1. Introdução

A governança pública é um fator importante para o desenvolvimento local e a gestão eficiente dos recursos públicos. A governança pode ser definida como a totalidade de interações entre atores públicos e privados com o objetivo de resolver problemas sociais e melhorar a qualidade de vida dos cidadãos (Kooiman, 2003).

Ao longo das últimas décadas, a governança pública passou por reformas, inicialmente com a transição da gestão patrimonialista para o modelo de governança burocrática tradicional (Weberiano) e, mais recentemente, para o modelo gerencialista ou Nova Gestão Pública (NGP) e a Nova Governança Pública (Vieira, Tavares & Barreto, 2019; Haveri & Anttiroiko, 2021). Concomitantemente, também ocorreram alterações nas tarefas do governo devido à evolução da tecnologia e informação e à concepção da importância da participação de diversas partes interessadas em sistemas democráticos representativos (Alqooti, 2020).

Acompanhando as transformações da própria governança, no decorrer do tempo, diferentes modos de governança, isto é, a lógica ou a forma por meio da qual a governança pode ser realizada (Pahl-Wostl, 2019), emergiram. Eles abrangem desde perspectivas convencionais, como a governança tradicional hierárquica, até abordagens mais colaborativas e integradas (Regal, Ferlie, Aagaard & Vrbek, 2024), tais como a governança participativa, colaborativa, multinível, inteligente e em rede. Estes modos de governança apresentam características distintas que podem ser mais ou menos eficazes dependendo do contexto em que são aplicados. A governança hierárquica, por exemplo, é baseada na centralização de decisões e cadeias de comando bem definidas (Phuong, Biesbroek & Wals, 2018; Vieira et al., 2019) e está vinculada ao modelo burocrático hierárquico. Por outro lado, há formas de governança não tradicionais que se voltam mais para a NGP, como a governança participativa que envolve a participação ativa dos cidadãos no processo de tomada de decisão (Bevir, 2012; Silva, Limeira Filho & Martins, 2022). Há também, modelos híbridos que combinam elementos de perspectivas tradicionais e não convencionais e, na prática, tendem a ser os mais recorrentes (Kooiman, 2016; Pahl-Wostl, 2019).

As cidades, especialmente em contextos de urbanização acelerada, enfrentam desafios complexos, como crescimento populacional, desigualdades, mobilidade urbana, segurança e questões de sustentabilidade, que requerem soluções inovadoras e adaptativas (Bettencourt, 2021). Os diferentes modos de governança determinam como as cidades são governadas e influenciam diretamente a eficácia das políticas públicas e a qualidade dos serviços oferecidos à população em atendimento a esses desafios (Przeybilovicz & Cunha, 2024). Dessa forma, analisar os modos de governança contribui para a compreensão de como as decisões são tomadas, implementadas e monitoradas nas esferas governamentais.

Pesquisas anteriores buscaram compreender práticas de governança em órgãos públicos federais (Correio & Correio, 2019), bem como, analisar a governança pública dos municípios brasileiros tendo em conta critérios de efetividade, transparência, participação, equidade e ética (Aquino, Silva, Vasconcelos & Castelo, 2021). No entanto, ainda há carência de formas consolidadas para mensurar a governança local em contextos municipais diversos (United Nations Development Programme [UNDP], 2015), especialmente no que diz respeito à identificação dos modos e características de governança adotados nas cidades, com base em perspectivas comparativas e escalas mais amplas. Além disso, embora a tendência de pesquisa indique uma atenção contínua aos estudos sobre governança local, ainda nota-se a predominância de estudos qualitativos, frequentemente baseados em estudos de caso, e uma concentração da literatura em países desenvolvidos (Yi & Qiu, 2024). Tais lacunas teóricas e metodológicas evidenciam a necessidade de pesquisas empíricas, com enfoques quantitativos, que explorem os diferentes arranjos de governança municipal e seus condicionantes contextuais.

Visando superar essas limitações, este artigo tem como objetivo compreender os modos de governança adotados nos municípios da Região Sul do Brasil, por meio de uma abordagem quantitativa, oferecendo uma visão abrangente das práticas de gestão pública municipal na região.

Entende-se ainda que as especificidades contextuais, como diferenças socioeconômicas e estruturais, podem exercer influência sobre a governança praticada (UNDP, 2015). Pesquisas anteriores demonstraram, por exemplo, que melhores condições socioeconômicas podem resultar em uma governança de melhor qualidade (Fagbemi, Nzeribe, Osinubi & Asongu, 2021), assim como variáveis como o porte populacional podem influenciar nos arranjos institucionais e administrativos adotados (Aquino et al., 2021; Vringer, Vries & Visser, 2021). Dessa forma, o estudo também se propõe a investigar as possíveis correlações entre os diferentes modos de governança e variáveis demográficas e socioeconômicas, como porte dos municípios, densidade demográfica, Produto Interno Bruto (PIB) per capita, Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) Municipal e taxa de urbanização.

