La emergencia de la oposición política en México, 1949-1952. Dos propuestas de reforma electoral^*

The Emergence of Political Opposition in Mexico, 1949-1952. Two Proposals for Electoral Reform

L'émergence de l'opposition politique au Mexique, 1949-1952. Deux projets de réforme électorale

Los sistemas electorales se fueron construyendo por la necesidad de expresar en representación política el principio de la soberanía popular y la voluntad ciudadana expresada en el voto, de esta forma los sistemas electorales son además el resultado de condiciones históricas¹. Dichas condiciones se presentaron de forma evidente hacia finales del siglo XVIFIFI, sobre todo con la emergencia de la «ciudadanía» enmarcada en procesos históricos como la Independencia de los Estados Unidos, la Revolución Francesa y las guerras de independencia hisPANoamericanas durante el siglo XIX.

Así, la formación de partidos políticos dio lugar a una presencia organizada de la sociedad ante la pretensión de acceder al poder político, esta situación provocó avances teóricos en materia del método por el cual se deberían de convertir los votos en escanos², toda vez que el sufragio universal masculino paulatinamente comenzó a generalizarse y los sistemas electorales de mayoría fueron siendo preponderantes a imagen y semejanza del mundo anglosajón, en donde se implementaba el first past the post system, es decir, distritos uninominales donde cada elector tiene un voto y el candidato que tiene mayor número de votos gana³. No es hasta las primeras décadas del siglo XX⁴, y de manera más generalizada, al final de la Segunda Guerra Mundial, en que los sistemas de representación proporcional saltan a la palestra para intentar resolver el problema fundamental del sistema de mayorías, la sobre y subrepresentación, pues bajo ese sistema un partido con mayoría, relativa o absoluta, puede hacerse de todos los cargos disputados y así quedar sobrerrepresentado, dejando a las demás opciones en competencia subrepresentadas⁵.

El sistema electoral mexicano en la actualidad es una mezcla de ambos sistemas, comprende un sistema de representación proporcional con preponderante mayoritario, es decir, es un sistema mixto de representación en el cual intervienen dos lógicas: la mayoritaria y la proporcional.

La mayoritaria, es decir, la elección de representantes por circunscripción electoral de mayoría, o lo que es lo mismo, un distrito electoral uninominal = un diputado. Por otro lado, como ya mencionamos, el sistema electoral de mayoría genera sub y sobrerrepresentación, en México esta descompensación se subsana parcialmente con los instrumentos de la representación proporcional, a través de la elección de doscientas curules en circunscripciones plurinominales, estas curules fueron asignadas conforme al porcentaje de votación obtenida por cada partido en cinco circunscripciones plurinominales, cada una de las cuales otorga cuarenta diputados, la elección es hecha a través de listas cerradas y bloqueadas que cada partido presenta a la autoridad electoral antes de la elección; y el número de diputados de representación proporcional es asignado conforme al porcentaje total de votos obtenidos por cada agrupación política en dicha circunscripción.

El sistema electoral mexicano se define entonces como de representación proporcional con preponderante mayoritario, porque de los 500 diputados que conforman la cámara baja del Congreso de la Unión, 300 son seleccionados por el principio de mayoría y 200 por el de representación proporcional, de ahí la preponderancia de uno de los criterios.

Este sistema fue implementado en México por primera vez con la reforma política del presidente José López Portillo (1976-1982). La Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales (LFOPPE) fue publicada en el Diario Oficial de la Federation (DOF) el día 30 de diciembre de 1977⁶. El sistema electoral puesto en marcha por esta ley sigue siendo, en términos generales, el mismo hasta nuestros días. Sin embargo, es de notable asombro que antes de que Federico Reyes Heroles adelantara dicha propuesta en abril de 1977 en su famoso discurso en Chilpancingo, algunas décadas antes, en 1951, en el ala izquierda del espectro político nacional, el Partido Popular (PP)⁷ de Vicente Lombardo Toledano ya había esbozado y llevado al pleno de la discusión en la Cámara de Diputados una propuesta de implementación de la representación proporcional. Igualmente resulta representativo que, en el polo ideológico opuesto, el conservador Partido Acción Nacional (PAN), proponía a la par la reconstrucción desde la base del sistema electoral prevaleciente hasta esos años.

Estas, como muchas otras iniciativas provenientes de la oposición, fueron desechadas debido a la preeminencia del Partido Revolucionario Institucional (PFJ) en las dos cámaras del Congreso y, entre otras cosas, a que no se ajustaban al proyecto de reformas que este instituto estaba promoviendo al inicio de la década de los cincuenta. Sin embargo, queremos rescatar en algún sentido dichas iniciativas, pues desde nuestro punto de vista, suponemos que algunos de los postulados que hicieron tanto el PP como el PAN en aquella época, luego fueron retomados en la elaboración de la reforma de 1977, que tuvo como principales personajes a la dupla López Portillo/Reyes Heroles.

Para cumplir con dicho objetivo, analizaremos la actividad legislativa en materia de leyes electorales que fueron propuestas antes de la LFOPPE de 1977, para posteriormente valorar las principales propuestas de ambas iniciativas, así como su posterior dictaminación final en el Congreso.

La etapa moderna de México en cuanto a la legislación electoral se refiere, comienza con la Constitución de 1917, se materializa en la legislación secundaria con la Ley Electoral de 1918 y se consolida con la Ley Electoral Federal (LEF) de 1946, que representó un parteaguas en la historia política del país, pues cambió la estructura de control electoral que había sido desde la Constitución de Cádiz una atribución de los municipios, hacia un modelo federalizado de control electoral.

