I. Introducción

Este artículo analiza cómo la configuración de la competencia política en la arena legislativa subnacional afecta el gasto público estatal de los gobiernos estatales mexicanos. Para este propósito, evaluamos cómo la distribucióndeinteresespolíticosenlaslegislaturasestatalesalteraelgastopúblico estatal en México. Examinamos por qué y qué tanto el antagonismo que existeentreelEjecutivoestatalylaoposiciónylafragmentacióndeintereses partidarios (fragmentación legislativa), altera la magnitud de dicho gasto. Sobre la relación entre el Ejecutivo estatal y la oposición, evaluamos si la presencia de una mayoría de asientos del partido que controla el Ejecutivo estatalmodificaladimensióndelgastoestatal.Deestamanera,este estudio contribuye al desarrollo de la literatura sobre los determinantes del gasto público a nivel estatal. El análisis del caso mexicano contribuye a expandir nuestro conocimiento del federalismo fiscal en los gobiernos subnacionales para lo cual es indispensable tener en cuenta el rol de las instituciones políticas como las legislaturas estatales (Alesina et al., 1997; Alt y Lowry, 1994). La literatura que analiza el rol de los determinantes del gasto público estatal en México se ha concentrado en estudiar los efectos de las preferencias partidarias de los legisladores en los congresos estatales (Velázquez-Guadarrama, 2006) o el impacto del ciclo político electoral (Amarillas y Gámez, 2014; Gámez e Ibarra-Yúñez, 2009; Velázquez-Guadarrama, 2006) sobre el gasto público estatal. Otro grupo de estudios se ha enfocado en entenderlarelaciónentrelamagnituddelgastopúblicoestatalylaconfiguración de la competencia política entre el partido que controla el Ejecutivo estatalylaoposiciónenlalegislaturaestatal.Alrespecto,AlejandraArmesto (2015) evalúa si un gobierno sin mayoría es capaz de aumentar el gasto público estatal en bienes particularistas. Sánchez (2017) encuentra que se realizan más enmiendas al presupuesto en las legislaturas estatales bajo gobiernos divididos que bajo gobiernos unificados.

A pesar de estas importantes contribuciones, aún no existe un estudio queexamineelimpactodeladistribucióndeinteresespolíticosrelacionada a la fragmentación legislativa en los congresos estatales en México (medido porelnúmero efectivodelospartidosdeoposición en la legislaturaestatal) sobre el gasto público estatal y, además, que esta contribución evalúe si el impactodelacondiciónminoritariaenloscongresosestatalessobreelgasto público estatal está condicionada al nivel de fragmentación legislativa.

Este trabajo muestra la importancia de distinguir entre estos dos tipos de efectos (gobierno dividido y fragmentación legislativa) sobre el gasto público estatal. Encontramos que tanto la presencia (o no) de una mayoría del partido del gobernador en la legislatura estatal como el grado de fragmentaciónlegislativa afectanelgasto públicoestatal.Sin embargo,también comprobamos que parte del impacto de cualquiera de estos dos factores sobre el gasto público estatal está condicionado al efecto del otro factor. Al respecto, verificamos que existe un efecto condicionado estadísticamente significativo. Dicho de otra manera, una mayor fragmentación legislativa eleva los gastos cuando el partido del gobernador no posee la mayoría de asientos en la legislatura estatal. Este estudio contribuye a llenar este vacío enlaliteraturatomandoencuentaquelospartidosenlalegislaturapueden intercambiar gastos particularistas (Armesto, 2015) y gastos programáticos. Esta contribución también expande la comprensión sobre el papel que los congresos estatales juegan en la estructuración del gasto público estatal, y también ofrece información sobre por qué, qué tanto y bajo qué condiciones lafragmentaciónlegislativaenloscongresosestatalesalteralapolíticapública. Nuestro análisis reporta que el estudio sistemático de los determinantes del gasto público estatal resulta relevante para entender el comportamiento fiscal de los gobiernos subnacionales. Al igual que estudios previos (Alston y Mueller, 2006; Cox y McCubbins, 2001; Magaloni et al., 2007), nuestro análisis muestra que el contexto institucional puede moldear las decisiones de gasto de los gobiernos subnacionales. Al respecto, nuestro estudio complementa el entendimiento de estudios previos que estudian los determinantes del gasto público estatal no sólo en México sino también en otros países latinoamericanos y de otras regiones. La mayoría de estos trabajos han centrado su atención en los efectos del ciclo electoral (Gámez e Ibarra-Yúñez, 2009; Medina y Lema, 2004; Ramírez y Erquizio, 2012; Velázquez Guadarrama, 2006) y la competencia electoral (Costa-I-Font et al., 2003; Velázquez Guadarrama, 2006) sobre el gasto de los gobiernos estatales, dejando de lado factores endógenos que caracterizan el funcionamiento de las instituciones y que participan directamente en la estructuración y ejecución del gasto público estatal¹. Así, este estudio contribuye al desarrollo de una creciente, pero aún subdesarrollada literatura institucional, que tiene como objetivo predecir el comportamiento fiscal de los gobiernos subnacionales.

Este trabajo también deja lecciones para los hacedores de la política pública al mostrar que el monto total del gasto ejercido por los gobiernos estatales puede ser alterado por los intercambios (programáticos o particularistas) que sostienen los partidos en las legislaturas subnacionales. Elefectodeestosintercambiossobreelgastovaadependerenbuenacuentade siel partido que controlael Ejecutivo posee elcontrolde la legislatura estatal y del número efectivo de partidos en el congreso estatal. Las legislaturasestatalesenMéxicofungencomo instanciasque propiciancambiosen el monto del gasto público estatal sin restricciones efectivas que impongan un límite al gasto.

