Dentro de la bibliografía económica, se encuentran pocos estudios sobre la elasticidad del recaudo fiscal ante variaciones en las bases y tarifas imponibles para gobiernos locales en Colombia. Sin embargo, existen varios estudios empíricos que se han desarrollado a partir de la imposición local. La evidencia empírica, ha mostrado como las aglomeraciones económicas y de la industria, ejercen un impacto significativo en el impuesto local corporativo.

Existen varios trabajos, que analizan el problema fiscal local en la perspectiva del modelo de Nueva Geografía Económica. Las elecciones impositivas pueden reflejar la tributación de las rentas de urbanización, así como la competencia fiscal asimétrica. Al respecto, (Schmidheiny & Luthi, 2013) desarrollan con datos de los municipios suizos entre 1985 y 2005, dos estrategias. En primer lugar, hacen un análisis en el ámbito del área urbana, tratándola como una entidad independiente; en este enfoque, la jurisdicción económica y política se sobreponen. En segundo lugar, hacen un análisis a nivel de municipio; en este enfoque, el tamaño político y económico de la jurisdicción local, es decir, el municipio, diverge. Encuentran que las grandes áreas urbanas exhiben tasas de impuestos más altas que las pequeñas, lo que es consistente con el modelo referenciado.

Gianmarco & Tanguy (2005), en su investigación con dos países H y F y por medio de un modelo de equilibrio general, demuestran que en presencia de las economías de aglomeración la competencia fiscal, puede ser la segunda mejora del bienestar social, ya que puede mitigar la tendencia a la concentración espacial excesiva de las empresas. Sin embargo, la competencia fiscal puede ser perjudicial para el territorio debido a que, al disminuir las bases y las tarifas imponibles, o realizar exenciones fiscales a la industria, con ánimo de que haya inversión extranjera, se disminuye el recaudo fiscal llegando a ser ineficiente. A la vez, ( Zodrow & Mieszkowski, 1986) y (Wilson, 1986), encuentran en sus estudios que, debido a la competencia de impuestos de los gobiernos locales, las tarifas de impuestos de capital establecidos y el nivel de gasto público son muy bajos y por tanto ineficientes.

(Monseny, 2011), se centra en el efecto de las economías de urbanización, las economías de localización y el potencial de mercado sobre la tasa de impuesto comercial municipal española, encontrando que, todos esos factores tienen un efecto positivo, sobre las tarifas de impuestos. Las plantas deben estar situadas cerca a sus mercados y de sus socios.

Al respecto, en la imposición local, se muestran externalidades fiscales verticales y horizontales y transferencias nacionales, aspectos teóricos a evidenciar empíricamente en Colombia. (Rizzo, 2005) y Rizzo, (2008).

(Böhm, Riedel, & Koh, 2013), muestran a la vez, que las economías de aglomeración tienen un impacto significativo positivo, en el impuesto local de los municipios de Alemania en el periodo 1997-2007. El autor encontró que el efecto de la aglomeración sobre el impuesto local de negocios es positivo, y que existe un efecto negativo significativo del impuesto local de negocios sobre la inversión.

Por su parte (Schmidheiny & Luthi, 2013), con datos de los municipios suizos entre 1985 y 2005, utilizando variables instrumentales y panel de datos de efectos fijos, argumentan que existe un vínculo empírico positivo, entre el tamaño de la ubicación y las empresas locales.

A la vez, (Rathelot & Sillard, 2008), con un conjunto de datos entre 1993 y 2004, del impuesto local corporativo de los municipios de Francia, hicieron una regresión de Poisson y utilizaron modelos Probit para cuantificar el impacto de los impuestos locales, en la decisión de la ubicación de las empresas. Muestran que, los impuestos son importantes, cuando se trata de tomar decisiones de localización; además, proporciona estimaciones aparentes de la elasticidad del número de creaciones de plantas, respecto a cada determinante.

