Introducción. Rol de las Fuerzas Armadas en emergencias y sus efectos

Las Fuerzas Armadas argentinas han desempeñado históricamente un rol significativo en la gestión de desastres naturales o antrópicos y en situaciones de emergencia¹, así como en la preparación para la protección de la población ante los efectos de la guerra. En la actualidad, este rol se ha ampliado mediante la aplicación del concepto de "Operaciones en apoyo a la comunidad nacional o de países amigos", emanado del artículo 6 de la Ley 24.948 de 1998, para incluir su participación en programas de asistencia social. Este último aspecto no necesariamente se vincula con situaciones de emergencia y, por lo tanto, constituye una misión o tarea diferente. Pion-Berlin (2016) distingue entre "alivio de desastres" y "programas sociales", señalando los dilemas que esto genera en América Latina, particularmente en lo relativo al control civil de las fuerzas armadas, las facultades de la autoridad civil responsable de la emergencia y de las fuerzas armadas involucradas, y la necesidad de una adecuada coordinación.

En Argentina, la cuestión ha sido abordada principalmente en el marco del análisis de los roles subsidiarios de las Fuerzas Armadas. Se propone examinar esta temática desde los siguientes enfoques: en primer lugar, el histórico, considerando cuándo surgió y cómo evolucionaron las características y alcances del rol señalado; en segundo lugar, el normativo, analizando cómo se refleja en la normativa vigente; en tercer lugar, el político, evaluando qué beneficios ha aportado a la comunidad y cuáles efectos ha tenido en la eficiencia y eficacia de las Fuerzas Armadas para cumplir con su misión principal, que, en Argentina, según lo establecido por las normas vigentes, consiste en la disuasión y, en dado caso, la respuesta ante agresiones externas por parte de fuerzas armadas de países extranjeros (arts. 2 y 4 de la Ley 23.554 de Defensa Nacional de 1988, y art. 1 del Decreto 727/2006). Por último, se analizan cuáles son los efectos de este rol sobre el ejercicio del control civil por parte de las autoridades electas.

Empleo de las Fuerzas Armadas argentinas en respuesta a emergencias

El apoyo a la comunidad ante situaciones de desastre constituye una tarea en la que las fuerzas armadas participan en prácticamente todos los países del mundo (Pion-Berlin, 2016). Ante una catástrofe, ya sea de origen natural o provocada por acción humana, las fuerzas armadas ofrecen una cooperación cuya eficacia se fundamenta en las características propias de su organización, integrada por un gran número de personal habituado a obedecer órdenes y a operar en condiciones físicas y geográficas adversas, así como a trabajar con dedicación plena, sin restricciones horarias, soportando la fatiga y motivado por una vocación de servicio distintiva.

Asimismo, las fuerzas armadas disponen de importantes recursos materiales, entre los que destacan sus servicios de transporte -terrestre, marítimo y aéreo-, amplios recursos sanitarios -incluyendo personal médico calificado, enfermería y medicamentos-, una sólida organización de intendencia -capaz de gestionar la distribución de alimentos, alojamiento y otros suministros esenciales-, e ingenieros especializados tanto en el diseño, construcción y mantenimiento de infraestructuras y rutas como en la instalación de puentes de campaña y otras estructuras de emergencia.

Para evaluar los alcances de dicho rol, cabe preguntarse si este posee un carácter excepcional -es decir, si la cooperación de las Fuerzas Armadas se requiere únicamente en situaciones de gravedad y no de forma habitual- o si, por el contrario, tiene un carácter permanente, con requerimientos de cooperación habituales y constantes. Asimismo, es necesario distinguir si este rol constituye una actividad extraordinaria para las fuerzas armadas, desarrollada con el equipamiento ordinario disponible, o si se trata de una función ordinaria que exige la adquisición de equipamiento específico, la capacitación del personal e incluso el desarrollo de unidades dedicadas exclusivamente a su ejecución.

Otro punto a considerar es si el desempeño de este rol incide en la eficacia de las Fuerzas Armadas para cumplir con su función específica. Esto podría ocurrir en contextos donde los recursos disponibles para la defensa -personal, medios materiales y presupuesto- sean limitados. En tal caso, el desarrollo permanente de la función aquí analizada, incluyendo la adquisición de materiales específicos y la capacitación de personal para este propósito, podría afectar de manera negativa la capacidad de las Fuerzas Armadas para llevar a cabo su misión principal.

En Argentina, el artículo 6 de la Ley 24.948 (1998) de reestructuración de las Fuerzas Armadas incluyó entre las modalidades de empleo de estas las "Operaciones en apoyo a la comunidad nacional o de países amigos", las cuales pasaron a ser consideradas inicialmente misiones subsidiarias y, posteriormente, complementarias. El concepto de "apoyo a la comunidad" resulta más amplio que el de "emergencia", dado que en el contexto argentino se ha entendido que este incluye "actividades tendientes a favorecer y/o facilitar en forma subsidiaria el desarrollo social y económico de una zona, contribuyendo a mejorar la calidad de vida y bienestar de la población, sin que necesariamente medie una situación de emergencia o catástrofe" (Zarich, 2020). Si este "apoyo a la comunidad" adquiere carácter habitual, al punto de sustituir o reforzar de manera significativa las funciones de los órganos asistenciales, se estaría situando a las Fuerzas Armadas en el cumplimiento de roles que, en esencia, corresponden a dichos órganos.

