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INTRODUCCIÓN

Los humedales son ecosistemas donde confluyen los ambientes terrestres y acuáticos, propiciando servicios ecosistémicos relevantes como albergar biodiversidad y aves migratorias, reducir riesgos de desastres al contener inundaciones o fortalecer la identidad cultural local (Hassan, Scholes y Ash, 2005; Valdovinos, 2006; entre otros). Así, los humedales han sido definidos como sistemas socio-ecológicos valiosos y, sin embargo, son vulnerables ante las constantes presiones de las actividades humana y los efectos del cambio climático (Craft et al., 2009; Delgado, Tironi-Silva y Marín, 2019). En Chile, por ejemplo, la sobreexplotación del agua superficial y subterránea, los cambios de patrones de precipitación y el retroceso de glaciares perjudica el estado de los humedales (Ministerio del Medio Ambiente, 2019), a lo cual se ve sumado al crecimiento urbano que destruye a los humedales a lo largo de todo el país (Mallega, Sánchez, Riquelme y Herreros, 2019). En el contexto local, estos ecosistemas son escasamente valorados por las autoridades locales y están desapareciendo continuamente, siendo reemplazados por viviendas e industrias (Barbosa y Villagra, 2015; Novoa, O. Rojas, Ahumada-Rudolph, Sáez, Fierro y C. Rojas, 2020).

Para promover la protección de humedales es necesario indagar en los procesos de gobernanza, conociendo los mecanismos de articulación entre los actores públicos, privados y de sociedad civil; sus voluntades, atribuciones y tipos de relación (Delgado, Bachmann y Oñate, 2007). Esta gobernanza está definida por la interacción entre actores de diferentes escalas territoriales (nacional, regional, provincial, comunal y local) y condicionada por las “reglas de juego” de la normativa y la legislación que influyen en el estado de estos ecosistemas (Pastrana-Buelvas y Pacheco-Restrepo, 2010). A escala local, los arreglos normativos e institucionales de los gobiernos locales son igual de relevantes que aquellos de carácter regional y nacional (Amstein, 2016). En Chile, los gobiernos locales están representados por las Municipalidades, las que pueden proponer, aprobar y fiscalizar instrumentos normativos en el área de su jurisprudencia (Fuentes, Allard y Orellana, 2007), por lo que son actores relevantes a la hora de tomar decisiones sobre el territorio y los proyectos ambientales (Dictamen Nº 82.960, 2013).

En países de Latinoamérica existen casos de gobiernos locales que han actuado favorablemente para la protección de humedales mediante el fortalecimiento de políticas, la descentralización de la administración, el manejo colaborativo y la formulación de alianzas con organizaciones comunitarias (Freile y Rodas, 2008; Moreno-Casasola et al., 2019; Moschella, 2012; Pastrana-Buelvas y Pacheco-Restrepo, 2010).No obstante, tanto en Chile como en otros países de la región, se han advertido dificultades en la articulación de actores y en el proceso de gobernanza para la protección de humedales, tales como la carencia de información y experiencia de los gobiernos locales para asumir competencias ambientales, que se añaden a las limitaciones financieras, agudizadas en los municipios más pequeños y rurales (Cárdenas, 1995; Freile y Rodas, 2008; Fariña y Camaño, 2012).

Este artículo analiza los roles de los gobiernos locales en los procesos de gobernanza para la protección de humedales, empleando como caso de estudio la pequeña localidad de Pichicuy, que es parte del Municipio de La Ligua, región de Valparaíso. Se aplicó un Análisis de Redes Sociales a la constelación de actores públicos, privados y de la sociedad civil, considerando atributos de escala territorial y esfera de sociedad, así como sus relaciones, intereses e influencias. Como hipótesis de la investigación, se consideró que los roles más relevantes de los gobiernos locales corresponden a cuestiones claves en la gobernanza (Delgado et al., 2007), tales como brindar soporte político, favorecer la articulación entre los actores y darle sostenibilidad a posibles alianzas. Con ello, se presenta una reflexión sobre los roles de los gobiernos locales y desde ahí se elaboran algunas recomendaciones.

MARCO TEÓRICO

PROTECCIÓN DE HUMEDALES EN CHILE

La protección de humedales surge y se promueve desde el ámbito internacional con la suscripción a la Convención Ramsar por el Decreto Supremo N. 771 de 1981 del Ministerio de Relaciones Exteriores. A partir de esto, el país cuenta con 16 Sitios Ramsar actualmente, de los cuales 9 se encuentran dentro del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE) que administra la Corporación Nacional Forestal (CONAF) (Ramsar, s.f.).

Se han originado políticas, normativas y estrategias que, en su mayoría, aplican de manera indirecta a los humedales y se refieren a ciertos componentes como la calidad del agua o a la protección de especies silvestres (Möller y Muñoz-Pedreros, 2014). Por otro lado, la protección de humedales es posible con figuras que disponen instituciones públicas como el Ministerio de Bienes Nacionales a través de los Bienes Nacionales Protegidos o el Ministerio del Medio Ambiente con las Áreas Marinas Costeras Protegidas (Sierralta, Serrano, Rovira y Cortés, 2011), así también desde esfuerzos privados como el caso del Santuario de la Naturaleza Salinas de Pullally – Dunas de Longotoma (Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, 2019).

Los humedales sin figuras de protección tienen, en general, una falta de reconocimiento en la normativa nacional, lo que propicia un escenario de degradación sistemática de estos ecosistemas por el crecimiento urbano y de infraestructura que está sucediendo en todas las regiones de Chile (Mallega et al., 2019). Frente a esto emergen iniciativas como el Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022 (Ministerio del Medio Ambiente, 2018) y la recientemente publicada Ley Nº 21.202 de 2020 del Ministerio del Medio Ambiente aplicada a los humedales urbanos, aunque los efectos de esta última aún no son visibles. Adicionalmente, existe un proyecto de ley para crear el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, mediante el cual podría aumentar la protección de los humedales; sin embargo, esta lleva años de trámite parlamentario inconcluso (Boletín Nº 9.404-12, 2014).

De esta manera, se evidencia lo insuficiente y dispersa que es la protección de los humedales en Chile (Fariña y Camaño, 2012), dejando sin protección incluso una multiplicidad de aquellos emplazados en áreas silvestres y rurales sin reconocimiento oficial, en especial los ubicados en la zona Central de Chile (Figueroa, Suárez, Andreu, Ruiz y Vidal, 2009). Esto se puede constatar en la región de Valparaíso, en donde sólo hay un 10,5% de superficie protegida de humedales (Ministerio del Medio Ambiente, 2019).

