Resumen: A diferencia del modelo de concesión privada aplicado en zonas urbanas, los servicios sanitarios de las zonas rurales en Chile son gestionados por comités o cooperativas de agua potable rural (APR), bajo un modelo de gobernanza comunitaria. El presente artículo busca comprender cuáles son las tensiones que enfrenta la gobernanza comunitaria de APR en territorios periurbanos de capitales regionales y que constituyen la frontera del modelo de gestión privado del agua potable. A partir de un enfoque de ecología política y gobernanza híbrida, la investigación plantea la hipótesis de que, ante la expansión urbana y la creciente escasez de agua, el marco institucional neoliberal vigente en Chile tiende a favorecer una gobernanza del agua potable de corte mercantil en los territorios periurbanos. Con el fin de demostrar dicha hipótesis, se aplicó entrevistas semiestructuradas a informantes clave, como también observación participante, focalizándose en tres casos de APR ubicados en zonas periurbanas de la ciudad de Talca. El estudio realiza un análisis crítico del discurso de gestores comunitarios y reguladores gubernamentales, identificando sus percepciones y posiciones respecto de las transformaciones socio-ecológicas en curso y las tensiones en la gobernanza comunitaria. En congruencia con lo planteado, del análisis de discursos es posible inferir potenciales riesgos de privatización derivados de la implementación de la Ley N°20.998, que regula los servicios sanitarios rurales.
Palabras clave: territorio, gobernanza, agua potable, servicios sanitarios rurales, Ley 20.998.
Abstract: Unlike the private concession model applied in urban zones, rural water sanitation services in Chile are managed by rural drinking water (RDW) committees or cooperatives, under a community governance model. This article seeks to understand the tensions and conflicts faced by RDW community governance in the peri-urban territories of regional capitals, which are at the frontier of the private drinking water management model. Based on a political ecology and hybrid governance approach, this research proposes the hypothesis that, on facing urban expansion and water scarcity, the neoliberal institutional framework tends to favour drinking water market governance in peri-urban territories. With this aim, and through semi-structured interviews and participatory observation, focusing on three RDW cases located in the peri-urban zone of Talca, this study develops a critical discourse analysis of community managers and government regulators, identifying their perceptions and positions on current socio-ecological transformations, and community governance tensions. Consistent with the proposed hypothesis, from discourse analysis, it is possible to infer the potential risks of privatization, derived from the implementation of Law No. 20,998, which regulates rural water sanitation services.
Keywords: territory, governance, drinking water, rural water sanitation services, Law 20,998.
Artículos
TENSIONES DE LA GOBERNANZA COMUNITARIA DE SERVICIOS SANITARIOS RURALES EN TERRITORIOS PERIURBANOS (CHILE)[1]
COMMUNITY GOVERNANCE TENSIONS OF RURAL DRINKING WATER UTILITIES IN PERIURBAN TERRITORIES (CHILE)
Alejandra Ester Duarte Vera aduarte@ucm.cl
Julien Vanhulst julien@ucm.cl
Eduardo Antonio Letelier Araya eletelier@ucm.cl
Recepción: 17 Agosto 2020
Aprobación: 20 Abril 2021
El agua es un elemento esencial tanto para la vitalidad de los ecosistemas como para salud y las actividades productivas y sociales de los seres humanos. Por lo mismo, el acceso al agua potable de calidad ha sido un elemento central en las políticas de desarrollo social desde la segunda mitad del siglo XX.
En Chile, el agua está regulada por normas del Código Civil y del Código de Aguas de 1981. Este último cuerpo legal permitió la privatización del elemento vital, generando una conflictividad esencial entre el agua como derecho humano y el agua como bien transable en el mercado (Bauer, 2015; Larraín y Poo, 2010).
Actualmente, las principales ciudades de Chile son abastecidas de agua potable a través de un modelo de concesión de infraestructura sanitaria a empresas privadas, regulado por el Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, bajo la supervisión de la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS). Distinto es el modelo de gestión del agua potable en zonas rurales, donde el Estado retiene el rol inversor y transfiere la operación de infraestructura sanitaria a cooperativas y comités de agua potable rural (APR), bajo criterios de solidaridad y ayuda mutua, expresándose así una gobernanza de tipo comunitario (Fuster, Jara, Vidal y Abellá, 2016; Villarroel Novoa, 2012).
La instauración de las primeras cooperativas de APR se remonta a la década de 1960 con la adopción del Plan Básico de Saneamiento Rural, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en el marco de compromisos internacionales asumidos por el Estado de Chile en materia de política sanitaria. Posteriores etapas de este programa financiado por el BID se ejecutarían bajo dictadura, promoviéndose la creación de organizaciones comunitarias denominadas comités de APR, bajo la tutela municipal (Villarroel Novoa, 2012).
Desde el año 2002 y hasta el presente el Programa de Agua Potable Rural pasaría a depender de la Dirección de Obras Hidráulicas del Ministerio de Obras Públicas. Sin embargo, las funciones y atribuciones relativas al ordenamiento y supervisión de los APR, se mantendrían repartidas en varios cuerpos normativos y agencias públicas. Esta situación vino a ser subsanada y regularizada por la Ley N°20.998 del año 2017, que normó los servicios sanitarios rurales (Ley SSR). Esta ley, definió la misión de estos servicios en términos de “captar, potabilizar y administrar el servicio de distribución, y en algunos casos recaudar y tratar las aguas servidas” (Nicolas-Artero, 2016, p. 166). De igual modo, estableció un mecanismo formal de concesión territorial exclusiva de servicio, junto con un sistema de tarificación reglado y un conjunto de estándares de operación y calidad, sujetos a la fiscalización de la SISS. Anticipando las problemáticas de gobernanza que estos cambios pudieran generar, la misma Ley SSR abrió la posibilidad de que empresas privadas se hicieran cargo del servicio, en caso de que comités y cooperativas no cumplieran con las nuevas disposiciones legales.
Este escenario de cambio institucional se superpone con el escenario de cambio climático global y con las transformaciones socio-territoriales, experimentados por diversas localidades rurales de Chile. En este último sentido, junto al histórico fenómeno de concentración de la población en Santiago de Chile, desde hace algunas décadas se ha venido fortaleciendo un proceso migratorio interno desde ciudades menores y zonas rurales, hacia las ciudades capitales regionales (Maturana Miranda, 2017). De esta manera, estas ciudades han quedado sujetas a múltiples dinámicas de transformación en su estructura espacial y social, una de cuyas manifestaciones es la emergencia de áreas periurbanas como un nuevo tipo de territorio, donde las formas de vida urbana desbordan los espacios rurales (Ávila Sánchez, 2009).