Avaliações da governança local são essenciais para fornecer bases empíricas que sustentem a formulação de políticas públicas mais responsivas e eficazes. Como enfatiza o UNDP (2015), tais avaliações revelam aspectos da descentralização, da participação cidadã e da responsabilização institucional, oferecendo subsídios para a melhoria contínua da administração pública no nível local.

Espera-se que os dados obtidos neste estudo contribuam para a identificação de padrões de governança e ofereçam suporte para gestores públicos e formuladores de políticas. Ao mapear os modos predominantes em diferentes contextos municipais, o estudo poderá apoiar estratégias de governança mais adaptativas, inclusivas e inovadoras, além de fornecer uma base teórica e metodológica para pesquisas futuras.

2. Governança Pública

A palavra governança tem suas origens no verbo grego kubernân, que significa dirigir ou conduzir (Kjaer, 2004). Em um primeiro momento, essa ideia era vinculada ao conceito de governo, sendo interpretada como um processo hierárquico com autoridade bem definida, onde o Estado-nação ocupava uma posição central de controle (Osborne, 2010).

Foi no início do século XX que o modelo de governança burocrático tradicional (weberiano) surgiu em superação à gestão patrimonialista, promovendo a separação entre o público e o privado (Vieira et al., 2019). No entanto, devido às críticas à sua rígida racionalidade e separação política e técnica, além de crises fiscais e econômicas e à pressão por um governo mais responsável, transparente e flexível, em meados do século XX, surgiu o modelo gerencialista de governança, também chamado de Nova Gestão Pública (NGP). Este modelo tem uma concepção antiburocrática e estabelece uma abertura de mercado e descentralização das decisões, permitindo a prestação do serviço públicos pelo setor privado. Também apresenta ênfase na gestão profissional e utilização de técnicas gerenciais como medidas de desempenho, controle de resultados e mecanismos de competição (Vieira et al., 2019; Paludo & Oliveira, 2024).

Já no final do século XX, com a finalidade de incorporar os stakeholders na formulação e implementação de políticas, surge o modelo da Nova Governança, o qual se orienta para o estabelecimento de parcerias e colaboração, respeitando os interesses das partes interessadas (Vieira et al., 2019; Silvestre, 2019; Haveri & Anttiroiko, 2021). Foi nesse contexto de redefinição dos modelos de administração pública e expansão da Nova Governança que, a partir da década de 1980, a abordagem de governança passou a se difundir com maior intensidade, impulsionada por desafios globais como a mudança climática e crises sanitárias, como a gripe aviária (Bevir, 2012). Diante disso, Instituições internacionais, como o Banco Mundial e as Nações Unidas, passaram a incentivar reformas fundamentadas na governança local, reconhecendo que, em diferentes contextos, desenvolvidos ou em desenvolvimento, a transformação das estruturas locais de governança representa um fator-chave para o progresso social e econômico (Yi & Qiu, 2024).

É nesse contexto que ocorre a diferenciação entre governança e governo. De acordo com Bevir (2012), o governo refere-se às instituições políticas, e a governança está menos orientada ao Estado e suas instituições e mais às práticas e atividades sociais. Para a UNDP (2015) a governança local refere-se aos mecanismos e processos por meio dos quais as decisões sobre políticas públicas são formuladas e executadas. Ela emerge das interações, vínculos e articulações entre diversos setores como o governo, a administração pública, a iniciativa privada e a sociedade civil envolvendo negociações, disputas e relações de poder entre os diferentes atores para definir quem tem acesso a quais recursos, em que momento e sob quais condições. As formas como essas relações se estabelecem influenciam diretamente os modos de organização das ações públicas e a prestação dos serviços à população. Devido a isso, a governança vai além da noção tradicional de governo ou de “bom governo”, pois está relacionada à forma como serviços e políticas são planejados, conduzidos e regulados dentro de contextos políticos, sociais e econômicos específicos (UNDP, 2015).

Nesse sentido, a governança inclui novas dinâmicas, processos e formas de interação entre atores para além da hierarquia tradicional, e se desenvolveu como resultado da crescente consciência de que os governos não são os únicos atores relevantes para a resolução de questões sociais, destacando o papel de instituições privadas, voluntárias e da sociedade civil (Bevir, 2012; Lange, Driessen, Sauer, Bornemann & Burger, 2013; Alqooti, 2020). Assim, a governança passou a incorporar todos os envolvidos no processo de tomada de decisão, não se restringindo aos atores e instituições públicas (Leck & Roberts, 2015). Para Kooiman (2003), esse processo não se trata do encolhimento dos papéis do governo, mas uma reorganização das tarefas, entendendo a necessidade de cooperar com outros atores sociais para responder aos problemas que exigem uma multiplicidade de abordagens.

Em decorrência dessa compreensão de governança e evolução ao longo dos anos, entende-se que as interações entre atores públicos, privados e a sociedade civil podem se dar de maneiras distintas. Isso pode ser chamado de modos de governança, cuja temática é discutida na sequência.

