, 2010; Quezada et al, 2012) that lashed the Chilean coast. According to Contreras & Winckler (2013), 2 deaths were reported, 40 homes destroyed and 0.05 km2 flooded by the tsunami. Meanwhile, the Coastline Master Plan (PRBC 18) (GORE, 2010) highlighted damages to urban facilities like the local school, the jetty and the dry dock, affecting 4.91 hectares.
This research looks into the way to decompress a socio-natural disaster situation after the 2010 tsunami, at the Tumbes fishing cove in Central Chile. It also discusses about how the reconstruction strategies that the Chilean government implemented, contributed to the generation of conditions of greater vulnerability on focusing solely on the unsafe conditions (CI, in Spanish) and ignoring the progression of vulnerability that Wisner et al (2006) propose. The goal of this article is to evaluate the vulnerability of this fishing community before and after the reconstruction process, questioning whether the community of Tumbes is now more vulnerable after the reconstruction process. A mixed onsite information collection method is used through surveys and interviews with key community players. Finally, this article tries to contribute to the debate about the social construction of risk on the coastal areas of Latin America.
In recent decades, international paradigms for risk analysis have begun to focus on analyzing vulnerability and on understanding risk as a social construct that arises from the historic occupation of territories (Ayala Carcedo & Olcina, 2002), where vulnerability is set out as a series of differentiated characteristics of society, or subgroups thereof, that are predisposed to experience damage when facing the impact of an external physical event or whose later recovery is complicated by this (Lavell, 2012). Although vulnerability is not just a result of poverty, disasters increase existing social inequalities and harm those who are already vulnerable even more (UNISDR, 2019). Integrated Disaster Risk Management (GRRD, in Spanish) policies look to reduce vulnerability and build resilience, reducing the human and economic loss of disasters (Roberts et al, 2015), avoiding affecting the production and reproduction of vulnerability conditions that define and determine the magnitude of the effects when facing a natural threat (García-Acosta, 2005).
For this reason, Wisner et al. (2004) state that considering vulnerability (V) as a static concept is not enough, because simply “it is there”, pressuring the lives of the people exposed to the threat. On the contrary, in their “pressure and release” model, a dynamic process is created from macro-social phenomena to unfavorable circumstances affecting the daily lives of people at micro-social levels (Figure 2).
This vulnerability progression model suggests the source causes (CF, in Spanish) in the macro-social and economic processes that may be determined by the nation-state, political-ideological conflicts or changes and international markets (lack of access to power, lack of access to educational institutions, lack of control over the markets, population growth, urbanization, etc.). The CFs operate “remotely” from those affected, that is to say, there is a spatial, temporal or cultural distance between them. Their impact on vulnerability is made invisible and has to be revealed through scientific or technical observation. The CFs do not affect the life of those exposed directly, but rather are transformed into dynamic pressures (PD, in Spanish). These are based on the CFs acting at a meso-social scale, transforming them into unfavorable conditions, Indigenous peoples with lack of access to power (CF), without political representation (PD) on forming opposition against the installation of a hydroelectric plant that would leave them at risk of a socio-natural disaster.
Dynamic Pressures are transformed into unsafe conditions (CI, in Spanish) which emerge from the Source Causes and result in a direct hazard on the daily lives of those affected in the physical, economic, social or institutional setting, pushing the affected party against the danger imposed by the natural threat, thus generating pressure.
The model of Wisner et al. (2006) shows that a socio-natural disaster cannot be reduced by reducing unsafe conditions, as these are based on dynamic pressures, which are macro-social structures. Social vulnerability can only be released by improving the source causes, which may imply changing the economic model.
To get to know the vulnerability, information was collected onsite through conglomerate probabilistic sampling (López, 2004), dividing the study area into four zones, surveying people over the age of 18 (N=316), in five homes per zone (N=79). The evaluation model with global vulnerability matrices was used (Wisner et al, 2006; Wilches-Chaux, 1993; Jaque Castillo, 2013; Cutter et al., 2012), which weighted diverse criteria to elaborate a closed survey (Appendix 3):
· The socioeconomic vulnerability considered the population exposed, their socioeconomic level – monthly income – and their productive activities (Appendix 1, Table N°1);
· For the physical vulnerability, work was done with a housing conservation status form collected during fieldwork (Appendix 1, Table N°2);
· Educational vulnerability considered knowledge indicators about the tsunami phenomenon, safety zones and the reaction during the event (Appendix 1, Table N°3);
· Governmental vulnerability considered the measures proposed and put into practice through the reconstruction process and the design of infrastructures to mitigate tsunamis (Appendix 1, Table N°4).