El cauce usual que los estudios en esta materia han tenido es, por una parte, establecer un corte entre la moderna legislación y aquella heredada del siglo XIX, la cual fue extirpada con la federalización sancionada en la LEF de 1946. Después de aceptar esta segmentación temporal, dichos estudios se han enfocado en atender a la coyuntura que significó la implementación de la representación proporcional dentro del sistema político-electoral contenido en la LFOPPE de 1977⁸. Sin embargo, antes de que José López Portillo expidiera su famosa ley electoral y con ello iniciara el llamado «periodo de reformas» en 1977, existieron lineamientos en materia electoral a los que desde nuestro punto de vista no se les ha brindado la atención suficiente.

Esto quizás se deba a que dichas propuestas de leyes, fueron calificadas de irrelevantes, ya porque nunca se aprobaron, o bien porque no modificaban de fondo la legislación. En este trabajo analizaremos dos de esas propuestas por las resonancias que tendrán posteriormente.

Sin embargo, antes de ello y para contextualizar mejor el fenómeno, nos parece importante analizar el hecho de que tan solo cinco años después de la promulgación de la LEF de 1946 - que en su tiempo fuera considerada la ley de leyes- se aprobara una nueva normativa que la derogaba, el 4 de diciembre de 1951. Este pequeño hecho, irrelevante para la historiografía de la transición mexicana, nos podría indicar que existieron, ya desde el comienzo de la década de los cincuenta, ciertos intentos de concertación en materia electoral entre la propia élite gobernante, es decir, entre las diversas corporaciones que conformaban el PRI y la oposición que comenzaba a dar sus primeros pasos en el terreno de la construcción de las leyes⁹.

Las principales características y diferencias entre las leyes electorales de 1946 y 1951, se muestran en el siguiente cuadro:

Tabla 1
Leyes Electorales de 1946 y 1951 (Características y diferencias)

Fuente: Elaboración propia en base a los documentos originales publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de las Leyes Electorales Federales de 1946 y 1951.

Como trataremos de evidenciar más adelante, la reforma electoral de 1951 fue resultado de arreglos institucionales a la hora de la emergencia de la incipiente oposición -tanto de izquierda como de derecha- en la Cámara de Diputados durante la XLI Legislatura (1949-1952). El logro más grande de esta oposición fue la ampliación a tres, en lugar de dos, comisionados de los partidos políticos ante la Comisión Federal Electoral (CFE), pues con ello disminuyó la sobre-representación con que contaba el poder Ejecutivo al reducirse de dos a uno los integrantes de este, ante el anterior órgano de administración electoral¹⁰. El cambio en la denominación de la institución electoral federal fue otra modificación significativa, pues la Ley de 1951 estableció que la administración electoral era una obligación y responsabilidad ya no solo de los poderes de la federación sino además de los partidos políticos y de los ciudadanos. De tal suerte que el calificativo «Vigilancia» no era ya adecuado para denominar una función estadual en la cual la Comisión no solo vigilaba sino que organizaba las elecciones e integraba como coadyuvantes en esta labor, tanto a los ciudadanos como a los partidos políticos.

A la ley publicada en 1951 le sobrevienen diversas adecuaciones en 1954, 1963¹¹ y 1970. En 1973 se publica una nueva Ley Federal Electoral (LFE) que la deroga, durante la presidencia de Luis Echeverría Alvarez (1970-1976). Es decir, la Ley Electoral Federal de 1951 estuvo en vigor hasta 1973, cumpliendo un período de veintidós años de vigencia.

Sin embargo, antes de la publicación oficial de la dicha ley y en el propio año de 1951, emanados de las bancadas Del Partido Popular (PP) y del Partido Acción Nacional (PAN)¹², existieron otros dos proyectos de reformas a la ley electoral que se discutieron en el Congreso, además de la iniciativa de reforma de la oicialidad.

Así, para finales de septiembre de 1951 se presentó en la cámara baja del Congreso de la Unión una iniciativa de reforma a la ley electoral vigente -de 1946-, la cual fue abanderada por el diputado del (PP) Ignacio Pesqueira¹³. En ella se proponía la implementación de mecanismos de representación proporcional en la elección de la Cámara de Diputados, a la letra, el dicho diputado exponía: «que para la elección de diputados federales se adopte el sistema de representación proporcional», alegando que «...la adopción del sistema de representación proporcional no implica la necesidad de reformar nuestra ley suprema, porque su artículo 54 establece que la elección de diputados será directa y en los términos que disponga la ley electoral». El argumento más fuerte que planteaban los pepistas se basaba en que en un sistema pluripartidista el sistema electoral de mayorías relativas no garantizaba la efectiva representación que la Constitución establecía, además la propuesta del (PP) hacía una denuncia del retraso político de las leyes mexicanas al estar prohibido el voto femenino, estos dos supuestos, para el caso de las elecciones federales, podían ocasionar -según Pesqueira- que más de la mitad de los votos quedaran sin representación en el Congreso.¹⁴

En términos sintéticos, esta era la primera propuesta, en la historia, de reforma electoral emanada de la izquierda mexicana de aquella época, más adelante regresaremos a ella. A la par de la propuesta del (PP), como ya mencionamos, durante la XLI Legislatura, existieron dos proyectos más que pretendían reformar la Ley Electoral vigente, vale decir que la propuesta del Partido Acción Nacional representaba un cambio radical de la ley electoral en vigencia, mientras que la propuesta oicial, que fue la que inalmente fue aprobada y de la cual se observan sus principales características en el cuadro anterior, resultó en un perfeccionamiento en cuanto a los aparatos de centralización de la función electoral federal que habían sido implementados por su predecesora de 1946.

Así pues, entre 1949 y 1952 existieron tres proyectos distintos de legislación electoral, uno propuesto desde la derecha abanderado por el PAN, otro desde la izquierda representado por el PP y otro desde el propio Ejecutivo Federal apoyado por el PRI.