3. Modos de Governança

Os modos de governança podem ser definidos como a lógica ou a forma por meio da qual a governança é realizada conforme os atores envolvidos, seus papéis e a natureza e a lógica das interações (Pahl-Wostl, 2019). Um desses modos refere-se à governança tradicional hierárquica. Ela está mais vinculada ao modelo burocrático hierárquico e é caracterizada pela centralização, cadeias de comando bem definidas, normas rígidas e coordenação vertical, valorizando a neutralidade e legalidade, ao mesmo tempo que é pouco adaptável a contextos complexos (Phuong et al., 2018; Vieira et al., 2019; Murko e Ravšelj, 2022; Regal et al., 2024).

De acordo com Tavares e Bitencout (2022), a concepção tradicional da governança ainda se mantém predominante no contexto brasileiro, assim como em outros países em desenvolvimento. No entanto, a fim de promover serviços que atendam as necessidades dos cidadãos, são necessários mecanismos de governança eficazes que integrem diversas partes interessadas (Nastjuk, Trang & Papageorgiou, 2022). Há, portanto, uma busca pela inclusão de práticas mais democráticas com maior descentralização e participação social (Rosa, Procopiuck & Frey, 2016).

Diante disso, acompanhando as transformações do Estado e aliadas às complexidades das sociedades modernas, recentemente novos modos de governança menos autoritários e mais facilitadores têm emergido (Bevir, 2012). Dentre elas destaca-se a governança participativa, colaborativa, multinível, inteligente e em rede. Esses modos, inclusive, são vinculados à promoção de processos transformadores em direção a uma sociedade mais resiliente e sustentável (Massuga, Doliveira, Kuasoski & Mangoni, 2024). A governança participativa destaca-se pelo envolvimento direto dos cidadãos e organizações da sociedade civil na tomada de decisões e no controle social das políticas públicas, promovendo transparência e conexão com problemas locais (Bevir, 2012; Silva et al., 2022). A governança colaborativa, por sua vez, envolve a coprodução de políticas entre o setor público, privado e sociedade civil, com foco na corresponsabilidade e na diversidade de perspectivas (Ansell, 2012; Conti et al., 2019). A governança multinível envolve articulação entre diferentes esferas governamentais, sendo útil para lidar com problemas complexos (Hooghe & Marks, 2001; Westman, Broto & Huang, 2019). A governança inteligente se apoia no uso estratégico de Tecnologias da Informação e Comunicação (TICs) para aprimorar a gestão pública, promover agilidade decisória e fomentar a participação cidadã (Bolívar & Meijer, 2016; Przeybilovicz & Cunha, 2024). Por fim, a governança em rede privilegia a cooperação horizontal e a autorregulação entre múltiplos atores, favorecendo soluções integradas (Sørensen & Torfing, 2005; Keast, 2016). As definições, bem como as vantagens e desvantagens de cada um desses modos de governança podem ser visualizados no Quadro 1.

Além dos modos de governança aqui destacados, a literatura também reconhece outras formas, como a governança adaptativa, reflexiva e em mosaico. No entanto, tais abordagens derivam, em grande medida, das características centrais dos modos principais apresentados, sendo frequentemente utilizados como base para a configuração de modelos híbridos ou subsidiários (Massuga et al., 2024).

Os modelos híbridos que combinam diferentes perspectivadas também são apresentados nos estudos (Kooiman, 2016; Pahl-Wostl, 2019). Partindo dessa ideia, é possível que modos de governança mais tradicionais sejam combinados com as formas de governança não convencionais, podendo essa dinâmica ser alterada ao longo do tempo (Pahl-Wostl, 2019). De acordo com Haveri e Anttiroiko (2021) e Przeybilovicz e Cunha (2024) diferentes modos de governança também coexistem nas cidades contemporâneas e podem servir como uma abordagem analítica a fim de observar os aspectos contextuais das cidades, denotando o papel do governo e as diferentes partes interessadas na gestão pública, bem como a natureza das interações entre esses atores. Esses modelos mistos refletem a complexidade dos contextos institucionais e administrativos e um grande desafio é, portanto, combinar de modo adequado os diferentes modelos individuais de governança (Kooiman, 2016). Entretanto, mesmo em arranjos híbridos, é comum que um modo de governança prevaleça sobre os demais, e essa dominância pode se modificar ao longo do tempo, em função de fatores políticos, culturais ou administrativos (Pahl-Wostl, 2019).

Fatores políticos, como os próprios estilos de governança e vontade política dos governantes, podem influenciar essas combinações e a escolha por modos de governança específicos. Conforme destaca Nzimakwe (2022), a liderança pública exerce papel estratégico na definição da agenda política, no direcionamento da atuação institucional e, consequentemente, na configuração dos arranjos de governança.

Além dos fatores políticos, aspectos contextuais também desempenham papel relevante, já que os modos de governança tendem a variar conforme as condições locais. Estudos empíricos têm demonstrado, por exemplo, que municípios de maior porte geralmente apresentam maior capacidade institucional para praticar uma governança mais estruturada, devido à disponibilidade de orçamento, recursos humanos qualificados e acesso à informação técnica (Vringer et al., 2021; Aquino et al., 2021). Da mesma forma, Fagbemi et al. (2021) apontam uma relação mútua entre condições socioeconômicas e qualidade da governança, sendo que melhorias no contexto socioeconômico tendem a favorecer práticas mais eficazes de governança.