Respecto al rol militar en la asistencia a emergencias, se ha destacado (Pion-Berlin, 2016) que prácticamente todos los países del mundo requieren la cooperación de las Fuerzas Armadas en situaciones de emergencia y catástrofes, y que para ello poseen fortalezas inherentes derivadas de sus características: una estructura jerárquica con comando y control centralizados, la capacidad de los mandos para emitir órdenes de cumplimiento obligatorio, y la disponibilidad de vehículos de transporte y otras maquinarias aptas para tareas de búsqueda, demolición, evacuación y reconstrucción, con capacidad de despliegue por aire, tierra o mar. Además, cuentan con un gran número de efectivos, medios materiales al servicio del Estado, e instalaciones y unidades distribuidas por todo el país, acompañadas de un conocimiento detallado del ambiente geográfico de cada región.

Pion-Berlin (2016) propuso, ante la recurrencia de desastres naturales en los países latinoamericanos, que las Fuerzas Armadas se integren como un elemento permanente en los sistemas nacionales de emergencia. Esto implicaría que se adiestren y equipen específicamente para responder a este tipo de situaciones, incluyendo dicho rol en su doctrina y entrenamiento, sin detrimento de su función principal de defensa.

Con relación a las relaciones civiles-militares, en particular la vigencia del control civil (Huntington, 1985, pp. 1-2) o la conducción política de la defensa (Ugarte, 2013, p. 55), ha sido destacado que "el control civil se convierte en quien de hecho (no en teoría) establece la política de seguridad nacional y determina la asignación de recursos finitos para llenar las necesidades de seguridad" (Ben Meir, 1995, p. 11; trad, propia). La conducción política de la defensa se materializa cuando las decisiones adoptadas por las autoridades electas y sus designados en materia de defensa se reflejan en todas las acciones ejecutadas por los órganos estatales responsables de esta área, incluyendo plenamente a las fuerzas armadas. Esto no excluye, sino que implica necesariamente, la incorporación y aprovechamiento adecuado del asesoramiento profesional militar en la toma de decisiones fundamentales por parte del poder político (Ugarte, 2013, p. 55). Dichas decisiones deben orientarse hacia el logro de la eficiencia y eficacia en el sector, asegurando en última instancia una capacidad de defensa adecuada para el país en cuestión.

Pion-Berlin (2013) ha resaltado la importancia de la organización de la defensa para garantizar el control civil, haciendo referencia a los lineamientos definidos por Huntington (1985, p. 80) como "las pautas de autoridad" en las relaciones civiles-militares. Según este autor, dichas pautas -entendidas como características de la organización de la defensa que afectan el poder relativo de civiles y militares- incluyen el nivel relativo, la unidad relativa y el ámbito relativo de los grupos militares y civiles.

Respecto al ámbito relativo, particularmente relevante en el contexto latinoamericano, se refiere a la variedad y tipo de autoridad, así como a los valores en torno a los cuales las Fuerzas Armadas están habilitadas para ejercer dicha autoridad. Huntington (1985, pp. 87-88) señala que, si, además de su función militar tradicional, las fuerzas armadas están facultadas para ejercer autoridad en otros ámbitos, su poder tiende a ser cada vez mayor. En América Latina, las fuerzas armadas han sido caracterizadas históricamente por su naturaleza multifuncional. Este rasgo no es reciente, sino que constituye una herencia que se remonta a los orígenes mismos de las naciones de la región: "la asunción por parte de los militares latinoamericanos de un amplio orden de funciones extramilitares no es un fenómeno reciente, sino una herencia que se remonta a los orígenes de la nación misma" (Liewen, 1960, p. 25).

Esta característica se intensificó notablemente durante la Guerra Fría, periodo en el cual los roles de las fuerzas armadas latinoamericanas abarcaron desde el ejercicio del gobierno en la mayoría de los países hasta el control de la seguridad interna y las actividades de inteligencia. Asimismo, incluyeron la realización de actividades de ayuda social, denominadas "acción cívica", iniciativas empresariales calificadas como "participación en el desarrollo", así como tareas relacionadas con la defensa civil, el control de la actividad náutica y aeronáutica civiles, y la propiedad y gestión de bancos y otras entidades financieras, entre otros aspectos. En la actualidad, aunque ya no ejercen el gobierno, en varios países de la región las fuerzas armadas continúan desempeñando diversas de estas actividades (Jenne & Martínez, 2022).

En definitiva, la mayor o menor amplitud del rol de las fuerzas armadas en Latinoamérica constituye un aspecto crucial para la efectiva vigencia del control civil. La extensión, amplitud y permanencia de este rol impactan de diversas maneras tanto en el cumplimiento de la misión fundamental de las fuerzas armadas como en la conducción política de la defensa. Puede generar riesgos asociados con la asunción de tareas de seguridad interior para las que no han sido diseñadas, al tiempo que puede aportar significativos beneficios a la comunidad, especialmente a través de su actuación en situaciones de emergencia.

Evolución normativa e institucional

Antes de la restauración de la democracia en Argentina el 10 de diciembre de 1983, las cuestiones relativas a la gestión de emergencias ante desastres de origen natural o antropico, así como las actividades no agresivas destinadas a mitigar los efectos de la guerra en la población civil, se encontraban incluidas dentro del marco conceptual de la defensa nacional. Este enfoque, influido por las doctrinas de seguridad nacional predominantes en Latinoamérica durante la Guerra Fría, tenía un alcance considerablemente amplio, plenamente reflejado en el Decreto-Ley 16.970/66 y sus normas reglamentarias entonces vigentes.