LA GOBERNANZA PARA LA PROTECCIÓN DE HUMEDALES

La gobernanza es un modelo de organización social descentralizado y participativo para la toma de decisiones que, en términos ambientales, busca un equilibrio entre la conservación de la naturaleza y el desarrollo de los territorios (Barriga, Corrales, Prins y Campos, 2006; Delgado et al., 2007). Este concepto promueve la adopción de decisiones de abajo hacia arriba (bottom-up), para que los gobiernos locales puedan desarrollar la capacidad de diseñar y gestionar iniciativas de acuerdo con sus necesidades locales (Esparcia, Escribano y Serrano, 2015). En este sentido, se busca que las instituciones locales sean capaces de gobernarse a sí mismas y de gestionar sus propios ecosistemas de humedales, realzando el valor del conocimiento local como mecanismo de protección (Bawa, Rai y Sodhi, 2011).

Los procesos de gobernanza en torno a humedales se han analizado a través de la caracterización de la estructura de la red de actores involucrados en la protección, identificando una diversidad de relaciones (Velázquez y Aguilar, 2005). También se ha avanzado en la comprensión de aspectos de distribución del poder y responsabilidades en los distintos niveles: local, comunal, provincial, regional y nacional (Davidson y De Loë, 2016; Reyes-García, Andrés-Conejero, Fernández-Llamazares, Díaz-Reviriego y Molina, 2019).

Una investigación de Navarro (2017) respecto a humedales urbanos en la ciudad de Concepción indagó en las relaciones de coordinación, apoyo técnico, apoyo político, financiamiento, monitoreo y antagonismo, entre los actores involucrados en la protección de humedales. Así, identificó la relevancia de las asociaciones de apoyo técnico y político entre la sociedad civil, academia y los gobiernos locales, y los desafíos existentes en cuanto a la coordinación público-privado.

CAPACIDADES DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA PROTECCIÓN DE HUMEDALES

En rigor, los gobiernos locales pueden controlar el crecimiento urbano y evitar la pérdida de humedales mediante su planificación territorial y ordenanzas locales (D.F.L. Nº 1, 2006; Martínez, López, Rojas, Qüense, Hidalgo y Arenas, 2020), las que deben ser flexibles y coordinadas con instituciones y organizaciones afines para generar un respaldo efectivo de las leyes urbanísticas y de conservación (Rojas, Munizaga, Rojas, Martínez y Pino, 2019). La nueva Ley Nº 21.202 exige a las municipalidades generar reconocimientos y ordenanzas para la protección de humedales en áreas urbanas (Mallega et al., 2019).

Existen algunos casos en que se han decretado ordenanzas específicas para proteger humedales, declarándolos Reserva Natural Municipal (RENAMU), tal como ha sucedido en las comunas de Arica en la Región de Arica y Parinacota, y en Cartagena en la región de Valparaíso. Esta última Municipalidad, además, declaró Bien Nacional Protegido al humedal de Cartagena, iniciativa que surgió desde la alianza con el Ministerio de Bienes Nacionales dado el carácter fiscal del mismo (Amstein, 2016). Otro ejemplo, en este sentido, es la iniciativa liderada por la Municipalidad de Valdivia de la región de Los Ríos, que ha sido una de las pioneras en la normativa local de protección de humedales, llegando a formar incluso un comité técnico entre instituciones públicas y sociedad civil para su protección (Lara, 2017).

ESTUDIO DE CASO

La investigación aquí expuesta realizó un estudio de caso del humedal costero de Pichicuy. A diferencia de otros sitios de la zona Central de Chile, el desarrollo urbano e industrial no se presenta con fuerza aún en este humedal (Figueroa et al., 2009; Chile Ambiente, 2016), por lo que garantizar su protección es una oportunidad para su conservación en el largo plazo. Asimismo, el estudio de su sistema de gobernanza permite contribuir con información relevante para los gobiernos locales y los distintos actores interesados en la protección de este y otros humedales costeros de condiciones sociales, políticas y demográficas similares.

Pichicuy es una pequeña localidad perteneciente a la comuna de La Ligua, de la provincia de Petorca, al extremo norte de la región de Valparaíso, Chile (Figura 1). Esta localidad se caracteriza por tener una caleta de pescadores y albergar a cerca de 530 habitantes (Instituto Nacional de Estadísticas, 2019).

El humedal de Pichicuy se emplaza en terrenos fiscales del Estado, por lo que la administración le compete al Ministerio de Bienes Nacionales. De acuerdo con el catastro del Ministerio de Bienes Nacionales (2015), es la unidad catastral Nº 50886 con una superficie de 18,85 ha delimitada tal como se visualiza en la Figura 1. Este humedal se encuentra en el extremo sur de la localidad de Pichicuy y corresponde a una laguna estuarial de la desembocadura del estero Huaquén (Chile Ambiente, 2016), compuesta por dunas y espejos de agua como se puede apreciar en las Figuras 2 y 3.

Este humedal se considera un caso relevante para el análisis de gobernanza debido a que su protección se impulsó inicialmente en el contexto del Fondo Conjunto de Cooperación Chile – México de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) (Ministerio del Medio Ambiente, 2015) y fue oficializado por las Secretarías Regionales Ministeriales (Seremi) del Medio Ambiente y de Bienes Nacionales de la región de Valparaíso, quienes establecieron acuerdos con la Municipalidad de La Ligua y el Consejo Ambiental Comunal (CAC) La Ligua. Dichos acuerdos tratan sobre el otorgamiento de concesión de uso del humedal al gobierno local, junto con la declaración de Bien Nacional Protegido, el establecimiento de un plan de manejo, la creación de una ordenanza local específica sobre protección de humedales y medidas como la instalación de infraestructura perimetral y contratación de funcionarios de seguridad (Ministerio del Medio Ambiente, 2016).

METODOLOGÍA

Esta investigación empleó métodos cualitativos y cuantitativos de investigación social (Hernández, Fernández y Baptista, 2014), utilizando referencias metodológicas de los estudios de Davidson y De Loë (2016), Maya Sen, Singh, Varma, Sharma y Kansa (2019) y Reyes-García et al. (2019). Se consideró al gobierno local y actores del sector público, privado y de la sociedad civil, los que fueron consultados durante noviembre-diciembre del año 2017 y enero-febrero del año 2018.

Se realizó, concretamente, un Análisis de Redes Sociales (ARS) basado en las referencias de Clark (2006) y Velázquez y Aguilar (2005) con el fin de identificar los roles de los gobiernos locales en la gobernanza para la protección de humedales. En ese proceso, se examinaron: (1) influencia e interés, (2) tipos de relación y (3) centralidad en la red de actores. Y, por último, de forma integrada mediante un análisis crítico se identificaron los roles del gobierno local en la gobernanza del humedal Pichicuy.

De acuerdo a Clark (2006), la red se compone de a) actores o nodos y b) relaciones o vínculos, los que sirven para calcular las medidas de centralidad por medio de las herramientas de UCINET 6 y su plataforma Netdraw.

IDENTIFICACIÓN DE ACTORES

Los actores considerados en el ARS fueron aquellos con competencias y/o participación en la protección del humedal a escala local, comunal, provincial y regional (Reyes-García et al., 2019). Dichos actores se identificaron usando la técnica de bola de nieve (Martínez-Salgado, 2012).

