Introducción

El presente trabajo hace una descripción de la participación ciudadana de la población indígena migrante en la ciudad de León, Guanajuato, tomando como marco la Ley para la Protección de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guanajuato, cuya primera referencia se encuentra en el Artículo 2do. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), en donde se reconoce que “la Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas”.

Hablar de pueblos indígenas como sujetos de derechos ha sido posible a partir de los 90, cuando los pueblos del sur de México levantaron la voz al gobierno mexicano y dijeron “Ya basta”. Un fuerte rumor divulgaba la presencia de células del movimiento Zapatista en varios estados del país, entre ellos el Estado de Guanajuato, específicamente en el municipio de San Luis de la Paz, donde había un problema de acaparamiento de tierras por familias mestizas.

En México, a lo largo de la historia nacional, se ha ignorado el aporte de los pueblos indígenas y se ha omitido su punto de vista para la toma de decisiones, aun cuando éstas afecten sus formas de vida y sus territorios.

Desde el México posrevolucionario, el gobierno preveía la necesidad de implementar políticas de asimilación para formar una cultura nacional; se veía a la diversidad cultural como una traba para el tránsito a la modernidad y por lo tanto para el desarrollo. En la actualidad, las comunidades indígenas continúan siendo las más marginadas; son los pueblos indígenas los que muestran los más altos niveles de pobreza y de marginación. A pesar de la existencia de programas sociales que buscan superar estas condiciones, estos no han sido más que paliativos. Además, en muchos casos, dichos programas no son pertinentes a la cultura local debido a la escasa participación de los pueblos beneficiarios en su diseño e implementación.

La participación de los pueblos indígenas es relevante para la construcción de las políticas que los involucra; en la ciudad de León, Guanajuato, ésta se ha visto soportada por la presencia de una asociación civil legalmente constituida que ha ayudado a que sean atendidas sus demandas: vivienda, respeto a sus derechos humanos, acceso a una educación de calidad en los niveles de preescolar y primaria.

Desde la perspectiva internacional, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, establecen la necesidad de realizar consulta libre, previa e informada a los pueblos indígenas en temas que les afectan. A nivel nacional, la Constitución en su artículo 2do. obliga a la Federación, a los estados y municipios a consultar a los pueblos indígenas en la elaboración de sus planes de desarrollo y en su caso incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.

El Artículo 58 de la ley para la protección de los pueblos y comunidades indígenas del Estado de Guanajuato, plantea que el Estado y los municipios garantizarán la participación de los pueblos y las comunidades indígenas en la planeación, elaboración, ejecución y evaluación de los planes comunitarios y planes micro regionales de desarrollo, así como los proyectos específicos derivados de los anteriores.

En la ley indígena, existen dos figuras de participación ciudadana: el comité para el desarrollo de los pueblos indígenas y el consejo indígena, de ambos solo se anuncia en la ley quienes lo integraran y cuáles son las facultades del comité.

Para cumplir con los objetivos, el presente documento se ha dividido en tres apartados. En el primer apartado, se presenta el marco contextual; la diversidad cultural en el estado de Guanajuato y la presencia indígena en la ciudad de León, así como los objetivos y la metodología seguida en la investigación. En el segundo apartado, se describen los antecedentes que dan origen al Consejo Consultivo Indígena, su conformación, mecánica operativa, las características relevantes de como se da la participación indígena al interior de ésta y un análisis de la participación social en las comunidades indígenas. Finalmente en el apartado de conclusiones se presentan de forma sintética los principales hallazgos y recomendaciones. .

La diversidad cultural en el estado de Guanajuato

La población indígena se identifica en los censos de población utilizando principalmente dos criterios: el criterio lingüístico, que se refiere a la condición de habla de lengua indígena, y el criterio de pertenencia o auto adscripción étnica, donde se les pregunta si se consideran indígenas.

Según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía [Instituto Nacional de Estadística y Geografía [inegi] (2010) y tomando como referencia criterios etnolingüísticos en el estado de Guanajuato, se contabilizan a 14,835 personas mayores de 5 años que hablan alguna lengua indígena (cuadro 1), lo que representa menos del 1% de población en la entidad.

Cuadro 1
Lenguas indígenas más habladas en Guanajuato

inegi, 2010

Los Ezar, Pame, Hñähñu y Purépechas son pueblos indígenas nativos del estado de Guanajuato (Periódico oficial del Gobierno del estado de Guanajuato, 2012), mientras que la población Náhua, Mazahua, Purépechas, Ayüük, Na Savi, Bina zaa, Tzotzil Wixarika son migrantes provenientes de los estados de Veracruz, Estado de México, Michoacán, Oaxaca, Chiapas y Jalisco, estos habitan en las zonas periféricas de la ciudad de León desde hace poco más de 20 años.

En este trabajo se emplearon los nombres que los pueblos indígenas migrantes utilizan para autonombrarse: Nasa vi (Mixtecos), Hñähñu (Otomí), Purépecha (Tarasco), Nahua (Náhuatl), Bina zaa (Zapoteco), Wixárika (Huichol) y Tzotzil (Chamula).

En el estado de Guanajuato, en la comunidad de Misión de arriba y de abajo en el municipio de San Luis de la Paz y las comunidades circunvecinas, habita el pueblo Chichimeca Ezar; sin embargo, éstas han ido perdiendo paulatinamente sus elementos culturales.

En el municipio de Victoria también habitan descendientes del pueblo Ezar, en el cual comparten territorio con descendientes del pueblo Hñähñu, estos últimos habitan en los municipios de: Tierra Blanca, San José Iturbide, San Miguel Allende, Dolores Hidalgo, Comonfort, Celaya, Villagrán, Cortázar, Apaseo el Alto, Apaseo el Grande, mientras que en municipios como Acámbaro y Yuriria habitan Purépechas; en cambio, en el municipio de Xichu hay población perteneciente a la cultura Pame.