Por su parte (Bucovetsky, 1991) y (Wilson, 1986), encuentran que debido a que el producto marginal del capital es mayor en un país pequeño, la elasticidad del capital con respecto a la tarifa de impuesto sobre el capital debe ser mayor. Esto se traduce, en menores tarifas de impuestos en el país pequeño, que por lo tanto será un paraíso fiscal.

(Böhm, Riedel, & Koh, 2013), muestra que las economías de aglomeración, tienen un impacto positivo en el impuesto local de sociedades en Alemania. Además, sugiere que el potencial de un municipio de gravar las rentas de aglomeración, depende de las empresas y la aglomeración de la industria, con respecto a las comunidades vecinas, y que, aunque tanto las rentas de urbanización, como las de localización, ejercen un efecto positivo y significativo sobre el impuesto local de sociedades, es más significativo el efecto de las rentas de localización, es decir, es más conveniente tener economías de aglomeración de un mismo sector industrial.

(Blöchliger & Campos., 2011), evidencian que no existen estudios empíricos, que demuestren que la competencia fiscal, lleve a los gobiernos a una carrera a la baja, sino al contrario, las tasas impositivas de los gobiernos locales en competencia fiscal, tienden a converger y a subir más que a bajar. Argumentan que la alta recaudación de impuestos, se asocia con bajas tasas impositivas, por dos razones: primero, los gobiernos locales pueden necesitar mayores impuestos para financiar niveles similares de servicio público; segundo, los gobiernos locales pobres, pueden ser menos eficientes, que los gobiernos con mayor capacidad de recaudar los tributos.

La literatura empírica, muestra que la tasa de los impuestos en una jurisdicción (x) responde a los cambios en las tasas impositivas de jurisdicciones vecinas, cuando la correspondiente demanda de bienes/servicios, es relativamente inelástica en cuanto a precios, y las compras a través de las fronteras son posibles (Keen & Kotsogiannis, 2002).

Bajo el esquema constitucional planteado en 1991, donde los gobiernos locales tienen autonomía para la administración y el control de los recursos sin ser supervisados, pero existe poca flexibilidad para generar rentas propias, (autonomía con poder de inmunidad, pero no de iniciativa), se crean las transferencias condicionadas del Sistema General de Participaciones (SGP), con el fin de cubrir parte del gasto público de los municipios, con una recaudación fiscal ineficiente. Este tipo de transferencias nacionales, constituyen la fuente de ingresos más importante para la mayoría de los municipios medianos y pequeños del país, sin embargo, este tipo de transferencias tiende a generar pereza fiscal en los municipios.

El sistema tributario, es la principal corriente de ingresos de un país, su estructura permite saber los efectos de la tributación, sobre sus sectores económicos, su población, y en general sobre su economía. Durante la década de los 80, se emprendieron medidas para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, con la Ley 14 de 1983, se dictaron las reglas en materia de impuesto predial e impuesto de industria y comercio (siendo estos los principales impuestos municipales). Con la Constitución de 1991, que se implementa la descentralización territorial (se habla de la categorización de los Municipios y el Situado Fiscal), y se estipula el actual sistema tributario que divide los impuestos en: impuestos nacionales, impuestos departamentales e impuestos municipales.

Los impuestos nacionales son recaudados y administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (Dian). En esta categoría se encuentran los principales tributos, el impuesto de renta y el IVA.

Para el caso de los impuestos departamentales y locales, las encargadas de la recaudación y administración, son las gobernaciones y las alcaldías, que tienen la obligación de cumplir a cabalidad con las funciones de administración y el desarrollo local a corto, mediano y largo plazo.

Los impuestos, tienen unos elementos básicos que determinan el valor monetario, que debe pagar el contribuyente al Estado. Base gravable: Importe al que se le aplica el porcentaje a pagar del impuesto. Tasa impositiva: Porcentaje que se aplica a la base imponible tributaria para calcular el impuesto a pagar.

De acuerdo con esta estructura tributaria, los impuestos municipales son: el Impuesto de Industria y Comercio, complementario de Avisos y Tableros, Impuesto Predial Unificado, Sobretasa a la Gasolina, Impuesto de Delineación, Impuesto de Azar y Espectáculos Públicos, Impuesto al degüello de ganado menor, Regalías por la extracción de piedra, arena y cascajo, Sobretasa para las corporaciones y las áreas metropolitanas, Contribución por valorización, y el Impuesto para los pobres.