Nuestro estudio finalmente advierte que estas presiones institucionales sobreelgasto(olosdeterminantesinstitucionalesqueincrementanelgasto) podrían incrementar las deudas de los gobiernos estatales. Tales presiones sobre el gasto ayudan a explicar en buena medida los relativamente altos niveles de endeudamiento de los estados mexicanos (Hernández, 1997; Velázquez-Guadarrama, 2006). Los altos nivelesde deuda en varios estados mexicanoscreanconstante incertidumbresobre lacapacidad de buena partedelosestadosparacumplirsusobligaciones,ypersistentementecomprometen una eficiente provisión de servicios públicos (Hernández, 1997; Velázquez-Guadarrama, 2006).

Este artículo se divide en cuatro secciones. La primera sección explica cómolosgobiernosestataleselaboransuspresupuestosyquéactoresintervienen en su elaboración. El segundo segmento sustenta las hipótesis de este estudio. En particular, explicamos por qué la combinación de un gobierno divididoconunamayorfragmentaciónlegislativaincrementaelgastopúblico estatal en México. La tercera sección examina la validez de las hipótesis. El cuarto segmento concluye y ofrece sugerencias para futuras investigaciones.

II. El caso mexicano

México es una república federal, conformada por 32 entidades soberanas en su régimen interior (CPEUM, art. 40). El sistema político mexicano poseecaracterísticasinstitucionalesquefacilitanelusodiscrecionalyclientelar de recursos en los estados. Cada Estado cuenta con una ley de presupuesto deegresosydegastopúblicopropia.Segúnestasleyes,losEjecutivosestatales, que tienen facultades exclusivas de elaboración del presupuesto de gastos, poseen ventajas considerables frente a las legislaturas estatales en el diseño e implementación del presupuesto (Armesto, 2015; Ríos Cázares, 2009). Primero, todos los gobernadores poseen poder de veto con observaciones,yen27estados,estevetosólopuedesersuperadoconelvotodedos tercios de los legisladores (Sánchez, 2017). Segundo, casi todos los Ejecutivosestatalespuedenincrementarelgastototaldelpresupuestoyaaprobado previamente por las legislaturas (Armesto, 2015)². Los Ejecutivos estatales pueden realizar estos incrementos sin necesidad de justificarlos³ o justificándolos como gastos extraordinarios⁴ o de emergencia⁵ (Armesto, 2015). En los estados, la responsabilidad del ejercicio del presupuesto y el gasto le corresponde al Ejecutivo estatal (CPEUM, art. 116). Tercero, casi todos los Ejecutivos estatales pueden transferir gastos entre partidas presupuestarias sinnecesidaddequeelcongresoestatalapruebeestamodificación(Armesto, 2015). Debido aque los presupuestos se aprueban con un desglose mínimo deinformación sobre laspartidasde gasto,losEjecutivosestatalesgozande unaampliadiscrecionalidadenlaejecucióndelgasto(Sleman,2014)⁶.Cuarto, los congresos estatales sólo disponen de treinta y cinco días para analizar, enmendaryaprobarelpresupuesto,tiempoquepuedeparecercortoconsiderando que los congresos estatales suelen carecer de asesores especializados en finanzas públicas (Armesto, 2015; Ríos Cázares, 2009).

EstasprerrogativasdelosEjecutivosestatalesreducenconsiderablemente el control que las legislaturas estatales pueden ejercer sobre cuánto se gasta. Al mismo tiempo, no hay normas que prohíban a los legisladores y a los Ejecutivos estatales elevar el gasto en la mayoría de los estados. Este estudio precisamente aborda el efecto de la configuración de la competencia política sobre el gasto público estatal en un contexto caracterizado por frenos institucionales significativamente débiles al crecimiento del gasto.

Elconjunto dereglasque establecenqué actoresycómo intervienenen la determinación de la composición del gasto puede haber influido en el hecho de que el grueso de los recursos estatales no sea empleado en gasto deinversión,sinoqueesdestinadoaotrosrubros⁷.Enparticular,aproximadamenteel70porcientodelosrecursostotalesdelosestadossonutilizados en gasto corriente (México Evalúa, 2013)⁸. Estos gastos incluyen los costos operativos del gobierno (servicios personales, materialesy suministros, gastos y adquisiciones) y buena parte de este gasto no necesariamente contribuyeamejorarlacalidaddevidadelapoblación(Scott,2011).EnelGráfico 1 es posible observar la evolución de los componentes más importantes del gastoestatal.Loprimeroquesepuedenotaresqueelmontototaldelgasto público estatal por habitante ha crecido sostenidamente desde el año 1990. Además,seobservaqueelrubroquemásaumentófueeldelastransferencias y subsidios, en contraposición al gasto por habitante en inversión pública.

Gráfico 1
Evolución de los componentes del gasto estatal en México (en pesos mexicanos por habitante)

Fuente:Elaboraciónpropia.

Respecto a los ingresos que financian estos gastos, éstos tienen dos orígenes:1)ingresospropiosqueincluyenlosimpuestosrecolectadosporcada gobierno estatal, las cuotas y aportaciones del seguro social y 2) las transferenciasdelgobiernofederalalosgobiernosestatales.Enpromediolosestados obtienen el 84 por ciento de sus recursos del gobierno federal a través de estas transferencias federales; y éstas pueden ser condicionadas a gastos específicosonocondicionadasaningúndestinoespecífico(Flamand,2006; Cuentas nacionales, Inegi, 2014). De esta manera, la dependencia de las entidades federativas hacia el gobierno federal es considerable, pues los estados no generan los ingresos suficientes para cubrir la mayor parte de sus gastos (Bonet y Reyes-Tagle, 2010; Bonet y Rueda, 2012; Velázquez-Guadarrama,2006).Losgobiernosestatalestienenasucargolarecolección deimpuestosdebaseimpositivamuylimitada,yelprocesodedemocratización que México avanzó durante la década de 1990 no cambió significativamente esta asignación de responsabilidades impositivas (Bonet y Rueda, 2012; Velázquez-Guadarrama, 2006). Aproximadamente sólo el 4,2porcientodelosingresostotalesdelosgobiernosestatalesprovienende losimpuestosrecaudados;ylaaltadependenciapresupuestariadelastransferencias federales hace que los gobiernos estatales no realicen esfuerzos seriosporelevarlarecaudacióndeimpuestosdebidoasuscostoselectorales y administrativos (Bonet y Rueda, 2012; Velázquez-Guadarrama, 2006). El Gráfico2muestralacomposicióndelosingresosestatalesportipodefuente de 1989 a 2014 (promedios para este periodo).