En el periódico oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato (2011) se plantea que:

en 2011 en el municipio de San Luis de la Paz, Guanajuato, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) y el Consejo Estatal Indígena de Guanajuato dieron a conocer las acciones para integrar el catálogo de localidades indígenas en los cuales se aplicaría la Ley para la protección de los Pueblos y Comunidades Indígenas del Estado de Guanajuato promulgado en abril del 2011, para ello se agendaron reuniones en 99 comunidades con presencia indígena con el fin de reunir datos y dar inicio a estudios antropológicos como base para el reconocimiento jurídico de las poblaciones indígenas hasta el momento no reconocidas. Como resultado de lo anterior, hasta marzo del 2012 en el Estado de Guanajuato, 96 comunidades de 13 municipios habían recibido el reconocimiento formal como comunidad indígena, y en donde habitan un total de 67 mil habitantes. (p.76)

Presencia indígena en la ciudad de León, Guanajuato

Según la Comisión Nacional para el Desarrollo de los pueblos Indígenas [cdi] (2009), “En el estado de Guanajuato, la composición de la población indígena en el municipio de León, está conformado en su mayoría por migrantes, el 31% de los indígenas que residen en la ciudad de León, habían nacido en otros estados del país. Esta característica se relaciona con el desarrollo industrial y agrícola de esta región, lo cual la ha convertido en un corredor y centro industrial importante a nivel” (p.18).

De acuerdo a criterios lingüísticos y de auto adscripción, en la ciudad de León, Guanajuato, habitan 8,977 personas de origen indígena, según el estudio realizado por el Consejo Indígena Municipal y el Instituto de Planeación, Estadística y Geografía del Estado de Guanajuato (iplaneg); esta población es migrante y son oriundos de los estados de Veracruz, Michoacán, Querétaro y Oaxaca, respectivamente (González, 2013, p. 14).

Estas poblaciones indígenas llevan más de 20 años asentados entre la vieja estación del tren y zonas periféricas de la ciudad, se dedican principalmente al comercio informal de frituras, dulces, arreglos florales, artesanías y muebles; su presencia en la vía pública ha captado la atención de las autoridades municipales, quienes mediante la figura del Consejo Consultivo Indígena han tratado de atender sus diversas demandas.

En ese sentido, en el presente trabajo se plantea como objetivo el analizar la participación ciudadana de la población indígena, en el marco del Consejo Consultivo, en una arena institucionalizada de participación, en el cual se reciben y encauzan las demandas de este sector de la población. Para dar curso a esta investigación, se siguió una metodología de corte cualitativo; a partir de ésta se identificaron a actores claves para hacer entrevistas a profundidad a diez representantes indígenas de cinco pueblos: Hñähñu, Purépecha, Nahua, Mazahua y Na Savi, dos por cada pueblo.

Las entrevistas giraron en torno al análisis de la representatividad del Consejo Consultivo, la voluntad de participación, de la pertinencia de las acciones, así como de la eficacia en la atención de problemas y la construcción de la agenda del Consejo; adicionalmente, se analizaron los registros de las sesiones del Consejo Consultivo. El trabajo de campo se realizó en periodos intermitentes desde febrero de 2013 hasta agosto del 2015.

El Consejo Consultivo Indígena de León Guanajuato

El Consejo Consultivo Indígena tiene su origen en el año 2001 y nace a raíz del acercamiento entre el pueblo indígena Na Savi con el gobierno municipal, con el objetivo de dialogar sobre la situación en la que vivían los miembros de dicho pueblo: hacinamiento, falta de servicios básicos (luz, agua potable, drenaje, vivienda), desnutrición infantil, así como la falta de servicios educativos para niños y adultos.

Lo anterior convocó a distintas instancias a mirar la situación de este pueblo indígena migrante; del trabajo en equipo resultó el diseño de un Programa de Atención Integral a Indígenas establecidos en el municipio y ésta buscaba la dignificación y la preservación de la riqueza cultural de las diferentes etnias establecidas en el casco urbano de la ciudad de León, Guanajuato.

El programa fue formalmente presentado en junio del 2001 a los representantes de las distintas etnias establecidas en la ciudad de León, en calidad de migrantes. Entre sus objetivos, el programa contemplaba la conformación del Consejo Indígena, mismo que se instaló formalmente el 27 de noviembre de 2001.

Algunas de las acciones que se realizaron en el marco de este programa fueron:

• Talleres sobre higiene, autoestima, sexualidad, derechos y obligaciones;

• Talleres orientados a mujeres como el denominado “el ABC de los negocios”;

• La colocación de señalamientos en zonas de riesgo de la comunidad Na Savi;

• Apoyos por 142 mil 200 pesos al grupo Na Savi para la producción y promoción artesanías, a través del Fondo Nacional de Empresas Sociales (fonaes);

• La instalación de un aula móvil con docente bilingüe para los niños indígenas;

• Instalación de una cocina en el asentamiento para proporcionar desayunos a los niños;

• Permisos para vender productos artesanales en los distintos mercados de la ciudad de León.

Por su parte el Centro de Desarrollo Indígena Loyola (cdil) impartió talleres de costura, otorgó becas económicas a las mujeres participantes, integró grupos de alfabetización y brindó servicio médico en un dispensario etcétera.

El cdil surge en 1998 y se plantea como misión el acompañar a la población indígena migrante en el proceso de fortalecimiento de su identidad y autonomía; además, brinda albergue temporal para las comunidades indígenas, sostienen el proyecto educativo “Nenemi” que proporciona educación básica a niños migrantes en una escuela multigrado; también cuentan con tres casas hogar para niños y niñas que por abandono o violencia intrafamiliar no pueden estar con sus padres y que son recogidos por el dif Estatal.