Se aplicó una entrevista semiestructurada (Hernández et al., 2014) y un cuestionario a 17 actores de manera presencial, con el fin de caracterizar cualitativamente las interacciones entre actores y analizar cuantitativamente los vínculos y nodos del sistema de gobernanza (Davidson y De Loë, 2016), poniendo especial atención a los resultados referidos al gobierno local. Estas consultas fueron grabadas y transcritas mediante consentimiento informado (Miguélez, 2016).

INFLUENCIA E INTERÉS

La participación del gobierno local y de los actores en la red se estimó en base al nivel de influencia sobre la toma de decisión respecto al humedal y al nivel de interés estimado desde las acciones desarrolladas en el humedal. Estos niveles fueron definidos por cada actor, para ellos mismos y para todos los demás, por medio de una escala Likert (Asún, Rdz-Navarro y Alvarado, 2016) con valores de 0 a 4, donde: 0 representa “no sabe/no contesta”; 1, “sin influencia/interés”; 2, “baja influencia/ interés”; 3, “media influencia/interés”; y 4, “alta influencia/ interés”. Los valores finales se calcularon usando una media aritmética.

TIPOS DE RELACIÓN

Los tipos de relaciones describen los vínculos entre el gobierno local y los otros actores de la red, por lo cual se preguntó a cada actor por las siguientes relaciones bidireccionales y la frecuencia de ellas: coordinación, apoyo técnico, apoyo político, financiamiento, monitoreo y antagónico (Maya Sen et al., 2019; Navarro, 2017).

MEDIDAS DE CENTRALIDAD

Las medidas de centralidad corresponden al grado de conectividad de la red, el tipo y número de interacciones y los actores con mayor cantidad de relaciones (Velázquez y Aguilar, 2005). Lo anterior permitió, a través de las herramientas del software UCINET 6, la identificación de actores centrales (grado de centralidad) e intermediarios (grado de intermediación) de la red.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

LA RED SOCIAL DE ACTORES

La red de actores involucrados en la protección del humedal de Pichicuy se constituyó por 20 actores donde predominan los pertenecientes a la esfera pública (14), por sobre aquellos de la sociedad civil (5) y privada (1) (Figura 4). En cuanto a las escalas territoriales, se distinguió una distribución similar entre la escala regional (4), provincial (6), comunal (5) y local (5). De estos, dos representaron al gobierno local La Ligua: el Departamento de Medio Ambiente, Aseo y Ornato (en adelante Departamento de Medio Ambiente), y el Concejo Municipal.

VOLUNTAD POLÍTICA RESPALDADA PARA LA PROTECCIÓN

En este estudio de caso, el gobierno local demostró una voluntad política importante manifestada en los acuerdos y compromisos adheridos para proteger el humedal de Pichicuy (Ministerio del Medio Ambiente, 2015). Sin embargo, la influencia y el interés sobre la protección de las diferentes reparticiones municipales evidenció variaciones (Figura 5), de manera que, el Departamento de Medio Ambiente registró una alta influencia y un alto interés, mientras que el Concejo Municipal mostró una media influencia y un bajo interés por la protección del humedal.

Como se puede apreciar en la siguiente cita, la autoridad regional atribuyó una importancia clave al interés de los gobiernos locales para emprender procesos de protección, en particular por el rol que estos deben asumir en la gestión y mantención local de las iniciativas de protección provenientes de la colaboración regional (Jorquera, 2011):

Aquí es tremendamente clave el rol de los municipios. Pichicuy súper buena alianza a través del Municipio (de La Ligua). Es fundamental que el municipio tenga el interés porque muchos de ellos se van a hacer cargo voluntariamente de estos lugares (Seremi de Medio Ambiente, entrevista 05/12/2017, Valparaíso).

Ahora bien, el Concejo Municipal declaró una lejanía respecto a la protección del humedal, registrando niveles de interés equivalentes a los de actores como el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), Capitanía de Puerto y Sindicato de Pescadores (Figura 5), quienes manifestaron desarrollar escasas o ninguna iniciativa, a pesar de sus facultades vinculadas con el humedal.

En el citado estudio de Navarro (2017), el Concejo Municipal de la Municipalidad de Concepción presentó baja influencia e interés respecto a los humedales, lo que entorpeció el actuar del Departamento de Medio Ambiente que requería de su aprobación para planificar y ejecutar acciones de protección. Esto puede estar influyendo en la alta urbanización y escasa protección de los humedales del área metropolitana de Concepción, donde se esperan cifras de crecimiento urbano de hasta 238% y pérdida de áreas de humedales de 32% (Rojas et al., 2019).

Si bien el crecimiento urbano y la pérdida de humedales en Concepción es significativamente mayor respecto al caso del humedal de Pichicuy, la discordancia interna de los gobiernos locales fue similar. Por ejemplo, pese a los deseos del Departamento de Medio Ambiente, no han logrado contar con un funcionario municipal estable encargado de la protección del humedal Pichicuy, en parte, por el bajo interés y apoyo del Concejo Municipal. En este contexto, se expresa:

Desde el 2010 – 2011 que se crearon los departamentos, los encargados del departamento (de Medio Ambiente) han estado en el cargo pocas duraciones, dos, tres o un año no más. Ya teníamos una forma de trabajo y ahora nuevamente se va la encargada (…). Ojalá el municipio a futuro tenga una persona ligada directamente al humedal y que no nos vaya pasando esto (Representante ciudadano, entrevista 13/02/2018, Pichicuy).

En términos de los instrumentos de planificación territorial vigentes, el Plan Regulador Comunal (Decreto Nº 325, 1980) no incluye la localidad de Pichicuy y, por ende, no reconoce el humedal de igual nombre, sin embargo, la localidad está definida como área de extensión urbana por un Plan Regulador Intercomunal (Decreto Nº 30 de 1965 y su modificación 1996). Este aspecto abre incluso la posibilidad de crecimiento urbano en la localidad de Pichicuy y, en consecuencia, a una de las principales amenazas para los humedales costeros (Novoa et al., 2020).

Lo anterior demuestra cómo en Chile existe una deuda de la planificación territorial local, en especial en las comunas rurales y en el reconocimiento oficial de zonas relevantes para la protección de humedales (Mallega et al., 2019; Maturana, Fuenzalida, Arenas y Henríquez, 2017). Ello puede atribuirse al limitado financiamiento municipal, a la competitividad para obtener fondos de inversión pública y a que el Concejo Municipal define prioridades que, en muchos casos, no recaen en la protección de humedales, sino en salud, educación o infraestructura urbana (Amstein, 2016; Orellana y Marshall, 2017).

Delamaza (2011) indica, a propósito, que posicionar temáticas en la agenda pública depende con frecuencia de la sensibilidad social, ya que estas escalan en prioridad más bien como respuesta a las necesidades de la ciudadanía, cuando éstas son demandadas. En esta línea, los actores de la sociedad civil con alto interés (Figura 5), como el Consejo Ambiental Comunal (CAC) La Ligua, Representante ciudadano y Comité de Adelanto, han exigido la eficiencia en la administración y el cumplimiento de las medidas de protección del humedal (Jorquera, 2011).