Tales dinámicas de periurbanización pueden ser observadas en la Región del Maule, que concentra a un quinto de todos los hogares atendidos por APR en Chile. En particular, desde la promulgación del último Plan Regulador de Talca, en el año 2011, la capital regional ha triplicado su área urbana, incorporando cada año a unas 20.000 personas (Figura 2). En términos espaciales, este crecimiento demográfico ha seguido un patrón extensivo de uso del suelo urbano, evidenciado por el surgimiento de nuevas parcelaciones de agrado y condominios en zonas rurales (PLADECO, 2017). En términos hídricos, este aumento de la población periurbana ha incrementado la demanda de agua potable a los APR, lo que ha despertado el interés de la empresa concesionaria privada de agua potable de Talca respecto de la ampliación de su área de operaciones, definida hoy por el límite urbano.
En este contexto, el presente artículo busca comprender cuáles son las tensiones y conflictos que enfrenta la gobernanza comunitaria de los APR, a partir de tres casos de estudio de APR ubicados en zonas periurbanas de la ciudad de Talca, capital de la Región del Maule. La investigación se sustenta en la hipótesis de que, ante la expansión urbana y escasez de agua potable, el marco institucional neoliberal vigente en Chile tiende a favorecer una gobernanza del agua potable de corte mercantil en territorios periurbanos. En función de ello y sobre la base de entrevistas semiestructuradas a informantes claves y observación participante, se desarrolla un análisis del discurso de gestores y reguladores gubernamentales de los APR, identificando sus percepciones y posiciones respecto de las transformaciones socio-ecológicas en curso.
Para enfocar los antecedentes y problemáticas relativos al impacto de las transformaciones ambientales, socio-territoriales y políticas sobre la gobernanza comunitaria de APR, el marco teórico se apoya en las contribuciones de la ecología política al análisis territorial y en las del enfoque de gobernanza híbrida, aplicado al análisis de tensiones organizacionales, institucionales y de recursos.
Primeramente, el enfoque de ecología política emerge para analizar los procesos de significación, valorización y apropiación de la naturaleza que no se resuelven ni por la vía de la valoración económica de la naturaleza ni por la asignación de normas ecológicas a la economía (Leff, 2003). Así, la ecología política aborda la naturaleza y el medio ambiente como objetos de estudio consustancialmente politizados (Ávila-García, 2016). En tal sentido, los territorios son considerados como constructos relacionales, sociales, históricos y espaciales sujetos de disputa entre distintos grupos sociales, que buscan la validación de ciertos discursos/repertorios y la institucionalización de arreglos socio-ambientales (Boelens, Hoogesteger, Swyngedouw, Vos y Wester, 2016). Al estudiar la adscripción de las prácticas y modos colectivos de vida en su dimensión territorial, el enfoque de ecología política busca superar la interpretación del territorio como un simple “escenario” para la vida colectiva (Neil, 2013; Porto-Gonçalves, 2009), estableciendo como objeto de estudio, precisamente, la relación e intercambio entre las prácticas económicas, los significados compartidos y los modos de identificación con el territorio donde se desarrollan. Desde este punto de vista, es posible articular las dimensiones estructurales y agenciales presentes en los territorios, observando las tensiones y conflictos entre la hegemonía de ciertos modelos socioeconómicos dominantes -y sus dinámicas de desterritorialización-, por una parte, y la praxis instituyente de los actores sociales en los territorios, por otra (Castoriadis, 1975).
Aplicada al campo de los recursos hídricos de un territorio, la ecología política busca descifrar la naturaleza de las relaciones de poder entre los individuos y grupos sociales, manifestadas de manera material, discursiva, económica, política y/o cultural. De esa forma, permite desentrañar los actores sociales que, en definitiva, tienen el poder, de acuerdo al control o acceso y a quien sea excluido de la toma de decisiones respecto a la gobernanza del agua (Swyngedouw, Kaïka y Castro, 2016). Esto último posibilita abordar el fenómeno de la neoliberalización del agua, presente en América Latina y en Chile desde los años ochenta, designando las políticas basadas en el desarrollo del mercado y en la legitimidad de la empresa privada como la fuerza más racional para asignar el uso del agua.
Complementariamente a la ecología política, el enfoque teórico de gobernanza permite considerar las formas en que las instituciones, así como los actores públicos y privados, intervienen en la formulación y aplicación de las políticas públicas (Cerrillo i Martínez, 2005). De acuerdo a Manganelli, van der Broeck y Moulaert (2020), la gobernanza se define como cualquier forma de coordinación continua de relaciones sociales caracterizadas por una interdependencia recíproca y compleja. Busca dar cuenta de todo tipo de iniciativa e intervenciones para gobernar los problemas sociales por parte de diferentes actores sociopolíticos (públicos y privados, orientados por sus propios intereses y racionalidades) a distintas escalas geográficas (desde lo local hasta lo global). En esta dirección, Swyngedouw y Jessop (2006) distinguen cuatro formas principales de gobernanza: i) la anarquía del intercambio mercantil; ii) la jerarquía de la coordinación imperativa en y a través de organizaciones, incluido el Estado (Kooiman, 2005); iii) la heterarquía de auto-organizaciones en red; y iv) el compromiso incondicional asociado con el amor, lealtad y solidaridad comunitarias. Estas modalidades de gobernanza no se expresan en forma pura, sino que tienden a coexistir en sistemas sociales complejos, bajo dinámicas de conflicto, mediación, sinergia, co-construcción o destrucción, dando lugar a formas de gobernanza híbridas.
Según Manganelli et al. (2020), la naturaleza híbrida de la gobernanza está en el corazón de diferentes tensiones reportadas en la literatura, clasificadas como organizacionales, institucionales y de recursos. Las tensiones organizacionales, en concreto, emergen como resultado de necesidades de racionalización administrativa y mayor profesionalización de la gestión, que confrontan formas de gobernanza horizontales y participativas. Por su parte, las tensiones institucionales se refieren a las relaciones entre diversos regímenes sociopolíticos, estructuras corporativas, agendas de política y culturas organizacionales y comunitarias. Finalmente, las tensiones de recursos surgen de la necesidad de acceder y asegurar recursos escasos para la operación, desarrollo y escalamiento de la organización en un contexto de competencia y disputa sobre tales recursos.