En sus inicios, el Director del cdil fungía como Secretario Técnico del Consejo Indígena, quien, entre otras, tenía la facultad de convocar a reuniones a las distintas direcciones municipales, pero su asistencia era irregular. Motivados por la anterior situación, los miembros del Consejo Indígena manifestaron la necesidad de que esta instancia operara bajo un marco jurídico, situación que se logró a mediados del 2011 con la promulgación de la Ley para la Protección y Desarrollo de las Comunidades Indígenas del Estado de Guanajuato. Dicha ley, entre otras cosas, prevé la conformación del Consejo Consultivo Indígena y la obligatoriedad de la asistencia de los titulares de las distintas direcciones municipales a las sesiones que fueran convocadas.

El papel de cdil ha sido determinante para que las autoridades municipales reconocieran la existencia de asentamientos indígenas migrantes en la ciudad, mismas que por muchos años fueron objeto de discriminación y violación de sus derechos humanos. Esta asociación ha buscado generar programas de atención a la población indígena a través de: acompañamiento legal; asistencia médica a través de las instancias públicas; un programa de vivienda temporal; talleres de capacitación para el trabajo y un proyecto educativo que busca atender a niñas y niños indígenas migrantes que, por su condición, tienen dificultades para acceder al sistema de educación pública estatal (ej. monolingüismo una lengua indígena o por la falta de documentos de identidad como actas de nacimiento, CURP, etc.).

El Consejo Indígena, como se llamó a partir del año 2001, cambió su nombre a Consejo Consultivo Indígena de León, en 2011. Su objetivo siempre ha sido el mismo, ser un canal de comunicación entre las y los indígenas y el gobierno.³ El primer consejo estaba integrado por representantes de las etnias: Na Savi, Tzotzil, Wixarika, Hñähñu, Nahua; mientras que en representación del ayuntamiento de León participan los titulares de: Dirección de Desarrollo Social, Instituto Municipal de la Vivienda, Mercados, el dif y cdil, por el lado de las organizaciones sociales.

El cdil, en el periodo 2011-2013, además que por representantes de las distintas áreas del ayuntamiento de León, estuvo integrado por representantes de dos asociaciones civiles, que trabajaban el tema indígena, un representante de la Comisión Estatal de Derechos Humanos y por diez representantes de los principales pueblos indígenas migrantes asentados en la Ciudad de León: Nahuas, Purépechas, Mazahuas, Otomí y Mixtecos (por ser los más numerosos). En el caso de pueblos indígenas, había dos representantes por cada pueblo, por principio de paridad de género, un hombre y una mujer.

Las variables de análisis que se consideraron importantes para comprender las dinámicas que se dan al interior del Consejo Consultivo Indígena fueron:

• La representatividad, es decir, si las personas fueron elegidas por los miembros de sus pueblos en asamblea;

• La voluntad de participar, es decir, si las personas colaboran constantemente en las sesiones del consejo:

• La pertinencia, es decir, que los temas que se abordan en las sesiones del consejo fueran de interés y acorde a las necesidades de las comunidades indígenas;

• La eficacia, es decir, que los problemas que se plantearan en el Consejo fueran resueltos con prontitud;

• La variable democrática, que tiene que ver con cómo se acuerda la agenda y se toman las decisiones.

En cuanto a representatividad, ocho de los diez representantes fueron elegidos en asamblea; aunque dos afirman haber sido electos en una reunión en donde no había quórum. El entrevistado comentó “los de mi pueblo no quieren participar, no quieren dejar un día de trabajo” (caso del pueblo Mazahua).

Respecto a la variable de participación, diez personas entrevistadas confirmaron participar por voluntad y por ganas de representar a su pueblo, lo cual significa que se colabora por compromiso con sus pares, ambas disposiciones son constantes en las reuniones de Consejo.

Para la Comisión Nacional de los Derechos Humanos [cndh] (2010), “en las comunidades indígenas participa “todo aquel que es considerado miembro de una comunidad está obligado a participar en la vida pública cumpliendo una serie de cargos y servicios que van desde ser policía comunitaria (topil) hasta desempeñar el cargo de presidente municipal” (p.17).

En cuanto a pertinencia y eficacia, en el Consejo Consultivo Indígena, se trató de indagar si se abordaban los temas que aquejan a los pueblos indígenas migrantes. Los representantes mencionan que los principales problemas que aquejan a sus comunidades derivan de las actividades económicas que llevan a cabo:

• La falta de espacios para poder vender productos;

• El maltrato que sufren por parte de los policías al momento de retirarlos de la vía pública;

• La confiscación de productos.

En promedio una sesión del Consejo Consultivo Indígena dura una hora y media,⁴ la representante del Centro de Desarrollo Indígena afirma que en las sesiones del Consejo Consultivo Indígena no se tiene agenda propia, solo se abordan los temas de necesidades de corto plazo.⁵

Los representantes de los pueblos indígenas afirman que el problema no resuelto continúa siendo el relacionado con los permisos para vender en el centro de la ciudad y puntos estratégicos como plazas comerciales o avenidas principales. Una de las entrevistadas mencionó que en ocasiones les dan permiso, pero que se les pide que no lleven niños al puesto, ante lo cual comenta “mejor no voy a vender porque yo tengo mis hijos y no tengo con quien dejarlos, eso se me hace malo que nos digan que no podemos llevar a los niños, pues son por ellos que una busca trabajar”.

Los representantes indígenas mencionan que reiteradamente en la reuniones se abordan los temas interés para ellos; sin embargo no ha habido resultados concretos. Atribuyen el poco avance a que la autoridad máxima del municipio no participe en las reuniones “los que van no mandan por eso no pasa nada” (F. Colohua, comunicación personal, 26 de mayo de 2013). La referencia es a la ausencia del alcalde que, por reglamento, no está obligado a asistir. Uno de los representantes mencionó: “El anterior alcalde sí iba nos escuchaba hasta nos invitaba a comer”.

Uno de los representantes varones mencionó: “a mí no me molesta la policía, como tampoco a los Nahuas, es que nosotros caminamos y ofrecemos las semillas o los ramos de flores y no nos quedamos en un solo lugar” (C. Secundino, comunicación personal, 23 de abril de 2013). Sin embargo, el resto de los representantes externaron que los miembros de la seguridad pública municipal les arrebatan los productos bajo el argumento de obstrucción de la vía pública y de la mala imagen urbana.