Luego de una declaración de Pesqueira en el sentido de la existencia de las tres diferentes propuestas y sus principales características¹⁵, se entendía que la bancada del Partido Popular reconocía de esta forma que su iniciativa no implicaba, para el régimen electoral vigente, un cambio radical o sustantivo, sino que solamente introduciría mecanismos para implementar un procedimiento de representación proporcional que conviviera palmo a palmo con el sistema de mayorías, no un sistema mixto. Una adición que, sin embargo, tampoco representaba una adecuación menor.

Siguiendo con los planteamientos de Pesqueira, este reconocía en la propuesta del PAN un cambio radical. Evidentemente conocía el proyecto y sabía que era una ley completamente disímil que incluso mostraba una configuración discursiva muy diferente en relación a la redacción usual de las leyes; un proyecto que por provenir de la derecha les resultaba inadmisible tanto a pepistas como a prifistas. Recordemos que las posturas de izquierda, en este caso, las del (PP), siempre estuvieron más en consonancia con las propuestas del oficialismo. Por ello no es vano aclarar que el propio fundador del (PP), Vicente Lombardo Toledano, había sido, como líder de la Confederación de Trabajadores de México (CTM), un colaborador, aunque crítico, cercano de las administraciones prifistas sobre todo durante la presidencia de Lázaro Cárdenas del Río (1934-1940)¹⁶.

Como bien lo reconocía Pesqueira, el proyecto del PAN era ambicioso y planteaba un cambio radical en cuanto a la legislación electoral, pues primero planteaba la creación de un «registro ciudadano» de carácter permanente; segundo, sancionaba nuevas instituciones en la observancia electoral, en la procuración de justicia electoral y proponía que se estableciera un «servicio profesional electoral» y; por último, propugnaba para que la calificación de las elecciones de diputados y presidente de la república las realizara un tribunal jurisdiccional y no la propia cámara baja¹⁷.

Todas estas disposiciones -que hoy día nos parecen razonables y que en esa época estaban en consonancia con lo que pasaba en el mundo occidental después del fin de la Segunda Guerra Mundial¹⁸ y de la normalización de las relaciones diplomáticas entre México y el mundo luego del prolongado proceso revolucionario de 1917-¹⁹, para el centro y la izquierda mexicana resultaban escandalosas, no porque no concordaran, al menos en el discurso con ellas, sino porque las estimaban inapropiadas para la realidad y para el proyecto de país que tenían en mente. Evidentemente, la propuesta de Acción Nacional buscaba eliminar toda influencia del gobierno y del partido de Estado en la administración electoral. La oposición en el Congreso, por insignificante, pudo permitirse proponer casi cualquier cosa, pues su mínima representación no era suiciente para que fueran aprobadas sus iniciativas. No obstante, sus propuestas, le valían en el entendido de que por lo menos fueran leídas en el Congreso y conocidas por todos los legisladores. Esto, en un proceso de acuerdo mutuo con las otras partes, derivó en que muchos puntos de dichas propuestas se fueran agregando paulatinamente a las del oicialismo, a manera de pequeñas concesiones que el régimen comenzaba a otorgar a estos partidos. La famosa «concertacesión»²⁰ que en los setenta y ochenta tendrá un papel mucho más visible en la labor legislativa, se venía gestando ya desde estos años a través de dichas estrategias de «presión» de los partidos de oposición.

Al comparar las distintas normativas electorales y el funcionamiento de las instituciones que sancionaba, resulta evidente que algunos aspectos de estas dos propuestas, la del PP y la del PAN, son retomadas mucho después dentro de la reforma política de 1977, pues en la LFOPPE se introduce, para las elecciones federales de diputados, el sistema mixto de representación proporcional con preponderante mayoritario y se lleva a cabo una redistritación, estableciendo con esto, 300 distritos electorales²¹ fijos y 5 circunscripciones plurinominales.

En estas últimas, cada circunscripción repartía 20 escanos, quedando la Cámara baja conformada por 400 diputados, 300 de mayoría relativa y 100 de representación proporcional²². Adicionalmente a lo anterior, se instauró un órgano, con carácter permanente, encargado de la elaboración del padrón electoral y un tribunal electoral con jurisdicción. Es decir, grosso modo, se recogieron en esta normativa de 1977, algunos de los aspectos fundamentales de las propuestas que tanto el PP como el PAN habían hecho treinta años antes.

Se ha insistido en repetidas ocasiones que las reformas más avanzadas en términos políticos y electorales siempre fueron inspiración de viejas propuestas de la oposición, en particular del PAN. Las discusiones y los proyectos presentados a la Cámara de Diputados durante las sesiones realizadas entre diciembre de 1948 y enero de 1949, así como durante el periodo extraordinario que se abrió en febrero de este último año a iniciativa de los diputados de oposición, parecieran demostrarlo²³.

La bancada del PAN, retomó en 1951 una iniciativa de reestructuración total del sistema político-electoral propuesta en 1948, toda vez que jamás fue dictaminada durante la XL Legislatura en donde se había presentado el día 12 de noviembre de 1948. La iniciativa de reforma electoral panista de 1948 se turnó para su evaluación, análisis y dictamen a las comisiones correspondientes de la Cámara de Diputados el 7 de diciembre de 1948. Las comisiones encargadas, no emitieron dictamen alguno sobre esta iniciativa durante el período de labores de esa Legislatura.

En dicha sesión del 7 de diciembre, se leyeron tres documentos presentados por los diputados Antonio L. Rodríguez, Miguel Ramírez Munguía y Juan Gutiérrez Lascuráin²⁴. El primero de ellos era la exposición de motivos de una serie de iniciativas de reformas que el PAN proyectaba, entre ellas la Ley Electoral de Poderes Federales (LEPF), pero donde además figuraba un proyecto para una Ley de Partidos Políticos y otro más que proponía la creación del Tribunal Federal de Elecciones, es decir, todo un paquete de reformas que modificarían de raíz el sistema electoral mexicano. En este sentido no solo era una reforma electoral, sino política pues se pretendía instaurar una nueva ley reglamentaria y modificar la Constitución en algunos de sus artículos²⁵.