Em síntese, os modos de governança refletem distintas formas de interação entre Estado e sociedade, variando desde modelos tradicionais, vinculados ao modelo burocrático hierárquico, até abordagens mais participativas, colaborativas, em rede, multinível e inteligentes baseados na abordagem da Nova Governança. Tais modos não são mutuamente excludentes e, na prática, podem coexistir ou ser combinados de forma híbrida, adaptando-se às especificidades de cada contexto e/ou à vontade política dos gestores públicos. Compreender essas configurações é essencial para aprimorar a capacidade de gestão pública, especialmente em cenários de rápida urbanização e intensificação das demandas sociais.

4. Metodologia

Trata-se de um estudo exploratório, descritivo e analítico com abordagem quantitativa operacionalizado a partir de um levantamento (Survey). De acordo com Fowler (2014), a pesquisa survey é realizada a partir da coleta de informações com questões efetuadas diretamente para as pessoas que fazem parte da amostra de uma população e tem como objetivo produzir estatísticas gerando dados para análise.

A pesquisa teve como foco os municípios localizados na região Sul do Brasil, a qual possui uma população de aproximadamente 30 milhões e é formada pelos estados do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul (IBGE, 2023a). A escolha da região se deu, inicialmente, por critérios de conveniência, conforme orientação para estudos exploratórios (Prodanov & Freitas, 2013). No entanto, esse recorte regional também possui justificativas analíticas. A Região Sul apresenta desempenho superior em indicadores relacionados à governança pública como efetividade, transparência e participação, quando comparada a outras regiões brasileiras (Aquino et al., 2021). Além disso, seus municípios reúnem níveis variados de desenvolvimento socioeconômico, densidade populacional e porte administrativo, o que possibilita a análise de diferentes realidades dentro de um mesmo contexto regional.

A população do estudo compreendeu municípios maiores dessa região, com mais de 20 mil habitantes, tendo em conta que correspondem a cidades mais estruturadas com obrigatoriedade de elaboração do Plano Diretor (Brasil, 2001) e com tendência a possuírem uma governança pública superior (Aquino et al., 2021). Ao total, 271 municípios compõem a população, sendo 92 localizados no estado do Paraná, 72 em Santa Catarina e 107 no Rio Grande do Sul. A amostra da pesquisa foi não probabilística por resposta voluntária (autosseleção) (Dunn, 2021).

Como instrumento de coleta de dados foram utilizados questionários estruturados sob forma escalar de classificação. Esses questionários são utilizados para avaliar as variáveis ao longo de um continuum, sendo um valor numérico atribuído pelo respondente (Taherdoost, 2019). Optou, neste estudo, pelo uso da escala do tipo Likert de 10 pontos com descritores numéricos. A escolha por esse método se justifica pelo fato de a resposta numérica depositar maior confiança no respondente pela familiaridade com a noção de classificação de 1 a 10 (Dawes, 2008).

O questionário compreendeu questões iniciais de identificação incluindo informações sobre o sexo, cargo/setor ocupado, tempo de atuação e escolaridade, além de 25 afirmações objetivas baseadas na literatura sobre os modos de governança municipal com gradações de concordância, sendo 1 para discordo totalmente e 10 para concordo totalmente. A distribuição das afirmações pelos construtos da pesquisa pode ser visualizada na Tabela 1.

A pesquisa teve como foco compreender a perspectiva institucional da governança praticada e, por isso, priorizou atores com conhecimento técnico e administrativo sobre os processos internos da administração pública. Como critério de seleção dos respondentes, definiu-se que estes deveriam atuar no poder executivo municipal, ocupando cargo de gestão ou função administrativa diretamente vinculada à gestão estratégica e/ou ao planejamento municipal. Essa escolha se justifica pelo fato de que o poder executivo, chefiado pelo prefeito e assessorado pelas secretarias municipais, é o principal responsável pela formulação e implementação das políticas públicas locais, além da administração dos recursos públicos (Klering et al., 2011). Nesse sentido, possuem o conhecimento necessário para avaliar os modos de governança adotados em seus respectivos municípios.

Foram realizados pré-testes dos questionários com base na técnica de revisão especializada (Ikart, 2019) em duas etapas. Na primeira delas, o questionário foi enviado para pesquisadores que possuíam proximidade com a temática a fim de verificar a validade do instrumento a partir da validação da face e conteúdo (Hair, Anderson, Tatham & Black, 2009). Em um segundo momento, o questionário completo foi encaminhado para 18 agentes públicos municipais para evidenciar possíveis dificuldades na compreensão das questões. Nessa etapa foram utilizadas técnicas cognitivas de sondagem para entender a percepção dos especialistas sobre o questionário (Collins, 2003).

Após finalizados os pré-testes, os questionários, construídos na plataforma Google Forms, foram enviados por e-mail e/ou protocolos digitais para todas as prefeituras dos municípios da região Sul do Brasil com mais de 20 mil habitantes, via intermédio da chefia de gabinete municipal no período de dezembro de 2023 a março de 2024. Foi coletado um questionário por município, com foco na percepção da gestão sobre a governança municipal, conforme critérios definidos anteriormente. Ao todo, 185 prefeituras participaram do estudo, correspondendo a 68,3% da população.