Por otro lado, los representantes indígenas plantean que en el Consejo Consultivo no se resuelven los problemas, que solo se van a exponer, pero que no se solucionan. Los representantes no deciden o fijan el orden del día ni de los temas de que se van tratar, el orden del día lo define la Dirección de Desarrollo Social.

No se vota, ni se decide solo es un espacio donde los representantes de las distintas direcciones informan sobre los programas o las acciones que están impulsando desde sus respectivas áreas: becas, campañas de vacunación, despensas, y avances sobre el programa de vivienda básica.

Se puede afirmar que la principal problemática que aqueja a los pueblos indígenas migrantes en la ciudad de León es la garantía de espacios para vender productos, así lo expresaron reiteradamente los representantes en la sesiones de Consejo.

No obstante lo anterior y según Fuentes A. (2013d) “en la sesión del Consejo Consultivo indígena del mes de septiembre del 2013, se informó a los representantes que no se otorgarían permisos para vender frente a la “Casa de la Cultura Diego Rivera”, debido a que el Consejo del Instituto Cultural de León lo había decidió así, sin embargo, los representantes indígenas siguieron insistiendo en el permiso para venta en ese punto de la ciudad”(p.2).

La representante del Centro de Desarrollo Indígena mencionó que una de las razones por la cuales se les negó el permiso es la introducción de productos de manufactura china en sus ventas y ya no son todos trabajos artesanales elaborados por ellos mismos.

Según Fuentes A.(2013a) “la administración municipal del ayuntamiento de León ha propuesto a los representantes indígenas espacios de venta, pero estos no siempre aceptan, argumentan que son espacios poco transitados como la zona aledaña al templo de Juan Bosco, las ferias rurales, jardines junto a las iglesias y en los tianguis en los distintos puntos de la ciudad” (p.2).

Externan los representantes que no siempre están en la ciudad y no pueden pedir obras públicas como la pavimentación de alguna calle o participar en alguna otra obra de infraestructura, además de que no viven en casas propias, comentan que “sería trabajar para otros”. Dicho argumento se aplica para quienes viven en el albergue indígena que pertenece al cdil o que viven en casas rentadas.

Según Fuentes A. (2013c), “en la sesión del Consejo consultivo del mes de julio se le planteó al representante de la comunidad Nasa vi que se decidieran si tomarían el beneficio de “lote seguro” que el Instituto Municipal de Vivienda de León les ofrecía, ya que llevaban 7 meses esperando y esto había retrasado los trámites para beneficiarios potenciales, pero no fue sino hasta el mes de septiembre que el representante de este pueblo informó que no tomarían el apoyo ofertado, debido a los costos” (p.2).

La anterior situación levantó polémica porque un representante dentro del Consejo Consultivo opinó que los Na Savi esperaban que fueran gratis los “lotes seguros”; no obstante, la representante de la comunidad comentó que muchos de los Na Savi se van por largas temporadas a Oaxaca, su estado natal, por períodos de hasta seis meses, por lo que el comprometerse a pagar un lote implicaba permanecer durante el transcurso del año en la ciudad de León.

Fuentes A. (2013b) comentó que “el programa de “Lotes seguros” es parte de los programas del Instituto Municipal de Vivienda de León (IMUVI), dependencia del gobierno municipal que ofrece créditos de vivienda a sus habitantes. En el caso de la población migrante indígena se les ofrece un subsidio federal y un crédito a pagar a 15 años. En el año 2014 se beneficiaron con la unidad básica de vivienda a 21 familias de las culturas Náhuas, Purépechas y Mazahuas, mientras que sólo 7 familias de la cultura Hñähñu optaron por lotes para construcción” (p.3).

En el mes de noviembre del 2013, la representante del cdil y por encomienda del Consejo Consultivo Indígena diseñó los criterios de selección para los representantes indígenas ante el Consejo; la representante de tal entidad explicó que la decisión de orientar la elección responde a que los representantes no informaban a sus comunidades de las decisiones del Consejo Consultivo, lo que originaba una crisis de representatividad.

Representantes de dos pueblos indígenas afirmaron “a la gente no le interesa participar, solo somos unos los que vamos, los mismos de siempre; únicamente preguntan sobre permisos para venta y cuándo llega Navidad preguntan por los apoyos sociales, ya que el ayuntamiento municipal otorga cobijas y despensas y en enero les regalan juguetes a los niños”.

En las reuniones comunitarias también se nota la escasa participación, en estas asambleas los representantes informan a sus representados sobre lo discutido en las sesiones de Consejo , así como convocatorias de subsidios gubernamentales como la impulsada por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (cdi), Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (popmi), cuyo principal objetivo es el de desarrollar capacidades, habilidades y destrezas, con el financiamiento de proyectos presentados por mujeres indígenas.

En el marco de este programa, en el año 2012, tres grupos de mujeres indígenas recibieron subsidios para reactivar el trabajo artesanal, uno para elaborar muñecas tradicionales Hñähñu, otro para la elaboración de alcancías Purépechas y el último para la venta de flores en el caso de mujeres Nahuas. El subsidio otorgado a este grupo de mujeres se dividió en partes iguales entre las integrantes de cada grupo, según comentarios de las mismas mujeres beneficiarias, no se invirtieron los recursos del subsidio otorgado.

El ayuntamiento de la ciudad de León, vía la comisión de educación, ofertó en el seno del Consejo Consultivo Indígena, cursos de inglés a los indígenas con el fin de lograr la inserción laboral en las empresas maquiladoras que se están instalando en los parques industriales de la ciudad. Al momento de socializarse la información por parte de los representantes indígenas ante los colectivos que representaban, la respuesta generalizada fue “no sabemos hablar español, nuestros hijos no saben hablar Hñähñu (otomí) y ahora quieren que aprendamos otra cosa, ¿por qué no impulsan el aprendizaje de nuestras lenguas en lugar del inglés?”(E. Martínez, comunicación personal, 4 de Junio de 2013).