A propósito de la supuesta idoneidad de la propuesta de Ley Electoral de Poderes Federales, se decía en la exposición de motivos que si bien había avances palpables en materia electoral desde la Ley de 1946, se requería la expedición de una nueva ley electoral que eliminara los poderes que el presidente de la república tenía como «gran elector», los cuales eran, según la interpretación de los Panistas, directamente concedidos por la legislación vigente²⁶.

A fin de cuentas, se hacía una evaluación de la situación política del país, a diferencia del proyecto del PP -el cual retomaremos más adelante- en que de alguna manera se legitimaba el sistema político y electoral, adoptado por México después de la consolidación del régimen posrevolucionario, pero se denunciaban sus falencias.

Parte fundamental de aquel sistema que se pretendía reformular, y que tenía sus reminiscencias en el Constituyente de 1917, era la atribución que tenía la Cámara de Diputados para constituirse en Colegio Electoral y de esta forma calificar la elección de sus propios miembros. En este sentido, una pieza nodal del proyecto de reformas del PAN se cimentaba en la crítica y la propuesta de cambiar este sistema de autocalificación en la Cámara baja al considerarlo «degradante», pues la calificación electoral era «entregada a los mismo interesados en desnaturalizar los resultados del sufragio»²⁷.

En tal situación, se proponía, ante la proximidad de nuevos comicios en 1949, la discusión urgente de la propuesta de «Ley Electoral, de la ley de partidos y del Tribunal de Elecciones», toda vez que esta establecería mecanismos permanentes en materia de observancia electoral, pues la Ley de 1946 no concebía «el registro ciudadano como un servicio público de carácter permanente, sino como un censo circunstancial, preparatorio de una elección determinada», además de que se denunciaban otras características que se identificaban como incorrectas y por ello como sujetas de reforma, pues se decía que la Ley vigente confiaba -en términos de la elaboración del padrón electoral- su formación «a un Consejo constituído por funcionarios especializados en misiones previstas en leyes que no forman parte de la legislación electoral»²⁸. Por ende, debía constituirse un órgano y una ley encargados de la elaboración del padrón electoral con un carácter permanente, independiente e integrado con funcionarios preparados y especialistas en esas cuestiones.

Dada la conformación de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral (CFVE), la propuesta también identificaba varios problemas en este órgano, y proponía la creación de una nueva institución encargada de la administración electoral con mayor independencia respecto del Estado, la cual llevaría por nombre Consejo Federal del Sufragio (CFS)²⁹.

Las ideas para darle sustancia a esta nueva institución eran claras y precisas, y de alguna manera nos remiten a los utilizados en la creación del Instituto Federal Electoral (IFE) en la década de los noventa³⁰. Resumiendo, se proponía que el CFS tuviera a su cuidado la tarea del registro ciudadano, como ya se dijo de carácter permanente; que el propio CFS igualmente fuera permanente en el entendido de que dicha situación coadyuvaría en el logro de la especialización de un núcleo mínimo de funcionarios capaces de organizar la «prestación adecuada del servicio»; que no tuviera un carácter representativo, esto es, sin la presencia de partidos por juzgarla inconveniente para una misión eminentemente técnica, y que los funcionarios que la conformarían fueran nombrados «directamente y bajo su responsabilidad, por el Presidente de la República». Así pues, la propuesta también contemplaba que para su régimen interno, el CFS fuera autónomo y que sus integrantes tuvieran «la garantía de inamovilidad, con las limitaciones consiguientes a la responsabilidad de sus miembros y a un procedimiento de revocación». El Consejo designaría a su propio personal, distribuiría su presupuesto y quedaba obligado a «rendir cuenta detallada y comprobada del ejercicio de este»³¹.

Como se aprecia, se pretendió la creación de una institución centralizada, donde -a pesar de que el presidente de la República tenía la atribución de elegir de manera discrecional a los miembros que integrasen el Consejo- prevalecía la figura de los ciudadanos pues ninguno de los que conformarían el Consejo podían ser secretarios de Estado o tendrían cargo público alguno, y no tendrían influencia político-ideológica de parte de los partidos políticos al quedar excluidos estos últimos de su conformación.

En resumidas cuentas, el documento realizado y presentado al pleno de la Cámara de diputados por Antonio L. Rodríguez, Miguel Ramírez Munguía y Juan Gutiérrez Lascuráin, reconocía que el proceso electoral era un servicio público de capital importancia para la vida del país y, por tanto, debía ser atendido por órganos especializados, autónomos y con responsabilidad precisa y directa; propuso un padrón ciudadano permanente, técnicamente formado y conservado, sin vinculación con el interés inmediato de una elección, y observaba la creación de un sistemático conjunto de recursos y garantías procesales que permitirían evitar la violencia, el fraude y la simulación.