Gráfico 2
Composición de los ingresos de los gobiernos estatales

Fuente:Elaboraciónpropia.

Las transferencias provenientes del gobierno federal son de dos tipos: condicionadas y no condicionadas. Las primeras, denominadas “aportacionesfederales”,sonrecursosdestinadosaaspectosyadeterminadosdeacuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal. A estas transferencias también se les conoce como “recursos etiquetados”⁹. Por su parte, las trasferencias no condicionadas, denominadas “participaciones federales”, son recursos transferidosquenotienenunfinespecíficodegasto,porloquepuedenserutilizados para cualquier función del gobierno estatal (Flamand, 2006; SHCP, sf). Tal como comprobamos en la sección empírica de este trabajo, la magnituddelgastopúblicoestatalenMéxicohasidoalteradaconsistentemente porlaspreferenciasdelospartidospolíticosquecontrolanelgobiernoestatal (Benton y Smith, 2017; Magaloni et al., 2007; Velázquez-Guadarrama, 2006). Durante aproximadamente seis décadas, México experimentó una dictadura de partido dominante en la que el centrista Partido Revolucionario Institucional (PRI) retuvo el control del gobierno federal y el de los gobiernos estatales (Greene, 2007). En el año 2000, el PRI cedió por primera vez el gobierno federal al conservador Partido Acción Nacional (PAN). Esta derrotadelPRIenlaseleccionespresidencialesocurrióonceañosluegodel primer fracaso en elecciones estatales, la cual ocurrió en 1989 (Flamand, 2006). En esa ocasión, el PAN ganó control de la gubernatura de Baja California. A partir de ese momento, la oposición continuó sumando más victorias en elecciones estatales en México (Beer, 2003; Flamand, 2006;

Loaeza, 1999).

A partir de 1989, la pluralidad política en los estados ha logrado avanzar, pese a que aún no ha concluido este proceso democratizador. En particular, los estados de Tamaulipas, Estado de México, Hidalgo, Durango, Colima, Coahuilay Campeche aún no han sidogobernados por un partido distintoalPRI.Lospartidospolíticosdeoposición-entrelosquedestacan el PAN y el Partido de la Revolución Democrática (PRD)- aún no logran competir exitosamente con la maquinaria del PRI en este grupo de estados¹⁰. A pesar de estos retrasos, se puede apreciar que la pluralidad y la fragmentación legislativa subnacional se han fortalecido. Como consecuencia,elnúmeroefectivodelospartidosenlaslegislaturasestataleshacrecido consistentemente durante las últimas tres décadas. El Gráfico 3 muestra la evolución del número efectivo(promedio)de partidospolíticos en laslegislaturas estatales durante el periodo 1989-2014.

Esta mayor fragmentación legislativa ha disminuido progresivamente laprobabilidaddequeunsolopartidocontrolelalegislaturaestatalatravés deunamayoríadeasientos.ElGráfico4muestraelnúmerodeestadospara cada año del periodo bajo estudio (1989-2014) en los que el partido del gobernador carecióde mayoríaen lalegislaturaestatal.

Gráfico 3
Evolución del número efectivo de partidos en las legislaturas estatales

Fuente:Elaboraciónpropia.

Gráfico 4
Evolución del número de estados en los que el partido del gobernador no posee mayoría

Fuente:Elaboraciónpropia.

En resumen, tanto el gasto público estatal como la fragmentación partidaria medida por número efectivo de partidos en la legislaturaen México han experimentado un crecimiento sostenido. También se aprecia claramente un aumento sostenido del número de gobiernos divididos en los estados. La siguiente sección precisamente elabora una nueva explicación que caracteriza con mayor detalle la relación causal entre la configuración de la competencia política en los gobiernos estatales mexicanos y la magnitud del gasto público estatal.

III. Gobierno dividido, fragmentación y gasto público estatal en México

Existen diversos argumentos sobre la dirección (positiva o negativa) de los efectos de la configuración de la competencia política sobre el nivel del gasto público estatal. Por un lado, algunosestudios sostienen que se requiere una intensa competencia política para restringir el gasto. En particular, este grupo de estudios argumenta que las restricciones al poder de los Ejecutivos ayudan a reducir el gasto y fomentan la disciplina fiscal (Gordin, 2002; Remmer y Wibbels, 2000; Wibbels, 2005). Bajo este argumento, un Ejecutivo estatal con mayoría de asientos en el congreso estatal tendería a gastar más que un Ejecutivo que dispone de una minoría de asientos. Tal como señalamos previamente, que el partido del gobernador posea o no la mayoríade asientosenuncongresoestatalmexicanoterminasiendo irrelevante para el partido gobernante ya que casi todos los Ejecutivos estatales mexicanos pueden aumentar (o transferir entre partidas) el presupuesto estatalluegodequeésteesaprobadoporlalegislaturaestatal.Así,porejemplo,lacantidadqueinicialmentepropusoalcongresoestatallapodrágastar, aunque la oposición logre enmendárselo a la baja. En este contexto, la presencia de un gobierno dividido en la legislatura estatal no representa una restricción efectiva a un mayor gasto. Ciertamente, más importante en este contexto es poder determinar por qué el gasto público estatal podría aumentar más allá de los deseos del Ejecutivo estatal. Por ejemplo, ¿pueden los partidos de oposición en contextos de gobierno dividido incrementar sus gastos para satisfacer sus intereses electorales?