La participación indígena en el marco del Consejo Consultivo

Las comunidades indígenas migrantes asentadas en el municipio practican un tipo de democracia directa en asamblea: en voto abierto eligen a sus representantes ante el Consejo Consultivo Indígena. Contrario a lo que pudiera pensarse, el Consejo Consultivo Indígena no promueve la participación ciudadana de las comunidades indígenas en la elaboración de la agenda de las políticas públicas en el municipio de León, pues hasta este estudio no existen condiciones objetivas necesarias.

Podríamos atribuir la ausencia de la participación ciudadana de las comunidades indígenas en el municipio de León a varios factores, entre los que se encuentran:

• La complejidad e ineficiencia burocrática de parte de los funcionarios y empleados de las oficinas de gobierno;

• La escasa disponibilidad del gobierno local para brindar información, instrumentos y espacios reales que permitan el desarrollo de las acciones ciudadanas;

• La presencia de limitaciones cualitativas y cuantitativas de los espacios donde se supone se podría participar efectivamente en la planeación, aplicación y vigilancia de la política pública.

Según Stigliz (2002) , “sería necesario que los ciudadanos cuenten con la información básica para la toma de decisiones en las cuestiones que les atentan, es decir que tuvieran voz y que sus demandas fueran realmente escuchadas, por lo que resulta necesario que exista compromiso de los ciudadanos y del Estado por coparticipar en la vida pública” (p. 470).

Para lograr una verdadera participación ciudadana entre los miembros de las comunidades indígenas migrantes es necesario fortalecerlas como sociedad civil, por ser el elemento más importante en la implementación de una profunda estrategia de reformas democráticas. El Consejo Consultivo Indígena del municipio de León tiene como objetivo difundir los programas y acciones municipales que atienden a la población migrante, no como un canal institucional de participación ciudadana para el diseño de políticas públicas con una agenda a largo plazo, sino como una instancia al servicio del municipio.

Es decir este organismo justifica su existencia fungiendo como el canal de atención burocrática, por el que el gobierno municipal asesora sobre las áreas de atención a la población migrante (dif, Salud, Comercio, inmuvi y Educación) no en lo individual, sino a través de sus representantes.

El Consejo Consultivo Indígena del periodo 2012-2015, tenía un perfil muy diverso, por ejemplo, los representantes de la cultura Nahua eran una pareja de cónyuges; la cultura Purépecha estaba representada por un tío y una sobrina; mientras que la población Hñähñu tenía un representante del estado de Querétaro, y otro del Estado de México; en la cultura Mazahua los representantes provenían del mismo municipio de origen; finalmente en la cultura Na Savi, los representantes habían sido electos acorde a sus usos y costumbres, gracias a un sistema de servicios a la comunidad en el que todos ocupan este cargo de representación por un periodo anual.

Para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo [pnud] (1993) , “la participación es un elemento esencial del ser humano y la población migrante tiene esa voluntad de participar, pero requiere re direccionar y sumar sus esfuerzos para lograr fines comunes” (p.25).

Dentro del Consejo Indígena, la participación varía mucho de cultura en cultura, los pueblos Náhuatl y Mazahua tienen una actitud pasiva, solo van a escuchar las intervenciones de los representantes de las culturas Hñähñu, Purépecha y Na Savi, quienes con una participación funcional demandan espacios para vender sus productos en el centro de la ciudad.

No obstante lo anterior, estos representantes vieron debilitados su poder y credibilidad al interior de sus respectivas comunidades por los escasos resultados obtenidos en el último año en materia de gestión de espacios de venta en el centro de la Ciudad, a lo que se sumó que los pocos espacios logrados fueran asignados a familiares directos, además de corrupción con la compra de facturas para comprobar gastos de inversión en proyectos productivos aprobados por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Por otro lado, el Consejo Consultivo Indígena no proyecta políticas a largo plazo y carece de una agenda que rebase los periodos de las administraciones municipales que, por ser muy cortos, no procuran voluntad de impulsar la participación ciudadana a través de estrategias y recursos de largo alcance.

De las cinco comunidades representadas en el Consejo Consultivo Indígena, únicamente la comunidad Na Savi se rige por usos y costumbres: tiene sus propios mecanismos de elección, donde no interviene el gobierno municipal ni el cdil. Los representantes de las comunidades ante el Consejo Consultivo Indígena permanecen un año en el cargo, ya que también siguen participando en sus respectivas comunidades de origen en los sistemas de mayordomías y cargos en el Estado de Oaxaca. Esta comunidad tiene como representantes a dos hombres, caso contrario a las otras cuatro culturas que se sujetan a los lineamientos del Consejo para elegir en asamblea a sus representantes, un hombre y a una mujer.

Para Leyva (2005),“la estructura social basada en el servicio comunitario, el autogobierno, el sistema de cargos, la asamblea comunitaria, la elección de autoridades y la identidad cultural, son parte constitutiva de los pueblos y comunidades indígenas”(p.3).

La presión social que se ejerce durante una elección en asamblea no garantiza la plena libertad, debido a que los representantes sabrán quienes votaron por ellos y esto podría condicionar el voto. Los representantes indígenas son elegidos en asamblea por voto directo, excepto el representante Hñähñu del estado de México, quien al no sentirse representado se proclamó a sí mismo como representante.

Cuando los Nahuas, Purépechas, Hñähñu y Mazahuas enfrentan algún problema ante el municipio o entre ellos, como familia o entre pueblos, acuden inmediatamente al cdil, quien ha fungido como mediador o aval; mientras que los Na Savi resuelven sus problemas al interior, usando los mecanismos comunitarios sin la intervención de terceros.

En cuanto a la participación ciudadana que se da al interior del Consejo Consultivo, se puede establecer que ha tenido varias etapas: en sus inicios en el 2001, era organizada y representada por la cultura Na Savi; después se avanzó a una participación espontánea por parte de otras poblaciones migrantes, quienes se fueron acercando al cdil, pero no fue sino hasta 2011 cuando la participación fue institucionalizada, es decir, dirigida y promovida por el gobierno municipal, quien organizaba la agenda y citaba a los representantes indígenas a sus oficinas.

