GOVERNANÇA NO COMITÊ DE BACIA HIDROGRÁFICA DO BAIXO PARAÍBA DO SUL E ITABAPOANA: efetividade da lei e importância do tema para a agenda pública

O novo marco regulatório dos recursos hídricos se consubstancia e incorpora, além dos princípios da descentralização, integração e participação, outros fundamentos políticos, com o entendimento da água como um bem público dotado de valor econômico, devendo ser compartilhado com o propósito de atender aos múltiplos interesses. Visão que passa, impreterivelmente, pela estruturação de arranjos institucionais e estabelecimento de regras que definam direitos, regulem processos decisórios, instituam mecanismos para a mediação de conflitos, cooperação e/ou construção de consensos.

A bacia hidrográfica torna-se a unidade territorial para a implementação desta política, em lugar das divisões político-administrativas, resultando em importantes mudanças na concepção do manejo dos recursos hídricos e nas gramáticas vigentes. O Comitê de Bacia Hidrográfica (CBH), uma inovação institucional, é um colegiado que, entre seus objetivos, busca articular a atuação das entidades intervenientes para garantir a pluralidade de interesses na definição do destino a ser dado aos recursos hídricos (ANA, 2011).

Cabe ao CBH arbitrar conflitos em primeira instância; aprovar e acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos, desde sua definição, elaboração de projetos, sugestão de providências, cumprimento de metas e controle da eficácia; assim como, o estabelecimento de mecanismos de cobrança pelo uso; sugestão de valores; critérios de rateio de custo das obras e a universalização das informações produzidas sobre os recursos hídricos (BRASIL, 1997). Legalmente possui poder consultivo, normativo e deliberativo [em âmbito regional], tendo representação do poder público nos três níveis de governo; dos usuários de água; e, da sociedade civil organizada. Reflete, assim, em sua composição, diferenças que abrangem aspectos sociais, culturais, hidrológicos e políticos, sendo espaço de debates e negociação.

Dessa forma, os Comitês de Bacia passam a desempenhar um papel estratégico no processo de intervenção governamental, uma vez que são os responsáveis por propor e promover debates das questões relacionadas aos mecanismos de cobrança, precificação e destinos dos recursos arrecadados (BRASIL, 1997).

Tais espaços constituem-se o que Rolnik, Klintowitz e Iacovini (2011) definiram como “campos de experimentação política”, que tem na oportunidade de democratizar a gestão pública a possibilidade de reconstruir o tecido político e social esgarçado ao longo dos vários anos. É considerado uma forma de organização política denominada democracia deliberativa (DD)1, onde a participação e a racionalidade comunicativa são elementos fundamentais na construção deste processo, permitindo a incorporação de cidadãos e associações da sociedade civil na deliberação sobre políticas.

Tomando a construção teórica da DD, neste modelo podem ser observados quatro elementos principais: i) transcendência de uma concepção agregativa centrada no voto; ii) identificação da racionalidade política com mudança e justificação de preferências; iii) presunção do princípio da inclusão; e iv) busca por instituições capazes de efetivar as “preferências dos indivíduos por formas amplas de discussão” (HABERMAS,1997). Este último, considerado o centro do cânone democrático deliberativo para Avritzer (2009) e compatível com a transformação institucional regulamentada pela Lei das Águas.

Na nova concepção de gestão de recursos hídricos cabe a esses organismos colegiados, muito mais que a posição de usuários/consumidores (GARJULLI, 2003); e sim, atores com atribuições para intervir na definição da política pública a qual, inevitavelmente, possui uma clara interface com o modelo de desenvolvimento. É uma forma de diálogo entre estado e sociedade, diferente da participação baseada em manifestações coletivas ou individuais, protestos ou passeatas, como já anteriormente destacado (AVRITZER, 2008; ALENCAR, 2014). Dentro deste contexto, esta pesquisa buscou apurar os resultados produzidos pelo CBH BPSI relacionados ao ambiente institucional.

A área de atuação do CBH-BPSI corresponde à Região Hidrográfica IX do Estado do Rio de Janeiro, região da foz do rio Paraíba do Sul, trecho mais a jusante de regiões fortemente urbanizadas e com graves problemas de saneamento, Figura 1. É integrada por 22 municípios e abriga, além do trecho final do rio Paraíba do Sul, outros rios de domínio federal (que banham mais de um estado) como o Pomba, o Muriaé e o rio Itabapoana (CERHI, 2013; SOFFIATI, 2014).

Figura 1
RH IX – Área de Abrangência e Principais rios federais que cortam a Bacia do Baixo Paraíba do Sul e Itabapoana.
AGEVAP (2017).