En dicha ley se contemplaba, en casos de conmoción interior causada por personas o agentes de la naturaleza, la facultad gubernamental de emplear las Fuerzas Armadas "para establecer el orden o prestar los auxilios necesarios". Asimismo, se preveía la posibilidad de declarar "zonas de emergencia" bajo la autoridad militar en las áreas especialmente afectadas, con el objetivo de coordinar de manera imprescindible todos los esfuerzos. Las primeras manifestaciones de la defensa civil en Argentina surgieron en el marco de la defensa nacional, específicamente a partir de la defensa antiaérea pasiva, en 1939. El Decreto-Ley 6250/58 estableció que el Poder Ejecutivo Nacional, a través del Ministerio de Aeronáutica, sería responsable de prever, planificar, organizar, coordinar y ejercer la dirección superior de la defensa antiaérea pasiva territorial a nivel nacional (art. 1). Además, esta normativa extendió la intervención de dicha defensa a la mitigación de riesgos y reducción de los efectos en caso de estragos provocados por agentes naturales (art. 2), imponiendo a todos los habitantes del país la obligación irrenunciable, como carga pública, de participar en la preparación y ejecución de la defensa antiaérea pasiva (arts. 6 y 7).

A partir de 1969, el área encargada de esta función adoptó la denominación de "Defensa Civil" y pasó a depender del Ministerio de Defensa. En 1978, se creó en dicho ministerio la Dirección Nacional de Defensa Civil. Un hito significativo ocurrió en 1977, cuando el catastrófico terremoto en Caucete (San Juan) motivó por primera vez la convocatoria de la Junta Nacional de Defensa Civil. La relevancia de la actividad desplegada en esa ocasión llevó a que esa fecha fuese declarada, mediante el Decreto 1988/81, como el Día Nacional de la Defensa Civil. Asimismo, se sancionaron leyes locales en materia de defensa civil.

Ya restaurado el sistema democrático en Argentina, la Ley 23.554 de Defensa Nacional estableció en su artículo 33 que "el Presidente de la Nación aprobará los planes y acciones necesarios para la Defensa Civil", entendiendo por esta:

el conjunto de medidas y actividades no agresivas tendientes a evitar, anular o disminuir los efectos que la guerra, los agentes de la naturaleza o cualquier otro desastre de otro origen puedan provocar sobre la población y sus bienes, contribuyendo a restablecer el ritmo normal de vida de las zonas afectadas, conforme lo establezca la legislación respectiva. (Ley 23.554, 1988)

Asimismo, la Ley 24.059 de Seguridad Interior incluyó, en su artículo 23, entre los casos que podrían justificar el empleo de las fuerzas de seguridad y policiales nacionales en territorio provincial, así como la constitución de un comité de crisis, "la situación de desastre según los términos que norman la defensa civil". Esto implicó establecer, en el aspecto indicado, la conducción del ministro del Interior en las operaciones de defensa civil. Posteriormente, mediante el Decreto Delegado 660/96 -dictado en virtud de las facultades conferidas al Poder Ejecutivo por la Ley 24.629-, se dispuso la transferencia de la Dirección Nacional de Defensa Civil desde el ámbito del Ministerio de Defensa al Ministerio del Interior. Tras dicha transferencia, el organismo pasó a denominarse "Dirección Nacional de Protección Civil".

Como se ha dicho antes, la Ley 24.948 incluyó, entre las modalidades de empleo del instrumento militar en la reestructuración prevista en dicha ley, las "Operaciones en apoyo a la comunidad nacional o de países amigos" (artículo 6, Ley 24.948, 1998). En las postrimerías de su mandato, el presidente Carlos Saúl Menem dictó el Decreto de Necesidad y Urgencia 1250/99, mediante el cual se creó, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete de Ministros, el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM). Este sistema se estableció como el esquema de organización estatal destinado a articular los organismos públicos nacionales competentes y coordinar su accionar con las provincias, el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios, con el objetivo de prevenir y gestionar la atención de emergencias.

Además, en la Jefatura de Gabinete se creó el Gabinete de Emergencias (GADE), presidido por el Jefe respectivo e integrado por los ministros del Interior, de Defensa, de Economía, de Salud y Acción Social, así como por el Secretario de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y el Secretario de Desarrollo Social. Este órgano se encargaba de la coordinación y conducción del SIFEM, así como del planeamiento y la formulación de políticas y estrategias orientadas a la mitigación, respuesta y recuperación ante todo tipo de emergencias. Se creó también una secretaría permanente, y se dispuso que las decisiones adoptadas por el Jefe de Gabinete como presidente del GADE fueran de cumplimiento obligatorio para todos los organismos integrantes del SIFEM.

Bajo la dependencia de la Secretaría Permanente se establecieron tres coordinaciones específicas: de Mitigación, de Respuesta y de Recuperación. Como "organismos de base" integrantes del SIFEM se incluyeron 65 entidades de características muy diversas, en igualdad de condiciones con los organismos que hasta ese momento eran los titulares de las competencias en la materia, como la Subsecretaría de Planeamiento y Protección Civil y la Dirección Nacional de Planeamiento y Protección Civil. Esta ambiciosa tentativa de coordinación aportó un enfoque técnico en aspectos relacionados con los desastres, incluyendo la prevención, el planeamiento y la capacitación. Sin embargo, omitió una integración adecuada de los órganos que poseían experiencia y conocimiento institucional en la materia.

Por medio del Decreto 357/2002, se dispuso la transferencia del SIFEM a la entonces Secretaría de Seguridad Interior, que, por el Decreto 355/2002, había pasado a depender directamente de la Presidencia de la Nación. Posteriormente, esta Secretaría fue incorporada al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, pero luego, a través del Decreto 1066/2004, retornó al ámbito del Ministerio del Interior, junto con el área de Protección Civil y el SIFEM-GADE. Más adelante, mediante el Decreto 1993/2010, se creó el Ministerio de Seguridad, tomando como base la Secretaría de Seguridad Interior, aunque tanto el área de Protección Civil como el SIFEM-GADE permanecieron bajo la jurisdicción del Ministerio del Interior.