En particular, aquí se identificó una voluntad política relevante del gobierno local fundamentada en el interés del Departamento de Medio Ambiente para levantar y mantener esfuerzos de protección del humedal (Barriga et al., 2006), lo que se fortalece con el respaldo de actores de la sociedad civil, privados y públicos influyentes de diferentes escalas y con alto interés en la protección (Espinoza, 2019; Jorquera, 2011). Tales aspectos se discuten en las siguientes secciones.

INTERMEDIARIO EN LA ARTICULACIÓN DE LA RED DE ACTORES

En el caso del humedal Pichicuy se confirmó que otro rol relevante del gobierno local es intermediar las relaciones de actores públicos, civiles y privados. Además, el Departamento de Medio Ambiente actuó como intermediario en la articulación de actores de abajo hacia arriba (Esparcia et al., 2015), lo que se considera relevante para fortalecer el manejo colaborativo en la protección de humedales (Bawa et al., 2011; Freile y Rodas, 2008).

En la Figura 6 se evidencia que el gobierno local, a través de su Departamento de Medio Ambiente, obtuvo los mayores grados de centralidad e intermediación en la red de actores, siendo estos incluso superiores a aquellos referidos a las instituciones públicas de escala provincial y regional, y a los de actores con alta influencia en la protección de ecosistemas como la Corporación Nacional Forestal (CONAF) o la Secretaría Regional Ministerial (Seremi) de Medio Ambiente.

Este rol es confirmado por el actor privado Costa Huaquén, quien indicó haber buscado la coordinación con actores de la sociedad civil a través del Departamento de Medio Ambiente para realizar acciones de protección. De este modo, se advirtió una articulación entre el gobierno local y el sector privado a favor de la protección, lo que puede facilitar el consenso de los diversos intereses de los actores (Jorquera-Jaramillo et al., 2012). Esto se considera un caso singular en el contexto nacional, ya que en general existen obstáculos respecto a la participación de actores privados en la protección debido a la dependencia de sus intereses personales (Rojas et al., 2019).

Desde la esfera de la sociedad civil, el actor Representante ciudadano y el actor CAC La Ligua se vincularon con el gobierno local y con los actores públicos buscando fiscalizar el cumplimiento de los acuerdos sobre la protección del humedal y, con ello, fortaleciendo la participación en la gestión pública (Martínez, 2016). Así se atestigua en el siguiente extracto:

Los del CAC de La Ligua han tenido alta influencia, ellos participan en toda la gestión que se ha hecho y la supervisión que ha habido sobre los compromisos que ha tomado el Municipio (de La Ligua) y Bienes Nacionales (Seremi de Bienes Nacionales) sobre el humedal Pichicuy. (Representante ciudadano, entrevista 13/02/2018, Pichicuy)

Este rol de intermediario también se pudo observar en el caso de la Municipalidad de Valdivia, donde el gobierno local propició un espacio de articulación y diálogo respecto a los humedales ante la constante presión de la ciudadanía, logrando hacer partícipe a diferentes organizaciones de la sociedad civil y servicios públicos para consensuar acciones de protección (Lara, 2017).

Liderazgo en alianzas con instituciones de escalas superiores. El tercer rol del gobierno local identificado en el caso de Pichicuy fue liderar una gestión pública multiescalar y facilitar la adopción de políticas públicas de protección regionales en el contexto local (Espinoza, 2019; Jorquera, 2011; Moreno-Casasola et al., 2019), sobre todo las intervenciones impulsadas desde las Seremis de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Valparaíso.

Estudios recientes, como el de Espinoza (2019), muestran que en Chile existe una falta de articulación intersectorial gubernamental para aterrizar las políticas e instrumentos normativos de protección de ecosistemas de escala nacional a escala local. Esto representa todavía un gran desafío para el país por el carácter jerárquico, centralizado y disperso de las instituciones sectoriales vinculadas con lo ambiental (Espinoza, 2019; Heinrichs, Nuissl y Rodríguez Seeger, 2009).

En referencia a la protección del humedal de Pichicuy, se conformó una mesa técnica con actores del sector público de escalas regionales y provinciales con influencia en temáticas ambientales. El Departamento de Medio Ambiente, jugó un rol protagónico en dicha mesa ya que es el único actor de escala comunal que participa y es a quien se le otorga la responsabilidad de administrar el humedal para concretar los planes de protección, tal como expone la siguiente cita:

Durante los últimos años hemos estado trabajando, formamos una mesa de trabajo técnica donde forma parte la Municipalidad (Departamento de Medio Ambiente de La Ligua) y la Seremi de Medio Ambiente (…). Hasta CONAF incorporamos a la mesa, la DGA también. (…) hemos entregado la administración al Municipio y mientras avanza la mesa, entregárselo en una concesión a largo plazo al Municipio con un uso específico y un plan de manejo asociado (Seremi de Bienes Nacionales, entrevista 04/12/2017, Valparaíso).

Se considera relevante que actores de escalas superiores actúen como avales de los acuerdos y la coordinación para la protección (Barriga et al., 2006), proveyendo así un reconocimiento institucional sobre la importancia del humedal (Moreno-Casasola et al., 2019). En este caso de estudio, el respaldo de actores regionales permitió al gobierno local acceder a herramientas que facilitan la sostenibilidad de los ecosistemas (Martínez el. al 2020), por ejemplo, apoyo técnico para evaluar el estado ecológico del humedal, tal como se aprecia en la Figura 7.

En la Figura 7, se puede observar que la coordinación fue una de las relaciones más frecuentes en la red. En ese sentido, destacaron actores regionales como la Seremi de Medio Ambiente: con apoyo técnico, coordinación y financiamiento. Desde el gobierno local, el Departamento de Medio Ambiente resaltó por sobre el Concejo Municipal, manteniendo alianzas con actores regionales para suplir tanto déficits técnicos como de financiamiento bastante comunes en los municipios del territorio nacional (Orellana y Marshall, 2017).

Una acción concreta de apoyo propiciado por instituciones regionales al gobierno local fue la disposición de un fondo de cooperación internacional para abordar temas de humedales, a partir del cual se promueve el desarrollo de capacidades que faciliten al gobierno local y a los actores locales la implementación de la protección del humedal Pichicuy. Esto se puede constatar con la instalación de infraestructuras de control y la asignación de guardias de seguridad (Figura 8 y Figura 9).

CONCLUSIONES

La investigación expuesta permitió demostrar lo importante que pueden llegar a ser los gobiernos locales en la protección de humedales de Chile. La Municipalidad de La Ligua, especialmente desde su Departamento de Medio Ambiente, manifestó una voluntad política importante (debido a su alto interés e influencia) para gestionar las acciones de protección acordadas con las Seremis de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Valparaíso. Asimismo, el gobierno local ejerció el rol de intermediario entre actores públicos, privados y de la sociedad civil, con particular atención en integrar la participación de los actores locales; junto con un liderazgo fundamental para establecer alianzas con los actores públicos regionales, con miras a que las políticas de protección regional alcancen la escala local.