Cabe ainda ressaltar que este estudo também utilizou a pesquisa documental com a coleta de dados secundários para composição das variáveis demográficas e socioeconômicas, conforme apresentado na Tabela 2.

Os dados provenientes da pesquisa foram submetidos, inicialmente, a análise estatística descritiva. Em seguida, foram realizados testes de correlação de Pearson (r) entre os diferentes modos de governança e as variáveis demográficas e socioeconômicas a fim de identificar possíveis padrões no comportamento dos dados (Fávero & Belfiore, 2017). Embora neste estudo sejam avaliadas variáveis categóricas ordinais, há evidências que o teste de Pearson pode ser utilizado, sendo bastante robusto para tratamento dos dados do tipo de escala (Norman, 2010). Os valores de p<0,05 foram considerados significantes (Ferreira & Patino, 2015). Para a realização dos testes foram utilizados os softwares Microsoft Excel e Statistical Package for the Social Sciences (SPSS). Para interpretar os coeficientes de correlação foram utilizados os parâmetros estabelecidos pelo Departamento de Ciência Política da Universidade de Quinnipiac que considera: 1,0 – correlação perfeita; 0,7 a 0,9 – correlação muito forte; 0,4 a 0,6 – correlação forte; 0,3 – correlação moderada; 0,2 – correlação fraca; 0,1 – correlação insignificante; e 0,0 – correlação inexistente, para valores positivos ou negativos (Akoglu, 2018).

Cabe ainda ressaltar que o projeto de pesquisa foi submetido e aprovado em Comitê de Ética em Pesquisa e todos os participantes tomaram ciência do Termo de Consentimento Livre e Esclarecido (TCLE) aceitando ou não as condições da pesquisa. Os dados foram tratados de maneira conjunta e as cidades não foram expostas em sua individualidade.

5. Resultados e discussão

Ao todo, foram analisadas 185 respostas, dentre elas, 36,7% pertencem a municípios do estado do Rio Grande do Sul, 27,6% a Santa Catarina e 35,7% ao Paraná.

Os respondentes consistiram em agentes públicos municipais, predominantemente do sexo masculino (58,9%), com tempo médio de atuação de 9,16 anos (± 8,77), o que indica uma elevada experiência e entendimento sobre as dinâmicas da administração pública local. Todos os participantes atuavam em cargos vinculados à gestão municipal, especialmente como secretários, gestores ou diretores em setores de planejamento e desenvolvimento, administração e cargos diretamente vinculados ao gabinete. Quanto à escolaridade, 95,2% da amostra possuíam, no mínimo, ensino superior completo, o que revela o alto nível de qualificação dos agentes públicos municipais.

Em relação à caracterização municipal, observa-se a abrangência de municípios com populações variando entre 20 mil e 1,7 milhão de habitantes, com uma média de 341 habitantes/km², PIB per capita médio de R$51.077 e com IDH alto (>0,700) e taxa de urbanização também elevada, conforme pode ser observada na Tabela 3.

Pode-se, portanto, inferir que as percepções refletidas nos dados são bem fundamentadas e abrangentes, proporcionando uma base sólida para a análise dos modos de governança na realidade investigada.

A fim de visualizar as características de governança que se fazem presentes nos municípios abrangidos na pesquisa, a Tabela 4 apresenta inicialmente os resultados para os indicadores da Governança Tradicional.

Os dados indicam que os respondentes percebem moderadamente a presença de características de governança tradicional em seus municípios, com média geral de 6,05. A maior média foi observada no indicador GT1 (7,73). Isso sugere que há uma percepção amplamente compartilhada de centralização das decisões pelo gestor/prefeito. A padronização e a burocracia nos processos municipais também são evidenciadas nos municípios (média de 6,71 para GT3). Em contrapartida, a menor média foi observada no indicador GT2 (4,29). Neste caso, pode-se inferir que, embora as decisões finais ainda sejam tomadas pelo gestor/prefeito municipal, há tendência a uma maior abertura a consultas externas para embasar essas decisões e apoiar a criação de regras, políticas e regulamentos. Nesse sentido, apesar de serem evidenciadas características tradicionais de governança, existem elementos que podem direcionar para uma abertura à participação externa e flexibilidade em alguns processos. Esses achados corroboram a literatura a qual aponta que os modos de governança estão se tornando menos autoritários e mais facilitadores e passam a considerar cada vez mais a participação da sociedade, voltando-se aos novos modelos de gestão da NGP e da nova governança pública (Bevir, 2012; Leck & Roberts, 2015; Vieira et al., 2019; Silva et al., 2022).

A Tabela 5 apresenta os dados da Governança Participativa, a qual possui foco no engajamento democrático, empoderamento dos cidadãos e participação cívica na gestão pública (Silva et al., 2022).