En el año 2002, ante la dramática situación económica y social, los jefes de Estado Mayor de las Fuerzas Armadas ofrecieron la cooperación activa de sus instituciones. Ello se materializó en la confección, distribución y transporte de alimentos, la realización de campañas de vacunación, de asistencia médica y odontológica, evacuación de personas de zonas sísmicas, y suministro de agua potable a sectores carenciados. Para la asistencia en Tucumán, se desarrolló una unidad asistencial, "Batallón Solidario", y se realizó un ejercicio con la República de Chile de apoyo a la comunidad, denominado Araucaria 2002 (Ugarte, 2003).

El 2 y 3 de abril de 2013, una lluvia torrencial afectó la ciudad de La Plata y sus alrededores, causando importantes inundaciones y un saldo confirmado de 89 muertos. La demora y la escasa coordinación en el auxilio evidenciaron las limitaciones de una conducción de la emergencia alejada burocráticamente de los principales medios operativos, así como un enfoque reactivo en la gestión de emergencias. En consecuencia, mediante el Decreto de Necesidad y Urgencia 636/2013, se transfirió la Dirección Nacional de Protección Civil y el SIFEM-GADE al Ministerio de Seguridad. Además, se asignó al Ministerio de Defensa la responsabilidad de coordinar y desplegar a las Fuerzas Armadas en situaciones de emergencia o desastre, creándose para ello la Secretaría de Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias.

Asimismo, el Decreto 48/2014 dispuso la creación, en el ámbito del Ministerio de Seguridad, de la Subsecretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes. A esta se le asignó la coordinación y el despliegue de los cuerpos policiales y de seguridad en las acciones de prevención y respuesta inmediata ante emergencias, así como la formulación de políticas y la coordinación de acciones de protección civil, tanto preventivas como reactivas ante desastres, entre otros aspectos.

Posteriormente, mediante el Decreto 15/2016, se creó la Secretaría de Protección Civil en el Ministerio de Seguridad. A dicha Secretaría se le asignaron competencias en materia de protección civil, incluidas las acciones destinadas a la preservación de la vida, los bienes y el hábitat de la población ante desastres, así como las relativas a la formulación de políticas y el planeamiento para la coordinación de las acciones de protección civil.

La sanción de la Ley 27.787 (2016), que estableció el Sistema Nacional de Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil (SINAGIR), significó un avance conceptual y metodológico relevante en esta área. Según lo dispuesto en su artículo 1. °, el Sistema tiene:

por objeto integrar las acciones y articular el funcionamiento de los organismos del Gobierno nacional, los Gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y municipales, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil, para fortalecer y optimizar las acciones destinadas a la reducción de riesgos, el manejo de la crisis y la recuperación. (Ley 27.787, 2016)

Para la gestión integral del riesgo, el artículo 4 de la ley previo la creación de dos órganos principales: el Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil y el Consejo Federal de Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil.

Conforme al artículo 5 de la Ley 27.787, el Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil es definido como "la instancia superior de decisión, articulación y coordinación de los recursos del Estado nacional". Su finalidad es "diseñar, proponer e implementar las políticas públicas destinadas a la gestión integral del riesgo". En consecuencia, el artículo 6 le asignó diversas funciones vinculadas a la Gestión Integral del Riesgo, entre ellas: determinar políticas y estrategias para su implementación; establecer mecanismos de articulación y coordinación de las acciones de los organismos nacionales; diseñar, determinar e implementar una política nacional de formación y capacitación en la materia; promover la investigación científica y técnica para fundamentar las políticas públicas; y aprobar los planes de reducción de riesgo, manejo de crisis y recuperación, además de declarar la situación de emergencia por desastres.

El artículo 7 dispuso que la Presidencia del Consejo Nacional sería ejercida por el Poder Ejecutivo Nacional, y que el Consejo estaría integrado por los organismos y organizaciones de la sociedad civil enumerados en el anexo de la ley. Dicho anexo estableció un total de 73 órganos y organismos como parte de su estructura.

No obstante, el Decreto 39/2017 dispuso que la presidencia del Consejo Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil sería ejercida por el Jefe de Gabinete de Ministros. Asimismo, se estableció bajo la dependencia de este la creación del Gabinete del Consejo, compuesto por el Presidente del Consejo y los titulares de los Ministerios de Seguridad, Interior, Obras Públicas y Vivienda, Defensa, Desarrollo Social, Salud, Ambiente y Desarrollo Sustentable, Agroindustria y Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva. A dicho Gabinete se le asignó el objetivo de asesorar al presidente del Consejo en el diseño, aprobación e implementación de proyectos y programas relacionados con la gestión integral del riesgo.

Los artículos 8 y 13 de la Ley 27.287 establecieron la creación de una Secretaría Ejecutiva con funciones de asesoramiento y asistencia técnica a los dos Consejos previstos por la norma. Entre sus responsabilidades se incluyen el diseño de acciones y la coordinación del empleo de los recursos del Estado nacional en materia de Gestión Integral del Riesgo, el diseño de políticas de formación en esta área, y la promoción de la investigación científica y técnica, además de otras funciones relevantes.