Así, se identificaron tres roles del gobierno local de La Ligua que propician un escenario positivo para los procesos de gobernanza, favoreciendo la articulación y coordinación de actores para la protección del humedal de Pichicuy. En términos concretos, el gobierno local logró mantener la concesión de uso del humedal otorgada por Seremi de Bienes Nacionales, construyó infraestructura de protección y dispuso de personal de seguridad para su cuidado. Lo anterior significa que, si el gobierno local logra establecer interacciones continuas y estables con actores claves de la red en las múltiples escalas, puede obtener el apoyo técnico y financiero necesarios para el éxito de los esfuerzos de protección de humedales.

Por otra parte, en este caso de estudio se advirtieron desafíos similares a los descritos en otros casos en el país. Entre ellos, la necesidad de incentivar el interés y la participación de actores claves en la gestión municipal, tal como el Concejo Municipal, para posicionar la protección de humedales en la agenda municipal y fomentar la planificación territorial enfocada en reconocer explícitamente el valor ambiental, social y ecosistémico de humedales a escala local. Según la revisión de la literatura especializada, estos desafíos parecen ser comunes a nivel latinoamericano y enfatizan la necesidad de una descentralización en la toma de decisiones junto a una mayor articulación con los actores interesados.

Se espera que la reciente Ley Nº 21.202 sobre la protección de humedales urbanos fortalezca los tres roles de los gobiernos locales examinados en esta investigación, permitiendo un empoderamiento de los municipios sobre la gestión de los humedales y su mayor reconocimiento en los instrumentos de planificación territorial y normativas locales. En este sentido, es relevante que la protección local de humedales abarque los problemas del crecimiento urbano y considere los efectos de cambio climático que amenazan el estado de los humedales. No menos importante, es que la protección local llegue a humedales localizados en territorios rurales fuera de la protección oficial y del área de acción de los planes reguladores, ya que en estos territorios aún existen sitios de alto valor y, por lo tanto, con alto potencial de conservación.

Cabe señalar que se han visto avances en la protección del humedal de Pichicuy por parte de la Municipalidad de La Ligua en el periodo posterior a esta investigación, por ejemplo, el lanzamiento en abril del año 2018 de un plan de trabajo para su conservación y la promulgación de una Ordenanza Municipal de protección de humedales (Decreto de Alcaldía Nº 388 de enero del 2019). Pese a ello, aún se encuentra pendiente la declaratoria de Bien Nacional Protegido.

Finalmente, es importante fortalecer y asegurar la continuidad de los roles de los gobiernos locales en los procesos de gobernanza para la protección de humedales. Así, se sugiere la institucionalización y profundización de las acciones de protección del humedal por medio, entre otras medidas, de la declaración de una Reserva Natural Municipal o como Bien Nacional Protegido; de manera paralela al robustecimiento y consolidación de la gobernanza participativa con actores locales para su gestión.

INTRODUCTION

Wetlands are ecosystems where land and aquatic environments meet, promoting important ecosystemic services, like housing biodiversity and migratory birds, reducing disaster risks on containing floods or strengthening the local cultural identity, among others (Hassan, Scholes & Ash, 2005; Valdovinos, 2006). In this way, wetlands have been defined as valuable socio-ecological systems yet, however, they are vulnerable to the constant pressures of human activities and the effects of climate change (Craft et al., 2009; Delgado, Tironi-Silva & Marín, 2019). In Chile, for example, the overexploitation of surface and underground water, the changes in rainfall patterns and the retreat of glaciers harm the state of wetlands (Ministry of the Environment, 2019). This, added to urban growth that destroys wetlands up and down the country (Mallega, Sánchez, Riquelme & Herreros, 2019). In the local context, these ecosystems are rarely valued by local authorities and are continuously disappearing, being replaced by dwellings and industries (Barbosa & Villagra, 2015; Novoa, Rojas, Ahumada-Rudolph, Sáez, Fierro & Rojas, 2020).

To promote wetland protection, it is necessary to look into the governance processes, getting to know the articulation mechanisms between public, private and civil society players; their willingness, attributions and types of relationship (Delgado, Bachmann & Oñate, 2007). This governance is defined by the interaction among players from different territorial scales (national, regional, provincial, communal and local) and conditioned by the “rules of the game” of the regulations and legislation that affect the state of these ecosystems (Pastrana- Buelvas & Pacheco-Restrepo, 2010). At a local scale, the regulatory and institutional arrangements of local governments are just as relevant as those of a regional and national nature (Amstein, 2016). In Chile, the local governments are represented by the Municipalities, which can propose, approve and supervise regulatory instruments in the area of their jurisprudence (Fuentes, Allard & Orellana, 2007), which is why they are important players when it comes to making decisions about the territory and the environmental projects (Ruling N°82.960, 2013).

In Latin American countries, there are cases of local governments that have acted favorably to protect wetlands through the strengthening of policies, decentralization of administration, collaborative management and the formulation of alliances with community organizations (Freile & Rodas, 2008; Moreno-Casasola et al., 2019; Moschella, 2012; Pastrana-Buelvas y Pacheco- Restrepo, 2010). However, both in Chile and in other countries of the region, difficulties have been seen in the articulation of players and in the process of governance for the protection of wetlands, such as the lack of information and experience of local governments to take on environmental competences, which is added to the financial limitations that worsen in smaller and more rural municipalities (Cárdenas, 1995; Freile & Rodas, 2008; Fariña & Camaño, 2012).

This article analyzes the roles of local governments in the governance processes for wetland protection, using as a case study, the small locality of Pichicuy, which is part of the Municipality of La Ligua, in the Valparaíso Region. A Social Network Analysis was applied to a cluster of public, private and civil society players, considering attributes of a territorial scale and society sphere, as well as their relations, interests and influence. As a research hypothesis, it was considered that the most relevant local government roles correspond to key matters in the governance (Delgado et al., 2007), like providing political support, favoring the articulation between players and providing sustainability to possible alliances. With this, a reflection is presented about the roles of local governments and from there some recommendations are prepared.

THEORETICAL FRAMEWORK

WETLAND PROTECTION IN CHILE

The protection of wetlands arises and is promoted from the international sphere with the signing up to the Ramsar Convention through Supreme Decree N°771 from 1981 of the Ministry of Foreign Affairs. Starting from this, the country currently has 16 Ramsar Sites, 9 of which are found within the State’s National Protected Wildlife Areas System (SNASPE in Spanish) managed by the National Forestry Corporation (CONAF, in Spanish) (Ramsar, n.d.).

Policies, regulations and strategies have been created which, on the whole, indirectly apply to wetlands and refer to certain components like water quality or the protection of wildlife species (Möller & Muñoz-Pedreros, 2014). On the other hand, wetland protection is possible with figures that are available to public institutions like the National Assets Ministry through the Protected National Assets or the Ministry of Environment with the Protected Coastal Marine Areas (Sierralta, Serrano, Rovira y Cortés, 2011), also through private efforts like the case of the Salinas de Pullally Nature Sanctuary – Longotoma Dunes (Council of Ministers for Sustainability, 2019).