Los ingresos totales de los municipios en Colombia están divididos en: ingresos tributarios, ingresos no tributarios, transferencias nacionales, regalías, transferencias corrientes, cofinanciación y otros ingresos. En la figura 1, se muestra la composición de ingresos municipales en 2015.

Figura 1.
Composición de Ingresos municipales 2015.
Fuente: FUT.

Los ingresos en 2015 (DNP, 2015), ascendieron a $63,8 billones, donde los mayores ingresos de los municipios para su financiación fueron: las transferencias nacionales (en especial los recursos del Sistema General de Participaciones) con un 44,9% del total de los ingresos, los ingresos tributarios 30,8% del total y la categoría otros ingresos con un 24,3%. Este reporte demuestra una vez más, la fuerte dependencia de los municipios a los recursos, que el gobierno nacional les transfiere.

Actualmente las tarifas de impuestos como: Industria y Comercio, Predial Unificado y Sobretasa a la Gasolina, las eligen los Concejos municipales de un cuadro de rangos que estipula el gobierno nacional, bajo la constitucionalidad.

En la tabla 1, se muestran los ingresos tributarios más representativos en 2015, sobresaliendo Industria y Comercio con un 37,3% y el impuesto Predial con un 32,4%. (DNP, 2015).

Tabla 1.
Impuestos recaudados por los municipios, 2015.

Fuente: Cálculos DNP-DDTS

Se observa que, en algún momento, dentro del periodo 1991-2015, el impuesto de sobretasa a la gasolina, tuvo relevancia dentro del recaudo tributario territorial, más su comportamiento es constante, sin representar una fuente de ingresos importante para los municipios colombianos.

La figura 2, muestra la evolución del recaudo tributario municipal en el período 2000-2015, y corrobora el comportamiento de este impuesto local.

Figura 2.
Evolución recaudo tributario municipal 2000-2015
Fuente: DNP-DDTS.

Al examinar en detalle la evolución de los ingresos tributarios locales en Colombia, se observa que, durante este periodo, se presentan decrecimientos en algunos casos de un año a otro, sin embargo, el comportamiento de estos ingresos es positivo. Así mismo, es importante anotar que este comportamiento, no se debe a todos los 1124 municipios, sino al recaudo fiscal de más de la mitad del recaudo tributario total de la ciudad de Bogotá, y otras grandes ciudades contribuyentes como Cali, Medellín, Barranquilla y Cartagena.

El bajo dinamismo en la tributación del resto de municipios, puede ser el reflejo de un pobre esfuerzo fiscal, asociado a las mayores transferencias nacionales, que se derivaron del fortalecimiento del proceso de descentralización. En efecto, mientras en 1990 este tipo de transferencias representaba el 51.5% de los ingresos corrientes municipales, para el año 2015 la situación no mejoró a pesar de las medidas de fortalecimiento que se tomaron, pues las transferencias representan una participación de 44,9%, en los ingresos corrientes municipales.

El tamaño de la población, también tiene una fuerte correlación con el recaudo tributario territorial en Colombia, pues las ciudades capitales con mayor densidad de población, contienen las cifras de recaudo más altas, esto también va a acompañado, de una buena gestión administrativa por parte de los gobiernos locales de estas ciudades.

El objetivo principal, es calcular las elasticidades del recaudo tributario municipal, de los municipios clasificados como pequeños ante variaciones en las bases impositivas. Para determinar el grupo de los pequeños municipios, se realiza una clasificación de los 1124 municipios de Colombia, con base en la técnica análisis de clúster por el método de las K- medianas; y, el cálculo de la elasticidad del recaudo tributario, se realiza por medio de un modelo de dato panel por efectos fijos. El cálculo de la elasticidad del recaudo tributario territorial, pone una evidencia cuantitativa sobre los determinantes del recaudo local en los municipios pequeños.