A RH IX, Baixo Paraíba do Sul e Itabapoana, também conta com diversas lagoas2. De acordo com os dados do perfil traçado pelo Projeto Planágua3 que, em 2002 fez um levantamento das lagoas existentes na bacia hidrográfica da Lagoa Feia e entre a foz dos rios Paraíba do Sul e Itabapoana, foram identificadas, só no sistema lagunar do Norte Fluminense, 132 lagoas. Figura 2 (BIDEGAIN; BIZERRIL; SOFFIATI, 2002).

Figura 2
Lagoas e Lagunas no Início do Século XX
Lamego (1955 apud BIDEGAIN; BIZERRIL; SOFFIATI, 2002).

A região do Baixo Paraíba do Sul possui ainda um intrincado e complexo conjunto de canais artificiais4, com cerca de 1500 Km que, por meio de comportas, regulam o fluxo de entrada de água nas lagoas, áreas brejosas e alagadiças e demais corpos hídricos, ribeirões e córregos (CBH BPSI, 2017), sendo fonte de água para a agropecuária na região e de diversos conflitos entre produtores rurais, pescadores e demais usuários destes “territórios fluviais” (CHRYSOSTOMO, 2009), espaços que demandam permanentes esforços para o seu controle e utilização.

A RH IX é a maior do ERJ em extensão territorial, perfazendo 11.831Km²; sendo também a mais desflorestada, com apenas 10% de cobertura florestal, em relação às demais que possuem entre 24 a 90% (COPPETEC, 2014). A intensificação da exploração dos recursos hídricos e o grau de vulnerabilidade e dependência regional com o rio Paraíba do Sul dão visibilidade à necessidade do gerenciamento do uso múltiplo das águas da RH IX, que envolve municípios e sub-bacias inseridos integralmente ou parcialmente nesta região que conta, de acordo com o Censo Demográfico de 2010 (IBGE), com 922.583 habitantes. O colegiado do CBH BPSI é composto por 10 representantes de cada setor: poder público, sociedade civil e usuários de água.

O acompanhamento da governança dos recursos hídricos, quanto ao ambiente institucional, envolve, além da legislação geral do sistema [sua renovação e aperfeiçoamento] o papel do órgão coordenador para garantir a efetividade deste arcabouço legal; ou seja, envolve,além do aparato normativo, a estrutura de apoio ao seu funcionamento.

Para além do papel da administração pública, nas três esferas, abarca ainda o arranjo institucional do próprio colegiado no intuito de garantir os princípios e diretrizes dessa política [participação e descentralização] e a adequação e ratificação desses fundamentos para assegurar tal efetividade [consoantes às deliberações e resoluções chanceladas; assegurando o princípio da transparência].

Entre os resultados produzidos pelo CBH BPSI, destacam-se, neste aspecto, as Resoluções 09/2011 e 020/2016 que tratam sobre o “custeio das despesas dos membros do Comitê da Bacia Hidrográfica do Baixo Paraíba do Sul e Itabapoana que venham representá-lo oficialmente e de convidados oficiais”; a Resolução 22/2016, que dispõe sobre a “atualização do Preço Público Unitário (PPU) - da metodologia da cobrança pelo uso dos recursos hídricos da Bacia Hidrográfica do Baixo Paraíba do Sul e Itabapoana” a fim de garantir a arrecadação frente ao contingenciamento de recursos orçamentários impostos pelo Estado; e, demais resoluções voltadas para a solidificação da governança sob seus aspectos institucionais, como definições de normas de funcionamento [Resoluções 06/2011, 07/2011 e 010/2012] e adesão ao programa de fortalecimento dos comitês como a Resolução 25/2017 (Relatório de Gestão do CBH BPSI, 2017).

Contudo, com a crise política, econômica e institucional a partir de 2014, e que atingiu o estado do Rio de Janeiro [de forma ainda mais aguda], os CBHs fluminenses passaram a sofrer sérios constrangimentos para a implementação da Política Estadual de Recursos Hídricos (PERH). O Decreto Estadual nº 44.899, de 05 de agosto de 2014, altera o Decreto Estadual nº 22.939, de 30 de janeiro de 1997, implanta o Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e Municípios (SIAFEM/RJ) e a conta única, no âmbito do Poder Executivo do ERJ [de suas autarquias, fundações públicas e fundos por ela administrados]. Por sua vez, a Resolução da Secretaria de Estado de Fazenda (SEFAZ) nº 779, de 05 de agosto de 2014, dispõe sobre a regulamentação do Decreto Estadual nº 22.939, de 30 de janeiro de 1997, no que diz respeito à operacionalização da Conta Única do Tesouro do Estado do Rio de Janeiro [CUTE], a abertura e manutenção de contas correntes bancárias e outras normas afetas à administração financeira dos órgãos, entidades da administração pública estadual, e respectivos fundos. Em seu Art.1º, a Resolução dispõe que a CUTE tem por finalidade acolher as disponibilidades financeiras do estado do Rio de Janeiro, a serem movimentadas pelas Unidades Gestoras do Poder Executivo Estadual, de suas Autarquias e Fundações Públicas, inclusive Fundos Especiais por elas administrados [como o FUNDRHI – Fundo Estadual de Recursos Hídricos], e outras entidades integrantes do SIAFEM/RJ. Pelo exposto, desde 2014, os recursos arrecadados pelo FUNDRHI passam a ser depositados na CUTE, tendo como Unidade Gestora o INEA (RELATÓRIO DE GESTÃO CBHBPSI, 2017; AGEVAP, 2017).