En el ámbito de los recursos hídricos, el modelo de gobernanza permite analizar la interacción entre los sistemas/actores políticos, sociales, económicos y administrativos del territorio y el medio ambiente para la provisión de agua potable. Para que tal gobernanza sea real y efectiva (i.e. buena gobernanza) es necesario que existan organizaciones que regulen y gestionen el servicio de provisión de agua potable, bajo un marco legal apropiado, de tal forma que responda a necesidades ambientales, económicas, sociales y políticas del territorio (Dupuits, 2014; Zurbriggen, 2014). Lo anterior requiere una mirada más horizontal y descentralizada en la toma de decisiones, que implique a diferentes áreas del gobierno que pueden condicionar directa o indirectamente la política hídrica (Dupuits, 2014; Nicolas-Artero, 2016).
La presente investigación se centra en tres estudios de caso de APR, ubicados en el sector periurbano de la ciudad de Talca (Figura 2): Comité APR San Valentín de Lircay, Comité APR Marta-Mata Oriente y Comité APR Huilquilemu. Estos APR fueron seleccionados a partir de tres criterios: i) alta tasa de crecimiento en el número de hogares abastecidos; ii) ubicación en el área expansión urbana de Talca; y iii) alta tasa de crecimiento en la cantidad de viviendas del territorio aledaño. Para el proceso de selección se realizó un análisis de información secundaria, basado en un diseño observacional y comparativo longitudinal (Hernández Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio, 2003), utilizando técnicas de espacialización de datos (Santos Preciado, 2020), a través del uso del sistema de información geográfica ArcGIS.
En la Figura 1 se presenta la localización de los comités distintos comités de APR de la comuna de Talca, con la respectiva cantidad de arranques de agua potable rural al año 2017 (i.e. hogares abastecidos). El polígono demarcado por la línea roja representa los límites administrativos de la comuna.
En la Figura 2 se ilustra, en destacado azul, los tres comités seleccionados como estudios de caso. En cada caso se ha reseñado la variación porcentual de la cantidad de hogares abastecidos por cada sistema de agua potable rural entre 2011 y 2017. En color rosado se indica el área de expansión urbana de este mismo período, habilitada por el cambio de Plano Regulador de Talca aprobado en el año 2011. Asimismo, se señalan las fechas de los decretos de zonas de escasez de agua potable, establecidas por la Dirección General de Aguas para las zonas nororiente y sur de la comuna de Talca.
La investigación se propuso comprender la perspectiva y posición de los actores relacionados a los APR sobre las transformaciones periurbanas de la ciudad de Talca y sus consecuencias en la gobernanza del agua potable, profundizando en sus experiencias, opiniones y significados. Es decir, en la forma en que construyen subjetivamente su realidad (Hernández Sampieri et al., 2003, p. 364). Para esta labor fue empleado un enfoque cualitativo y se hizo uso de un diseño observacional aplicado a los tres casos de estudio, sobre la base de las técnicas de entrevistas en profundidad, observación participante y no participante (Rodríguez Gómez, Gil Flores y García Jiménez, 1996).
La selección de los actores para la realización de las entrevistas semi-estructuradas responde a un muestreo de tipo no probabilístico y por conveniencia (Hernández Sampieri et al., 2003), que buscó rescatar las percepciones de los reguladores y gestores de los APR. De esta manera, se realizaron entrevistas a dos personas que trabajaban como reguladores de los APR en la Dirección General de Aguas (DGA) y en la Dirección de Obras Hidráulicas (DOH) del Ministerio de Obras Públicas (MOP). Por otro lado, en el caso de los gestores, se entrevistó a los presidentes de los comités APR considerados como casos de estudio. Además, se dialogó con la gerente del APR Cumpeo, que coordina el proceso federativo de los APR.
La observación participante consistió en dos talleres para el proceso de constitución de una federación regional de APR en el que concurrieron 20 organizaciones. La observación no participante consistió en la asistencia a una Asamblea del APR Huilquilemu, con la participación de la directiva y 30 socios. En la Tabla 1 se detalla la muestra utilizada.
El procesamiento de las entrevistas semi-estructuradas se realizó con el apoyo del software Nvivo, que permitió categorizar los elementos de los discursos en función de las dimensiones ambientales, socio-territoriales y políticas. El análisis crítico del discurso se realizó a partir del modelo tridimensional del discurso propuesto por Fairclough (2013), considerando las perspectivas descriptivas, interpretativas y explicativas.
A modo general, es posible señalar que tanto los reguladores como los gestores identifican la escasez como un problema y la asocian a la sequía y al cambio climático global. Expresan que, si bien aún no existen problemas de suministro dentro de los territorios que representan, los pozos actuales han disminuido y tienen volúmenes de agua más bajos que en años anteriores, debido a la menor cantidad de lluvias registradas en la zona. Por otra parte, los gestores perciben que existe un aumento sostenido del consumo de agua por el incremento de la población en los sectores periurbanos y por el mayor consumo en los hogares. Frente a esta ecuación insostenible en el tiempo, los gerentes de los comités han recurrido a realizar charlas en asamblea y en escuelas locales para sensibilizar la población al uso del agua potable para consumo humano y evitar usarla para riego de jardines y piscinas. En el caso de los reguladores, reconocen las malas prácticas que se generan dentro de las comunidades, asegurando que la gente no le da la importancia al valor del agua dado que su coste es muy bajo, aunque esta actitud comienza a cambiar. Así, por ejemplo, lo señala un funcionario de la Dirección General de Aguas: “Como te digo que el efecto sequía es transversal a todo, es un tema de que no ha llovido y las napas no han podido tener agua. Hoy en día la población está notándolo más por un tema mediático” (Regulador 2, Dirección General de Aguas).
En términos generales, tanto los reguladores como gestores entrevistados reconocen los cambios en los territorios periurbanos de Talca, basados en una reconfiguración de las zonas rurales que va de la mano con la expansión del Plano Regulador. Frente a lo anterior, la mayoría de los entrevistados destacaron la llegada de nuevos usuarios en los últimos años, lo que conlleva un incremento en la demanda de agua potable y suscita la necesidad de nuevos estudios de factibilidad y de proyectos de ampliación de redes de abastecimiento. De este modo, un gestor del APR Marta-Mata Verde comenta:
“Con el tema de las parcelaciones y nuevos caminos, sabemos que vendrán nuevos socios. Eso lo tenemos previsto, y para ello nuestro comité siempre mira al futuro” (Gestor 1, APR Marta – Mata Verde).
