La gobernanza participativa es una rama de la teoría de la gobernanza que hace hincapié en la participación democrática mediante prácticas deliberativas, opuestas a la visión tradicional que generalmente dificulta la realización de una democracia participativa genuina ⁹. La gobernanza participativa toma fuerza en la década de 1990 ¹⁰, especialmente influenciada por la teoría de las capacidades de Amartya Sen. Este autor plantea que los gobiernos deberían ser juzgados en función de las capacidades reales que tienen los gobernados para ejercer plenamente su derecho a la libertad. De acuerdo con los preceptos de la gobernanza participativa, la gente, especialmente aquellos en desventaja,puede contribuir a la formulación de políticas, diseño de alternativas y opciones de inversión, gestión y monitoreo del desarrollo de intervenciones en las comunidades ¹¹.

Tanto la Conferencia sobre el Medioambiente y el Desarrollo, a través de sus Objetivos de Desarrollo Sostenible ¹², como la Agenda 21 para el Desarrollo ¹³, ofrecen un enfoque claro sobre la participación como la piedra angular que ha de llevar a la sostenibilidad ¹⁴. En este contexto, existe un consenso entre los profesionales y las diversas instituciones para el desarrollo en cuanto a las ventajas que en teoría supone la gobernanza participativa para la sostenibilidad ¹⁵. Por una parte, esta permite conocer las necesidades y motivaciones de los diversos actores ¹⁶; por otra, facilita la distribución equitativa y justa del poder político, los recursos y los beneficios entre todos los implicados ¹⁷. La gobernanza participativa puede ofrecer gran flexibilidad en la resolución de problemas y el uso efectivo de recursos ¹⁸, al desarrollar la comunicación a través de la mejora en los flujos de información entre los actores y el gobierno, a la vez que fomenta las capacidades de la comunidad ¹⁹. Mejorar las capacidades comunitarias permite la expansión de la infraestructura pública y una mayor eficiencia en los servicios ²⁰, lo que reduce las decisiones discrecionales, estableciendo una responsabilidad compartida basada en la confianza y la reciprocidad ²¹. Esto exige un cambio de gobierno a gobernanza que se logra empoderando a los diversos actores (ciudadanos, profesionales, gestores, empresarios) a través de la participación ²². Para ello, es necesario redistribuir la capacidad de decisión lejos de estructuras centralizadas y jerárquicas hacia otras con un enfoque más localizado y colectivo ²³ a través del trabajo conjunto de los actores organizados en redes locales y comunitarias ²⁴. La necesidad de idear formas para hacer posible que las personas se impliquen en la gobernanza del patrimonio, responde al derecho que estas tienen de decidir sobre cuestiones que les afectan. Más aún en el contexto actual, en el que los gobiernos insisten en la sostenibilidad como un aspecto clave y que, por tanto, debería reflejarse en políticas y programas a todos los niveles ²⁵. Los proyectos de presupuestos participativosde Porto Alegre (Brasil) y Montevideo (Uruguay) ²⁶, y el planeamiento colaborativo de infraestructuras y planes de gestión en Medellín (Colombia) y Kerala (India), son ejemplos de cómo los ciudadanos pueden, dadas las condiciones adecuadas, participar con altos niveles de competencia al momento de establecer cómo y en qué se ha de invertir el dinero público ²⁷. Sin embargo, la réplica positiva de estas metodologías resulta compleja ante las múltiples variables que son únicas de cada contexto ²⁸. Por tanto, la gobernanza participativa plantea la necesidad de realizar un análisis de las relaciones que existen entre los diversos actores y su contexto para entender la forma en la cual se distribuye el poder entre ellos ²⁹.

La literatura actual sobre gestión patrimonial establece que el entendimiento holístico del patrimonio está determinado por una participación diversa en la gestión ³⁰. Sin embargo, el intento de la gestión patrimonial de las ciudades históricas por acoplarse a los principios de la gobernanza participativa y de la sostenibilidad ha sido difícil. Esto principalmente porque su ejecución se encuentra integrada en la práctica a diversas cuestiones socioculturales, políticas, económicas y medioambientales que convierte a la gestión de estas ciudades en un ejercicio amplio y complicado ³¹. Esta complejidad dificulta la transferibilidad de las propuestas realizadas a nivel teórico desde las instituciones patrimoniales como la UNESCO ³². Al tratarse de conceptos y metodologías propuestos desde una visión generalizada internacional, la efectiva integración de estos en la práctica dificulta la gestión y, en consecuencia, la gobernanza de estos Sitios Patrimonio Mundial ³³. A esto se suman otros problemas como la débil vinculación entre lo histórico y las identidades contemporáneas y el privilegio de la identidad nacional sobre la local y sus múltiples experiencias ³⁴.