Desse modo, o CBH BPSI [exatamente no momento em que a sociedade civil assume, pela primeira vez, a instância máxima desta instituição participativa (IP) na RH IX] enfrenta inúmeras dificuldades para executar as ações já contratadas e as deliberadas pelo Plano de Aplicação Plurianual (PAP) em meados de 2015. Segundo um interlocutor (INTERLOCUTOR 1) da gestão 2015-2017: “[...] desde que assumimos a gestão os repasses dos recursos financeiros, presentes na subconta e solicitados pelo comitê através da AGEVAP, não vêm sendo realizados com regularidade. Isso tem afetado o andamento dos projetos”. Na percepção de outro interlocutor: “[...] o CBH corre o risco de desaparecer com a atual situação de repasse de verbas” (INTERLOCUTOR 2).

De acordo com dados da direção do CBH BPSI, em outubro de 2017 [após diversas tratativas, entre Ministério Público, Instituto Estadual do Ambiente (INEA), Secretaria de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro, CBHs fluminenses, entidades delegatárias e Fórum Fluminense de Comitês de Bacias Hidrográficas (FFCBH)], foi homologado um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) entre o Ministério Público do ERJ e o governo de estado, por meio do Grupo de Atuação Especializada em Meio Ambiente (GAEMA/MPRJ).

A ação integrada buscou garantir a viabilidade do funcionamento do sistema de gestão das águas e assegurar que os problemas financeiros, políticos e institucionais [que afetam o ERJ] não inviabilizem a estrutura de gestão dos recursos hídricos, refletindo sobre a segurança hídrica e desenvolvimento regional dos municípios fluminenses. A ação logrou resultado.

Interlocutor 1: “[..] apesar da crise acho que essa foi a gestão que se mostrou mais cooperativa e aguerrida [...] fazer a política acontecer é luta. [...] A gente aprendeu, tá aprendendo com a adversidade. O CBH BPSI é um time de heróis”.

Lima, Abrucio e Silva (2014) conceituam agenda como o conjunto de problemas inseridos no debate público, que recebem a intervenção das autoridades políticas legítimas. A água é um dos elementos estratégicos para as políticas públicas de desenvolvimento em todas as esferas devendo permear as políticas setoriais de forma concreta e articulada. No entanto, na RH IX, ainda são incipientes as políticas voltadas para estimular práticas conservacionistas, de forma a melhorar a qualidade da água e aumentar sua vazão, revitalizando as bacias hidrográficas.

As ações que ganham prioridade junto ao poder público e apoio do segmento usuário/mercado, em grande parte, envolvem as questões do gerenciamento, desobstrução de canais e manejo de comportas. Outras pautas também importantes, relacionadas à segurança hídrica [pautas da Câmara Técnica de Defesa Civil e da Câmara Técnica da Pesca] encontram pouca ressonância e intervenção necessária.

Em vista disso, há que se destacar a demanda trazida pela Prefeitura Municipal de Cardoso Moreira ao CBH BPSI no intuito de identificar nascentes e microbacias do Valão da Onça. Esta demanda levou à criação do GT - Nascente (Grupo de Trabalho-Nascente), no âmbito da Câmara Técnica de Recursos Hídricos e Equipamentos Hidráulicos (CTRHEH), que vem definindo as prioridades de atuação juntamente com a Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do estado do Rio de Janeiro (EMATER) e os proprietários rurais do entorno do mesmo. Podemos aqui relacionar esta experiência aos estudos de Ostrom sobre a importância do trabalho colaborativo público-privado e da ação coletiva sobre a gestão e uso de um bem comum. Tem assento neste GT: a Prefeitura Municipal de Cardoso Moreira, Prefeitura Municipal de Campos dos Goytacazes, Universidade Estadual do Norte Fluminense (UENF), Sindicato Rural de Campos, Associação dos Plantadores de Cana (ASFLUCAN), Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER), Instituto Federal Fluminense (IFF), Universidade Federal Rural de Rio de Janeiro (UFRRJ) e moradores de localidades próximas ao Valão da Onça (BOLETIM INFORMATIVO CBH BPSI, 2017). O GT deliberou como ação primordial o levantamento detalhado das nascentes deste corpo d’água, afluente do Rio Muriaé, para ações de recuperação e preservação dos mananciais identificados.