In general, wetlands without protection figures, have a lack of recognition in the national regulations, which favors a scenario of systematic degradation of these ecosystems through the urban and infrastructure growth that is happening in all the regions of Chile (Mallega et al., 2019). Facing this, initiatives like the National Wetland Protection Plan 2018-2022 emerge, and the recently published Law N°21,202 from 2020 of the Ministry of Environment applied to urban wetlands, although the effects of the latter are not yet visible. In addition, there is a bill to create the Biodiversity and Protected Areas Service, which could increase wetland protection; however, for years it has been in an inconclusive parliamentary process (Bulletin N°9.404-12, 2014).

In this way, it is clear how insufficient and disperse wetland protection in Chile is (Fariña & Camaño, 2012), leaving unprotected even a multiplicity of those located in wild and rural areas without official recognition, in particular those located in the Central area of Chile (Figueroa, Suárez, Andreu, Ruiz y Vidal, 2009). This can be confirmed in the Valparaíso Region, where only 10.5% of the wetland surface is protected (Ministry of Environment, 2019).

GOVERNANCE FOR WETLAND PROTECTION

Governance is a decentralized and participative social organization model for decision-making that, in environmental terms, seeks a balance between the conservation of nature and the development of territories (Barriga, Corrales, Prins y Campos, 2006; Delgado et al., 2007). This concept promotes the adoption of bottom-up decisions, where local governments have the capacity to design and manage initiatives in line with their local needs (Esparcia, Escribano & Serrano, 2015). In this sense, local institutions can govern themselves and manage their own wetland ecosystems, enhancing the value of local knowledge as a protection mechanism (Bawa, Rai & Sodhi, 2011).

The processes of governance around wetlands have been analyzed through the characterization of the structure of the network of players involved in the protection, identifying a diversity of relations (Velázquez & Aguilar, 2005). Progress has also been made in understanding aspects of the distribution of power and responsibilities at the different levels: local, communal, provincial, regional and national Davidson y De Loë, 2016; Reyes-García, Andrés-Conejero, Fernández-Llamazares, Díaz-Reviriego y Molina, 2019).

Research by Navarro (2017) regarding urban wetlands in the city of Concepción, inquired into the relations of coordination, technical support, political support, financing, monitoring and antagonism, among the players involved in wetland protection. In this way, he identified the relevance of the associations of technical and political support among civil society, academia and local governments, and the challenges there are regarding public-private coordination.

CAPACITIES OF LOCAL GOVERNMENTS IN WETLAND PROTECTION

Strictly speaking, local governments can control urban growth and avoid the loss of wetlands through their territorial planning and local ordinances (D.F.L N°1, 2006; Martínez, López, Rojas, Qüense, Hidalgo y Arenas, 2020), which must be flexible and coordinated with like-minded institutions and organizations to generate an effective support of the urbanistic and conservation laws (Rojas, Munizaga, Rojas, Martínez y Pino, 2019). The new Law, N°21,202 demands that municipalities generate recognition and ordinances for the protection of wetlands in urban areas (Mallega et al., 2019).

There are some cases in which specific ordinances have been decreed to protect wetlands, declaring them as Municipal Nature Reserves (RENAMU in Spanish), just as has happened in the communes of Arica in the Region of Arica and Parinacota and in Cartagena in the region of Valparaíso. The latter, also declared the wetland of Cartagena as a National Protected Asset, initiative that arose from the alliance with the National Assets Ministry, giving it its state character (Amstein, 2016).

Another example, is the project led by the Municipality of Valdivia in the Los Rios Region, which has been one of the pioneers in local wetland protection regulations, even ending up forming a technical committee between public institutions and civil society for its protection (Lara, 2017).

CASE STUDY

This research made a case study of the coastal wetland of Pichicuy. Unlike other sites in the central part of Chile, urban and industrial development are not strongly present as of yet in this wetland (Figueroa et al., 2009; Chile Ambiente, 2016), reason why, guaranteeing its protection is an opportunity for its long-term conservation. Likewise, the study of its governance system allows contributing with relevant information for local governments and the different players interested in the protection of this and other coastal wetlands of similar social, political and demographic conditions.

Pichicuy is a small locality of the commune of La Ligua, in the province of Petorca, on the northern end of the Valparaíso Region, Chile (Figure 1). This locality is characterized on having a fishing cove and around 530 inhabitants (National Statistics Institute, 2019).

Pichicuy wetland is located on State land, which is why its administration is handled by the National Assets Ministry. According to the survey of the National Assets Ministry (2015), this is unit N°50886, with a surface area of 18.85 ha, marked out as can be seen in Figure 1. This wetland is located at the southernmost point of the locality of Pichicuy and is an estuary lagoon of the mouth of the Huaquén estuary (Chile Ambiente, 2016), comprising dunes and water mirrors as can be seen in Figure 2 and Figure 3.

This wetland is considered as a relevant case for the analysis of governance, given that its protection was initially promoted in the context of the Chile-Mexico Joint Cooperation Fund of the Chilean International Cooperation Agency (AGCI) (Ministry of Environment, 2015) and was officialized by the Ministerial Regional Secretaries (Seremi) of Environment and National Assets of the region of Valparaíso, who set up agreements with the Municipality of La Ligua and the La Ligua Communal Environment Council (CAC).

Said agreements deal with the granting of the wetland use concession to the local government, along with the National Protected Asset declaration, the establishment of a management plan, the creation of a specific local ordinance on wetland protection and measures like the installation of perimeter infrastructure and hiring of security guards (Ministry of Environment, 2016).

METHODOLOGY

This research used qualitative and quantitative social research methods (Hernández, Fernández & Baptista, 2014), using methodological references of the studies of Davidson & de Loë (2016), Maya Sen, Singh, Varma, Sharma y Kansa (2019) and Reyes-García et al. (2019). The local government and players from the public, private and civil society were considered, who were consulted during November-December 2017 and January- February 2018.

A Social Network Analysis (SNA) was made based on the references of Clark (2006) and Velázquez & Aguilar (2015) in order to identify the roles of local governments in governance for wetland protection. In this, they examined: (1) influence and interest, (2) types of relationship and (3) centrality in the network of players; and finally, comprehensively through a critical analysis, the roles of local government in the governance of the Pichicuy wetland were identified.

According to Clark (2006), the network comprises a) players or nodes and b) relationships or ties, which serve to calculate the centrality measures using UCINET 6 tools and its Netdraw platform.

IDENTIFICATION OF PLAYERS

The players considered in the SNA were those with competences and/or participation in the protection of the wetland at a local, communal, provincial and regional scale (Reyes-García et al., 2019). The players were identified using the snowball technique (Martínez-Salgado, 2012).