Por su parte, el artículo 6 del Decreto 39/2017 dispuso que la Secretaría Ejecutiva fuera ejercida por la Secretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes del Ministerio de Seguridad, función que actualmente recae en la Secretaría de Articulación Federal de la Seguridad del mismo Ministerio. Además, el artículo 7 del mencionado decreto designó a la Jefatura de Gabinete de Ministros como autoridad de aplicación de la Ley 27.287.

El otro órgano contemplado en la Ley 27.287, el Consejo Federal de Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil, está integrado, conforme a lo establecido en su artículo 10, por un representante del Poder Ejecutivo Nacional, uno por cada provincia y uno por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Todos los integrantes deben tener un rango no inferior a Subsecretario o equivalente, siendo designados por el Poder Ejecutivo Nacional, los gobernadores y el jefe de gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, respectivamente. Además, forman parte del Consejo Federal los responsables de los organismos de Protección Civil o Defensa Civil de la Nación, de las provincias y del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

El artículo 8 del Decreto 39/2017 dispuso que el titular del Ministerio de Seguridad actuara como representante del Poder Ejecutivo Nacional en el Consejo Federal. Según lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 27.287, las funciones del Consejo Federal incluyen la elaboración, asesoramiento y articulación de políticas públicas regionales y provinciales en materia de Gestión Integral del Riesgo; la promoción de la integración regional para la implementación de dichas políticas; y el desarrollo y mantenimiento actualizado de un mapa federal de Gestión Integral del Riesgo. En esencia, este Consejo se configura como el órgano encargado de articular las políticas públicas regionales y provinciales con las políticas nacionales en la materia.

La Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional también desempeña funciones como órgano técnico del Sistema en relación con el Consejo Federal, entre ellas la asistencia administrativa para la convocatoria y coordinación de sus reuniones, la canalización del flujo de información científica y técnica, la propuesta de mecanismos de articulación entre ambos Consejos, y la promoción de la creación de áreas u organismos y la adopción de normas orientadas a la gestión integral del riesgo en las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los municipios. De este modo, puede observarse que el órgano técnico fundamental -la Secretaría Ejecutiva- permanece en el ámbito del Ministerio de Seguridad, donde se formulan políticas, se coordinan acciones y se hace planificación en la materia.

Dentro de la Secretaría Ejecutiva se encuentra el Centro Nacional de Información en Gestión Integral del Riesgo (CENAGIR), que actúa como la institución rectora en capacitación e investigación del Estado Nacional en materia de gestión integral del riesgo de desastres y protección civil. También desempeña funciones de articulación académica y gestión de la información en esta área. Asimismo, opera el SINAME (Sistema Nacional de Alerta y Monitoreo de Emergencias), un órgano dedicado a la prevención, alerta temprana y monitoreo de emergencias. Este sistema coordina la producción de información de los organismos involucrados en la gestión del riesgo e incluye una sala de monitoreo permanente de amenazas, en la que participan funcionarios técnicos y representantes de las instituciones federales de seguridad. En este contexto, se ha elaborado el hoy vigente "Plan Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres en la República Argentina 2024/2030", elaborado en el ámbito del SINAGIR.

Por otra parte, continúa vigente en el ámbito del Ministerio de Defensa la Secretaría de Coordinación Militar en Emergencias, creada por el Decreto 636/2013, encargada de la coordinación institucional y el despliegue de las Fuerzas Armadas para llevar a cabo acciones de prevención y respuesta ante emergencias y desastres naturales. Esta Secretaría trabaja en coordinación con los órganos del SINAGIR y con el Ministerio de Seguridad, efectuando el planeamiento de las acciones necesarias para brindar asistencia en casos de desastres y desarrollando programas de entrenamiento para la actuación del personal militar en situaciones de emergencia. El Ministerio de Defensa y la mencionada Secretaría cuentan con un ámbito de actuación más amplio que el propio SINAGIR, dado por la modalidad de empleo del instrumento militar prevista en el mencionado artículo 6 de la Ley 24.948 y su concepto de "Operaciones en apoyo a la comunidad nacional o de países amigos", que no requiere la existencia de una emergencia para su implementación.

En la Directiva de Organización y Funcionamiento de las Fuerzas Armadas, aprobada por el Decreto 1691/06, se estableció una distinción entre la misión principal de las Fuerzas Armadas -conjurar y repeler toda agresión externa militar estatal- y las misiones subsidiarias. Entre estas últimas se incluyó la participación de las Fuerzas Armadas en dichas operaciones de apoyo a la comunidad nacional o de países amigos. Se especificó que los requerimientos correspondientes a estas misiones subsidiarias debían ser atendidos mediante las capacidades operacionales y logísticas de las Fuerzas Armadas, considerando su carácter subsidiario, y ejecutadas a partir de las capacidades circunstancialmente remanentes de dichas fuerzas.

En la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN), aprobada por Decreto 1714/2009, si bien se hicieron referencias a las tareas realizadas ante situaciones de emergencia en países vecinos, se estableció que "Las misiones subsidiarias asignadas a las Fuerzas Armadas no deberán suponer modificaciones organizacionales o funcionales que puedan alterar y/o restringir los recursos requeridos para garantizar de modo permanente la Defensa Nacional". Sin embargo, un cambio significativo se evidenció en la actualización de esta directiva, aprobada por Decreto 2645/2014, donde se otorgó un mayor énfasis a esta misión. Se anunció que se debe ponderar "y prever un mayor esfuerzo para los próximos años" en este ámbito. Se estableció que, en materia de atención a desastres, el Ministerio de Defensa conduciría este tipo de operaciones a través del Comando Operacional, coordinando las acciones necesarias con otras agencias estatales, y el Ministerio de Defensa definiría los lineamientos políticos para la intervención de las Fuerzas Armadas en estas situaciones, "con el objetivo de prestar cooperación a otras agencias del Estado Nacional, provincial, municipal y/o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires".