Estas últimas acciones se han visto dificultadas por una serie de problemáticas, entre las cuales se destaca como principales: i) la larga espera (8 a 10 años) y peso burocrático para ejecutar estudios y proyectos; ii) la poca proactividad y priorización de las necesidades de los comités; y iii) la descoordinación con las instituciones responsables de ejecutarlos.
Las transformaciones territoriales y demográficas ante mencionadas también se expresan en cambios en el tipo de población en los sectores periurbanos. Es así como es posible identificar dos grupos sociales distintos conviviendo en un mismo territorio: un grupo histórico de “antiguos” con bajos recursos, y un grupo de recién llegados o “nuevos” con un mayor poder adquisitivo que generalmente emigra del cono urbano. En la percepción de los gestores, estos grupos se diferencian claramente. Por un lado, se observan prácticas de sobreconsumo de agua potable de los nuevos usuarios: se llega a duplicar el volumen consumido por familias más antiguas. Por otro lado, tienen una baja participación en asambleas y en las actividades dentro de la comunidad, además de la renuencia a asumir cualquier cargo en la organización. En tal sentido, los nuevos socios-usuarios reducen su rol al de un consumidor de servicios de agua potable, propio de una gobernanza de tipo mercantil. En la misma línea, la mayoría de los gestores entrevistados advierte una preocupación por la generación que reemplazará a los actuales dirigentes de los APR, caracterizados por ser personas adultas mayores, voluntarias, que, en muchos casos, asumen más de dos cargos a la vez. En esa dirección, un gestor del APR San Valentín de Lircay manifiesta:
“Los que somos miembros del directorio tenemos que disponer de tiempos personales para una actividad comunitaria, que en mi caso personal no reviste un mayor conflicto porque todo ciudadano debería estar disponible para colaborar con otro. Pero eso no siempre se da y es una debilidad que empezamos conversando, sobre la falta de personas que no están disponibles para nada, la generación de recambio. Cuesta mucho que subsistan cuando no hay intereses involucrados.” (Gestor 3, APR San Valentín de Lircay).
El reconocimiento por la dedicación y el trabajo que realizan los APR ha sido destacado por todos los entrevistados. En especial, se valora su historia, sus bajos costos y su atención personalizada y más humana, entre otros aspectos. No obstante, frente a los cambios introducidos por la Ley SSR, se expresaron importantes discrepancias entre los gestores comunitarios y reguladores entrevistados. Los gestores comunitarios indicaron que, pese a que se ha impulsado la Ley SSR, la institucionalidad presenta grandes problemas. Despuntan, en particular, la falta de capacitaciones para poder enfrentar los cambios en la administración de los APR. Mientras, los reguladores consultados indican que el Estado es consciente de las dificultades que enfrentan las APR, sobre todo, ante los cambios derivados de la Ley SSR. De igual forma, reconocen que hay pocos profesionales disponibles para trabajar en terreno para acompañar a los APR de la región.
Ante este panorama, los gestores de los APR han expresado una cierta incertidumbre e inseguridad frente al futuro de sus organizaciones y su gobernanza comunitaria. Indican ciertos “vacíos legales” que permitirían una “empresarización” de los APR, facilitando su posterior traspaso a empresas con fines de lucro. Específicamente, observan cómo el escenario de la Ley SSR enmarca nuevas preocupaciones y exigencias a los cargos directivos y que, al ser ejercidos ad honorem, implican un desincentivo a la participación comunitaria. Al respecto, un dirigente del APR Marta-Mata Verde expresa:
“La gente no está preparada. Si tú tienes cargos de honores y la gente te reconoce no pueden exigirle más cosas de lo que ellos pueden dar. Por ejemplo, yo en febrero renuncio, no asumiré las responsabilidades de la ley. Cambiaron las cosas y les dieron más responsabilidades a los dirigentes y no dándoles nada a cambio, son puras exigencias y ni siquiera hay un sueldo”. (Dirigente 1, APR Marta – Mata Verde).
En el caso de los reguladores, estos aseguran que la Ley SSR les otorga mayor representatividad e institucionalidad a los APR, lo cual no se lograba hace muchos años. Por otra parte, ven en la regulación de los precios y los cambios en la administración una oportunidad para mejorar los procedimientos actuales, tanto en la gestión como en la infraestructura de distribución, consumo y tratamiento de agua potable en zonas rurales. Por ello, un funcionario de la Dirección General de Agua plantea lo siguiente: “Lo que pasa es que yo creo que la ley hoy día les entregará a los comités fortalezas para que se conviertan en pequeñas sanitarias. Se van a ir transformando en pequeñas empresas, quizás a futuro así pase”. (Regulador 2, Dirección General de Aguas).
Finalmente, los gestores y reguladores evocaron percepciones muy distintas en torno al vínculo que se genera dentro de la gobernanza del agua potable rural en la comuna de Talca. Concretamente, los gestores han caracterizado el vínculo con el Estado y con las empresas sanitarias como burocrático, no participativo, ni cooperativo. Conforme a lo anterior, exigen mayor participación del Estado y, por tanto, asumen la autogestión de sus diversas problemáticas. Esta falta de articulación también se expresa en los conflictos entre la gobernanza comunitaria de los APR y la gobernanza jerárquica de instancias estatales como el Servicio de Vivienda y Urbanismo (SERVIU), que impulsa la construcción de viviendas sin consultar con los respectivos APR sobre la factibilidad de abastecerlas. A propósito de ello, un dirigente del APR Huilquilemu manifiesta:
“Lo que hace SERVIU es echarle a perder el sistema a los APR. Ellos creen que es fácil poner casas y nosotros el agua. A ellos no les preocupa ni preguntan si hay agua en el lugar o no. Todo ese peso recarga en nosotros. Pusieron la carreta delante de los bueyes, ya que el asentamiento humano debe tener previamente agua para establecerse”. (Dirigente 2, APR Huilquilemu).