La participación ciudadana indígena institucionalizada cuenta con legitimidad y da las condiciones para que exista al interior del Consejo un ambiente de convivencia civilizada; los representantes indígenas al inicio del periodo de gestión en 2011, confiaban en obtener mejores resultados; al cambio de administración municipal en 2012, comenzaron a dudar sobre la eficiencia del Consejo debido a que no se resolvió la demanda de permisos para espacios de venta en el centro de la ciudad.

Antes del Consejo Consultivo, la participación comunitaria de la población migrante era un punto clave para satisfacer sus necesidades en la ciudad, pero al avanzar a una participación institucionalizada actualmente, hasta para las más mínimas necesidades, recurren a los representantes para que éstos por medio de una solicitud pidan apoyo al municipio.

Muestra de lo anterior es la solicitud de balones de básquet y futbol que la población purépecha realizó a la Comisión del Deporte del municipio, cuando antes estas “necesidades” eran resueltas al interior de la comunidad mediante cooperaciones. En el mismo sentido, la comunidad Na Savi, solicitó arcilla para dispersarlo en un camino de terracería, incluía también solicitud de maquinaría para que esta esparciera el material, cuando en las comunidades de origen, las personas se organizan y en faenas comunitarias resuelven las situaciones que van enfrentando.

Se percibe un retroceso al pasar de una participación organizada comunitaria a una participación institucionalizada estatal, ya que esta última ha generado que la población de migrantes sea más dependiente de los apoyos del estado y la asociación civil, y perciben que éstos están obligados a ofrecer bienestar social, sin que la población participe en su propio desarrollo.

Para lograr que la participación ciudadana sea un puente entre la sociedad y el Estado, resulta indispensable la creación de espacios de participación real, en donde la población indígena pueda ser escuchada en sus demandas y que las políticas públicas de atención a este sector estén orientadas a las necesidades expuestas, no solo la transferencia e implementación de estrategias diseñadas a priori que no serán funcionales.

Desde la lógica del Estado, la participación ciudadana se convierte en una especie de inclusión política que busca legitimar los procesos electorales, una moderna estrategia política para atender demandas sociales y también para mitigar conflictos sociales que en muchas ocasiones rompen con la cohesión social entre los ciudadanos, o aún peor se fomentan esquemas corporativos y sistemas clientelares.

La participación social comunitaria como fortaleza

De acuerdo con el Servicio para una Educación Alternativa A.C. [Educa] (2004), “La participación dentro de los municipios indígenas es muy compleja y rebasa la cuestión electoral, porque la participación es la búsqueda del bien común, de la colectividad. Hablar de participación ciudadana en las comunidades indígenas carece de sentido y hablar de construcción ciudadana pareciera que reduce a un hábito de participación y no abarca la participación en su totalidad, es decir, la participación tiende a resolver las demandas y necesidades” (p. 63).

El capital social comunitario es una característica distintiva de las comunidades indígenas, fortalece los sentidos de cohesión y pertenencia social; por lo tanto, éstas son tierra fértil para impulsar el paso de una participación comunitaria a una ciudadana, y buscar crear lazos de comunicación entre las instancias gubernamentales y las comunidades indígenas.

Putnam (1993) ,define el capital social como “los aspectos de las organizaciones sociales, tales como las redes, las normas y la confianza, que facilitan la acción y la cooperación para beneficio mutuo” y señala que el trabajo en conjunto es más fácil en una comunidad que tiene un stock abundante de capital social (p.169).

En los pueblos indígenas, el capital social tiene como base la familia extensa y el sistema de compadrazgo. El capital se entiende como un recurso humano en el sentido de dar y recibir (reciprocidad), de ser partícipes de los acontecimientos que se viven dentro de una familia o comunidad.

Para Lorenzelli (2004), “existen dos tipos de capital social, uno débil y otro fuerte, de estos dos tipos de capital social, el mejor es el débil puesto que en él es posible trabajar orientándolo a la participación en política pública. A diferencia del segundo, que no es tan viable ya que se podría estar hablando de un grupo fuerte y cerrado al cambio, debido a una estructura rígida que puede existir al interior” (p.114). Esto es más frecuente entre los pueblos indígenas que son etnocéntricos y que consideran a los de fuera como extraños y por tanto es más difícil la incidencia.

Ejemplo del capital social fuerte es el caso de la cultura Nahua; en el cdil los padres cuestionan a los docentes originarios de otras culturas que trabajan con sus hijos en el proyecto educativo Nenemi, pues resulta difícil trabajar con el capital social comunitario debido al clima de desconfianza hacia los externos y cuesta más para los que provienen de una matriz cultural distinta. Esta situación no sucede con los docentes de su misma cultura, aun cuando ésta no cuenta con la formación académica correspondiente.

En una comunidad indígena, contar con capital social es sinónimo de pertenencia y da la certeza de que en los momentos de escasez, ya sea por falta de empleo o por enfermedad, la red social estará presente para ayudar a que “las penas se sientan menos” o, en su caso, a disfrutar en los momento de gloria o fiesta.

El refrán “Candil de la calle obscuridad de la casa” aplica a las cabezas de familia que procuran más el beneficio comunitario que el de la familia nuclear y puede ser usado para reclamar, o puede interpretarse como que esa acción hacia afuera es un mecanismo de fortalecimiento del capital social.

El pertenecer a una comunidad y gozar de ese capital social tiene un costo que se debe estar dispuesto a pagar para evitar ser desterrado o excluido del grupo. El romper con los esquemas culturales trae consigo la exclusión y pérdida del capital social e impide la búsqueda del bien común. Ejemplo de esto, es el caso de una familia de la comunidad Na Savi que acudió al Centro de Desarrollo Indígena para pedir trabajo y apoyo en medicamentos para un miembro de la familia que se encontraba enfermo; la familia extensa que también vive en la ciudad de León les pidió que no acudieran a cdil, en caso contrario, que se fuera a vivir a otro lado, al romper la reglas, no podía seguir viviendo en la comunidad Na Savi, por lo que la familia optó por renunciar al trabajo y regresar a Oaxaca.