Se destacó que "se considera de suma importancia la participación de las Fuerzas Armadas en aquellas situaciones de emergencia o desastres naturales y en tareas de apoyo a la comunidad local y a naciones amigas". Asimismo, no se reiteró la disposición del Decreto 1691/2006 que prohibía el desarrollo de medios específicos para estas tareas; por el contrario, se previo el desarrollo de capacidades militares destinadas a su cumplimiento. Se dispuso, así, que la entonces denominada Secretaría de Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias formulara políticas e instrumentara acciones dentro del Sistema de Defensa Nacional y de su Instrumento Militar, orientadas a la respuesta inmediata ante emergencias naturales o antrópicas, así como las mencionadas acciones de apoyo a la comunidad. Estas acciones serían conducidas operativamente a través del Comando Operacional. Asimismo, se determinó potenciar las capacidades duales y específicas del instrumento militar para su empleo en situaciones de emergencia.

Con la asunción de un nuevo gobierno el 10 de diciembre de 2015, se emitió la Directiva de Política de Defensa Nacional (DPDN), aprobada mediante el Decreto 703/2018. Esta se limitó a señalar que las características geográficas, climáticas, meteorológicas, geológicas y demográficas de Argentina hacen que numerosas regiones y localidades se vean afectadas por desastres naturales o antrópicos. En este contexto, se dispuso que el Ministerio de Defensa planificaría, a requerimiento, tareas de asistencia a la comunidad ante emergencias, tanto dentro del territorio nacional como en el extranjero.

Con la llegada de un nuevo gobierno el 10 de diciembre de 2019, el Decreto 703/2018 fue derogado mediante el Decreto 571/2020, que restableció la vigencia de las DPDN aprobadas por los Decretos 1714/2009 y 2645/2014. Posteriormente, una nueva DPDN, aprobada mediante el Decreto 457/2021, profundizó significativamente la tendencia, ya advertida en la directiva aprobada por el Decreto 2645/2014, de aumentar la relevancia de las misiones subsidiarias del instrumento militar, ahora denominadas "complementarias". Entre estas misiones se incluyó la de brindar apoyo a la comunidad nacional o de otros países, respecto a la cual se indicó que "se deberá ponderar y prever la ampliación de esfuerzos y capacidades en los próximos años".

Para ello, se dispuso que el Ministerio de Defensa conduciría las operaciones de apoyo a través del Comando Operacional de las Fuerzas Armadas, realizando las coordinaciones necesarias con otras agencias estatales para establecer los lineamientos políticos de la intervención militar frente a estas problemáticas. Asimismo, se determinó que se prestaría cooperación a los Estados nacional, provinciales, municipales y/o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Se estableció también que las capacidades militares generadas durante el Ciclo de Planeamiento de la Defensa Nacional deberían estar diseñadas para que el instrumento militar pudiera responder eficazmente a situaciones de emergencia tanto dentro del territorio nacional como en otros países.

Se dispuso que se debía promover la incorporación e institucionalización de la experiencia obtenida durante el despliegue de las Fuerzas Armadas en tareas de apoyo durante la pandemia de COVID-19, denominada "Operación General Manuel Belgrano". Esto incluiría la identificación de aciertos y errores cometidos, así como de las limitaciones logísticas enfrentadas y las necesidades materiales y de capacitación requeridas para subsanarlas. Asimismo, se estableció que, respecto a las tareas de apoyo a la comunidad nacional y/o de otros países, debía evaluarse y planificarse la ampliación de esfuerzos y capacidades en los próximos años.

Hitos fundamentales en la actuación de las Fuerzas Armadas argentinas en asistencia en emergencias. El apoyo a la comunidad

Como puede advertirse, el apoyo a la comunidad evolucionó de ser una tarea subsidiaria que debía llevarse a cabo con las capacidades remanentes de la misión principal, a convertirse en una misión complementaria que justificaba el desarrollo de nuevas capacidades.

Particularmente, a partir de marzo de 2020, comenzó a manifestarse en Argentina la pandemia de COVID-19. Entre las medidas adoptadas, que incluyeron el "aislamiento social, preventivo y obligatorio" dispuesto por el DNU 297/2020, se destaca la creación, mediante la Resolución 88/20 del Ministerio de Defensa, del Comité de Emergencias de Defensa (COVID-19). Este comité fue establecido para articular y gestionar el apoyo de las Fuerzas Armadas a las medidas dictadas por el Poder Ejecutivo.

El ministro de Defensa, Agustín Rossi, instruyó a la Secretaría de Coordinación Militar en Emergencias para que actuara como enlace ante las autoridades competentes, constituyera y condujera el mencionado Comité, y al Jefe del Estado Mayor Conjunto, para que dirigiera el planeamiento y la ejecución de las tareas de apoyo a la comunidad y ayuda humanitaria realizadas por los medios militares. Además, los Jefes de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas debían adiestrar, alistar y sostener las organizaciones militares necesarias para la ejecución de estas tareas de apoyo y ayuda humanitaria frente a la pandemia en Argentina. La actuación de las Fuerzas Armadas durante la pandemia, en el marco de la denominada "Operación Manuel Belgrano", fue calificada como útil y meritoria (Ugarte, 2020).