The results of previous matrices and the in-depth interviews applied were used as input to get to know the implications of the communities on the pressure and release model, (Appendix 4). These were applied during 2016 to a sample of relevant players or key informers. They were analyzed in Atlas TI, which sought to obtain textual analysis of the survey content and use of keywords to identify possible signs of source causes (CF), dynamic pressures (PD) and unsafe conditions (CI) in the socio-natural disaster and its reconstruction, allowing identifying the progression of visible vulnerability. As the CFs are not directly visible in the answers of affected people, a hermeneutic interpretation was made for this (Martínez Miguélez, 2015), that allowed showing the inherent structures in the situation of those affected, seeking the presence of certain codes in the answers (Table 5). Several vulnerability progression processes were qualitatively rebuilt through the codes and discourse analysis along with the effects the government led reconstruction process had (Brain & Mora, 2012).
Most of the population works extracting seafood, so their monthly incomes are low and variable generating the first source cause (CI01: socioeconomic vulnerability). Many of these are conditioned by the price of products, state of the boats, good fishing days, weather, etc. With regard to the economic incomes, more than 50% of the cove’s population receive incomes that are below the minimum wage established in Chilean legislation (~US$ 376.16=320,500 CLP)[6], allowing them to solely cover some basic needs month by month[7]; as such, on facing any socio-natural disaster, they have to wait for State support (PD02: dependence on the State) (CI01: socioeconomic vulnerability). This production sector is considered as the most vulnerable when facing a tsunami, due to the loss of their vessels and fishing tools (CI01: socioeconomic vulnerability).
Questions about the level of formal study and knowledge about tsunamis were used for the educational vulnerability. 80% of the population did not reach secondary education, 5% were illiterate (CI02: low level of education / professional education). On facing the question “Do you know about natural events like tsunamis?” 45% said that they received information through TV stations; 40% radio stations. This allows seeing that many families manage knowledge about socio-natural risks only from what they watch or listen to on these broadcasters (PD03: Lack of organizations to educate and train).
After the 2010 tsunami, 70% answered that they did not know about any evacuation plan for this phenomenon, and if there was one, it had not been shown to the community. Only 30% answered that they did know about a means of evacuation, but based on traditional knowledge (PD04: Lack of organization to educate and train),no mention was made about any evacuation plan from the local or central authorities, which is why they acted based on intuition (CF01: absence of socio natural disaster management).
The relationship among neighbors when facing a socio-natural disaster allowed coordinating the provision of mutual essential items, like clothing, blankets, etc., in the moments of social, political and economic imbalance that the natural catastrophe caused (PD05: Absence of central over local level). Living as a community is a feature of small towns, there is solidarity among them and some have known each other all their lives, which is why they are not indifferent to what happens to others (Galleguillos & Ojeda, 2016; Rojas et al., 2014) (CI05: Fragility of social integration: being dependent on solidarity which can be lost quickly). On facing the question, Do you think that your community was united when the Tsunami hit in 2010?, 65% of the population said that the cove was not united while 35% said it was (PD06: Fragility of social relations).
On asking: When the 2010 Tsunami hit, was there anyone who took on a leadership role (innate) to guide the community to an evacuation or rescue route? 80% answered yes and only 20% felt they were not guided and evacuated as quickly as possible (CI03: Need for spontaneous organization).