Os dados demonstram que os respondentes possuem uma análise mais positiva em relação à presença de características da governança participativa nas cidades investigadas, com média geral de 7,36. A maior média (8,30) é observada no indicador GP2 demonstrando uma percepção comum sobre a existência de transparência na gestão pública no que se refere à divulgação de informações para os cidadãos. Cabe ressaltar que o acesso à informação corresponde a um direito do cidadão e um dever do estado, conforme Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Brasil, 2011), o que pode justificar a elevada média para esse indicador. Por outro lado, o indicador GP3, além de apresentar a menor média (6,37), possui maior variabilidade nas percepções (CV = 44,1%), o que pode indicar que, enquanto alguns municípios implementam orçamentos participativos de forma eficaz, outros podem enfrentar desafios nesse aspecto.

De maneira ampla, a elevada média geral reflete uma tendência positiva para a participação cidadã na gestão pública dos municípios investigados com evidência de mecanismos de governança participativa como disponibilização de informações e arenas de participação. Isso tende a resultar em uma maior capacidade da gestão para compreender as reais necessidades locais para a implementação de políticas (Fung & Wright, 2001; Bevir, 2012).

De modo similar, a colaboração também pode ser outro meio utilizado nas interações públicas e privadas para resolução de problemas evidenciados nos centros urbanos, a partir do foco na gestão compartilhada e cooperação entre órgãos públicos e demais grupos de interesse (Ansell, 2012; Conti et al., 2019). Para compreender a presença das características de governança colaborativa nos municípios investigados, a Tabela 6 apresenta os dados acerca dos indicadores correspondentes.

Ao observar os resultados, destaca-se que a média geral do construto Governança Colaborativa é de 7,25, refletindo uma tendência positiva para práticas colaborativas nos municípios investigados. O indicador GC1, que avalia a inclusão de outras partes interessadas nos processos de decisão, teve a média mais alta (7,97). Isso indica uma percepção de que os municípios envolvem o setor privado e outras partes interessadas em suas decisões. O indicador que apresentou média mais baixa foi o GC4, relacionado à colaboração com acadêmicos e universidades (6,45). Este indicador também apresentou o maior desvio padrão (2,69), refletindo uma maior variabilidade nas respostas, a qual pode ser explicada, por exemplo, pela presença ou não de Instituições de Ensino Superior na região na qual o município está localizado. Os indicadores GC2 e GC3, que tratam da aceitação e implementação das recomendações de várias partes interessadas e da resolução de desafios em parceria com empresas privadas, também mostraram médias elevadas (7,14 e 7,45, respectivamente).

Os dados indicam, portanto, uma percepção geral positiva sobre a governança colaborativa, apontando para a existência de um forte envolvimento de partes interessadas nos processos de decisão na maior parte dos municípios investigados. Nesse sentido, evidencia-se, além da participação, um papel mais concreto das partes interessadas na gestão pública municipal a partir de responsabilidades compartilhadas, que podem gerar benefícios pela consideração de diversos pontos de vista para resolução de problemas locais (Ansell; Gash, 2007; Ansell, 2012; Conti et al., 2019).

Na Tabela 7, são expostos os dados sintetizados em índices de tendência central e de dispersão da Governança Multinível, a qual possui ênfase nas conexões entre os níveis verticais e horizontais do governo para o estabelecimento de metas e objetivos comuns (Hooghe & Marks, 2001).

É possível perceber que a compreensão média dos respondentes da amostra sinaliza que os municípios possuem algumas características da governança multinível (6,37). Os indicadores GM1 e GM2, que avaliam a interação e o recebimento de apoio estadual e federal para a resolução de problemas sociais e o desenvolvimento de projetos locais, apresentaram as maiores médias (7,54 e 7,61, respectivamente). Esse resultado sugere que muitos municípios estão alinhados aos demais níveis de governo, beneficiando-se do apoio estadual e federal para a implementação de iniciativas locais a partir de objetivos comuns (Westman et al., 2019). No que concerne à dimensão horizontal da governança multinível, a parceria com outros municípios (GM3) apresenta uma média intermediária (6,94). Já o indicador GM4, relacionado às parcerias com entidades internacionais apresentou a menor média (3,41) e o maior desvio padrão (3,03), refletindo alta variabilidade nas respostas. Essa dispersão nos dados sugere que poucos municípios possuem parcerias internacionais bem estabelecidas, sendo um desafio nessa área de governança.

Outro modo de governança que vem sendo adotado na gestão pública em decorrência das mudanças tecnológicas e transformações digitais é a governança inteligente, a qual se baseia na utilização das TICs para tomar decisões e promover a participação pública (Pereira et al., 2018; Przeybilovicz & Cunha, 2024). Para mensurar a governança inteligente foram considerados quatro indicadores principais, cujos resultados são apresentados na Tabela 8.