A partir del análisis crítico del discurso contenido en las entrevistas realizadas a gestores y reguladores, es posible develar elementos intertextuales y contextuales que pueden ser organizados en tres ejes: i) las tensiones de gobernanza de recursos e institucionales, generadas por transformaciones ambientales y socio-territoriales periurbanas; ii) las tensiones de gobernanza organizacionales, derivadas de la necesidad de racionalizar o tecnificar la gestión de los APR, como resultado de la implementación de la Ley SSR; y iii) las tensiones de gobernanza institucionales, derivadas las proyecciones de la Ley SSR y el riesgo implícito de privatización de los APR. A continuación, se desarrolla cada uno de estos aspectos.
Como fue expuesto, las migraciones intrarregionales, el crecimiento extensivo de las viviendas y las modificaciones en el Plano Regulador de Talca, unidas a las dinámicas de cambio climático, han determinado no sólo un incremento en la demanda del agua potable sino también importantes transformaciones sociales en los sectores periurbanos de la ciudad, expresadas en las maneras en que los nuevos habitantes periurbanos perciben, se apropian y viven su propio territorio (Beck, 2002).
Por consiguiente, mientras que el incremento de la demanda de agua potable genera tensiones de gobernanza relativas al aseguramiento del recurso hídrico (por ejemplo, entre APR y SERVIU), la emergencia de lógicas y comportamientos de corte individualistas e instrumentales expresan una tensión de gobernanza de tipo institucional, que debilita la actual gobernanza comunitaria a favor de otra de corte mercantil.
Al enfocar los discursos y percepciones frente a la implementación de la Ley SSR emerge una tensión organizacional derivada de la necesidad de profesionalizar la gerencia para asumir tareas de mayor complejidad, en desmedro del rol históricamente asumido por dirigentes sociales locales de forma voluntaria en estas labores. Otros estudios sobre APR ya habían apuntado a las problemáticas de bajas competencias técnicas, avanzada edad y dificultades de encontrar personas dispuestas a asumir cargos organizacionales basados en trabajo voluntario (Fuster et al., 2016).
En lo relativo a la proyección de la Ley SSR, las discrepancias de opinión en los entrevistados evidencian una clara tensión institucional. Por un lado, los agentes reguladores estatales exaltan el mejoramiento y modernización de las APR con la nueva ley, representando la perspectiva de una gobernanza jerárquica de tipo subsidiaria, que ha venido marcando la pauta en la mayoría de las políticas públicas de Chile en los últimos años (Saldomando, 2009). Bajo este modelo confluyen los actores empresariales y estatales, donde las habilidades gerenciales en el área comercial son garantías de competencia para la administración pública, consolidando así una tecnocracia neoliberal iniciada con la Dictadura. Por otra parte, desde la perspectiva de los gestores comunitarios, la reciente Ley SSR introduce nuevas normas y regulaciones que, según los gestores, podría llevar a una “empresarización” de los APR, abriendo paso a la posibilidad de su reemplazo por empresas sanitarias privadas que operan en las zonas urbanas concesionadas. Frente a esto último, algunas APR han reaccionado defensivamente, planteándose la necesidad de crear una Federación de Servicios Sanitarios Rurales que permita incidir en las decisiones de inversión pública regional y también desarrollar acciones de interés común, con miras a enfrentar el nuevo marco regulatorio.
En el presente artículo se han problematizado las tensiones que enfrenta la gobernanza comunitaria de los APR ante las transformaciones ambientales, socio-territoriales y políticas de territorios periurbanos. De este modo, a partir de tres casos de estudio, la metodología del análisis crítico del discurso ha permitido describir y contrastar las perspectivas de los gestores y reguladores de los APR, develando las diferencias respecto de cómo estos actores conciben el presente y el futuro de estos servicios. Destacan, especialmente, distintas tensiones entre gobernanza comunitaria, jerárquica y mercantil, tanto a nivel de recursos como de tipo organizacional e institucional.
Desde esta óptica, si bien los APR han logrado cumplir con el objetivo de suministro de agua potable en zonas rurales desde su creación en el siglo pasado y siguen siendo altamente valorados por sus respectivas comunidades, las transformaciones en curso abren un escenario inseguro para la gobernanza comunitaria de los APR. Esto se debe principalmente al debilitamiento del tejido social de los APR y a las proyecciones y desafíos de la implementación de la Ley SSR, con sus riesgos de privatización encubiertos. En ese sentido, la Ley SSR aparece fortaleciendo lineamientos centralizadores del Estado, a partir de una mayor regulación y control de la gestión y administración de los APR, sobre la base del modelo de las empresas privadas concesionarias de los servicios sanitarios urbanos. Es a partir de ese contexto que se explican las estrategias defensivas impulsadas por los gestores de los APR en la Ley SSR, las cuales evidencian una clara voluntad de mantener su autonomía y su modelo comunitario de gobernanza.
Water is an essential element for the vitality of ecosystems and for the health, production and social activities of human beings. For this reason, access to quality drinking water has been at the heart of social development policies since the second half of the 20th century.
In Chile, water is regulated by the Civil Code and the Water Code of 1981. The latter legal body allowed the privatization of this vital element, generating a great conflict between water as a human right, and water as a market commodity (Bauer, 2015; Larrain & Poo, 2010).
Currently, the main cities of Chile are supplied with drinking water through a sanitary infrastructure concession model with private companies, regulated by the Ministry of Economy, Development, and Tourism, under the supervision of the Sanitary Services Superintendence (SISS, in Spanish). However, the management model of drinking water in rural areas is different. The State retains its investor role, and transfers the operation of sanitary infrastructure to rural drinking water (RDW) committees and cooperatives, under mutual support and solidarity criteria, thus expressing a community-type governance (Fuster, Jara, Vidal & Abellá, 2016; Villarroel Novoa, 2012).
The setting up of the first RDW cooperatives harks back to the 1960s, with the adoption of the Basic Rural Sanitation Plan, financed by the Inter-American Development Bank (IDB), within the framework of the International Commitments taken on by the State of Chile in sanitary policy matters. Later stages of this IDB-financed program would take place under the Dictatorship, which promoted the creation of community organizations called RDW Committees, led by the local councils (Villarroel Novoa, 2012).