En lo que respecta a los instrumentos de gestión, el principal problema que se ha identificado para la gestión participativa de las Ciudades Históricas Patrimonio Mundial, ha sido la falta de experiencia y de posibilidades en la ejecución de los planes de manejo ³⁵. Esto, sobretodo, porque la pertinencia de estas herramientas sigue siendo objeto de debate entre los profesionales del patrimonio ³⁶, principalmente por su dificultad de integración con otros instrumentos legislativos y de gestión existentes y por la complejidad que entraña incluir a diversos participantes en su diseño y ejecución. Adicionalmente,la efectiva aplicación de los planes de gestión en las ciudades históricas patrimoniales,depende de factores como la estabilidad política, la transparencia, la capacidad técnica,científica, de financiamiento y, como ya se ha mencionado en el párrafo anterior, las demás características del contexto. Por lo tanto, en la planificación sostenible, la clave para la gestión de las Ciudades Históricas Patrimonio Mundial, no está en el supuesto teórico de incluir a los diversos actores en el diseño de objetivos, implementación y análisis de resultados y medidas correctivas ³⁷. La clave está en cómo hacerlo bajo las circunstancias reales de cada caso. De ahí la importancia de todos los actores, pues son ellos los que informan sobre las características propias del contexto ³⁸.

Los foros híbridos surgen de la sociología constructivista como una propuesta teórica para evaluar las asimetrías entre expertos técnicos, científicos y legos ³⁹. Se fundamentan, por una parte, en la teoría actor-red desarrollada principalmente por Michael Callony Bruno Latour ⁴⁰; esta supone que los fenómenos han de analizarse en función de las interacciones entre todos los componentes de una red, referidos estos como actantes; es decir, elementos humanos y no humanos en constante interacción. Por otra parte, en las propuestas de la evaluación constructivista, que privilegia el papel activo de los actores como creadores de significados ante circunstancias reales que requieren el uso de habilidades, capacidades y conocimientos para generar un conocimiento colaborativo basado en la realimentación, la reflexión y la autoe valuación ⁴¹.

El foro híbrido se plantea como un procedimiento de consulta que establece una dinámica de exploración para la búsqueda de escenarios comunes entre los diversos actores, rompiendo las asimetrías de poder y estatus entre ellos ⁴². Esto exige el desarrollo de una controversia organizada y transparente en la que cada participante aporta su propia visión y conocimientos sobre la cuestión. Por esta razón, el carácter híbrido delos foros radica en que sus representantes son heterogéneos y, por tanto, las cuestiones y controversias se tratan a diferentes niveles y desde una variedad de puntos de vista ⁴³. Se parte de la base de que cada actor tiene un conocimiento parcial y limitado sobre la cuestión en discusión y de ahí que uno de los objetivos principales del foro híbrido es que el grupo llegue a conocer, con más profundidad, el conjunto de problemas relevantes que afectan al fenómeno en discusión. Con este sistema se pretende superar lo que los autores consideran los desafíos democráticos que provienen de la imposición política de soluciones avaladas por criterios técnicos y científicos sin incluir a los demás integrantes de la sociedad. De este modo se alcanza, según Callon et al., la democracia dialógica.