Finalmente, y para complementar lo anterior, el documento especificó las condiciones de conformación de las instituciones electorales en el ámbito regional vinculadas con el Consejo Federal de Sufragio, las cuales serían Comisiones Locales -en cada entidad federativa- y Comités Distritales -en cada distrito electoral- como instituciones, estas sí, de carácter «adventicio», conformadas por la cercanía de algún proceso electoral, con funcionarios igualmente transitorios designados al efecto por el Consejo.³²

Regresando a 1951, para el 23 de octubre, Gonzalo Chapela, Eduardo Facha Gutiérrez, Juan José Hinojosa y Jaime Robles Martín del Campo hicieron suya aquella vieja propuesta panista y, poniéndola a disposición del pleno un año antes, bajo la circunstancia de no haber sido dictaminada, presentaron recursos administrativos para que las comisiones dictaminadoras hicieran su trabajo lo antes posible pues ya se venía encima un nuevo proceso electoral. Los recursos, denominados excitativas, a diferencia de lo que había sucedido en 1948 cuando estos instrumentos solo lograron que se abriera un periodo extraordinario de sesiones sin que llegaran a discutirse, tuvieron repercusión pues aunque la iniciativa reeditada fuera descalificada en las comisiones de puntos constitucionales, gobernación y comisiones unidas, con los más variados argumentos, esta por lo menos se dictaminó negativamente. Es decir, la iniciativa se conoció, fue leída, discutida -lo más probable es que con poco entusiasmo- y finalmente desechada por improcedente.

El día 15 de noviembre de 1951, el proyecto panista de reforma electoral fue finalmente rechazado a través de un dictamen elaborado por las comisiones de estudios legislativos, de gobernación y de puntos constitucionales. Este se presentó ante el pleno seis días después, en la sesión del 21 de noviembre³³. En dicho documento, se dictaminaron una serie de iniciativas presentadas por diferentes actores pero que coincidían en plantear reformas del sistema electoral y de las instituciones electorales en su conjunto, dentro de las cuales se encontraban, además de la del PAN, la del PP y la del Ejecutivo Federal. Ello llevó a que se presentara un extenso texto de cerca de cuarenta mil palabras.

Los términos en que la iniciativa de Ley Electoral de Poderes Federales de Acción Nacional fue rechazada argüían que ya desde 1948 se habían introducido reformas a la ley de 1946 que en mucho satisfacían los «propósitos de los proyectistas», y además se juzgaba improcedente e inoperante que el órgano supremo electoral, o los miembros que lo conformarían, estuviera integrado únicamente con designaciones hechas por el Ejecutivo³⁴.

Es de hacer notar que en ningún momento el dictamen atendió o hizo alusión alguna a uno de los ejes fundamentales de la iniciativa panista, que era el que proponía cambiar las atribuciones de autocalificación de sus miembros de la Cámara de Diputados por un órgano de carácter puramente técnico que lo hiciera.

Otro de los argumentos en contra de las propuestas Panistas fue que, según la «técnica legislativa», el hecho de presentar tres leyes diferentes (la de poderes federales, la de partidos y la del tribunal electoral) para sancionar una sola actividad relacionada con «lo electoral» denotaba una cierta falta de experiencia legislativa.³⁵

Aunque se puede interpretar esto como una estrepitosa derrota de la oposición panista, toda vez que los dictaminadores además los acusaban de neóitos en materia legislativa, la oposición conservadora tuvo ciertos triunfos, pues algunas de las propuestas en su ley de partidos políticos fueron recuperadas en el dictamen, especíicamente se les puede atribuir a los Panistas la redacción, grosso modo, del artículo 29 de aquel documento que, días después, se convertiría en la Ley de 1951.

Como es usual en el proceso legislativo luego de llevar a la tribuna una iniciativa de ley para su discusión, esta debe venir acompañada de un discurso en donde se expresen ordenada y claramente los motivos que la sustentan. En dicha exposición de motivos, la propuesta de reforma electoral del PP partía de supuestos democráticos de matriz centro-izquierda y al igual que otros proyectos de reforma de la oposición, esta alocución comenzaba por llevar a cabo una crítica de lo que estipulaba la ley que pretendía reformar, en este caso la Ley Electoral Federal de 1946.

Se reconocía, debido a las simpatías ideológicas con el ala izquierdista del PRI, que la Ley Electoral de 1946 había iniciado un sistema político-electoral de pluripartidismo que, sin embargo, era perfectible pues a su consideración este no había «recogido con la amplitud indispensable [...] en la práctica [...] la completa representación política del pueblo mexicano». Se nota en esta expresión el reconocimiento al régimen pero también se formula de manera indirecta una dura crítica. Así, se proponía la reforma, atendiendo fundamentalmente cuatro ejes político-ideológicos: a) igualdad de los partidos políticos en relación a su injerencia en la organización y vigilancia de la función electoral; b) implementación de un sistema de representación proporcional para la elección de diputados federales; c) garantizar mecanismos de transparencia en el cómputo de los votos para evitar adulteraciones; y d) llevar a cabo una redistritación electoral³⁶.

El proyecto, según consta en el Diario de los Debates correspondiente, fue leído el 25 de septiembre de 1951. Estaba estructurado en 153 artículos, distribuidos en XII capítulos, es decir, reproducía la estructura capitular de la Ley de 1946 y le añadía 17 artículos más, en los cuales básicamente se especificaban los mecanismos a través de los cuales sería instaurado el sistema de representación proporcional.

La propuesta del PP presentaba varias fallas. La principal de estas era confundir sistema político con sistema electoral, pues en términos teóricos los sistemas electorales generalmente son sobrevalorados en su rol para caracterizar o medir el nivel de democracia en un país, pues no se entiende que estos, aunque fundamentales en el funcionamiento y caracterización de las instituciones democráticas, son solo una parte del todo conocido como sistema político. Situación que reproducían los abanderados del Partido Popular en su propuesta³⁷.