A partir dos resultados obtidos, observa-se que a Governança Inteligente é o constructo com maior média entre todos os avaliados (7,72), refletindo uma tendência positiva para adoção de tecnologias e ferramentas digitais pelos municípios investigados. O indicador GI1, que avalia o uso de sites municipais e mídias sociais para comunicação em tempo real com os cidadãos, apresenta a média mais alta (9,31) sugerindo uma adoção mais generalizada dessas práticas de governança. Segundo Pereira et al. (2018), o uso das mídias sociais favorece o envolvimento do cidadão e direcionaram a gestão para um governo inteligente. Os indicadores GI3, relacionado ao uso de aplicativos e portais eletrônicos para a prestação de serviços digitais, e GI2 que trata da utilização de softwares para análise de dados e suporte à decisão, também obtiveram médias elevadas (8,27 e 7,56, respectivamente). Isso indica que muitos municípios estão investindo em plataformas digitais e softwares para facilitar o acesso dos cidadãos aos serviços públicos e a análise de dados para tomada de decisões informadas. Por outro lado, observa-se que nem todos os municípios fazem uso de tecnologias mais avançadas como realidade aumentada e IA, com o indicador GI4 apresentando a menor média (5,72) e a maior variabilidade (DP = 2,93). Isso revela ainda limitações quanto à infraestrutura tecnológica e conhecimentos o que pode reduzir os efeitos positivos da governança inteligente em determinadas realidades (Tomor et al., 2019).

Por fim, apresenta-se e discute-se os resultados relativos à governança em rede, a qual está baseada na articulação de atores interdependentes que interagem e negociam para atingir a um objetivo público comum (Sørensen & Torfing, 2005; 2016) (Ver Tabela 9).

É possível perceber que a Governança em Rede obteve a menor média geral entre os modos de governança avaliados (5,85), sendo, portanto, visualizada com menor intensidade nos municípios investigados. O indicador GR1, que avalia o estabelecimento de diálogos e compromissos e a tomada de decisões coletivas com demais atores públicos e privados, apresenta a maior média (7,27), seguido pelo indicador GR2 sobre a participação do município em redes locais (7,17). Em contrapartida, os indicadores GR3 e GR4, relacionados à atuação em redes translocais (nacionais) e transnacionais (internacionais), apresentaram médias mais baixas (5,37 e 3,58, respectivamente). Esses dados corroboram os resultados obtidos no construto Governança Multinível, denotando uma baixa colaboração municipal com entidades internacionais.

Cabe também ressaltar que, apesar de possível observar a predominância de alguns modos e características de governança em detrimento de outros, não são visualizadas diferenças exacerbadas entre as médias gerais. Isso é justificado devido ao fato de que os modos de governança não são excludentes e, geralmente, suas características se combinam na realidade municipal (Kooiman, 2016; Pahl-Wostl, 2019; Haveri & Anttiroiko, 2021).

Os elevados coeficientes de variação para muitos dos indicadores também apontam para realidades particulares em cada município, as quais podem ser explicados pelo contexto institucional local, considerando cultura, rotinas, ideias, valores, regulamentos, atitudes e estilos da administração pública (Praharaj; Han; Hawken, 2018; Tomor et al., 2019; Nzimakwe, 2022), além de variáveis demográficas e socioeconômicas.

A fim de verificar se há algum padrão nos dados considerando as características demográficas e socioeconômicas específicas, a Tabela 10 apresenta os resultados do teste de correlação.

Observa-se que a governança participativa apresentou correlações significativas com o porte dos municípios e taxa de urbanização (p = 0,047; 0,039), no entanto trata-se de uma correlação insignificante dada a interpretação do coeficiente de correlação (r = 0,146; 0,152) (Akoglu, 2018). O mesmo foi verificado entre a governança colaborativa e o IDH, a governança inteligente e as variáveis de porte e PIB per capita, e a governança em rede e o porte e a taxa de urbanização.

Por outro lado, correlações fracas foram observadas entre a governança inteligente e o IDH e a taxa de urbanização (r = 0,251; r = 0,236, respectivamente). Esses resultados sugerem que esse modo de governança, que utiliza as TICs para melhorar a gestão pública, é mais comum em municípios com melhores condições econômicas e sociais, além de ser mais presente em cidades altamente urbanizadas. Esse comportamento pode ser justificado pela necessidade de recursos financeiros para estabelecer uma infraestrutura tecnológica adequada e pelo maior nível educacional necessário para o uso dessas tecnologias, além da busca por eficácia e agilidade no atendimento das demandas crescentes de populações urbanas, proporcionada pela governança inteligente (Bolívar & Meijer, 2016; Tomor et al., 2019; Przeybilovicz & Cunha, 2024).

De modo similar, a governança em rede também apresentou correlações significativas e fracas com o PIB per capita (r = 0,205) e o IDH (r = 0,215), demonstrando que esse modo de governança tende a se beneficiar de contextos socioeconômicos mais favoráveis, onde há maior disponibilidade de recursos financeiros e infraestrutura para apoiar a formação de redes de parcerias entre governo, setor privado e sociedade civil. Esses resultados estão em consonância com a literatura que aponta uma relação mútua entre as condições socioeconômicas e a qualidade da governança (Fagbemi et al., 2021).

Essa interpretação demonstra, portanto, como diferentes contextos urbanos tendem a favorecer modos de governança mais modernos e colaborativos, auxiliando gestores públicos a compreender melhor as condições que facilitam a implementação de práticas de governança inteligentes e integradas.