A semi-structured interview (Hernández et al., 2014) and a questionnaire were applied to 17 players face-to-face, to qualitatively characterize the interactions between players and to quantitatively analyze the ties and nodes of the governance system (Davidson & de Loë, 2016), paying special attention to the results regarding local government. These consultations were recorded and transcribed using informed consent (Miguélez, 2016).

INFLUENCE AND INTEREST

The participation of the local government and players in the network was estimated based on the level of influence over decision-making regarding the wetland and the level of interest estimated from the actions carried out in the wetland. These levels were defined for each player for themselves and for all the others using a Likert scale (Asún, Rdz-Navarro & Alvarado, 2016) with values of 0 to 4, 0 being does not know/does not answer, 1 with no influence/with no interest, 2 with low influence/with low interest, 3 with medium influence/with medium interest and 4 with high influence/with high interest. The final values were calculated using an arithmetic mean.

TYPES OF RELATIONSHIPS

The types of relationship describe the ties between the local government and the other players of the network, for which each player was asked about the following two-way relationships and their frequency: coordination, technical support, political support, financing, monitoring and antagonistic (Maya et al., 2019; Navarro, 2017).

CENTRALITY MEASURES

The centrality measures correspond to the degree of connectivity of the network, the type and number of interactions, and the players with the highest amount of relationships (Velázquez & Aguilar, 2005). This allowed identifying the key (degree of centrality) and intermediary (degree of intermediation) players of the network using the UCINET 6 software tools.

RESULTS AND DISCUSSION

THE PLAYERS SOCIAL NETWORK

The network of the players involved in the protection of the Pichicuy wetland comprises 20 players where those from the public sphere (14) predominate, over civil society (5) and private (1) ones (Figure 4). Regarding the territorial scales, a similar distribution was distinguished between the regional (4), provincial (6), communal (5) and local (5) scale. From these, two represented the La Ligua local government: Department of Environment, Cleaning and Decoration (hereinafter Department of Environment) and the Municipal Council.

POLITICAL WILLINGNESS BACKED FOR THE PROTECTION

In this case study, the local government demonstrated a significant political willingness manifested in the agreements and commitments taken on to protect Pichicuy wetland (Ministry of Environment, 2015). However, the influence and interest about the protection of the different municipal departments varied (Figure 5), the Department of Environment had a high influence and interest, while the Municipal Council had a medium level of influence and a low interest for the protection of the wetland.

As can be seen in the following quote, the regional authority assigned key importance to the interest of the local governments to start protection processes, in particular through the role these must take on in the local upkeep and management of the protection initiatives that come from regional collaboration (Jorquera, 2011).

Here the role of the councils is tremendously important. Pichicuy has a really good alliance through the Municipality (La Ligua). It is fundamental that the municipality is interested, because many of them are voluntarily going to manage these places (Local Environment Officer, interview 05/12/2017, Valparaíso).

However, the Municipal Council declared themselves distant regarding the wetland’s protection, with the levels of interest being equivalent to players like the Farming and Agriculture Service (SAG), the Harbor Master and the Fisherman’s Union (Figure 5), who manifested developing limited or no initiative despite their faculties related to the wetland.

In the study of Navarro (2017), the Municipal Council of the Municipality of Concepción had a low level of influence and interest regarding wetlands, which complicated the actions of the Environment Department that required their approval to plan and carry out protection actions. This may be influencing the high urbanization and the scarce protection wetlands there are in the metropolitan area of Concepción, where urban growth figures of up to 238% are expected along with a 32% loss in wetland areas (Rojas et al., 2019).

Although urban growth and wetland loss in Concepción is significantly greater than the case of the Pichicuy wetland, the internal disagreements of local governments were similar. For example, it has not been possible to have a stable municipal officer in the Environment Department in charge of the protection of Pichicuy wetland, situation where the Municipal Council can intervene given their faculties in the municipal structure (D.F.L. N°1, 2006).

From 2010-2011 when the departments were created, those in charge of the (Environment) department have been in the position for a short time, two-three, only one year. We had a way to work and now once again, the head is going (…). Hopefully the municipality in the future has a person directly linked to the wetland and this doesn’t happen again (Citizen representative, interview 13/02/2018, Pichicuy)

The Communal Regulatory Plan (1980), regarding current territorial planning instruments, does not include the locality of Pichicuy and, therefore, does not recognize the Pichicuy wetland. However, the locality is defined as an urban extension area by an Intercommunal Regulatory Plan (1965 and its modification, 1996). This aspect even opens up the possibility of urban growth in the locality of Pichicuy and, therefore, to one of the main threats for coastal wetlands (Novoa et al., 2020).

This shows how in Chile, local territorial planning is a debt, especially in the rural communes and in the official recognition of relevant areas for the protection of wetlands (Mallega et al., 2019; Maturana, Fuenzalida, Arenas y Henríquez, 2017). This may be attributed to limited municipal financing, to the competition to obtain public investment funds and that to the fact that the Municipal Council defines priorities that, in many cases, do not consider wetland protection, but rather health, education or urban infrastructure (Amstein, 2016; Orellana & Marshall, 2017).

Delamaza (2011) indicated that placing issues on the public agenda in many cases depends on social sensitivity, since these scale in priority more as a response to the needs of the citizenry when these are demanded. Along this line, the civil society players with high interest (Figure 5) like the La Ligua Communal Environmental Council (CAC), the Citizen Representative and the Advance Committee, have demanded efficiency in the administration and compliance of the wetland protection measures (Jorquera, 2011).

In this case study, a relevant political willingness of the local government was identified, based on the interest of the Environment Department to raise and maintain the wetland protection efforts (Barriga et al., 2006), which is strengthened with the support of civil society, private and public players, who are influential at different scales and with have high interest in the protection (Espinoza, 2019; Jorquera, 2011). These aspects are discussed in the following sections.

INTERMEDIARY IN THE ARTICULATION OF THE NETWORK OF PLAYERS

In the case of the Pichicuy wetland, it was confirmed that another relevant role of local government is as an intermediary in the relations of the public, civil and private players. Also, the Environment Department acted as intermediary in the bottom-up articulation of players (Esparcia et al., 2015), which is considered as important to strengthen the collaborative management of wetland protection (Bawa et al., 2011; Freile & Rodas, 2008).

Figure 6 shows that the local government, through its Environment Department, obtained the highest degree of centrality and intermediation in the network of players, being even higher than those of the provincial and regional public institutions, and the players with high influence in ecosystem protection like the National Forestry Corporation (CONAF) or the Ministerial Regional Secretary (Seremi) of Environment.

This role is confirmed by the private player, Costa Huaquén, who indicated having sought coordination with civil society players through the Environment Department to carry out protection actions. An articulation between local government and the private sector favoring protection was seen in this way, which can facilitate the consensus of the diverse interests of the players (Jorquera-Jaramillo et al., 2012). This is considered as a particular case in the national context, as in general, there are obstacles regarding the participation of private players in the protection because of their dependance on their personal interests (Rojas et al., 2019).

From the sphere of civil society, the Citizen Representative and the La Ligua CAC player are related to local government and with the public players, seeking to supervise compliance of the agreements on wetland protection, and with this strengthening participation in the public administration (Martínez, 2016).