Otra parte principal de las fallas en la ingeniería constitucional de la propuesta, desde nuestro punto de vista, consistió en confundir régimen con sistema político, además de no tener bien claro cómo es que el sistema de partidos que se establecía en la ley de 1946 influía en el actuar de las otras instituciones electorales pues por definición «...los sistemas tienden a ser más duraderos y estables que los regímenes...»³⁸. No era culpa de los legisladores, solo la perspectiva histórica nos permite saber que se estaba afianzando un sistema político autoritario de partido casi único, donde había muy pocas opciones de maniobra para la oposición. En este contexto, podemos decir que las buenas intenciones de la oposición política al PRI en cuanto a proponer mecanismos de apertura política eran solo eso, pero vale mencionarlas y conocerlas como voces críticas que anunciaban lo que el futuro le deparaba a la legislación electoral en particular y al sistema político mexicano en general. A final de cuentas, creemos que las posturas y estrategias de la oposición -tanto de derecha como de izquierda- entranaban la esperanza de coadyuvar en la progresiva democratización del régimen.

Las estrategias de subsistencia tanto del PP como del PAN, en el tránsito del avilacamachismo al alemanismo, se orientaron en la convicción de tratar de confiar , respectivamente, en los elementos progresistas que estaban en el gobierno y desconiar de los reaccionarios que también se encontraban ahí³⁹.

Regresando a la iniciativa, y atendiendo a lo dicho arriba, esta no se puede considerar como un proyecto de reforma en sí, sino mas bien como un proyecto de adiciones a la ley vigente pues incluso los títulos de los capítulos eran los mismos de la Ley de 1946 e iban encaminados en la descripción procedimental de la renovación de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, que describían las funciones correspondientes a los organismos electorales y a los partidos políticos; definía, basado en la Constitución y en la anterior ley electoral, el derecho activo y pasivo del voto, la división electoral y el Padrón Electoral; describía los procedimientos de preparación de las elecciones, el proceso electoral de la elección de Diputados, Senadores y Presidente de la República, las juntas computadoras, el cómputo general de las elecciones de Senadores y Presidente de la República, así como los mecanismos a través de los cuales se debía dar la calificación de las elecciones, la nulidad de estas y las sanciones correspondientes por delitos electorales. En este sentido, la propuesta del PP simplemente le añadía a la ley vigente 17 artículos más.

Aquellos 17 artículos, sin embargo, resultan representativos pues evidenciaban la necesidad de contar con una mayor y mejor representación de las distintas sensibilidades de la sociedad mexicana. El análisis que de esto hacía el PP, junto con el análisis del PAN, prefiguraron, quizás sin saberlo, leyes reglamentarias que posteriormente fueron incorporadas al sistema electoral mexicano. Por supuesto que ellos mismos reconocían que sus propuestas, en caso de aplicarse, no resolverían de fondo el problema de la pobre representatividad y baja calidad democrática de México en esa época, y que mientras siguiera existiendo la simbiosis entre partido, gobierno, sindicatos y organizaciones populares, todo intento resultaría infructuoso⁴⁰.

En la década de los setenta, el sociólogo Pablo González Casanova, en su obra La democracia en México, llegaba básicamente a la misma conclusión que el PP hacía en 1951 en su exposición de motivos, al denunciar, por la vía del análisis de las dinámicas sociales y de los procesos políticos, dos esferas o niveles contrapunteados en los cuales se sustentaba lo político, es decir, el aspecto formal y el aspecto real de la política en México. Con otras palabras y bajo otros presupuestos teóricos González Casanova coincidía con los pepistas, argumentando que existían dos Méxicos, uno impolítico y otro político, es decir, dos realidades en las que se ejercía la política en México: la formal y la informal⁴¹.

Resulta relevante saber, cómo, desde diferentes perspectivas y en distintas épocas, el problema de la democracia en México ocupó la mente tanto de intelectuales como de políticos, quienes identificaron como rasgo característico del fracaso democrático de la Revolución, al propio sistema político instaurado por sus sucesivas e ininterrumpidas administraciones.

Tal caso demuestra, por un lado la larga tradición de propuestas que se extiende a nuestros días, reflejada en las iniciativas que propugnaban por contar con una mejor y mayor calidad democrática, propuestas e ideas que, como se plantea en el caso analizado aquí, algunas veces han permeado la construcción de las leyes.

Sin embargo, el que coincidan estos dos diagnósticos y el que estos además encuentren concomitancias con discusiones a propósito de las reformas al sistema político-electoral de las décadas de los setenta, ochenta y noventa, representa una prueba fehaciente de la enorme capacidad de adaptación que demostró el régimen prifista para no colapsar ante estas voces críticas tempranas. Por otro lado, es además una muestra de cómo ese sistema se encargó de que esas voces y propuestas no hicieran eco en una ciudadanía que, por lo demás, fue objeto constante y deliberadamente de desmovilización política, es decir, en la cual las propuestas hechas por otros actores políticos diferentes a los oficiales tuvieron pocos o ningún lugar de donde asirse⁴². La política siguió siendo dictada por la élite gobernante, y las propuestas emanadas de la oposición política, sin embargo, también eran generadas por una élite que fue incapaz de anclarse y expandirse socialmente y con ello convertirse en verdaderas agrupaciones políticas de masas.

De tal suerte que, lo que proponía el grupo parlamentario del Partido Popular, era introducir un sistema de representación proporcional sin apenas modificar el sistema electoral, únicamente llevando a cabo: «a) Modificaciones directas o sean [sic] los preceptos que es preciso cambiar para que los cargos de Diputados al Congreso de la Unión, se concedan en proporción a los votos de cada partido político»; y «b) Modificaciones derivadas del nuevo sistema electoral; es decir, ajustes en detalle de una estructura que no fue concebida para establecer la elección proporcional»⁴³.

La iniciativa tampoco proponía un sistema electoral mixto -como con el que México cuenta hoy día-, lo cual habría implicado que la iniciativa de reforma fuera acompañada de un proyecto de reforma constitucional para modificar la conformación de la Cámara de diputados (cosa que no sucedía) y, además, hubiese implicado una redistritación⁴⁴ -que no tendría lugar sino hasta 1977-⁴⁵, sin embargo, la idea había sido plantada.