Para conseguir una genuina práctica dialógica ⁴⁴, el foro híbrido debe cumplir con una serie de principios. El primero es el de controversia, que refiere a la discusión entre diferentes actores que mantienen posturas contrapuestas y un conocimiento parcial, esto lleva al foro híbrido a generar posturas nuevas y colectivas con base en la negociación. El principio de incertidumbre implica una proyección de futuro que exige considerar todos los posibles escenarios para definir cualquier acción venidera. Estos escenarios no pueden proponerse desde un solo punto de vista, sino de varios, ya que pone en duda lo que cada uno de los participantes considera como verdad. El tercer y último principio, pro-puesto por Callon, Lascoumes y Barthe ⁴⁵, es el denominado de precaución, que reside en la postura cautelar necesaria en la búsqueda de soluciones, ya que se considera necesario conocer y evaluar todos los componentes de la cuestión a debate (especialmente la diversidad de posturas y enfoques) antes de considerar una solución como definitiva. Callonet al. ⁴⁶ sostienen que, para garantizar la consecución de estos principios, es necesaria la continuidad de los procesos. Sin embargo, en este artículo se propone a la continuidad no como un medio, sino como un principio, entendido este como el requisito clave que prolonga el diálogo a partir del desarrollo de las relaciones con los ahora nuevos socioscuando las circunstancias lo requieran.

Desde finales de la década de 1980, especialmente, el planteamiento teórico de los foros híbridos como mecanismos de participación ha sido originalmente vinculado a temas medioambientales y de salud pública. La incursión de la teoría de los foros híbridos en los estudios patrimoniales solo fue propuesta hace un lustro por Rodney Harrison ⁴⁷,quien siguiendo de cerca los postulados de Callon et al. ⁴⁸ propuso de manera teórica la inclusión de esta metodología en la gestión del patrimonio como un mecanismo válido para conseguir una relación dialógica entre el patrimonio, expertos, ciudadanos ordinarios y la sostenibilidad ⁴⁹. Del mismo modo, y con base en el trabajo de los autores previa-mente mencionados, en este texto se propone el uso de los foros híbridos como método de exploración, participación y empoderamiento para la gestión sostenible de las Ciudades Históricas Patrimonio Mundial. En primer lugar como método de exploración porque permite la identificación de las identidades de los diversos actores, su posición en términos políticos, económicos y culturales, las preocupaciones, necesidades y tensiones que manejan en relación con el patrimonio y su nivel de empoderamiento ⁵⁰. Los foros híbridos, por otra parte, son instrumentos de participación porque asumen que los fenómenos no se producen de forma aislada, sino que al propiciar un diálogo continuo y oportuno con nuevos actores e identidades, reduce jerarquías, divisiones y resentimientos entre los participantes ⁵¹. Finalmente, los foros híbridos son un método de empoderamiento porque ayudan, a través de la consulta, al ejercicio de la democracia participativa, ya que se apoyan en una intensa circulación de información que favorece la construcción de un conocimiento colaborativo de tipo científico, profesional y civil ⁵². Este conocimiento se debe construir desde horizontes epistemológicos diversos, al combinar datos teóricos con observaciones empíricas, datos objetivos y subjetivos ⁵³, lo que exige un análisis atento del contexto local desde diversas posturas, percepciones y necesidades.

La ciudad de Santa Ana de Cuenca se ubica al sur de los andes ecuatorianos, en un valle a 2560 m s. n. m. Su centro histórico fue declarado patrimonio mundial por la UNESCO en diciembre de 1999, de acuerdo con los criterios II, IV y V que hacen referencia a su excepcional traza urbana colonial de acuerdo con el modelo renacentista de Carlos V, su interesante mestizaje arquitectónico y por ser un ejemplo único de ciudad agrícola de fundación colonial en valle montañoso ⁵⁴.

«La inclusión de Cuenca en la Lista de Patrimonio Mundial fue resultado de una hábil maniobra política basada en el aprovechamiento de diferentes coyunturas políticas» ⁵⁵. Al momento de la declaratoria, el centro histórico no contaba con un plan de gestión, a pesar de que este ya se consideraba como requisito ⁵⁶. Desde entonces, 18 años después, aun no ha sido posible concretarlo ⁵⁷. Desde el 2005, y de acuerdo con las directrices prácticas de la UNESCO, los planes de gestión obligatoriamente han de incluir la participación de la comunidad en la gestión patrimonial, lo que está relacionado con el paradigma de sostenibilidad ⁵⁸. Para el caso de Cuenca, los foros híbridos se presentan aquí como una opción para implementar esta normativa de la UNESCO y permitir la participación de la comunidad en la gestión sostenible del patrimonio, siempre desde el análisis del contexto.

El proceso de realización de los foros híbridos ha permitido, en primer lugar, establecer los criterios y recursos necesarios para su realización, identificar las dificultades reales que involucra su práctica y, finalmente, ha permitido contrastar las diferentes circunstancias en las que se llevó a cabo cada foro, para de este modo analizar cuáles son las posibilidades que estos pueden tener como instrumentos para la gestión participativa del Centro Histórico Patrimonio Mundial de Cuenca.