We asked “In what state of preservation are the houses currently in Tumbes? “How much did the reconstruction help to reduce this vulnerability?”. When the tsunami hit, no house had a design or infrastructure that allowed mitigating the impact of a tsunami wave[8] (CI04: Fragility of built setting), nor could the population apply any tsunami-resistant building technique to build their homes, given the lack of formal education and economic resources (CI02: Low level of education / professional education). The government’s reconstruction process projected buildings on the coastline that allowed mitigating the tsunami wave, “Palafitos”, a type of house built on stilts; this type of house was acknowledged by 70% of the surveyed population as houses that do have a design that mitigates the effects of a tsunami (CI02: low level of education / professional education). The houses that are present in the tsunami flood threat area mainly have two floors, with the exception of those built on stilts which have three floors, the first being uninhabitable and built with the intention of mitigating the flooding caused by the tsunami (Figure 3). The material of the constructions is 55% wood, 35% wood and brick mix, with only 10% built in masonry (CI04: Fragility of built setting).
80% of the population headed to the areas considered as safe, 10% tried to save as many material goods as they could and 5% waited in their homes, while 5% of the population went down to the beach to see the behavior of the ocean. (CI02: Low level of education / professional education).
When facing the question, “What was the alarm? Who did you hear it from?”, none of those interviewed heard the tsunami warning from the police or the fire service (PD01: Lack of local structures), 60% of the population stated having been warned by their neighbors, 29% evacuated the floodable area immediately after the earthquake, 52% did so between 5-15 minutes after, 9% did so 15-25 minutes after and 5% evacuated after 25 minutes. Only 5% did not evacuate and stayed in their home (CI03: Need for spontaneous organization).
The population surveyed thinks that Tumbes is vulnerable to the threat of tsunamis. However, the population of the cove has other concerns (GORE, 2014). As often happens, the presence of the threat does not play a leading role in daily life. The community depends on the sea and on their close connection to it. Nevertheless, upon returning to normal life, the requirements for every day survival is what influences their decisions. (CF03: Overestimation and ignorance of the centralist state: ignoring the needs of the players).
The safety area defined by the Hydrographic and Oceanographic Service of the Navy (SHOA, in Spanish) in Tumbes corresponds to a wave-cut platform (> 100 m.a.s.l.), which is accessed to by a tight abrupt road[9]. 35% of the people reached the safety area in less than 7 minutes, 30% took between 10 and 15 minutes, 25% between 15 and 20 minutes and 10% took over 20 minutes. Here, the main difficulty expressed by the population was the tight roads Tumbes has, with just one road to the safety site and no stairs to evacuate vertically (Figure 4). Finally, the sum total of the vulnerabilities studied above presents us with a scenario that favors conditions that, on facing a new tsunami, the necessary precautions, either from the inhabitants or the governmental entities to avoid material and human losses, are not in place.
The need of organizing a spontaneous socio-natural disaster management (CI03) by the community and the fragility of social integration (CI01) generated the support from relatives or neighbors in the first moments after the event. The reconstruction process after the socio-natural disaster brought with it not just a structural renewal of the homes, but also social conflicts that began to divide the population, generating a social breakdown. On one side were those who had received help due to their material needs and, on the other, there were those who “took advantage” of houses given to people who did not have family (non-renters), while in other cases, there were fishermen who received new motors when they did not own fishing boats (CF05: Lack of trust in the Chilean society).
The neoliberal economic model (Fuster-Farfán, 2019) considers that the responsibility for welfare lies with the individual (CF02). This leads to a lack of education and training regarding socio- natural disasters (PD03) which, for a community, is possible with the support of the State. This dynamic pressure caused insecurity (CI02) because at the moment of the impact, the exposed inhabitants did not how to react in a better way (Figure 5).
The start of the housing reconstruction was marked by the visit of top authorities, as one of those interviewed mentions: “the Government was involved, the Ministry of Housing and Urbanism, the Mayor came, the police, civil defense, NGOs came to offer help”. The new construction was not fully imposed, the people decided which type of house they preferred from all the options provided by the council, considering that the main need was that they were tsunami-resistant. According to an interviewee: “When they held the meeting, everyone said they agreed with the houses being on stilts due to flood issues, a committee was set up, one person per family was called. There were only three old people who did not agree due to the difficulties they were going to have on climbing the stairs”. They choose the “stilt houses”, which were delivered in 2015, sparking joy among the people and gratitude for having received them, as one of those interviewed mentions: “There was nothing else left to do, they had to build the houses for the people. Now, if the houses do not meet their needs, that’s something else, but that they built the houses is something I agree with”. After this process, many of those interviewed reveal that the cove has lost its identity because the rebuilt homes have a “modern, unfinished” façade, reducing interest from tourists to visit, as one mentions: “the reconstruction could have been better for the artisanal fishermen, because they had something that was better”.