Acerca de esta pregunta, otras investigaciones argumentan que ante la pérdida del controlde la legislatura del partido que liderael Ejecutivo, éste se embarque en intercambios de gastos particularistas o programáticos con los partidos de oposición para poder llevar adelante su agenda de políticas públicas (Alston y Mueller, 2006; Armesto, 2015; Cox y McCubbins, 2001; McCubbins, 1991; Mejía Acosta, 2009). Los Ejecutivos (estatales) que no cuenten con una mayoría en el congreso estatal, podrían permitir que los partidosdeoposiciónlogrenquelosgastosqueproponganseimplementen a cambio de que los partidos de oposición apoyen la aprobación de otras iniciativas de ley que presente el Ejecutivo estatal.

Además, en presencia de un gobierno dividido, los partidos de oposición (todos o parte de ellos) podrían entre ellos intercambiar apoyos (a través de un efectivo logrolling legislativo que les permita avanzar sus agendas legislativasconéxito)ylograrincrementarelgastopúblicodirigidoasectores de la población y áreas de política que luego reditúen electoralmente. Como consecuencia, Sánchez (2017) encuentra evidencia de que en las legislaturas estatales mexicanas bajo gobierno dividido se enmienda relativamentemáselpresupuestoquebajogobiernounificado.Dado quelosincrementos en el gasto público estatal están dirigidos a favorecer a los partidos de oposición, el partido que controla el Ejecutivo estatal podría luego reaccionarincrementandoaúnmáselgasto,inclusosilalegislaturaestatalnolo autoriza. Esto último ayudaría al partido que controla el Ejecutivo estatal a contrarrestarlaventajaqueobtienenlospartidosdeoposiciónalincrementar el gasto en áreas de política o en sectores de la población que los favorecenelectoralmente.Talcomolomencionamospreviamente,encasodeque los Ejecutivos estatales deseen incrementar el gasto público estatal, y aunque no dispongan de mayoría en la legislatura, lo pueden hacer luego de que se haya aprobado el presupuesto.

Estas dinámicas en el contexto de un gobierno dividido podrían elevar el gasto público estatal significativamente. A diferencia de la condición mayoritaria en donde es más probable que esta mayoría recorte o limite los gastospropuestospor laoposición,lacondición minoritariadelpartido del gobernador podría terminar por elevar el gasto público total como resultado de las concesiones que el partido del gobernador hace a los partidos de oposiciónoporlasinteraccionesentrelospartidosdeoposición(quejuntos o parte de ellos pueden alcanzar una condición mayoritaria en la legislatura). Considerando estos argumentos, la primera hipótesis de este trabajo es la siguiente:

Hipótesis 1. La pérdida del control de la legislatura estatal por parte del partido del gobernador produce un incremento en el gasto público estatal en México.

Además, los aumentos en la fragmentación legislativa, cuando el partido del gobernador pierde la mayoría de asientos en la legislatura estatal, hacen más probable que se produzcan incrementos adicionales en el gasto público estatal debido a los intercambios con/entre un mayor número efectivodepartidosdelaoposición(queserequierenparaalcanzarunamayoría que le permitaal partidodelgobernadoravanzarsu agendalegislativa).En otras palabras, si la legislatura se encuentra más fragmentada, será necesario lograr el apoyo de un mayor número de partidos políticos de oposición para alcanzar la cantidad de votos necesarios que le permita al partido del gobernadorconpresenciaminoritariaenlalegislaturalaaprobacióndesus iniciativasen otras áreasde políticapública. Asimismo, lospartidos de oposicióntenderánanegociarconunmayornúmerodepartidosparalograrel apoyo que necesitan para avanzar sus agendas legislativas (en un contexto de gobierno dividido). Cada uno de estos partidos planteará sus demandas y necesidades a los demáspartidos por lo que un mayor número de participantes en la negociación de intercambios podría terminar por elevar aún más el gasto público estatal en contextos de gobierno dividido.

Este aumento en la fragmentación legislativa podría provocar que aumente el gasto público estatal toda vez que se requiere satisfacer a una mayor cantidad de jugadores con capacidad de influencia. Estos argumentos nos llevan a considerar la siguiente hipótesis:

Hipótesis 2. Cuando el partido del gobernador pierde el control de la legislatura, los aumentos en el número efectivo de partidos expanden el gasto público del gobierno estatal.

Lasiguientesecciónevalúaempíricamentelavalidezdeestasdoshipótesis.

IV. Análisis empírico

Con el fin de corroborar la validez de las hipótesis planteadas, empleamosdosmodeloseconométricosmultivariados.Mientrasqueenelprimero de ellos se emplea como variable dependiente el gasto por habitante de los gobiernosestatales,enelsegundoseusaelcambioenelgastoporhabitante delosgobiernosestatales.Elcambioenelgastoporhabitantedelosgobiernosestatalesseobtienecalculandoladiferenciaentreelgasto porhabitante estatal del año en curso y el del año anterior. La importancia del segundo modelo radica en que permite evaluar directamente elimpacto de nuestras variablesdeinterés-elgradodefragmentaciónlegislativaylapresenciade una mayoría en el congreso estatal del partido del gobernador- sobre los cambios marginales en la magnitud del gasto público estatal por habitante. Losdatosparalaconstrucción delasvariablesdependientesyvariasde las variables explicativas fueron obtenidos del Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos de México (Simbad), el cual es un banco de datos construidoporelInstitutoNacionaldeEstadísticayGeografíadeMéxico(Inegi). Utilizamos estos datos para construir un panel balanceado con los datos anuales que miden indicadores económicos y políticos de los 31 gobiernos estatales durante el periodo entre 1989 y 2014¹¹.