6. Considerações Finais

Este estudo teve como objetivo compreender os modos de governança adotados nas cidades da região Sul do Brasil, além de explorar as possíveis correlações entre os diferentes modos de governança e variáveis sociodemográficas. Os dados foram coletados por meio de um survey, utilizando questionários estruturados com uso de escala do tipo Likert de 10 pontos e pesquisa documental. Ao todo, 185 prefeituras participaram da investigação.

Os resultados indicaram uma predominância de características relacionadas à governança participativa, colaborativa e inteligente. Entre essas características destacam-se o uso de sites e mídias sociais para comunicação em tempo real, a digitalização dos serviços públicos, a disponibilização de informações, o estabelecimento de arenas de participação e o envolvimento dos cidadãos e partes interessadas nos processos decisórios. Parcerias com empresas privadas também se destacam. Entretanto, tecnologias mais avançadas, como a inteligência artificial (IA), ainda são vistas como inovadoras, representando um campo para melhorias futuras no contexto da governança inteligente. Da mesma forma, o orçamento participativo e a colaboração com universidades e acadêmicos podem fortalecer as práticas de governança participativa e colaborativa, respectivamente.

Por outro lado, os modos de governança multinível, tradicional hierárquica e em rede foram observados com menor intensidade nas cidades investigadas. Embora exista forte interação com os governos estadual e federal, além de parcerias entre municípios, a colaboração com entidades internacionais ainda é limitada no contexto da governança multinível. Apesar de a governança tradicional ser predominante em muitos contextos, estruturas mais participativas e colaborativas estão emergindo, refletindo uma transição gradual para formas de governança não convencionais, em consonância com a Nova Gestão Pública (NGP) e a Nova Governança Pública. Além disso, enquanto a colaboração local e a participação em redes locais podem ser consideradas práticas relativamente comuns, a participação em redes nacionais e internacionais é mais reduzida nos municípios.

Esses resultados sugerem que, além da governança tradicional hierárquica, há um movimento em direção a modos de governança não convencionais, cujas características se combinam nas estruturas de governança municipais. Os elevados coeficientes de variação para diversos indicadores também indicam variações entre os municípios, ressaltando a influência do contexto institucional local na forma como a gestão é conduzida. Especificamente, foram verificadas correlações significativas que indicam que a governança inteligente é mais comum em municípios com melhor IDH e maiores taxas de urbanização, enquanto a governança em rede é favorecida em municípios com melhores condições socioeconômicas, como maior IDH e PIB per capita.

Este estudo contribuiu ao apresentar uma análise preliminar e inovadora, explorando os modos de governança nas cidades da região Sul do Brasil, superando questões metodológicas as abordagens tradicionais que se concentram na identificação de características de boa governança, como efetividade e transparência, especialmente a partir de análises qualitativas. Também trouxe contribuições ao demonstrar, de forma empírica, como características sociodemográficas, como o PIB per capita e o IDH, se relacionam com a implementação de modos de governança nas cidades. Com isso, oferece novas compreensões sobre as dinâmicas de governança nas áreas urbanas, especialmente ao vincular a adoção da governança inteligente e em rede a contextos socioeconômicos mais favoráveis.

Teoricamente, a investigação oferece contribuição para o campo da Administração Pública ao demonstrar como os diferentes modos de governança se manifestam na realidade municipal, sobretudo em um contexto de transição impulsionado pelos modelos da Nova Gestão Pública (NGP) e da Nova Governança Pública. De modo prático, o estudo oferece insights para gestores públicos e formuladores de política para a compreensão dos modos de governança predominantes em determinados contextos, além de fornecer orientações para a adoção e melhorias de práticas de governança mais inovadoras e colaborativas.

Como limitações da pesquisa destacam-se o viés da amostragem por adesão, o que pode limitar a generalização dos resultados, e o uso de dados autorrelatados via questionários, que podem não refletir completamente a realidade, uma vez que captam percepções subjetivas dos respondentes. Além disso, o recorte geográfico restrito à região Sul do Brasil impede comparações diretas com outras regiões e o foco em municípios com mais de 20 mil habitantes pode ter deixado de lado realidades de governança em cidades menores.

Em estudos futuros, sugere-se expandir o foco para municípios de menor porte, permitindo a comparação das dinâmicas de governança em diferentes contextos. Também se recomenda a ampliação da pesquisa para outras regiões do país, possibilitando uma análise comparativa mais abrangente entre distintas realidades territoriais e institucionais. Para reduzir o viés de autojulgamento e melhorar a representatividade dos dados, novas investigações podem ampliar a amostra de respondentes por município, incluindo diferentes perfis de agentes públicos e incorporando a percepção dos cidadãos sobre as condições de governança. A inclusão de dados qualitativos, como entrevistas com gestores públicos, também pode favorecer a captação de nuances que os questionários estruturados não conseguiram abordar. Recomenda-se, ainda, a exploração do impacto de fatores políticos, como a ideologia dos gestores municipais, na adoção de determinados modos de governança, assim como a realização de investigações que examinem a evolução dos modos de governança ao longo do tempo, em resposta a mudanças nas condições socioeconômicas e políticas.

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