Cabe destacar que las operaciones realizadas por las Fuerzas Armadas durante la pandemia fueron conducidas políticamente por el Ministerio de Defensa y militarmente por el Comando Operacional. Bajo la dependencia de este último, se establecieron 14 Comandos Conjuntos de Zona de Emergencia, además de Subzonas de Emergencia y 10 Fuerzas de Tareas. Asimismo, el Ejército activó el Batallón de Servicios "2 de abril", compuesto por elementos de sanidad, mantenimiento, transporte e intendencia, entre otros.

Las tareas llevadas a cabo incluyeron campañas de vacunación, la fabricación de barbijos, camisolines y protectores contra enfermedades infectocontagiosas, el despliegue de dos hospitales de campaña reubicables, el transporte y ampliación de infraestructura hospitalaria, la confección y distribución de alimentos, la entrega de agua potable, la fabricación y distribución de alcohol en gel, entre otras actividades. Es importante destacar que las Fuerzas Armadas no realizaron tareas de seguridad interior, las cuales estuvieron a cargo de los cuerpos policiales y las fuerzas de seguridad bajo la dirección del Ministerio de Seguridad.

Asimismo, la Fuerza Aérea Argentina, con aviones de transporte, habilitó puentes aéreos militares humanitarios para repatriar a ciudadanos argentinos desde diversos países, además de realizar vuelos para transportar insumos esenciales. Estas labores, llevadas a cabo con intensidad y dedicación, recibieron elogios de distintos sectores del país.

Esta experiencia contribuyó aun incremento posterior del rol de las Fuerzas Armadas en apoyo a la comunidad, lo cual se reflejó particularmente en las adquisiciones de equipamiento realizadas por el Ministerio de Defensa durante la gestión del presidente Alberto Fernández (2019-2023). Estas adquisiciones consistieron casi exclusivamente en equipamiento "dual" -útil tanto para el apoyo a la comunidad como para la defensa- o en equipamiento diseñado exclusivamente para tareas de apoyo a la comunidad.

Así, pese a que la Ley 27.565 estableció un fondo de afectación específica (FONDEF) destinado al reequipamiento de las Fuerzas Armadas, las adquisiciones financiadas a través de dicho fondo no lograron modificar sustancialmente la crítica situación de estas en materia de equipamiento. Esto se debió a que casi todo lo adquirido tenía una limitada utilidad para la defensa o no la tenía (Ugarte, 2022). Comprendía principalmente un gran número de camiones militares estadounidenses "Oshkosh", camiones ordinarios, camiones cisternas, camionetas, tractores, ambulancias, ómnibus, aviones de enlace y transporte liviano, aviones de transporte de pasajeros, plantas potabilizadoras, máquinas viales e incluso un catamarán sanitario de calado mínimo. Aunque también se incorporaron algunos elementos de carácter militar, como armamento portátil y misiles antiaéreos, estos representaron realmente una proporción menor del conjunto de adquisiciones.

El constante desarrollo de las tareas de protección civil y apoyo a la comunidad llevadas a cabo por las Fuerzas Armadas ha impulsado, además, la creación de elementos orgánicos dedicados específicamente a estas funciones, la incorporación de equipamiento y tecnología adaptados a sus necesidades, y el adiestramiento especializado del personal (Fernández, 2015). En primer lugar, se han establecido las Unidades Militares de Respuesta a Emergencias (UMRE), las cuales dependen del Comando de cada una de las 14 Zonas de Emergencia (12 gestionadas por el Ejército y 2 por la Armada). Según lo señalado:

las UMRE son elementos especialmente organizados, equipados e instruidos, dependientes de las Grandes Unidades de Combate (Brigadas), para tareas de protección civil y a disposición del Comando de Zona de Emergencia a fin de dar respuesta inmediata a la emergencia o desastre. (Ejército Argentino, 2015)

En el caso del Ejército, las UMRE están organizadas principalmente sobre la base de elementos del Arma de Ingenieros, a los que se suma personal de otras Armas según las necesidades. Estas unidades están conformadas para operar ante riesgos específicos asociados al ambiente geográfico particular de la zona de emergencia donde deben desplegarse (Zarich, 2020). Se trata de unidades "duales", concebidas para actuar en situaciones de emergencia, pero que también permiten que el elemento del Arma de Ingenieros sobre cuya base están constituidas realice sus operaciones ordinarias, ajenas al apoyo a la comunidad. En este sentido, no se trata de unidades militares permanentes como las Unidades Militares de Emergencias (UME) del Reino de España.

En cuanto a la respuesta ante emergencias y la implementación de acciones de apoyo a la comunidad, bajo la dependencia del Comando Operacional del Estado Mayor Conjunto, la Dirección Militar de Asistencia a Emergencias cuenta con una plataforma informática denominada CRISIS. Esta plataforma recopila información de diversas fuentes, tanto nacionales como internacionales, para identificar situaciones de emergencia. Además, dispone de un tablero de comando y control que proporciona detalles sobre las UMRE, sus capacidades específicas, así como sobre las unidades y el equipamiento disponible para operaciones de apoyo a la comunidad.

Asimismo, se cuenta con un monitor de energía eléctrica que abarca el Área Metropolitana de Buenos Aires, para detectar la cantidad y el tipo de cortes de energía (Rivas, 2022), y con un mapa de riesgo que permite identificar acontecimientos potencialmente peligrosos. Ante un requerimiento de ayuda, la Secretaría de Coordinación Militar en Emergencias evalúa la situación junto con el Comando Operacional del Estado Mayor Conjunto, y se decide la respuesta adecuada mediante el empleo de las unidades o elementos que resulten más pertinentes.