Respecto a las variables independientes que incluimos para evaluar la validez de laprimerahipótesis,laprimeraesdicotómicaeindicasielpartido del gobernador posee o no mayoría de asientos en el congreso estatal. Estavariabletomaelvalorde1cuandonoposeemayoríasimple(presencia de gobierno dividido) y 0 de otro modo. Si la primera hipótesis predice correctamente cambios en el gasto público estatal, la presencia de un gobierno dividido debería de incrementar el gasto público estatal.

Para evaluar el valor predictivo de la segunda hipótesis, empleamos el índiceLaakso-Taagepera(1979)paramedirlafragmentaciónlegislativa.Este índicecuantificaelnúmeroefectivodepartidospresentesenlalegislaturay para ello se emplea la siguiente fórmula: dondepeslaproporcióndeasientosdecadapartidoconrepresentaciónen lalegislatura;yNeselnúmeroefectivodepartidospolíticosconrepresentaciónenlalegislatura¹².Esteíndiceasignaunpesorelativomayoralospartidos grandes y reduce el peso relativo de los partidos relativamente pequeños (Dunleavy y Boucek, 2003). El nivel de fragmentación legislativa presenteseincrementaconformeaumentaelnúmeroefectivodepartidosenla legislatura.Silasegundahipótesisesválida,losincrementosenlafragmentaciónlegislativadeberíandeincrementarelgastosiempreycuandoelpartido del gobernador carezca de mayoría en la legislatura. Para verificar la validezdelasegundahipótesis,multiplicamoslavariablequemideelgrado delafragmentaciónlegislativaconaquellaqueindicasiexistegobiernodividido en el Estado. Este índice ofrece una medida de cuán fragmentada se encuentra la legislatura y, por lo tanto, nos brinda una aproximación del númerodeactores conel queun gobierno minoritariotendráque negociar para avanzar su agenda en otras áreas de política (lo mismo para cualquier partido deoposición que desee encontraraliados parala aprobaciónde sus iniciativas legislativas). De acuerdo con la segunda hipótesis, esperamos encontrarqueelcoeficientedetalinteracciónseapositivoyestadísticamente significativo.

Sin embargo, el índice de fragmentación legislativa pudiera estar correlacionado estructuralmente con la condición de gobierno minoritario. Debido a esta posibilidad, calculamos un segundo índice Laakso-Taagepera defragmentaciónlegislativatomandoencuentaensuconstrucciónsóloalos partidosdelaoposición.Esteíndicemidedirectamentequétanfragmentada seencuentralaoposición,yestesegundoíndicenoseencuentracorrelacionado ensuconstrucción,conlaproporcióndeasientosdelpartidodelgobernador. Este segundoíndice además ofrece unamedidadirectadel númerode partidos de oposición con los que tendrán que negociar los mismos partidos de oposición cuando deseen avanzar sus agendas legislativas (cuando no negocien con el partido del gobernador y en caso exista la condición minoritaria delpartidodelgobernador).Paraverificarlavalidezdelasegundahipótesis, nuevamente multiplicamos este segundo índice de fragmentación legislativa con aquella que indica si existe gobierno dividido en el Estado.

Para aislar el efecto marginal de nuestras variables de otras posibles, incluimosenlosmodelosmultivariadosun conjuntodevariablesdecontrol que se han usado en estudios previos sobre los determinantes del gasto públicoestatal.Enprimerlugar,empleamosunavariabledicotómicaqueapunta a cuantificar el efecto marginal del ciclo político electoral (la cual toma el valor de 1 para el gasto registrado durante el año previo a la elección de gobernador, y 0 para cualquier otro año). Debido a que el partido que controla el Ejecutivo busca que lo reelijan, éste se ve tentado a modificar sus políticas fiscales que incluyen posibles reducciones en la recaudación de impuestos y aumentos en el gasto público (Alesina et al., 1997; Amarillas y Gámez, 2014; Brender, 2003; Drazen y Eslava, 2010; Shi y Svensson, 2006; Velázquez-Guadarrama,2006).ElEjecutivoquecontrolaelgobiernoestatal espera que tales cambios mejoren el estado de la economía, impulsen el crecimiento económico y mejoren la evaluación de los ciudadanos sobre la calidad de la gestión del gobierno municipal (Amarillas y Gámez, 2014; Peltzman, 1987). La idea es que el partido del gobernador busca asegurar aumentossignificativosdelapoyoelectoralenlassiguienteseleccionespara ganarlas(Alesinaetal.,1997;AmarillasyGámez,2014;Brender,2003;Drazen y Eslava, 2010; Flores, 2007; Gámez y Amarillas, 2011; Gámez e Ibarra-Yúñez,2009;Gordin,2002;Khemani,2000;Magalonietal.,2007;Medina, 2003; Peltzman, 1987; Ramírez y Erquizio, 2012; Shi y Svensson, 2006; Velázquez-Guadarrama, 2006). El gobernante oportunistapodría utilizarla política fiscal como instrumento para influir en el resultado electoral, aprovechándose de asimetrías de información entre gobernantes y ciudadanos para que éstas sean efectivas sobre el desempeño económico (Amarillas y Gámez,2014;Brender,2003;BrenderyDrazen,2003,2005;GámezeIbarra-Yúnez, 2009; Magaloni, 2010). Para el caso mexicano, Amarillas y Gámez (2014) encuentran que el gasto público estatal crece en promedio 17 por ciento durante los años electorales; porcentaje que es superior al promedio de crecimiento para cualquier periodo (11,99 por ciento).