Para realizar los foros híbridos en la ciudad de Cuenca bajo la lógica de los principios presentados en el apartado denominado Foros híbridos para la exploración de controversias, el empoderamiento y la gestión participativa de los Sitios Patrimonio Mundial,fueron necesarias tres fases: planeamiento, preparación y ejecución. La primera, realizada entre febrero 2016 y marzo de 2017, consistió en recabar información sobre el contexto local en cuanto este resulta de una historia, cultura, legislación y trayectorias políticas únicas ⁵⁹. Durante esta fase se consultó el marco legal vigente en temas de patrimonio,uso del espacio público y participación. Igualmente se solicitaron diversos documentos a las diferentes instituciones con atribuciones en la gestión del patrimonio y la cultura.De especial importancia fueron los presupuestos, planes operativos anuales, informes de rendición de cuentas, de socialización de proyectos, participación y vinculación con la comunidad, además de convenios y programas de colaboración institucional y comunicación. Estos documentos son importantes en cuanto informan sobre el estado actual dela cuestión en lo referente a existencia de redes y la gestión participativa del patrimonio.Tras recopilar esta información, a continuación se creó una base de datos de actores e instituciones para identificar la existencia y nivel de entramado de las redes comunitarias, sociales, profesionales y comerciales entre otras, ya que esto se hace necesario en la movilización de una amplia variedad de público con diversos conocimientos y más allá de los representantes delegados ⁶⁰. Gracias a esto, fue posible identificar y estimar los recursos económicos, físicos, técnicos y humanos necesarios para la producción de los foros híbridos. Este punto fue clave en cuanto varios actores interesados ofrecieron sus canales de difusión, apoyo logístico e infraestructuras físicas para la realización abierta y habilitada de los foros híbridos. Una vez identificados los recursos disponibles, se desarrolló la fase de preparación entre febrero y marzo de 2017. Con base en la investigación previa del contexto, se elaboró un plan de ejecución que consistió en determinar la información y contenidos a discutir, preparar el espacio físico y los recursos técnicos para la acogida de los participantes. Parte importante en esta fase fue el trabajo con el equipo humano, especialmente con un moderador con conocimientos en mediación, con el que se elaboraron unas «reglas del juego» ⁶¹ a manera de código deontológico para garantizarla libertad de expresión de todos los participantes de manera organizada. El último paso dentro de la fase de preparación fue la difusión del foro híbrido por diversos medios de comunicación, especialmente institucionales (cuando existieron), redes sociales y a través de la prensa local, hecho bastante sorpresivo porque fueron los comunicadores sociales quienes ofrecieron estos canales de difusión en todos los casos.

Los principales inconvenientes encontrados en estas primeras fases fueron, por una parte, la escasa existencia de redes locales, tanto a nivel institucional como de actores externos, lo que ralentizó el contacto con los diversos implicados tanto en temas de patrimonio como de sostenibilidad, lo que evidenció una mínima relación entre ellos.Por otra parte, el acceso a la documentación pública, principalmente en las dependencias del Gobierno Autónomo Descentralizado (GAD) de Cuenca, como ente responsable de la gestión directa del conjunto patrimonial, por la ausencia de un sistema organizado de archivos.

Luego de la fase de preparación siguió la de ejecución, que se llevó a cabo a finales de marzo y a lo largo de abril de 2017, cuando se realizaron un total de cuatro foros híbridos en diferentes espacios (Tabla 1).

Tabla 1
Descripción de las condiciones para la ejecución de los diferentes foros híbridos
Elaboración propia de la autora con datos obtenidos a partir de la ejecución de los foros híbridos en Cuenca, Ecuador.