Those from La Ligua’s CAC have had a high influence, they take part in all the administration that’s been done and the supervision there’s been about the commitments the Municipality (of La Ligua) and National Assets (Local National Assets Authority) have taken on for Pichicuy wetland (Citizen representative, interview 13/02/2018, Pichicuy).

This role of the intermediary could also be seen in the case of the Municipality of Valdivia, where the local government provided a space for articulation and dialog regarding the wetlands on facing the constant pressure of the citizenry, managing to get different organizations from civil society and public services to take part in agreeing upon protection actions (Lara, 2017).

Leadership in agreements with higher scale institutions. The third role of the local government identified in the case of Pichicuy was to lead a multiscale public administration and to facilitate the adoption of regional public protection policies in the local context (Espinoza, 2019; Jorquera, 2011; Moreno- Casasola et al., 2019), especially the interventions promoted by the Local Authorities for Environment and National Assets from Valparaíso.

Recent studies, like that of Espinoza (2019), show that in Chile there is a lack of governmental intersectorial articulation to ground the regulatory policies and instruments for the protection of ecosystems from a national to a local scale. This still represents a great challenge for the country due to the hierarchical, centralized and disperse nature of the sectorial institutions related to environment matters (Espinoza, 2019; Heinrichs, Nuissl y Rodríguez Seeger, 2009).

In the case of the protection of Pichicuy wetland, a technical round-table was set up with players from the regional and provincial public sector with influence in environmental matters. The Environment Department played a leading role in this discussion as it is the only communal level player who took part and is the entity given the responsibility to administer the wetland, to close the protection plans, as is presented in the following quote.

During the last few years we’ve been working, we set up a technical round-table which the Municipality (La Ligua Environment Department) and the Local Health Authority take part (…) Even CONAF took part, the DGA (Water Authority) too (…) we have handed over administration to the Municipality and while the round-table discussions progress, giving it in a long-term concession to the Municipality with a specific use and an associated management plan (Local National Assets Authority, interview, 04/12/2017, Valparaíso).

It is considered relevant that players from higher levels act as guarantors of agreements and the coordination of protection (Barriga et al., 2016), thus giving an institutional acknowledgment about the importance of the wetland (Moreno-Casasola et al., 2019). In this case study, the support of regional players allowed the local government to access tools that facilitate the sustainability of the ecosystems (Martínez et al., 2020), for example, technical support to assess the ecological status of the wetland, just as can be seen in Figure 7.

In Figure 7, it can be seen that the coordination was one of the more frequent relationships in the network. With this, regional players like the Local Environment Officer stood out with technical support, coordination and financing. From local government, the Environment Department stood out above the Municipal Council, maintaining alliances with regional players to cover both the technical and financing shortcomings, aspects that are quite common in domestic municipalities (Orellana & Marshall, 2017).

A concrete technical support action fostered by regional institutions to the local government was the provision of an international cooperation fund to address wetland issues, promoting the development of capacities that facilitate local government and local players in the implementation of the protection for Pichicuy wetland. This can be confirmed, for example, with the installation of control infrastructures and the allocation of security guards (Figure 8 and Figure 9).

CONCLUSIONS

This case study shows how important local governments can end up being in wetland protection in Chile. The Municipality of La Ligua, in particular from the Environment Department, manifested a significant political willingness (due to their high interest and influence) to administer the protection actions agreed with the Valparaíso National Assets and Environment authorities. Likewise, the local government exercises the role of intermediary between public, private and civil society players, with special attention on involving the participation of local players; along with a fundamental leadership to set up alliances with regional public players, thus allowing that the regional protection policies reach the local scale.

In this way, three roles of the La Ligua local government were identified, that provide a positive scenario for governance processes, favoring the articulation and coordination of players for the protection of Pichicuy wetland. In concrete terms, the local government managed to maintain the wetland usage concession granted by the National Assets authority, build protection infrastructure and provided security personnel for its upkeep. This means that, if the local government manages to establish continuous and stable interactions with key players of the network on multiple levels, it can obtain the technical and financial support needed for the success of wetland protection efforts.

On the other hand, in this case study, similar challenges to those described in other cases in the country were found. For example, the need to encourage the interest and participation of key players in municipal administration, like the Municipal Council, to position wetland protection on the municipal agenda and to encourage territorial planning focused on explicitly recognizing the environment, social and ecosystemic value of wetlands at a local level. According to the revision of the literature, these challenges seem to be common at a Latin American level and emphasize the need of a decentralization in decision-making, along with a greater articulation with the interested players.

It is expected that the recent Law N°21.202 on the protection of urban wetlands strengthens the three roles of local governments examined in this research, permitting an empowerment of the municipalities over the administration of wetlands and their greater acknowledgment in the territorial planning instruments and local regulations. In this sense, it is relevant that the local wetland protection covers the problems of urban growth and considers the effects of climate change that threaten the status of wetlands. It is no less important, that local protection reaches the localized wetlands in rural territories outside official protection and the area of action of the regulatory plans, as in these territories, there are still sites of great value and, therefore, with high conservation potential.

It is worth stating that there has been progress in the protection of the Pichicuy wetland by the Municipality of La Ligua in the period after this research, for example, the launch in April 2018 of a work plan for its conservation and the passing of a Municipal wetland protection Ordinance (Decree of the Mayor’s Office N°388 from January 2019). However, the declaration of it as a National Protected Asset is still pending.

Finally, it is important to strengthen and guarantee the continuity of the roles of local governments in governance processes for wetland protection. Thus, the institutionalization is suggested along with greater depth of the wetland protection actions by means, for example, of the declaration of a Municipal Nature Reserve or National Protected Asset, alongside the strengthening and consolidation of participative governance with local players for its management.

Agradecimientos

Se agradece la gentil disposición de los representantes de las instituciones y organizaciones para atender y responder las entrevistas. Se agradece profundamente a Jacqueline Torres, Nibaldo Hernández y Lautaro Hernández por integrar a los investigadores en el territorio de Pichicuy – La Ligua y colaborar con todo lo necesario para desarrollar esta investigación. Se dedica esta publicación a la memoria de Nibaldo Hernández, “Representante ciudadano”, quien fue una persona empoderada y muy apasionada por su localidad y el humedal de Pichicuy; sin él la protección del humedal no habría visto los avances que a la fecha se advierten, lo cual demuestra lo esencial que es contar con personas locales comprometidas en la protección de los ecosistemas.

We would like to thank the willingness of representatives from the institutions and organizations in answering the interviews. Special thanks are given to Jacqueline Torres, Nibaldo Hernández and Lautaro Hernández for forming part of the research team in Pichicuy – La Ligua and for all their help in this research. This publication is dedicated to the memory of Nibaldo Hernández, “Citizen Representative”, who was an empowered person and very passionate about his locality and Pichicuy wetland. Without him, the protection of the wetland would not have progressed to what we see today, demonstrating how important it is to have local people committed to the protection of the ecosystems.

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