Además de incorporar una variable dicotómica preelectoral para evaluarelimpactodelcicloelectoral,incluimosotravariablebinariaqueindica si la observación en la base de datos corresponde a un año post electoral, conelfindeobservarsiexistealgúncambiorelevanteenelgastoduranteel añoposterioralaelección.Porejemplo,elpartidoganadorsuelerecogerlos efectos económicosde las políticasfiscales expansivas en México durante el primer año fiscal del nuevo gobierno (Gámez e Ibarra-Yúñez, 2007, 2009). Tales efectos podrían hacer que los gobiernos estatales ajusten sus políticas fiscalesanteagudasexpansionesocrisis.Lavariablebaseque seexcluye del modeloyquesirveparacomparareinterpretarloscoeficientesindicaqueel gasto público estatal se llevó a cabo durante los años ajenos a los periodos pre y post electoral.

Además, la conducta oportunista del partido del gobernador también podríaacentuarseenaquelloscontextosenlosqueelpartidodelgobernador espera elecciones muy competidas; es decir, en los que las diferencias en términos de porcentajes de votos recibidos entre los principales competidores resultenrelativamentepequeñas(Costa-I-Font,2003;Velázquez-Guadarrama, 2006).Esteclimadealtacompetitividadelectoral¹³,podríallevaralosgobiernos estatalesa expandir el gasto (Velázquez-Guadarrama, 2006).Este indicador apunta a medir el grado de ventaja del que ha gozado el partido del gobernador en el pasado cercano. Para medir la competitividad electoral, empleamosladiferenciaentreelporcentaje deapoyoelectoralalpartidoganadordelaelecciónyeldesucompetidormáscercanoenlaelecciónanterior. Esperamosqueentremenorseaestadiferencia,esdecir,entremenosholgada sea la diferencia, el gobierno estatal enfrentará incentivos relativamente más fuertesaimplementarpolíticasdegastoexpansivas.Porelcontrario,enestados con una clara dominancia partidaria, el partido que lidera el Ejecutivo estatal enfrentará escasa necesidad de expandir el gasto público estatal.

Adicionalmente, tomamos en cuenta las preferencias ideológicas partidarias de quienes lideran los Ejecutivos estatales que podrían alterar las decisionessobreelgastopúblicoestatal(AltyLowry,1994;RamírezyErquizio, 2012; Velázquez-Guadarrama, 2006). La contribución de la teoría de los partidos racionales establece que los partidos toman sus decisiones de política económica sobre la base de las preferencias de sus votantes (Alesina et al., 1997; Alesina y Rosenthal, 1995; Benton y Smith, 2017; Hibbs, 1977, 1987). Por ejemplo, el electorado de los gobiernos de izquierda espera que sus representantes incrementen el gasto público; y que este mayor gasto en el corto plazo genere más empleo, mayor redistribución y crecimiento económico. A su vez, los votantes en los gobiernos de derecha dan mayor importancia a la inversión privada para que éste asegure un sostenido crecimiento económico; ademásesperan que los gobiernos controlen más el déficit fiscal (Alesina et al., 1997; Hibbs, 1977, 1987; Benton y Smith, 2017; Boix, 1997; Ramírez y Erquizio, 2012). Varios estudios previos colocan al PRD a la izquierda del espectro ideológico, al PAN a la derecha y al PRI en algún punto intermedio (Benton y Smith, 2017; Langston, 2007; Casar, 2016; Magaloni et al., 2007). Por lo tanto, resulta posible que los gobiernos estatalesadministradosporelPRDgastenrelativamentemásquelosliderados por los panistas. Para controlar el efecto de la ideología partidista sobre el gasto público estatal, incorporamos variables dicotómicas que identifican qué partidos lideran los Ejecutivos estatales. Específicamente, incluimos una variable dicotómica que indica si el partido del gobernador es o no priista y otra para señalar si es o no panista (la variable base para fines de comparación indica si el partido que lidera el Ejecutivo estatal es o no perredista). Debido a que estasdos variables dicotómicas comparan el efecto de las configuraciones ideológicas del PRI y la del PAN con la del PRD, esperamosencontrarcoeficientesnegativos.Estosresultadosindicaríanque elgastopúblico tiendea disminuir cuando tanto elPRI yelPAN gobiernan los Ejecutivos estatales.

Elefectodelaspreferenciaspartidariaspodríaresultarinsuficientepara explicar las diferencias entre los niveles de gasto entre los estados debido a característicaspartidarias.LauraFlamand(2006)muestraqueladescentralizacióndelsistemafederalmexicano-enbuenamedidaproductodelproceso de democratización- estimuló el crecimiento de las transferencias a aquellos estados que no eran gobernados por el partido que controlaba el gobierno federal. Este proceso de descentralización se produjo porque los gobernadores de partidos distintos al que controla el gobierno federal se convirtieron en actores dominantes o relativamente más influyentes en sus respectivos estados (Flamand, 2006; Velázquez-Guadarrama, 2006)¹⁴. Según Flamand,losgobernadoresdeoposiciónsonmásproactivosyefectivos en las negociaciones con el gobierno federal para obtener mayores transferencias federales. Como consecuencia, estas mayores transferencias les permiten a estos gobernadores gastar relativamente más con respecto a aquellosgobernadoresdelpartidoquecontrolaelEjecutivofederal.Porsuparte, Sánchez (2017) encuentra que en las legislaturas estatales mexicanas bajo gobiernos verticalmente divididos se tiende a enmendar relativamente más el presupuesto que en las legislaturas estatales bajo gobierno verticalmente unificado. Paracontrolar poreste factor, incluimos una variable binaria que indica (toma el valor de uno) si el partido que controla el Ejecutivo federal coincide con elquetiene asu cargoel Ejecutivoestatal;esdecir, tomamosen cuenta el efecto de un gobierno verticalmente unificado (o no unificado).