Por tanto, esta propuesta del PP pretendía modificar el sistema electoral vía la reforma y adecuación de la LEF de 1946, sin modificar la Constitución, pues mantenía las mismas autoridades e instituciones electorales casi en su totalidad, salvo en el rubro de la representación proporcional. En cuanto a los partidos políticos, seguía manteniendo los preceptos de que solo podrían participar en las elecciones y postular candidatos los «partidos políticos nationales»⁴⁶, es decir, aquellos que cumplieran con un cierto número de especificaciones, por ejemplo, estar registrados con por lo menos un año de anterioridad a la elección y otros de carácter técnico en cuanto a su efectiva presencia nacional⁴⁷.

En su propuesta de artículo 37, la iniciativa del PP mantenía el registro de los partidos políticos ante la Secretaría de Gobernación (SEGOB) y se ratificaba la conformación y las atribuciones de la Comisión Federal de Vigilancia Electoral (CFVE). En su capítulo v, concerniente a la división territorial y del padrón electoral, el artículo 48 establecía los fundamentos de la representación proporcional especificando que por esta vez, y en caso de que fuera aprobada la iniciativa, el sistema proporcional solo aplicaría en la elección de diputados. Se proponía pues, una suerte de periodo de calificación, en el cual se evaluarían sus resultados y la pertinencia de extender el .mismo modelo de elección al Senado⁴⁸. Aspectos relacionados con la representación proporcional se reglamentaban además en los artículos 62, 106 y 107.

Cabe destacar que cada estado o territorio se estatuiría en distrito electoral de representación proporcional y que, dependiendo del número de habitantes, en este caso 150,000, resultaría el número de diputados electos por este principio, o sea que no establecía un número fijo de diputados elegidos por el principio de representación proporcional. Los candidatos a ocupar esos cargos serían propuestos por los partidos a través de «planillas» de candidatos propietarios y suplentes⁴⁹. En ese momento, se dice en el documento presentado por el pp, Argentina, Cuba, Panamá y Venezuela utilizaban un sistema similar de representación proporcional, y se expresaban argumentos de su beneicio y buen funcionamiento en aquellas naciones⁵⁰. El artículo 75, fracción Ifi, especificaba que el sistema planteado era por presentación de listas abiertas y desbloqueadas, es decir, el voto no sería para cada candidato en esas listas sino para cada partido, los cuales previamente habían registrado su lista de candidatos en un orden que el elector podía modificar al momento de expresar el sentido de su voto⁵¹.

Finalmente, dependiendo del porcentaje de votación global del distrito que obtuviera cada agrupación política, entonces serían asignados los escanos a cada «planilla» o lista presentada por cada partido.

Como vemos, la iniciativa del PP, resalta por su propuesta al menos desde dos posturas. Por un lado representaba una innovación y por el otro se cenía a las directrices del régimen electoral establecido por Ávila Camacho en 1946.

Resultaba innovador el hecho de proponer la representación proporcional per se, pues esta era considerada como un mecanismo corrector de la sobrerrepresentación que suponen todos los sistemas mayoritarios, el diagnóstico del PP era correcto y sin duda trataba de subsanar un vicio de la legislación electoral que dejaba de lado todos los votos que iban destinados a la oposición.

La posterior implementación del sistema de «diputados de partido» en 1963⁵² fue una respuesta a estas exigencias planteadas por la izquierda desde la legislatura 1949-1951, situación que sin embargo creó otros vicios, pues es a partir de la implementación de este sistema que se empieza a hablar de la actuación de la «oposición fiel» en el escenario político mexicano y surgen partidos políticos «satélites» del prifismo como el PARM⁵³.

Por otro lado, estaba en consonancia con el régimen, pues solo pedía una ampliación en la representación de los partidos diferentes al PRI ante la institución encargada de la observancia de los procesos electorales pero en ningún momento propuso la separación efectiva entre esta y el Estado como sí lo hacía la propuesta panista. La iniciativa pepista mas bien representaba una suerte de agregado, una enmienda, pero no una reforma en el estricto sentido del término como hemos visto. El diagnóstico de la situación política del país que hacía al PP no desafiar de forma radical al PRI, le permitió, décadas después, ser beneficiario directo de leyes electorales que ampliaron su presencia, como oposición testimonial, en la Cámara de Diputados.

En el epílogo de este episodio legislativo, después de su discusión en el pleno, la iniciativa del Partido Popular fue desechada por improcedente. Sobre la cuestión nodal del proyecto, la representación proporcional, decía el dictamen que «estas comisiones dictaminadoras no estiman conveniente su aprobación», pues era «falso que la representación proporcional sea el medio de hacer más eficaz la democracia y darle mayor valor al voto de los ciudadanos», sobre todo porque México y sus condiciones materiales en cuanto a infraestructura en comunicaciones, así como la accidentada topografía, densidad poblacional y niveles educativos promedio, no garantizaba que los ciudadanos pudieran saber cómo votar por «planillas», ya que estaban acostumbrados a votar por candidatos y esto provocaría desinterés en las elecciones y por consiguiente aumentaría el abstencionismo pues se violentaría «nuestra tradición electoral».

Así los términos, el argumento principal del dictamen en contra era que los efectos de la representación proporcional eran dudosos allá donde se aplicaban. Quienes dictaminaban, con el argumento que usaron para la descalificación del sistema de representación proporcional, se posicionaban en un lugar moralmente superior -apelando a «nuestra tradición electoral»- y por lo tanto, de mayor conciencia democrática, al fin herederos de la Revolución. La historia posterior demostraría exactamente lo contrario.⁵⁴

En este espacio se analizó el trabajo legislativo que la oposición al régimen prifista comenzó a conigurar en las legislaturas de inales de la década de los cuarenta y principio de los cincuenta. Una etapa de la historia política poco estudiada porque, como nos dice Elisa Servín, la mayor parte de la historiografia de la época se acerca al estudio de la oposición o disidencia política, siempre en el marco del análisis del régimen político construido a la sombra de la Revolución Mexicana y nunca desde la perspectiva de la oposición a la misma⁵⁵.