Since 2002, the Rural Drinking Water Program has been part of the Hydraulic Works Direction of the Ministry of Public Works. However, the roles and attributions related to the organization and supervision of RDW, would remain distributed among several regulatory bodies and public agencies. This situation was offset and regularized by Law N°20.998 of 2017, which regulated rural sanitary services (SSR Law). This law, defined the mission of these services in terms of “capturing, purifying, and administrating the distribution service, and in some cases, collecting and treating wastewater (Nicolas-Artero, 2016, p. 166). A formal service exclusive territorial concession mechanism was set up, alongside a regulated tariffing system, and a set of operation and quality standards, subject to inspection by SISS. The SSR Law, anticipating the governance issues these changes could generate, opened up the possibility that private companies could manage the service, if the committees and cooperatives were to fail to comply with the new legal regulations.
This scenario of institutional change overlaps with the scenario of global climate change and socio-territorial transformations, experienced by different Chilean rural localities. In this sense, alongside the historical phenomenon of population concentration in Santiago de Chile, an internal migratory process from smaller cities and rural areas to regional capitals has been strengthening for several decades (Maturana Miranda, 2017). In this way, these cities have been left subject to multiple transformation dynamics in their spatial and social structure, one of which is the emergence of peri-urban areas as a new type of territory, where forms of urban life spill over into rural spaces (Ávila Sánchez, 2009).
Said peri-urbanization dynamics can be seen in the Maule Region, which has a fifth of the homes served by RDW in Chile. In particular, since the passing of the latest Talca Regulation Plan, in 2011, the regional capital has tripled its urban area, adding some 20,000 people a year (Figure 2). In spatial terms, this demographic growth has followed an extensive pattern of urban land use, evidenced by the surge of new lots and gated communities in rural areas (PLADECO, 2017). In water terms, this rise in the peri-urban population has increased the demand for drinking water within the RDW, which has awoken the interest of the private drinking water concessionary of Talca, regarding the extension of its operation area, defined today by the urban limit.
In this context, this article seeks to understand the tensions and conflicts that the community governance of RDW face, starting from three RDW case studies located in the peri-urban areas of the city of Talca, the capital of the Maule Region. This research is based on the hypothesis that, on facing urban expansion and a shortage of drinking water, the neoliberal institutional framework in place in Chile tends to favor a market-cutoff drinking water governance in peri-urban territories. Considering this, and based on semi-structured interviews with key informants, and participant observation, an analysis was made of the discourse of the governmental regulators and managers of the RDW, identifying their perceptions and positions regarding the ongoing socioecological transformations.
In order to look at the background information and the problems related to the impact of the environmental, socio-territorial, and political transformations on the community governance of RDW, the theoretical framework was based on the contributions of political ecology to the territorial analysis and on those that focus from the hybrid governance approach, applied to the analysis of organizational, institutional, and resource tensions. First of all, the political ecology approach arose to analyze the processes of meaning, valuation, and appropriation of nature, that is not resolved either by the means of the economic valuation of the nature, nor by assigning ecological standards to the economy (Leff, 2003). Thus, political ecology addresses nature and the environment as consubstantially politicized objects of study (Ávila-García, 2016). In this sense, the territories are considered as relational, social, historical, and spatial constructs, subject of dispute between different social groups, who seek the validation of certain discourses/works and the institutionalization of socio-environmental arrangements (Boelens, Hoogesteger, Swyngedouw, Vos & Wester, 2016). Upon studying the assigning of the collective practices and ways of life in their territorial dimension, the political ecology approach looks to overcome the interpretation of the territory as a simple “scenario” for collective life (Neil, 2013; Porto-Gonçalves, 2009), establishing the relationship and exchange between economic practices, shared meanings, and the means of identification with the territory where they take place, as an object of study,. From this point of view, it is possible to articulate the structural and agential dimensions present in the territories, observing the tensions and conflicts between the hegemony of certain dominant socioeconomic models, and their dynamics of de-territorialization, on one hand, and the established praxis of the social players in the territories, on the other (Castoriadis, 1975).
Applied to the field of the water resources of a territory, political ecology looks to decipher the nature of the relationships of power between individuals and social groups, manifested materially, discursively, economically, politically and/or culturally. In this way, it allows finding the social players who, ultimately, hold the power, according to the control or access, and whoever is excluded from decision-making on water governance (Swyngedouw, Kaïka & Castro, 2016). This makes it possible to address the phenomenon of the neoliberalization of water, present in Latin America and in Chile since the 1980s, pointing out the policies based on market development, and the legitimacy of the private company as the most rational force to assign water use.
As a complement to political ecology, the theoretical approach of governance allows considering the ways in which institutions, as well as public and private players, intervene in the formulation and application of public policies (Cerrillo & Martínez, 2005). According to Manganelli, van der Broeck and Moulaert (2020), governance is defined as any means of continuous coordination of social relationships, characterized by a reciprocal and complex interdependence. This seeks to account for all types of initiatives and interventions by the different socio-political players (public and private, guided by their own interests, and rationalities), at different geographical scales (from the local to the global), to govern the social problems. Along this vein, Swyngedouw and Jessop (2006) distinguish four main forms of governance: (i) the anarchy of mercantile exchange; ii) the hierarchy of imperative coordination in and through organizations, including the State (Kooiman, 2005); iii) the network heterarchy of self-organizations; and iv) the unconditional commitment associated to community love, loyalty, and solidarity. These ways of governance are not expressed as pure matters, but rather tend to coexist in complex social systems, under dynamics of conflict, mediation, synergy, co-construction, or destruction, leading to forms of hybrid governance.
According to Manganelli et al. (2020), the hybrid nature of governance is at the center of the different tensions reported in the literature, classified as organizational, institutional, and of resources. Concretely, organizational tensions emerge from the needs of administrative rationalization and the greater professionalization of management, that face horizontal and participative forms of governance. At the same time, the institutional tensions refer to the relationships between different sociopolitical regimens, corporate structures, political agendas, and organizational and community cultures. Finally, the tensions of resources arise from the need to access and guarantee scarce resources for the operation, development, and scaling of the organization in a context of competence and dispute over said resources.
As for the water resources, the governance model allows analyzing the interaction between the political, social, economic, and administrative players/systems of the territory and the environment, for the provision of drinking water. For said governance to be real and effective (i.e. good governance), it is necessary to have organizations that regulate and manage the drinking water supply service, under a suitable legal framework, so that this meets the environmental, economic, social, and political needs of the territory (Dupuits, 2014; Zurbriggen, 2014). This requires a more horizontal and decentralized point of view in decision-making, which involves different areas of the Government that can directly or indirectly condition water policy (Dupuits, 2014; Nicolas-Artero, 2016).