Para Chávez (2014), “en las comunidades indígenas existen diferentes conceptualizaciones del bienestar y que estas están influenciadas tanto por sus experiencias en el entorno social como dentro de la naturaleza, y que además parte de un proyecto colaborativo construido en un mundo social y modelos culturales de bondad y moralidad, en donde el compromiso y la armonía de las relaciones están fuertemente asociados con la satisfacción de vida” (p.23).

En ese sentido, en los pueblos indígenas se entiende por bien-estar el que los miembros la comunidad gocen de buena salud, el ser partícipes en las fiestas patronales, la ausencia de problemas familiares, la producción de suficientes alimentos, el contar con el apoyo entre los miembros de la comunidad y de la familia en los momentos difíciles. El concepto de bien-estar aplica también a que los manantiales emanen suficiente agua para todos los miembros de la comunidad.

Dentro del Consejo Consultivo, únicamente el pueblo Na Savi hace uso de los mecanismos propios en la elección de sus representantes, el resto de las poblaciones indígenas migrantes se sujeta a lo establecido en Consejo.

El Consejo ha respetado los procedimientos del pueblo Na Savi, pero en el resto de los pueblos ha buscado fomentar la participación de las mujeres a través de talleres que ha impartido el cdil sobre el tema de derechos de las mujeres, al cual solo han acudido mujeres Náhuas, Hñähñus, Mazahuas y Purépechas.

Por otro lado, el pueblo migrante más empoderado de sus derechos son los Na Savi, otros pueblos necesitan mayor organización para ponerse de acuerdo al interior sobre las demandas que desean dialogar al interior del Consejo Consultivo; en ese sentido es necesario propiciar más espacios de diálogo diferenciados por pueblos y género para con ello captar las demandas y problemáticas específicas.

Al momento, las funciones del Consejo han girado en torno al asistencialismo y se ha traducido en ser proveedor de despensas, cobijas y juguetes; o bien, en informador sobre los programas municipales, campañas de vacunación y avances sobre el trámite de vivienda. Sin embargo, el Consejo puede fungir como un canal institucional de participación ciudadana, como mecanismo consultivo, y aun en la toma de decisiones como en el caso de los presupuestos participativos e incidir en la elaboración de políticas públicas (Rique y Orsi, 2005).

Hace falta, en ese sentido, consolidar y dar un nuevo marco al Consejo Consultivo Indígena para que incida en el diseño de programas que favorezcan el desarrollo de las comunidades migrantes y proponga soluciones a los problemas que les aquejan; acceso a educación en todos los niveles, educación bilingüe, en sus lenguas maternas y en español, etc.

El reglamento del Consejo Consultivo (cdil, 2010) establece como su función sustantiva el promover la cultura y las costumbres de la población migrante; sin embargo, la instancia que ha buscado promover el reconocimiento de la multiculturalidad ha sido el cdil, que es una asociación civil integrante del Consejo Consultivo.

Únicamente el pueblo Na Savi ha buscado el desarrollo de su lengua y de su cultura a través de la educación, cuentan con una escuela pública multigrado, soportada económicamente por el Gobierno Federal, a la que también acuden niños Purépechas y Hñähñu.

Es importante señalar que en el Consejo Consultivo Indígena del municipio de León, Guanajuato, sólo está representada la población indígena migrante y no la población nativa indígena perteneciente a sus distintas comunidades rurales. Dentro de la ciudad, los barrios del Coecillo y San Miguel, dos de los primeros asentamientos humanos que fundaron la ciudad de León, quedaron excluidos del Consejo; sin embargo, es necesario considerar la incorporación de este segmento de la población. Es importante que no solo se considere el criterio lingüístico para identificar una población indígena, también son válidas las manifestaciones culturales que encierran valores y cosmovisiones; naturalmente esto implica mayor compromiso de las autoridades para realizar estudios de corte antropológico para identificar a las distintas poblaciones.

Una ventana de atención a la población migrante sería pertinente si:

• Se respetara la temporalidad oficial de los representantes de los pueblos indígenas por periodos de tres años y se evaluara su participación;

• No se forzara la equidad de género, la representación forzada de hombres y mujeres por cada pueblo, genera apatía y poca creatividad para proponer acciones en favor de sus representados;

• Se promoviera el trabajo con las poblaciones migrantes para generar una sinergia colaborativa entre las autoridades municipales y sus representados.

Habrá que buscar mecanismos alternos de participación con la población indígena migrante debido a que no son coparticipes del desarrollo, ni están interesados en echar raíces en el municipio de León; según las propias palabras de sus representantes, esa población manifiesta deseos de regresar a sus lugares de origen, únicamente migraron para trabajar y no para que sus hijos estudien, por lo que:

• No contribuyen a la recaudación de impuestos;

• No hacen uso del registro civil para casarse;

• No registran a sus hijos;

• No tramitan su credencial de elector;

• No tramitan las placas de sus automóviles.

Por otro lado, la participación que se da dentro del Consejo Consultivo Indígena no podría ser llamada participación ciudadana, pues los representantes indígenas acuden a las sesiones con una actitud pasiva, y no como ciudadanos informados y comprometidos, con el fin de obtener apoyos, satisfacer necesidades inmediatas y buscar el beneficio de pequeños núcleos familiares.

El cdil, a través de sus proyectos dirigidos a la población indígena, tiene la posibilidad de promover paulatinamente la participación ciudadana. No todos los migrantes indígenas tienen las mismas expectativas, la primera generación añora regresar a sus estados de origen, pero existen altas probabilidades de que la segunda generación se quede a radicar en la ciudad de León; y es con ellos con quienes se podría desarrollar una ciudadanía activa, informada y participativa como elemento esencial del desarrollo humano y como condición necesaria de supervivencia (Kliksberg, 1999, p.17).