La emergencia de la oposición debe entenderse como los espacios ganados por opciones políticas diferentes del oicialismo y que no fueron necesariamente concesiones del gobierno hacia dichos partidos, pues esta no es la etapa, todavía, de la «oposición fiel». Los partidos opositores en esta época, optaron por la participación activa en la política nacional, aprovechando las pocas rendijas que dejaba abierta la política de «carro completo» de Miguel Alemán. Esta actitud de la oposición, pareció relegarla a cumplir solo una «función legitimadora»⁵⁶, sin embargo, desde nuestra perspectiva representa un esfuerzo consciente por establecerse como opción política real frente a la abrumadora máquina prifista. Por ejemplo, Acción Nacional, que había sido fundado en 1939, experimentó y superó los férreos controles partidistas de la LEF de 1946 y para 1951, eligió por primera vez a un candidato para presentarse a la elección presidencial de 1952: Efraín González Luna. Por su parte el Partido Popular, creado en 1948, postuló en 1951 a su líder y fundador, Vicente Lombardo Toledano, para que contendiera en la elección presidencial de 1952⁵⁷.

A pesar de que las bancadas de estos dos partidos eran mínimas, sus iniciativas desataron por algunos meses una acalorada discusión en la Cámara de Diputados, lo que quisimos hacer fue rescatar ese rico debate parlamentario en el que durante una legislatura existieron tres propuestas de reforma electoral en una época en que se piensa que en el Congreso existió un soliloquio prifista.

El año de 1951, también representa la primera vez que, sin reconocimiento oficial, las exigencias de la oposición, se vieron refiejadas en las leyes, pues el proyecto del PAN expuso ciertos aspectos sobre los partidos políticos que fueron retomados en la ley que se aprobó, por ejemplo, la redacción del artículo 29 y subsecuentes de la LEF de 1951.

Todo esto tiene que ver con la historia de la oposición política en un período tan crucial -el tránsito de la década de los cuarenta a la de los cincuenta- en la configuración de las relaciones que se darán durante los siguientes cuatro decenios en relación con los regímenes emanados de la Revolución y una oposición que lenta pero constantemente y a través de los resquicios que representan las reformas electorales, se ve refiejada y va obteniendo mayor relevancia electoral en los ámbitos regional y nacional. Hay que recordar que después de la fundación del PNR⁵⁸ en 1929, el primer triunfo electoral de un partido distinto no se dio sino hasta diciembre de 1946, cuando el PAN ganó las elecciones municipales de Quiroga, Michoacán. Cabe además destacar que este instituto político, junto con el brazo político del lombardismo, el Partido Popular, y el PRI, son dos de las tres fuerzas políticas representadas en la Cámara de Diputados en las legislaturas XL y XLI, entre 1946 y 1952.

Esto resulta importante resaltarlo pues como vimos, las bancadas oposicionistas, por pequeñas que hayan sido, no representaron un caso de inmovilidad en el ejercicio de la actividad legislativa. De hecho, inmiscuyen en el debate parlamentario propuestas que en el terreno electoral contrastaron con la de Alemán.

Así, este trabajo da cuenta de las «innovaciones» que la LEF de 1951 implementó con respecto de su predecesora, sobre todo en lo concerniente al funcionamiento y atribuciones de la Comisión Federal Electoral. Pero además da cuenta de la dinámica de la emergencia de la oposición política al régimen emanado de la Revolución a través de las iniciativas electorales presentadas por estos actores, es decir, se intentó hacer una breve aunque significativa caracterización de la oposición política nacional de derecha y de izquierda, antes de que esta fuera caracterizada por la historiografía del período como «oposición leal». Hay aquí un intento por comprender las maneras de inmiscuirse y tratar de iniuir en los asuntos públicos nacionales de una oposición poco explorada por los estudiosos del tema y de la época.

Por supuesto que un hecho de importancia nodal reside en la comparación de la ley de 1946 con la de 1951. A nosotros nos parecía sospechoso que después de un cambio tan radical en el sistema electoral representado por la reforma de 1946, cinco años después, este haya sido nuevamente modificado. En efecto, en los estudios del tema se habla de que la de 1951 es una nueva ley, en el terreno formal; lo es, para nosotros sin embargo mas bien debe ser entendida como el perfeccionamiento de la ley avilacamachista en el control de la administración electoral, colocándose una máscara democrática al permitir la presencia de la oposición en la Cámara de Diputados. Los principales cambios de una ley a otra son aquellos que le brindan mayores instrumentos de control en el registro de nuevas opciones partidistas a la CFE, por tanto una mayor concentración de funciones en el órgano electoral, que además cambia de denominación. Cambios que, para bien o para mal, son impulsados por la incipiente «presión» de la oposición pues al igual que el PAN, la iniciativa pepista, aunque rechazada y menospreciada, también presionó en el resultado final de la reforma de 1951 sobre todo en lo que respecta a la conformación de la CFE, al meter en el debate la exigencia por balancear la correlación de fuerzas que tenían los distintos actores que participaban en esta, y proponer por primera vez la modificación de un sistema electoral que no se dará sino casi tres décadas después. En términos generales, podemos observar el inicio de lo que nosotros identificamos como el proceso a través del cual la parcial apertura del sistema político mexicano en 1977, se basó en una previa estructura autoritaria de administración electoral, así como evidenciar algunos de los instrumentos de participación de los partidos de oposición en dicha estructura.