This research focuses on three RDW case studies, located in the peri-urban area of the city of Talca (Figure 2), namely: the San Valentín de Lircay RDW Committee, the Marta-Mata Oriente RDW Committee, and the Huilquilemu RDW Committee. These RDWs were chosen using three criteria: i) the high growth rate in the number of homes supplied; ii) the location within the urban expansion area of Talca; and iii) the high growth rate in the number of dwellings of the surrounding territory. An analysis of secondary information was made for the selection process, based on a longitudinal comparative and observational design (Hernández Sampieri, Fernández Collado & Baptista Lucio, 2003), using data spatialization techniques (Santos Preciado, 2020), and the ArcGIS geographic information system.
The localization of the different RDW committees of the commune of Talca is presented inFigure 1, with the corresponding number of rural drinking water household connections by 2017 (i.e. homes supplied). The polygon marked out by the red line represents the administrative boundaries of the commune.
Figure 2 illustrates in blue, the three committees chosen as case studies. In each case, the percentage variation of the number of homes supplied by each rural drinking water system between 2011 and 2017 has been highlighted. The urban expansion area of this period, authorized by the Talca Regulatory Plan approved in 2011, is shown in pink. Likewise, the dates of the Decrees ruling this a drinking water shortage area, established by the General Water Direction for the northeast and south areas of the commune of Talca, are pointed out.
The research aimed at understanding the perspective and position of the players related to the RDW on the peri-urban transformations of the city of Talca, and their consequences in the governance of drinking water, delving into their experiences, opinions, and meanings. That is to say, in the way they subjectively build their reality (Hernández Sampieri et al., 2003, p. 364). A qualitative approach was used for this task, using an observational design applied to the three case studies, based on in depth interview techniques, participative and non-participative observation (Rodríguez Gómez, Gil Flores & García Jiménez, 1996).
The choice of the players for the semi-structured interviews responds to a non-probabilistic and by convenience standard sampling (Hernández Sampieri et al., 2003), that sought to collate the perceptions of RDW managers and regulators. Interviews were made in this way, to two people who worked as RDW regulators in the General Water Direction (DGA) and in the Hydraulic Works Direction (DOH, in Spanish) of the Ministry of Public Works (MOP, in Spanish). On the other hand, in the case of the managers, the Presidents of the RDW committees considered as case studies, were interviewed. In addition, a conversation was held with the Manager of the Cumpeo RDW, who coordinates the federative process of the RDW.
The participative observation consisted of two workshops for the constitution process of a regional RDW federation, to which 20 organizations attended. The non-participative observation consisted in attending an Assembly of the Huilquilemu RDW, with the participation of the board and 30 partners. Table 1 outlines the sample used.
The processing of the semi-structured interviews was done using the Nvivo software, which allowed categorizing the discourse elements, considering the environmental, socio-territorial, and political dimensions. The critical analysis of the discourse was done using the 3D model of the discourse proposed by Fairclough (2013), considering the descriptive, interpretative, and explicative perspectives.
In general, it is possible to state that both the regulators and the managers identify shortage as a problem, and they associate it to drought and climate change. They state that, although there are no supply issues in the territories they represent, the level of the current wells has dropped, and they have a lower volume of water than in previous years due to less rainfall recorded in the area. On the other hand, the managers perceive that there is a sustained increase in water consumption due to the rise in population in peri-urban sectors, and the higher consumption in the homes. Facing this unsustainable equation in time, the Committee Managers have turned to holding talks in assemblies, and in local schools, to sensitize the population about the use of drinking water for human consumption, and so they avoid using it to water gardens and to fill swimming pools. In the case of the regulators, they acknowledge the bad practices generated within the communities, stating that people do not care about the value of water, given that its cost is very low, although this attitude is starting to change. For example, this is what an official of the General Water Direction stated: “As I told you, the drought effect is across the board, and this is due to the lack of rainfall, and that the fact that the aquifers have not had water is an enormous issue. Today, the population is noticing this because it is on the media” (Regulator 2, General Water Direction; free translation).
In general terms, both the regulators and the managers interviewed acknowledged the changes in the peri-urban territories of Talca, based on a reconfiguration of the rural areas that goes hand in hand with the expansion of the Regulatory Plan. Facing this, most of the interviewees highlighted the arrival of new users in recent years, which has led to an increase in the drinking water demand, and that leads to the need of new feasibility studies and to the appearance of supply network extension projects. Along these lines, a manager of the Marta-Mata Verde RDW commented the following:
“With the issue of the lotting and new roads, we know that new partners will come. That is what we have foreseen, and for this reason, our committee is always looking to the future” (Manager 1, Marta-Mata Verde RDW, free translation).
These latest actions have been complicated due to a series of problems, among which the following stand out: i) the long wait (8 to 10 years) and the bureaucratic weight to make studies and projects; ii) the limited proactive behavior and the prioritization of the needs of the committees, and iii) the lack of coordination with the institutions responsible for implementing these.
The aforementioned territorial and demographic transformations are also expressed in changes in the type of population living in peri-urban areas. In this way, it is possible to identify two different social groups living in the same territory: a historic “older” group with low resources, and a recently arrived or “newer” group, with greater purchase power who generally emigrate from the suburbs. In the eyes of the managers, these groups are clearly differentiated. On one hand, practices of over-consumption of drinking water are seen among the new users, even doubling the volume consumed by the older families. On the other hand, they have a low participation in assemblies and in activities within the community, along with a reluctance to take on any role in the organization. In this sense, the new partners-users limit their role to that of a consumer of drinking water services, typical of a standard mercantile governance. In this same vein, most of the managers interviewed highlighted being concerned for the generation that will replace the current RDW leaders, characterized on being elderly volunteers who often take on more than two roles at a time. Along these lines, a manager of the San Valentín de Lircay RDW stated the following:
“Those of us who are members of the Board have to use our own time for the community activity, which in my case is not a major issue because all citizens should be available to work with one another. But this doesn’t always happen and it is a weakness that we’ve begun to talk about, about the lack of people, those who are not available to do anything, the next generation. It is hard to stay afloat when there is no interest at play” (Manager 3, San Valentín de Lircay RDW, free translation).