Finalmente, añadimos el producto bruto interno (PBI) por habitante y el índice de marginación como variables que controlan por condiciones socioeconómicas del Estado. En particular, los ciudadanos más afluentes en estados más ricos también podrían demandar mejores servicios de sus gobiernos toda vez que pagan una cantidad mayor de impuestos; y estas demandas relativamente más exigentes podrían provocar incrementos en el gasto para lograr satisfacerlas. Por último, incorporamos como variable de controlalasvariablesdependientesconunrezagotemporalparamodelarla presencia de un proceso autoregresivo de orden uno.

Este estudio presentados modelos multivariados. En ambos llevamos a cabo las estimaciones con el empleo de mínimos cuadrados generalizados con efectos aleatorios.¹⁵ Los modelos por estimar son los siguientes:

Modelo 1

Modelo 2

dondeYit eselgastototalporhabitante,DYit eselcambiodelgastototalpor habitante, Yit-1 es el gasto total por habitante en el periodo anterior, PRIit o PANit son variablesbinarias que indicansi partido del gobernadoreselPRI oelPANrespectivamente,Difit esladiferenciaporcentualentreelganadory el segundo lugar de la elección anterior, laaksoit es uno de los dos índices Laakso-Taageperautilizadospara medir el número efectivo departidos (tomando en cuenta a todos los partidos con representación en las legislaturas estatalesosóloalospartidosdeoposición),preit yPostit indicansilaobservación del gasto corresponde alaño pre ypost electoral respectivamente,IMit eselíndicedemarginacióndelEstadoparaunañodeterminado,PIBit esel PIB per cápita anual, Minit es la variable dicotómica que indica si existe gobierno dividido, Min laaksoit representa la interacción (multiplicación) entre la variable binaria que muestra si existe gobierno dividido y el índice Laakso-Taagepera,yfinalmentelavariableGobUnificadoit indicalapresencia de un gobierno verticalmente unificado.

Resultados

La Tabla 1 muestra cuatro especificaciones para cada modelo que confirman la robustez de nuestros resultados. En cada par de especificaciones, la segunda especificación añade la variable que señala si existe un gobierno verticalmente unificado. Este es un determinante institucional que refina la influencia del sistema de partidos sobre la magnitud del gasto público estatal.Estavariable,además,complementalaestimaciónquehacemosatravés denuestrasvariablesindependientesclaveacercadelefectodeungobierno horizontalmente unificado o dividido sobre el gasto público estatal (ver Hipótesis 1) con la del gobierno verticalmente unificado. En el segundo par de especificaciones, reemplazamos el índice Laakso-Taagerepa que cuenta elnúmeroefectivodetodoslospartidosconrepresentación enlaslegislaturas estatales con aquel que sólo toma en cuenta la fragmentación legislativa de la oposición (ver Modelos 3, 4, 7 y 8).

En las ocho especificaciones, verificamos que tanto el número efectivo de partidos en las legislaturas estatales como la condición minoritaria en la legislatura del partido del gobernador afectan el monto del gasto público. El coeficiente positivo de la interacción entre ambas variables sugiere que existe evidenciaestadísticamente significativaque apoyalasegunda hipótesis: incrementos en la fragmentación legislativa aumenta el gasto público por habitante cuando existe la condición minoritaria en la legislatura del partidodelgobernador.Paracalcularelefectodeambasvariablesporseparado (el número efectivo de partidos y la variable binaria que indica la presencia de gobierno dividido) pero que incluya el efecto marginal de la interacción entre ellas, procedemos a calcular el valor esperado del gasto público per cápita para distintos valores de ambas variables: la fragmentación legislativa y la condición de gobierno dividido.

Tabla 1
Explicando el gasto público estatal

Fuente: Elaboración propia.

El Gráfico 5 muestra estosvaloresesperadosdelgastopúblicoestatalporhabitanteparadistintos valores del número efectivo de partidos en las legislaturas estatales, cuando existe o no la condición minoritaria¹⁶.

Gráfico 5
Valores esperados del gasto público por habitante (con intervalos de confianza al 95%) conforme varía el número efectivo de partidos cuando existe (o no) gobierno dividido

Fuente:Elaboraciónpropia.

De acuerdo con estos valores, confirmamos que encontramos apoyo empíricoparaambashipótesis.Primero,elvaloresperadodelgastopúblico estatalporhabitanteresultasercasisiempremayorbajoungobiernodividido. Conforme el número efectivo de partidos crece por encima de 1,3, la presencia de gobierno dividido expande aún más el gasto público. Dado que todos los estados excedieron este valor de 1,3 para todos los años, la predicción sobre los efectos de la condición minoritaria y la fragmentación legislativa sobre el gasto público estatal deben ser tomadas en cuenta conjuntamente. En resumen, la condición minoritaria se correlaciona con incrementos en el gasto público de los gobiernos estatales, pero estos impactos resultan positivos siempre y cuando aumente la fragmentación legislativa.Estoconfirmaloqueotrosestudiosreportansobreelefectodelgobierno dividido sobre el gasto de los gobiernos de los estados mexicanos; sin embargo, nuestro estudio identifica el factor (fragmentación legislativa) que contribuye a que este efecto marginal sea mayor o menor.

Enloquerespectaalasvariablesdecontrol,verificamosquelasorientacionesideológicasdelospartidosquelideranlosEjecutivosestatalessítiendenaejercerunefectosobreelgastopúblicoestatal,talcomopredicenotros estudios previos (Benton y Smith, 2017; Magaloni et al., 2007). Específicamente hallamos que el PAN y el PRI tienden a gastar menos recursosqueelPRD,siendoelprimerodeelloselquemenosgastadelostres. Este hallazgo confirma que en México los gobiernos con ideología de derechaefectivamentesonfiscalmentemásprudentes.Almismotiempo,lapresencia de un gobierno verticalmente unificado reduce el gasto público estatal (ver la segunda especificación en cada par de modelos). La inclusión de esta variable también tiende a reducir considerablemente el efecto de las variables ideológicas partidarias, lo que sugiere que la inclusión de esta variable resulta útil para comprender adecuadamente el efecto de estas instituciones sobre la magnitud del gasto.