El análisis clúster o análisis de conglomerados, es una técnica estadística multivariante, que busca agrupar elementos (o variables) tratando de lograr la máxima homogeneidad en cada grupo y la mayor diferencia entre los grupos. Este es un método, basado en criterios geométricos y se utiliza como una técnica exploratoria, descriptiva pero no explicativa (De la Fuente , 2011). Otras definiciones, lo determinan como un método estándar del análisis multivariado que puede reducir una compleja cantidad de información en pequeños grupos (clúster), donde los miembros de cada uno de esos grupos, comparten características similares (Lin & Chen, 2006).

El análisis clúster, se divide en cinco etapas: selección de la muestra de datos, elección de las variables a utilizar, elección de la medida de asociación, elección de la técnica clúster, validación de los resultados.

Para la realización del análisis, se tomaron 1.118 municipios de los 1.124 municipios existentes en el territorio colombiano. Se excluyeron seis, porque no poseen información alguna sobre población, agua potable, ni índice de pobreza multidimensional IPM. Utilizando el programa econométrico Stata 14: análisis multivariante/análisis de conglomerados, método k medianas. Como resultado del análisis Clúster, se clasificaron los 1.118 municipios (individuos) en 5 grupos, como se reporta en la Tabla 2.

Tabla 2
Clasificación análisis clúster

Fuente: Autora (Stata 14), 2017

De acuerdo con esta clasificación, se toma el grupo cinco, porque contiene el grupo de los municipios con características similares, que se consideran como municipios pequeños económica y fiscalmente. Dentro de las características similares, que se encuentran en el grupo 5 conformado por los 669 municipios, se puede observar que la media de la variable población es de 28.366 habitantes por municipio, en comparación con las estadísticas descriptivas del grupo 1 (conformado por las tres ciudades más grandes Bogotá, Cali, Medellín), que señala 3´724.818 habitantes en promedio, indicando que el grupo cinco estará constituido por los pequeños municipios colombianos.

El modelo general con el que se busca medir las elasticidades es (ecuación 1):

[Ecuación 1]

Donde, X_it es la matriz de observaciones de las variables explicativas K, para el individuo i, en el tiempo t. y_it es el vector que contiene la información del individuo i en todo t. U_it vector que contiene las t perturbaciones aleatorias de cada individuo y a_i recoge los efectos individuales.

El modelo, se estimó con panel de datos, que en el campo de la econometría se define como el conjunto de datos que, combina una dimensión temporal (serie de tiempo) y una dimensión transversal (individuos), con el fin de capturar la heterogeneidad no observable, ya sea entre agentes económicos o de estudio, así como también en el tiempo. La aplicación de esta metodología, permite analizar dos aspectos, cuando se trabaja con este tipo de información y que forman parte de la heterogeneidad no observable: los efectos individuales específicos y los efectos temporales.

En cuanto a la especificación del modelo, que se usa para determinar el recaudo impositivo, depende de determinantes como: su tipo de base económica imponible, economías de aglomeración, competencia fiscal, población, externalidades fiscales, transferencias nacionales, pereza fiscal y autonomía local. Para algunos de estos determinantes, no se encuentran datos disponibles. Para la base imponible, la mejor medición es el producto municipal bruto, pero como el país no tiene este dato, se procedió a sustituirlo por el consumo de energía y agua. El nivel de consumo de energía y agua, es un proxi de la dinámica económica y del tipo de sector que puede predominar en un municipio: se espera un consumo bajo en esos servicios públicos domiciliarios, en municipios donde prevalece el sector agropecuario y la población es rural. Desde luego, un consumo alto de energía, indica que en ese territorio se establecen empresas de manufactura o servicios, que buscan aglomerarse y beneficiarse de economías a escala. La autonomía local, se aproxima con la variable gastos, pues a mayor autonomía administrativa, se espera que la municipalidad presente una tendencia creciente en sus gastos.