The acknowledgment for the dedication and the work of RDWs has been highlighted by all those interviewed. In particular, their history, their low costs, and their personalized and more human attention, among other aspects, is valued. However, facing the changes introduced by the SSR Law, important discrepancies were expressed between the community managers and the regulators interviewed. The community managers stated that, although the SSR Law has been promoted, the institutionality has major issues. In particular, they highlight the lack of training to be able to face the changes in the administration of the RDWs. Meanwhile, the regulators consulted indicated that the State is aware of the difficulties that RDWs face, especially regarding the changes within the SSR Law. Likewise, they acknowledge that there are few professionals available to work onsite to accompany the RDWs in the region.
Facing this scenario, the RDW managers have expressed some uncertainty and insecurity towards the future of their organizations and the community governance. They indicate certain “legal loopholes” that would allow “turning the RDWs into a business”, facilitating their later transfer to profit-making companies. Specifically, they see how the scenario of the SSR Law frames out new concerns and demands for the leadership roles and that, on being performed ad honorem, they imply a disincentive for community participation. In this regard, a leader of the Marta-Mata Verde RDW stated the following:
“The people are not prepared. If you have an ad honorem role, and the people recognize you, they can’t demand more than what they are able to do. For example, I resigned in February, I will not assume the responsibilities of the Law. They changed things and gave more responsibilities to the leaders, giving them nothing in exchange, they are just demands, and there’s not even a salary”. (Leader 1, Marta-Mata Verde RDW, free translation).
In the case of the regulators, they are sure that the SSR Law provides greater representativity and institutionality to the RDWs, which have not been achieved for many years. On the other hand, they see in the regulation of the prices, and in the changes in the administration, an opportunity to improve current procedures, both in the management, and in the drinking water distribution, consumption, and treatment in rural areas. For this, an official of the General Water Direction outlines the following: “What is happening is that I think that today the Law will give the Committees strength to become small sanitary companies. They’re going to become small companies... perhaps this will happen in the future”. (Regulator 2, General Water Direction, free translation).
Finally, the managers and regulators evoked very different perceptions regarding the ties that are generated within rural drinking water governance in the commune of Talca. In particular, the managers have characterized the ties to the State and the sanitary companies as bureaucratic, neither participative nor cooperative. Considering this, they demand greater participation of the State and, therefore, they have taken on self-management of their different problems. This lack of articulation is also expressed in the conflicts between the community governance of the RDWs and the hierarchical governance of the State Bodies like the Housing and Urbanism Service (SERVIU, in Spanish), which drives the construction of housing without consulting the respective RDWs about the feasibility of supplying these dwellings. Bearing this in mind, a leader of the Huilquilemu RDW mentioned the following:
“What SERVIU does is mess up the system for the RDWs. They think that it’s easy for them to build houses, and for us to provide the water. They don’t care nor ask if there’s water there or not. All that weight falls upon us. They put the cart in front of the oxen, as a human settlement needs water before it’s set up”. (Leader 2, Huilquilemu RDW, free translation).
Using the critical analysis of the discourse contained in the interviews made to managers and regulators, it is possible to uncover inter-textual and contextual elements that can be organized along three lines: i) the institutional and resource governance tensions, generated by peri-urban socio-territorial and environmental transformations; ii) the organizational governance tensions, derived from the need to rationalize or modernize RDWs management, as a result of the implementation of the SSR Law; and iii) the tensions of institutional governance, arising from the projections of the SSR Law, and the implicit risk of privatization of the RDWs. Each one of these aspects is elaborated below.
As it was laid out, the intra-regional migration, the extensive growth of housing, and the modifications in the Talca Regulatory Plan, together with the dynamics of climate change, have led not just to an increase in drinking water demand, but also to an important social transformation in the peri-urban sectors of the city, expressed in the ways in which the new peri-urban inhabitants perceive, appropriate, and live in their own territory (Beck, 2002).
Therefore, while the increase of drinking water demand generates governance tensions related to guaranteeing the water resource (for example, between the RDWs and SERVIU), the appearance of individualist and instrumental cut-off behaviors and logic expresses an institutional-type governance tension, that weakens the current community governance in favor of a mercantile cut-off one.
On seeing the discourses and perceptions towards the implementation of the SSR Law, an organizational tension emerges, derived from the need to professionalize the management to assume more complex tasks, reducing the historic role taken on voluntarily by local social leaders in these tasks. Other studies on RDW had already targeted the issues of limited technical competences, old age, and difficulties to find people willing to take on organizational roles based on voluntary work (Fuster et al., 2016).
Regarding the projection of the SSR Law, the differences of opinion among the interviewees shows a clear institutional tension. On one hand, the State regulator agents point out the improvement and modernization of the RDWs with the new Law, representing the perspective of a hierarchical subsidiary-type governance, which has marked the guidelines in most of Chilean public policy in recent years (Saldomando, 2009). The business and State players meet under this model, where the management skills in the commercial area are guarantees of competence for the public administration, thus consolidating a neoliberal technocracy that started with the Dictatorship. On the other hand, from the perspective of the community managers, the recent SSR Law introduces new standards and regulations that, according to the managers, could lead to the “conversion into businesses” of the RDWs, opening the door to the possibility of being replaced by private sanitary companies that operate in the urban areas under concession. Facing this, some RDWs have reacted defensively, suggesting the need to create a Federation of Rural Sanitary Services that would allow having an influence on regional public investment decisions, and also developing actions of common interest, looking to face the new regulatory framework.
In this article, the tensions that RDWs community governance face for environmental, socio-territorial, and political transformations of the peri-urban territories have been problematized. In this way, starting from three case studies, the critical analysis methodology of the discourse has allowed describing and contrasting the perspectives of the RDW managers and regulators, unveiling the differences regarding how these players conceive the present and the future of these services. They especially highlight different tensions between community, hierarchical, and mercantile governance, both at a resource and at an organizational and institutional level.
From this point of view, although the RDWs have managed to meet their goal of supplying drinking water in rural areas since their creation in the last century, and have continued to be highly valued by their respective communities, the ongoing transformations are opening the door to an insecure scenario for the community governance of RDWs. This is mainly due to the weakening of the social fabric of the RDWs and the projections and challenges from the implementation of the SSR Law, with its underlying risks of privatization. In this sense, the SSR Law appears to be strengthening the centralizing guidelines of the State, starting from a greater regulation and control of the management and administration of the RDWs, based on the model of the private concessionary companies, of urban sanitary services. It is from this context that the defensive strategies promoted by the RDW managers in the SSR Law are explained, which show a clear willingness to maintain their autonomy and their community governance model.