Como se verá más adelante, la multiplicidad de espacios permitió comprobar que este aspecto es determinante en la ejecución y los resultados del foro híbrido. Una dificultad práctica que se tuvo que afrontar durante la realización de los foros híbridos, fue el tiempo de duración, el cual no está estipulado en la literatura académica. En este caso,y con base en la experiencia del primer foro realizado que resultó demasiado largo, se considera necesario un promedio de tres horas para los demás. En cuanto a la ejecución del foro híbrido, y como propone Farías ⁶², los primeros minutos se destinaron a entregar información clara, accesible y objetiva sobre las reglas y objetivos del proceso, así como del tema a partir del cual se generaría la controversia. En segundo lugar, que los participantes iniciaran el debate con algo de información, pero siendo conscientes de que la limitación de conocimiento es necesaria para el éxito del foro ⁶³. Posteriormente, se generó la controversia en torno a un problema previamente identificado, que para el caso del primer foro fue la construcción de un tranvía que ha enfrentado a diversos actores ante las consecuencias negativas que el proyecto ha traído, no solo al centro histórico sino a toda la ciudad ⁶⁴. A partir de esta primera controversia identificada, se inició el primer debate exploratorio para determinar lo que los participantes consideraron que eran las problemáticas y necesidades más relevantes. Durante este proceso, varios actores del foro híbrido, a favor y en contra, expusieron sus ideas (Figura 1). Debido a la carga emocional de los debates, muchos argumentos tendieron a volverse personales, demostrando en este punto la importancia esencial del moderador y su capacidad para volver a encausar el debate hacia un terreno común. De este primer ejercicio se identificaron otras tres problemáticas importantes: la restricción del uso del espacio público patrimonial, la puesta en valor del centro histórico de Cuenca y la gobernanza participativa en la gestión del sitio Patrimonio Mundial, que fueron objeto de exploración en los siguientes tres foros híbridos y cuyos resultados se trabajarán, como ya se ha mencionado, en un artículo posterior.

Figura 1
Discusión de controversias en el segundo foro híbrido
Fotografía de la autora

La última parte de la ejecución de todos los foros híbridos consistió en demostrar a los participantes los límites del propio saber y, por tanto, la importancia de la generación de un conocimiento colaborativo. Para ello, se pasó a un formato de taller (workshop),donde, con la técnica del árbol ⁶⁵, se le pidió a los participantes −organizados en grupos− tratar de encontrar las causas y posibles soluciones a los problemas surgidos de la controversia (Figura 2). Este fue quizá el aspecto más enriquecedor de la realización delos foros híbridos porque, al tratar de explicar las posibles causas y consecuencias, los actores hicieron uso de sus propias percepciones, experticia y experiencia, para final-mente enfrentarse a las posturas de otros participantes y de este modo obligarse a buscar diferentes escenarios. La importancia en este sentido es que, incapaces de encontrar res-puestas inmediatas, los integrantes de cada grupo se vieron obligados a oír las razones y explicaciones de los demás componentes del grupo. Al hacerlo, se dieron cuenta de la generación del conocimiento colaborativo, al ser capaces de visualizar claramente con cual información contaban y cual ignoraban.

Figura 2
Participantes del tercer foro híbrido trabajando la técnica del árbol
Fotografía de la autora

Al final de cada taller se realizaron plenarias donde se expusieron las dificultades enfrentadas al momento de buscar soluciones. Al explicar las limitaciones del ejercicio, los participantes fueron capaces de entender que una socialización que produce consensos inmediatos, en realidad no es el resultado de un proceso colaborativo, sino más bien es una forma de legitimar procesos políticos. De este modo, fueron conscientes de la importancia del conocimiento colaborativo como forma de empoderamiento porque les ayudó a comprender cómo debería funcionar la participación. En este sentido, la ciudadanía debe creer en el valor y dimensión del patrimonio para colaborar en los foros híbridos;pero, además, debe tener claro cuáles son los beneficios que espera obtener de este tipo de ejercicios participativos, más allá de cumplir con su deber cívico. Esto es necesario en la implicación y defensa de los postulados de los foros híbridos para conseguir la sostenibilidad. Así, la credibilidad y conocimiento del patrimonio y las expectativas reales sobre los beneficios que este pueda aportar, hará que la ciudadanía conozca y se reconozca en su patrimonio para que lo valore y defienda, lo que generaría sinergias que ayudarían a la continuidad de los foros híbridos.