Las transferencias nacionales y los ingresos municipales, se midieron directamente con la ejecución presupuestal del Gobierno Nacional Central y los municipios, respectivamente. Igual con la variable población. La pereza fiscal, se calculó como la división entre el valor anual de transferencias girado al municipio y el valor total de las transferencias nacionales en el mismo año. Dentro de la variable transferencias, se incluye la eficiencia fiscal (pereza fiscal)

El modelo a estimar se plantea entonces, como (ecuación 2):

[Ecuación 2]

lnT_it: Variable dependiente, logaritmo de los ingresos tributarios del individuo i en el periodo t.

a_i: Intercepto, representa los efectos individuales del modelo.

lnB_kA_it: Variable explicativa, logaritmo de Agua Potable del individuo i en el periodo t.

lnB_kE_it: Variable explicativa, logaritmo de consumo de energía del individuo i en el periodo t.

lnB_kP_it: Variable explicativa, logaritmo de población del individuo i en el periodo t.

lnB_kTr_it: Variable explicativa, logaritmo transferencias nacionales del individuo i en el periodo t.

lnB_kPF_it: Variable explicativa, logaritmo de pereza fiscal del individuo i en el periodo t.

lnB_kG_it: Variable explicativa, logaritmo del gasto del individuo i en el periodo t.

U_it: Vector que contiene las perturbaciones aleatorias de cada individuo.

Para realizar la estimación, se toma como muestra los 669 municipios, que en la clasificación realizada con la metodología por medio de análisis clúster, quedaron en el grupo 5, es decir, categoría de municipios pequeños.

Para aplicar el modelo datos panel, se construyó una base de datos estructurada de la siguiente manera: primera columna código del municipio, segunda columna año (la temporalidad de la base de datos para el período 2003- 2015) y las siguientes columnas, con cada una de las variables explicativas del modelo: agua potable, energía, población, transferencias, ingresos tributarios, pereza fiscal (transferencias municipio/transferencias totales por año) y gastos. Las variables se incluyeron en forma logarítmica para obtener directamente las elasticidades de los parámetros estimados.

Ahora bien, para aplicar la metodología datos panel y con el propósito de estimar un panel balanceado, se excluyen los individuos (municipios) que no posean información de las variables explicativas, en el periodo de estudio. En el análisis de las series, se encontró que 45 municipios no contaban con información de algunas variables y se procedió a excluirlos.

Así, para la estimación del modelo se realizó el test de Hausman, con el objetivo de determinar si el estimador para el panel de datos, era el modelo de efectos fijos o el modelo de efectos aleatorios. El test de Hausman, determinó un chi2 de 162.06, con diferencias significativas y Prob>chi2 es igual a 0.0000 (menor de 0.05), de acuerdo al criterio de rechazo, no se acepta la hipótesis nula, es decir, se debe seleccionar el estimador de efectos fijos, con un análisis que considere los efectos individuales. Luego, a la estimación de efectos fijos, se le aplica la prueba de autocorrelación de Wooldridge y el test de heterocedasticidad de Wald, con el objetivo de comprobar si existe homoscedasticidad y ausencia de autocorrelación en el modelo, confirmándose que no existe autocorrelación de primer orden. Para este caso, existen problemas de heteroscedasticidad para lo cual, se soluciona conjuntamente con estimadores de Mínimos Cuadrados Generalizados Factibles (Feasible Generalizad Least Squares ó FGLS), o con Errores Estándar Corregidos para Panel. Así, se estima finalmente el modelo, con Regresión Prais-Winsten para corregir heteroscedasticidad en modelo de efectos fijos. De esta manera, quedó solucionado el problema de heteroscedasticidad, indicando que la proporción de los efectos conjuntos que provienen de los efectos individuales es del 37.3%.