Además, la competitividad electoral también parece afectar el comportamiento del gasto. La diferencia entre el apoyo electoral al candidato ganador y al que obtuvo el segundo lugar en la elección anterior a gobernador tiendea reducirel gasto público estatal. De otro lado,los resultados sobre el efecto del ciclo político electoral también sugieren que afectan el monto del gasto público estatal. En el año previo a los comicios, el monto del gasto del gobierno estatal tiende a aumentar. En lo que concierne al año posterior a la elección, no encontramos que este periodo altere las decisiones de gasto. Finalmente, mayores niveles de PBI por habitante están correlacionados con mayor gasto. Este hallazgo confirma las expectativasplanteadassobreelefectoqueelnivelderiquezapuedetenersobre el gasto público estatal. Sin embargo, debemos señalar que el índice de marginación no es estadísticamente significativo¹⁷.

V. Conclusiones

Este trabajo encuentra que una mayor fragmentación legislativa, en combinación con la presencia de un gobierno dividido, expande el gasto público estatal. Esta contribución abona nuevos conocimientos para entender la estructuración del gasto en los estados mexicanos, especialmente en estadosconlegislaturasrelativamentefragmentadasendondelasreglasque establecen límites al gasto son débiles. Ya algunos estudios previos han advertido sobre la debilidad que existe en el sistema de restricciones presupuestalesparalosgobiernosestatales,tantoparaelgastocomoparael endeudamiento(Díaz-Cayeros,1997).Sinestasrestriccionesefectivasalgasto, unamayorfragmentaciónlegislativa(mayornúmeroefectivode partidos)y lapresenciadegobierno divididopueden derivar en un descontrolado gasto que pueda poner en riesgo la salud financiera de las cuentas estatales.

Por cierto, un tema que permanece pendiente para futuras investigacioneseselestudiodelimpactodeestasreglasinstitucionalesyregulaciones paralaevolucióndeladeudapúblicaestatal.Sugerimosqueestaevaluación seamateriadeotrotrabajo,puesserequieredeundetalladoanálisisteórico y empírico de dicho impacto. A partir de los resultados de este estudio es muy probable que lacombinación de una altafragmentación legislativa yla presencia de un gobierno dividido también terminen por elevar la deuda pública estatal¹⁸. Dado que los ingresos propios de los estados mexicanos son relativamente bajosmedidos como proporción del gasto, resultaprobablequelosaumentosenelgastoterminensiendofinanciadosrelativamente más con deuda que con ingresos propios¹⁹. Estas conclusiones deberían alertar a aquellos países con gobiernos federales donde no existen reglas institucionales que estipulen límites al monto del gasto estatal o de la deuda. En países tales como Alemania, España, Estados Unidos y México la deudapúblicaestatalconstituyeunproblemarecurrentedebidoalafaltade regulaciónadecuada(Hernández,1997;PetersonyNadler,2014;Velázquez Guadarrama,2006).

Tambiénencontramosqueexistenotrosdeterminantesimportantesdel gastopúblicoestatal,yqueyahansidoreportadosporlaliteraturaexistente sobre este tema. En particular, la competitividad electoral y las preferencias ideológicas de los gobiernos estatales son relevantes para explicar el gasto público estatal.

Gracias a este trabajo, resulta posible identificar configuraciones institucionales que contribuyen a expandir el gasto público estatal y que eventualmente conducir a un sobreendeudamiento. ¿Qué se puede hacer paraminimizarelimpactoqueproducelacombinacióndegobiernodividido con altos niveles de fragmentación legislativa? La implementación de límites férreos a los aumentos en el monto de gasto originalmente aprobados por los congresos estatales podría ayudar a reducir los déficits fiscales en los que usualmente incurren los Ejecutivos estatales. Estos límites también podrían responder a un porcentaje del déficit fiscal y/o deuda como porcentaje de los ingresos. El fortalecimiento de las capacidades burocráticas y técnicas en los Ejecutivos estatales también debería ayudar a que en la planeacióneimplementacióndelospresupuestosaprobadosseeviteeldesperdicio de recursos.

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Apéndice 1

Resumen de estadísticos para las variables empleadas en el análisis empírico

Fuente: Elaboración propia.

Apéndice 2

Construcción de las variables empleadas en el análisis empírico

Apéndice 3

Pruebas de robustez adicionales

***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1.

+ emplea efectos fijos (aunque la variable Índice Laakso-Taagepera no es estadísticamente significativa, pruebas de hipótesis parciales muestran que su inclusión junto con las variables Minoría y la Interacción entre minoría legislativa e índice Laakso-Taagepera se hace necesaria para explicar variaciones en el gasto por habitante).

++ incluye el ingreso total por habitante con un rezago (transferencias más impuestos recolectados) como variable de control adicional.

+++ incluye una variable binaria para controlar por el efecto de limitaciones al gasto una vez que se ha aprobado el presupuesto.

++++ incluye el déficit total por habitante con un rezago

+++++ R-cuadrado

Fuente: Elaboración propia.

Apéndice 4

Pruebas de robustez adicionales

***p<0.01, **p<0.05, *p<0.1.

+ Corrige los errores estándar ante la posible presencia de autocorrelación de orden 1.

++ Corrige los errores estándar ante la posible presencia de heterocedasticidad (aunque la variable Índice Laakso-Taagepera no es estadísticamente significativa, pruebas de hipótesis parciales muestran que su inclusión junto con las variables minoría y la interacción entre minoría legislativa e índice Laakso-Taagepera se hace necesaria para explicar variaciones en el gasto por habitante).

Fuente: Elaboración propia.

Apéndice 5

Explicando la deuda pública estatal

Errores estándar en paréntesis

*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1

Fuente: Elaboración propia.

Notas