La práctica metodológica de los foros híbridos en Cuenca ofrece una serie de datos que es importante compartir. Estos se refieren a las características de los participantes en relación con su género, área de conocimiento, composición etaria y otras características como su vinculación institucional a redes o libre ejercicio de la ciudadanía. Los datos, además, muestran la importante relación que los foros híbridos pueden llegar atener con el espacio donde se desarrollan. La discusión sobre todos estos aspectos finalizará con una valoración de la aplicación metodológica en relación con los principios propuestos por Callon et al. ⁶⁶ y otras consideraciones que, de acuerdo con varios autores,han de cumplir los mecanismos de participación dentro de los parámetros que establece la sostenibilidad.

En este apartado final es oportuno realizar una valoración de la metodología aplicada de los foros híbridos en función del cumplimiento de los principios de controversia,incertidumbre y precaución propuestos por Callon et al. ⁶⁸, que refieren a la discusión de diferentes posturas que permita considerar todos los posibles escenarios antes de plantear soluciones definitivas a una controversia. Del mismo modo, se cree que son importantes en la valoración de esta metodología, los criterios que diversos autores mantienen sobre las determinadas características que han de tener los mecanismos de participación,como son, en primer lugar, el nivel de implicación y la diversidad de los participantes ⁶⁹; el nivel de independencia de los actores externos respecto a los grupos de poder establecidos ⁷⁰; y, por último, el nivel de apertura y equidad del mecanismo ⁷¹. Los criterios de valoración aquí presentados (Tabla 2) ayudan a realizar una lectura que permita hacer una proyección a futuro y concluir si estos mecanismos tienen alguna posibilidad para la gestión sostenible del Sitio Patrimonio Mundial de Santa Ana de Cuenca a largo plazo.

Tabla 2
Criterios para la valoración de los foros híbridos
Elaboración propia de la autora con datos obtenidos a partir de la ejecución de los foros híbridos en Cuenca, Ecuador.

Desde el punto de vista de la controversia generada, está claro que esta depende a su vez de la diversidad del grupo y sus conocimientos. En este sentido, algunos foros no resultaron lo suficientemente equilibrados, con lo cual es vital que, de seguir experimentando con esta metodología, se intente llegar a una mayor cantidad de agentes con conocimientos en disciplinas diferentes a las de las humanidades, que tendieron a ser dominantes. La mayor inclusión de conocimientos diversos es posible únicamente a través del desarrollo de redes ⁷² que en el caso de Cuenca fueron pocas y débiles. En este sentido, los foros híbridos mostraron que, cuando los participantes se compromenten, se puede comenzar a formar redes ya que, al basarse en la confianza generada a partir de la participación y colaboración, los actores pueden generar un tejido que se prologa hacia una diversidad de ámbitos.

En lo que respecta a la incertidumbre y la precaución, los resultados de los diversos foros híbridos demostraron que al exponer a los integrantes a situaciones que no pueden explicar, estos se vieron obligados a escuchar propuestas y considerar diversos escenarios.En este punto, los participantes fueron concientes de que el mantenimiento de determinadas posturas no era posible si de lo que se trataba era de dar una solución real a una controversia real. Aquí la capacidad de réplica argumentada minimiza la visión de túnel y pone en marcha un sinfín de posibilidades no consideradas. El problema en este sentido se produjo con los representantes institucionales, ya que estos son portavoces de determinadas posturas y no de las propias, lo que les hace el componente más resistente. Por ello, es indispensable que los participantes de este tipo no superen a los actores externos independientes y, por tanto, de que quien organiza el foro híbrido ha de asegurarse deque el grupo esté conformado de manera equitativa, lo cual no se refiere a un número particular de implicados sino a la no monopolización del debate. En este contexto, los foros híbridos realizados en Cuenca mostraron que en la práctica no es posible llevar acabo este tipo de participación sin un mediador.

Después de valorar los resultados con base en el criterio de diversos autores, se puede afirmar que los foros híbridos tienen grandes posibilidades de conformarse como herramientas metodológicas para la gestión sostenible de lugares patrimoniales como es el caso del Sitio Patrimonio Mundial de Cuenca a largo plazo. Sin embargo, es necesario que los actores trabajen en el desarrollo de redes que permitan una mayor circulación de información y, sobre todo, que permita una mayor vinculación de actores diversos para generar empoderamiento. Solo así se conseguirá un mayor poder de convocatoria desde todos los sectores que evite la manipulación institucional del mecanismo de participación, que garantice la equitatividad en la participación y, por lo tanto, la continuidad del foro híbrido y su activación cuando las circunstancias así lo exijan.