El método de los mínimos cuadrados ordinarios M.C.O, consiste en obtener las expresiones muéstrales de los estimadores b1 y b2, que hagan mínima la suma de los cuadrados de los residuos, sin embargo, este método no captura los efectos individuales fijos y temporales a través del tiempo, de tal manera que, se decidió escoger la metodología datos panel, que permite capturar estos efectos a través del tiempo. Luego de aplicar el Test de Hausman, se estiman las elasticidades del recaudo por el modelo de efectos fijos, siguiendo M.C.O. Luego, se procede a realizar las pruebas de autocorrelación y heteroscedasticidad, evidenciándose que el modelo presentaba heteroscedasticidad, la cual fue corregida por la regresión Prais-Winsten, obteniéndose finalmente las elasticidades de recaudo tributario. El modelo resultante fue el siguiente, según (resultados ecuación 2) tabla 3:

[Resultados ecuación 2]

Tabla 3.
Estimación elasticidades de Recaudo tributario para pequeños municipios.

Fuente: Autora, 2016.

Mediante el proceso descrito, se evidencia que en conjunto el modelo estimado es estadísticamente significativo, pues la bondad de ajuste del modelo es de 87,26% es decir, la varianza del recaudo tributario esta explicada por la varianza de las variables explicativas. La proporción de los efectos conjuntos, que provienen de los efectos individuales es de 37,3%.

Los coeficientes de cada una de las variables del modelo, son las elasticidades del recaudo tributario, respecto a variaciones en las variables explicativas, donde siguiendo la teoría, se presenta inelasticidad relativa, cuando esta se encuentra entre 0 y 1.

Luego, en el caso de la incidencia del agua potable con relación al recaudo tributario, se observa que, si el consumo de agua aumenta 1%, los tributos disminuyen en un 0,196%, es decir, el recaudo es inelástico frente a los cambios por consumo de agua potable. Este resultado indica que, las actividades que se desarrollan en ese territorio, no son proclives al pago de impuestos locales. Lo anterior es lógico, porque en el conjunto de municipios en estudio, el consumo de agua es principalmente residencial, ya que en esos territorios existe un fuerte predominio del sector primario de la economía.

En el caso de la energía eléctrica, esta variable es un buen indicador de la actividad económica, mucho más que el agua. La estimación arroja que, si el consumo de energía aumenta un 1%, los ingresos tributarios aumentaran en una proporción mucho menor equivalente al 0,039%, significando que el recaudo impositivo local, es inelástico al incremento en la actividad económica municipal. Asimismo, el consumo de energía eléctrica en esos municipios es bajo, porque no disponen de industria manufacturera y/o de servicios, que consumen energía, mostrándose una actividad urbana limitada, lo que influye poco en el ingreso del Impuesto de Industria y Comercio, y por ello, el bajo peso de este tributo en el recaudo municipal.

Por otra parte, un incremento del gasto de los municipios pequeños en Colombia tiene una relación directa con el ingreso tributario, pero es relativamente inelástica, pues un aumento del 1 % del gasto se asocia con un incremento del 0,27% en los ingresos tributarios. Como el gasto, es una variable proxi de la actividad económica global, entonces, el efecto multiplicador del gasto es mínimo y poco afecta impuestos como el de industria y comercio y predial.

A la vez, un incremento del 1% en la variable de eficiencia fiscal, se traduce en un pequeño incremento del 0,155% en los ingresos tributarios. Al respecto, el signo del coeficiente no es el esperado, pues una mayor eficiencia debería garantizar un mejor recaudo fiscal, traduciéndose en la realidad en baja recaudación fiscal, motivada por la pereza fiscal representada en la actitud de la población hacia el pago de impuestos y/o debido a la participación en las transferencias nacionales, las cuales ejercen un efecto demanda también inelástico en los municipios, que repercute en el recaudo fiscal.

Se observa, además, que el recaudo es relativamente inelástico en la variable población, donde un incremento del 1% de la población, genera un incremento menor del 0,189% en los ingresos tributarios; entendiéndose que, en los municipios pequeños, en donde prevalece el sector primario de la economía, la población es pequeña lo que se traduce en menores ingresos tributarios.

Finalmente, en relación con las transferencias: un aumento en un 1 % en esta variable indica un incremento menor del 0,673% en los ingresos tributarios. El ingreso tributario relativamente inelástico ante variaciones en esta variable explicativa, como se dijo anteriormente, la relación puede explicarse a través de los efectos multiplicadores que las transferencias tienen sobre la actividad económica de los municipios.