El Ministerio de Defensa también cuenta con la mencionada Secretaría de Coordinación Militaren Emergencias y sus dos subsecretarías. Una de ellas, la Subsecretaría de Planeamiento y Coordinación Ejecutiva en Emergencias, tiene bajo su órbita, entre otras, una Dirección dedicada a la capacitación del personal de las Fuerzas Armadas en emergencias y otra responsable de organizar campañas sanitarias de ayuda a la comunidad (Rivas, 2022).

En materia de capacitación, se ha destacado el entrenamiento de personal de tres unidades del Ejército Argentino, ubicadas en las provincias de Mendoza, San Juan y La Rioja, en "Búsqueda y Rescate en Estructuras Colapsadas" (BREC), con el objetivo de formar una brigada USAR (Urban Search and Rescue). Asimismo, se ha señalado que un número significativo de efectivos militares ha sido capacitado como brigadistas forestales (Mosle, 2022).

En otro orden de ideas, es importante destacar en Argentina el notable mejoramiento en la gestión de emergencias y desastres, en virtud de la concurrencia, participación, estudio y asimilación de los Marcos de Acción de Hyogo (2005) y de Sendai (2015). Este proceso se ha reflejado progresivamente en la normativa vigente, contribuyendo a la adquisición de conocimientos especializados y a la formación de funcionarios y expertos, con un nuevo énfasis en la prevención de desastres y el fortalecimiento de la resiliencia para afrontar y superar sus efectos.

Conclusiones

En lo relativo al rol de las Fuerzas Armadas argentinas frente a situaciones de emergencia, se puede advertir que la amplitud del concepto de "apoyo a la comunidad" ha llevado a que su actuación en este ámbito sea extensa y trascienda los conceptos tradicionales de desastre y emergencia. En el marco del SINAGIR, las Fuerzas Armadas, bajo la dirección política del Ministerio de Defensa y, específicamente, de la Secretaría de Coordinación Militar de Emergencias -de conducción civil-, junto con la conducción operativa del Comando Operacional, prestan cooperación cuando así lo solicita la Secretaría Ejecutiva del SINAGIR.

Además, las Fuerzas Armadas intervienen en otras situaciones de emergencia o apoyo a la comunidad que no constituyen estrictamente emergencias, según lo determine la mencionada Secretaría de Coordinación Militar de Emergencias. Estas intervenciones, aunque también bajo la dirección del Ministerio de Defensa y de la citada Secretaría, se desarrollan fuera del marco estricto del SINAGIR.

La Secretaría de Coordinación Militar de Emergencias, en conjunto con el Comando Operacional, lleva a cabo un análisis constante de situaciones consideradas de riesgo, sean o no emergencias. En este proceso, se toman decisiones y se brinda apoyo según lo requerido, similar a la función del SINAME en la detección de emergencias. Sin embargo, este análisis también abarca situaciones que, aunque no califican como emergencias, son identificadas como requerimientos de apoyo a la comunidad.

Como se ha señalado, en los últimos años, la mayoría de las adquisiciones de equipamiento para las Fuerzas Armadas argentinas se han centrado en materiales adecuados, al menos parcialmente, y en muchos casos exclusivamente, para tareas de apoyo a la comunidad, a pesar de las carencias en equipamiento militar. Estas políticas, en el contexto de la estrechez presupuestaria que afecta al área de defensa en Argentina, podrían comprometer el cumplimiento de la misión principal del instrumento militar, al limitar la adquisición de material bélico necesario para las Fuerzas Armadas. La creación de un fondo específico destinado exclusivamente a equipamiento para desastres, junto con el uso exclusivo del FONDEF para la adquisición de materiales con mayor utilidad para la defensa, podría ser una solución para esta situación. No obstante, resulta innegable el beneficio que estas políticas han brindado a las comunidades asistidas, resolviendo con rapidez y efectividad situaciones en muchos casos de gravedad, gracias al importante esfuerzo desplegado por el personal militar y civil.

Con relación a las relaciones civiles-militares, se considera un aspecto positivo que, aunque no esté establecido estatutariamente, la Secretaría de Coordinación Militar en Emergencias habitualmente cuente con una conducción civil. Sin embargo, se advierte que la expansión de la misión militar más allá de las emergencias, hacia tareas de ayuda social, podría tener efectos negativos sobre la profesionalización de las Fuerzas Armadas. Esta expansión puede afectar su adiestramiento continuo y la preparación requerida para mantener un adecuado grado de alistamiento. Además, no se descarta el riesgo de una posible politización de las Fuerzas Armadas, dado el contacto constante con situaciones de carencia económica y social, y su participación directa en la resolución de estas problemáticas.

La evidente circunstancia de que estas actividades han tenido lugar con la aquiescencia y el apoyo del poder político -lo que representa un aspecto positivo desde la perspectiva de las relaciones civiles-militares- no permite obviar la preocupación por una defensa nacional que parece alejarse progresivamente de su finalidad constitucional y legal.

Por ello, se propone circunscribir la función de apoyo de las Fuerzas Armadas exclusivamente a situaciones declaradas como emergencias o desastres en el marco del SINAGIR, bajo la dirección de su Secretaría Ejecutiva. Esto sería compatible con el rol operativo del Comando Operacional y sus comandos dependientes, así como con el rol coordinador en el ámbito militar de la Secretaría de Coordinación Militar en Emergencias. Asimismo, se sugiere que el apoyo se lleve a cabo utilizando los elementos materiales adquiridos específicamente para la defensa, y que estas operaciones se desarrollen bajo los órganos y conforme al planeamiento establecido para tales fines.

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Notes

Author notes

*Contacto: José Manuel Ugarte jmugarte@derecho.uba.ar