The absence of socio-natural disaster management (CF01) and the overestimation of a centralist state (CF03), together with an orientation towards great economic players (CF04) have maintained the absence of suitable road infrastructure development. There is a highway that reaches the place, but there are no stairs from the beach to the hill for a quick vertical evacuation, resulting in a permanent fragility of the built setting (CI04). In the reconstruction process, the government has increased the density of the place with larger homes, but has not improved evacuation route accessibility or infrastructure (Figure 6).
CF02 and CF04 have created a dynamic pressure that is summarized as dependence from the State and the market (PD02). After the reconstruction, this situation does not appear to have improved. Before the 2010 tsunami, fishing was organized among families. The seafoods, on reaching the port, were washed, cleaned, and sold in local markets, directly located on the coastline. What was not sold in the market was sent to a large number of local restaurants and part of the products were sold to regional markets. This production model has been restored after the tsunami. The government has acted through subsidies, “bonuses” in cash or in kind. It is seen that instead of supporting fishermen to recover the pre socio-natural disaster state, a valuable opportunity to form resilience in these coastal spaces has been lost. The State contributed to recover the local economy, in part, in the post-disaster stage, but there was no type of innovation in socio-natural disaster management (Figure 7).
The lack of trust towards the State in Chile (Huneeus, 2003) and among different political and social groups is patently clear in Tumbes (CF05), creating dynamic pressure (PD06) and fragility of the local social relations (Figure 8). When the socio-natural disaster occurred, the affected parties supported each other, but they distinguished who to support, in other words, an individual depended greatly on a social network that worked well. However, they could not expect help simply because they were affected (CI05).
The people of the cove can be divided into the big winners and losers as according to what they have been able to analyze themselves, concluding that the former are the fishermen because of all the help they received, especially in: new fishing boats and motors, monetary resources, fishing projects and renegotiation of credits. This is confirmed by one of the interviewees: “the artisanal fishermen who had never had anything were the big winners at that time”. In this way, Tumbes represents a milestone where the reconstruction process strengthened the emergence of rivalries and conflicts expressed in the breaking down of old community organizations that were overwhelmed by entities created by the regional government, who were in charge of distributing the help.
Socio-natural disaster management, also known as Disaster Reduction and Risk (GRRD, in Spanish) is an aspect with limited development in Chile, favored by the overestimation of a greatly centralized government, that does not acknowledge that the efficient handling of vulnerability on facing socio-natural disasters is key to reducing risks and that it cannot be done without including the inhabitants affected by these. On the contrary, a lack of local structures prepared to face emergencies is generated. For example, in the reconstruction process, the government increased house sizes, but did not improve the evacuation accessibility or infrastructure, thus contributing to the social construction of the risk.
National and regional governments have not been sufficiently responsible for the development of coastal towns, concentrating on the economic development of “big business”. This capital concentration phenomenon on tourist beaches like Dichato or in the regional capital, Concepción, is not exclusive to the Biobio Region, but rather is a phenomenon that can be seen along the coasts of Latin America (Hidalgo et al, 2016). The fishermen of Tumbes have a subsistence economy, that on being their main economic activity, it is going to be affected by a socio-natural disaster. They depend completely of the investment support by the State.
This is how, in the case of Tumbes, the reconstruction process after the socio-natural disaster brings with it not just a structural renewal of the houses, but also social conflicts that divided the population. On one hand, there were those who had received help for material needs, and on the other, were those who due to their networks, received more support than they should have, ending up reproducing conditions of vulnerability (García-Acosta, 2005). Therefore, the need to organize socio-natural disaster management policies that the community itself can immediately respond to, as well as the fragility of the social integration based on the support of relatives or neighbors in the first moments after the event, allows extrapolating, from a systemic level, the damage that the implementation of the Chilean neoliberal economic models has had, which makes apparent that the exclusive responsibility of welfare after disasters lies with the individual.
Traducido por Kevin Wright/ Translated by Kevin Wright