Quanto ao aspecto saneamento, o CBH BPSI, em 2014 [a partir da deliberação de aporte de recursos pelo CEIVAP (Comitê para Integração da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul) e contratação pela AGEVAP (Associação Pró-Gestão das Águas da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul)] realizou, entre os municípios da RH IX, processo de hierarquização para a elaboração de Projetos de Sistema de Esgotamento Sanitário. A Câmara Técnica de Recursos Hídricos e Equipamentos Hidráulicos (CTRHEH) e a Câmara Técnica para Assuntos Legais e Institucionais (CTALI) executaram a citada hierarquização. Neste processo quatro municípios foram contemplados: Cardoso Moreira, Italva, São Francisco de Itabapoana e Varre-Sai (Figura 3).

Figura 3
Resultado final da hierarquização dos municípios para o Esgotamento Sanitário
Relatório de Gestão (AGEVAP, 2014).

Os demais municípios hierarquizados [não contemplados] receberam “Manuais de Referência” com diretrizes para a elaboração do Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos e, de estudo de Concepção, Projeto Básico e Executivo e, ainda de Estudo Ambiental para Sistema de Esgotamento Sanitário. Na ocasião houve também a assinatura do Termo de Cooperação, entre o Comitê, a AGEVAP e cada ente municipal contemplado, para a realização conjunta de atividades vinculadas à elaboração dos planos e projetos.

Em 2015, o CBH BPSI aprovou a aplicação de recursos financeiros [da ordem de aproximadamente R$700 mil] da subconta do FUNDRHI para a elaboração de Estudo de Concepção, Projeto Básico e Executivo, além de Estudo Ambiental do Sistema de Esgotamento Sanitário para Aperibé e, de construção de Estação de Tratamento de Esgoto (ETE) no bairro Cooperativa, no município de São José de Ubá, conforme Resoluções 15/2015, 016/2015 e 017/2015 (BOLETIM INFORMATIVO CBH BPSI, 2016).

Em 2017, por meio da secretária executiva do CBH BPSI [AGEVAP] foi assinado um Termo de Cooperação Técnica (TCT) entre esta agência de bacia, a Caixa Econômica e quatro municípios integrantes da RH IX selecionados pelo CBH BPSI para a elaboração do Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos – PMGIRS. Neste TCT foram contemplados os municípios de Campos dos Goytacazes, Itaperuna, Porciúncula e São Fidélis. O termo também prevê intercâmbio de dados e apoio técnico. A AGEVAP propõe disponibilizar estudos técnicos relevantes para orientar os gestores públicos na implementação de uma política adequada à realidade econômico-financeira, social e ambiental destes municípios (BOLETIM INFORMATIVO CBH BPSI, 2017). Em paralelo, a pedido do CBH BPSI, o CEIVAP realizou a apresentação do edital do Programa de Tratamento de Águas Residuárias – PROTRATAR, nos municípios de Santo Antônio de Pádua e Campos dos Goytacazes, com a finalidade de esclarecer dúvidas e orientar os entes municipais interessados em investir no esgotamento sanitário (CBH BPSI, 2017).

Este artigo buscou analisar se o CBH BPSI tem se mostrado uma instituição efetiva em relação à produção de resultados, no sentido de influenciar, alterar formato e/ou conteúdo da política pública a que se vincula, contribuir para o debate e a articulação em prol da governança dos recursos hídricos na Região Hidrográfica IX do ERJ. Dentro deste contexto, foi adotado o conceito de efetividade das Instituições Participativas (IPs) de Cunha (2009), que define efetividade como: “[...] a capacidade das instituições influenciarem, controlarem ou decidirem sobre determinada política [...]”.

Reconhece-se que, para além da criação das chamadas “instituições híbridas” formadas, em parte, por representantes do estado e, em parte, por representantes da sociedade civil, que há necessidade da “atualização” dessa interação. Há emergência na vocalização de novos repertórios e processos de mobilização e organização popular; visto que a mudança de conjuntura vivenciada, a partir de 2014, vai de encontro à adoção da participação social como uma gramática a ser legitimada.

O estudo citou resultados produzidos pelo CBH BPSI, no espaço temporal 2011-2017, demonstrando ser uma instituição que tende a ser efetiva na governança participativa das águas na RH IX do ERJ, ainda que apresente limitações associadas ao desenho do sistema e ao contexto em que essas instituições operam.

Não se pode negar, no entanto, o potencial democrático, a qualidade da participação [no campo técnico e político] e capacidade deliberativa do CBH BPSI na apresentação de propostas e de respostas estratégicas [ultrapassando os limites de uma participação concedida], influenciando o debate, alterando formato e conteúdo da política pública a que se vincula.