El cdil tiene dos grandes ventajas: por un lado tiene el reconocimiento por parte de las autoridades municipales y por el otro goza de credibilidad al interior de las comunidades indígenas migrantes; situación que no es poca cosa, pues algunos de estos pueblos indígenas tienen una estructura social cerrada, es decir, son renuentes a otros que no pertenecen a su cultura (por ejemplo los Nahuas, los Na Savi y los Purépechas).

Otro punto importante es visibilizar a la población nativa que siempre ha estado aquí y seguirá estando porque este es su territorio; sin embargo, se les ha negado el derecho a preservar sus usos y costumbres.

A pesar de que en el municipio de León existen condiciones que favorecen a las poblaciones migrantes indígenas, ya que al poseer un régimen democrático como forma de vida política, “da mayor libertad al mayor número de personas, por lo que protege y reconoce la mayor diversidad posible” (Touraine, 1994, p.24),además de la existencia del marco legal estatal y la voluntad de las autoridades municipales para atender sus necesidades, no se ha logrado cumplir con el ideal de participación ciudadana en la cual exista una coparticipación en la toma de decisiones.

Respecto a la pertinencia y eficacia, en las sesiones del Consejo Consultivo, sí se abordan los temas de interés para las comunidades, sin embargo, para los representantes no es eficaz porque no se les da permiso de venta en los lugares que ellos prefieren como la Casa de la Cultura y el Centro Histórico, que por reglamentos sobre el uso de estos espacios, estas demandas no pueden ser resueltas y a pesar de que se les sugieren espacios alternos los representantes no quedan conformes.

El trabajo de apoyo de las distintas comisiones municipales no siempre es pertinente en temas como educación, trabajo y salud, pues ofrecen lo mismo que ofrecen a cualquier leonés, aun cuando las necesidades son diferentes. Ejemplo de ello es el sector salud donde, por razones culturales, hay gran desconfianza de las mujeres indígenas porque un médico varón toque su cuerpo.

Respecto a la representatividad, para el buen funcionamiento del Consejo Consultivo, sería deseable que se distinguiera entre los integrantes de los pueblos y comunidades indígenas asentados de manera definitiva o temporal en la ciudad de León: a través de un diagnóstico de corte antropológico se podría identificar a la población asentada en las comunidades del municipio para brindarles atención.

La participación ciudadana no solo se puede dar por decreto, es parte de un proceso de empoderamiento, de reconocimiento como personas con capacidades y aptitudes, y con ganas de generar un mayor bienestar para sus pares. Para lo cual, hace falta fortalecer el sentido de identidad y de pertenencia étnica ya que eso permitirá establecer un diálogo horizontal entre las autoridades municipales y la población a la cual se representa.

Como resultado de este trabajo, se observa la inexistencia de un diálogo horizontal entre autoridades municipales y representantes indígenas, Se podría interpretar que están ambos en una actitud cómoda, donde unos dan y otros reciben; sin embargo, en términos económicos resulta más costoso para el municipio que funge como proveedor, más que como aliado, por lo que “hace falta formar ciudadanía”.

Por otro lado, es necesario construir sentido de pertenencia desde la diversidad cultural y encaminar la pluralidad de ideas a la construcción de una agenda común, donde se plasmen las necesidades y el interés colectivo, que seguramente no son tan distintos unos de otros, y si lo fueran, se puede optar por jerarquizar y atender las inmediatas.

Conclusiones

Los consejos consultivos son órganos auxiliares que no forman parte de la administración pública municipal, pero que ayudan en el diseño, logro y difusión de los programas y acciones de gobierno. Los consejos consultivos pueden proponer soluciones y hacer recomendaciones para las dependencias y entidades de la administración pública, pero no tienen influencia en cuestiones operativas o materiales de los programas y servicios a la ciudadanía.

En ese sentido, el Consejo Consultivo Indígena, participa a nivel de suministro de información y de consulta, por lo que las decisiones que allí se toman no tienen carácter resolutivo ni de decisión; por lo tanto, es importante que la participación avance a los niveles de decisión, esto mediante la presentación de propuestas para atender demandas muy específicas o bien, con la elaboración de recomendaciones.

Por otro lado, para que la participación que se da al interior del Consejo sea eficiente, es necesario que se tome en cuenta la cultura organizacional y la forma de participación de las comunidades indígenas. De no ser así, se estaría inhibiendo la participación igualitaria entre los distintos miembros del Consejo ya que en los pueblos indígenas las formas de participación y organización tienen características muy particulares.

El Consejo Indígena es un espacio valioso, la suma de esfuerzos de la población indígena y del cdil han logrado que el gobierno municipal reconozca la existencia de asentamientos indígenas en la ciudad, resultando sin duda un ejemplo de lucha y un espacio democrático donde se ve la intención de atender las necesidades de esta población.

No obstante lo anterior, el sistema de representación es el talón de Aquiles del Consejo, los representantes indígenas están acostumbrados al sistema paternalista de las administraciones, les cuesta ser propositivos y ser coparticipes con el gobierno municipal en los distintos asuntos que les atañe. Siglos de dominación han hecho que el proceso de apropiación y empoderamiento de los derechos sea lento, por lo tanto, les cuesta trabajo dialogar con las autoridades de distintos órdenes.

Por lo tanto, es necesario que las comunidades de indígenas migrantes visualicen nuevas formas de relacionarse con las instancias gubernamentales, para corresponsabilizarlos en la toma de decisiones acerca de programas y acciones que fortalezcan el desarrollo humano y la justicia social; quizá solo entonces consideren la lengua y la cultura como elementos importantes de su identidad y propondrán programas o proyectos encaminados a fortalecer su identidad étnica, ya que en el presente es lo que menos les interesa. Por otro lado, es importante seguir fortaleciendo la confianza y el dialogo efectivo entre las autoridades y la población indígena.

Referencias

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Notas

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