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1 INTRODUÇÃO

A teoria das escolhas públicas, por meio dos ciclos políticos orçamentários, sugere que, geralmente, os governos tendem a aumentar os gastos públicos altamente visíveis no ano eleitoral, com o objetivo de mostrar eficiência e, com isso, aumentar a possibilidade de reeleição (Rogoff, 1990).

No Brasil, os ciclos políticos, ou seja, as eleições, acontecem em períodos predefinidos, ou seja, de 4 em 4 anos, geralmente no mês de outubro do ano eleitoral, bem como o calendário de execução fiscal coincide com o ano civil, situação que favorece os ciclos oportunistas, em que o gestor toma decisões que permitem a maximização da popularidade de suas políticas públicas e, em consequência, aumenta suas chances de reeleição ou eleição de um aliado político (Sakurai, 2009).

Entretanto, por meio de algumas diretrizes apoiadas na transparência, planejamento, controle responsável dos gastos públicos, a Lei de Responsabilidade Fiscal tem o objetivo de promover a responsabilização fiscal, bem como restringir o uso oportunista dos recursos públicos, sendo um dos limites estabelecidos, que merece atenção especial, o da despesa com pessoal (Medeiros, Albuquerque, Tavares & Souza, 2017).

Nesse sentido, alguns estudos abordam a Lei de Responsabilidade Fiscal e gasto com pessoal no âmbito municipal (Covre & Matos, 2016; Medeiros et al., 2017; Souza, Silva & Câmara, 2018). Em âmbito estadual, outros estudos também abordam a LRF (Conte, 2014; Pires & Platt, 2016; Santos & Ferreira, 2017, Cahan, 2019). Porém, o efeito das despesas por funções ministeriais sobre os gastos com pessoal dos Estados brasileiros de acordo com o ciclo eleitoral ainda merece aprofundamento.

Diante disso, considerando que a despesa com pessoal consome a maior parte dos recursos públicos, e que também estão imersos nas funções ministeriais, e que também podem ser objeto de manipulação dos gestores durante os ciclos eleitorais, surge a seguinte pergunta: Qual a influência das despesas por função nos gastos com pessoal dos Estados brasileiros de acordo com o ciclo eleitoral? Para responder a essa questão, o objetivo geral deste estudo é analisar a influência das despesas por função nos gastos com pessoal dos estados brasileiros de acordo com o ciclo eleitoral.

A resposta dessa questão pode contribuir com a teoria das escolhas públicas ao descrever quais funções ministeriais influenciam os gastos com pessoal, bem como o quanto os ciclos políticos moldam essas influências. Nesse sentido, pode demonstrar a manipulação dos recursos com pessoal embasado pelos investimentos nas pastas ministeriais em cada ciclo econômico eleitoral.

Dessa forma, o presente artigo está dividido em cinco partes. Além da introdução, contida na primeira parte, é abordada a fundamentação teórica que embasa o trabalho na segunda parte. Já na terceira estão evidenciados os procedimentos metodológicos e, na quarta parte, estão apresentadas a análise e a discussão dos resultados. E por fim, as considerações finais.

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1 TEORIA DA ESCOLHA PÚBLICA

A Teoria da Escolha Pública, de acordo com Meadowcroft (2016) foi proposta pelo por James M. Buchanan (1919-2013), prêmio nobel de Economia, sob uma perspectiva ética e metodológica individualista. Esse pensamento individualista somado às inclinações subjetivas de Buchanan foram motivadores para a discussão conceitual sobre a avaliação das ações sociais (Medema, 2016). Sendo assim, na essência, Meadowcroft (2016) aponta que a Teoria da Escolha Pública é basicamente a aplicação da teoria econômica e metodológica para investigações no campo da política.

A partir dessa filosofia individualista, Meadowcroft (2016) contextualiza que, na Teoria da Escolha Pública, não é aceitável a alegação de que qualquer indivíduo seja mais ou menos importante que outro indivíduo. Isto é, o consentimento de todos os indivíduos, independente de classe social, posição social, gênero, cor de pele, com ou sem privilégios deve ser considerado para que as decisões coletivas sejam legítimas (Meadowcroft, 2016). Além disso, é o consentimento dos indivíduos que pode definir o que é bom para a sociedade, e determinar o curso das ações a serem deliberadas (Medema, 2016).

Considerando a sistemática comportamental dos indivíduos no setor governamental, Mello (2009) comenta que a análise na Teoria da Escolha Pública consiste nas ações dos indivíduos, conforme sua posição social (votante, canditado, representate eleito etc.) face aos resultados observados (ou pelo menos deveriam ser). Nesse sentido, Mello (2009, p. 29) argumenta que a Teoria da Escolha Pública “[...] destina-se a oferecer uma compreensão, uma explicação, das interações institucionais complexas do setor público”.

Diante disso, no contexto governamental, Larkin (2016) ressalta que a Teoria da Escolha Pública instrui que o indivíduo, quando eleito para representar determinados interesses, não muda sua personalidade ou propósito pessoal, mas trabalha em função de suas demandas exigidas. Todavia, a questão central nesse contexto consiste nos interesses demandados pelos indivíduos (maximização do bem estar) formado por diversos grupos, e aqueles concedidos pelo governo, cujo principal propósito é a conquista e a manutenção do cargo (Larkin, 2016). Ainda, de acordo com Mello (2009), esses grupos de interesses posicionados entre eleitores e representantes exercem pressões, no intuito de alcançar uma série de reivindicações particulares.

2.2 CICLOS POLÍTICOS ECONÔMICOS

Com base na Teoria da Escolha Pública, Nordhaus (1975) apresentou uma abordagem sobre os ciclos políticos econômicos, em que considerava a escolha entre a maximização da taxa de inflação e a redução da taxa de desemprego (como estratégia dos governantes para manutenção do cargo político). Além disso, a discussão de Nordhaus (1975) abarca o impacto causado pela escolha dos representantes na decisão dos eleitores, situação em que os governantes geralmente são norteados por políticas macroeconômicas severas nos primeiros anos e expansionistas no ano eleitoral.

Uma adaptação realizada nos ciclos políticos econômicos gerou o modelo dos ciclos políticos orçamentários, desenvolvido por Rogoff e Sibert (1988) e Rogoff (1990), que explica as escolhas referentes aos impostos e os gastos públicos, considerando que os governantes tentam mostrar a eficiência por meio dessas escolhas, sendo que provavelmente irão aumentar os gastos ou reduzir impostos antes das eleições, com o objetivo de influenciar a opinião dos eleitores.

Um dos fatores que contribuem para o aumento dos gastos e redução de impostos nos anos eleitorais é a assimetria da informação, ou seja, o eleitor não tem condições ou incentivos para buscar informações detalhadas que propiciem identificar o nível de eficiência do gestor em tempo oportuno, e o governante tem consciência dessa assimetria temporária, em que os eleitores até recebem as informações, porém, com um período de atraso (Rogoff & Sibert, 1988, Rogoff, 1990).

Todavia, a assimetria informacional pode produzir uma série de situações conflituosas e, nessa perspectiva, Mello (2009) ressalta que os representantes tendem a se preocupar com a questão da transparência. Espera-se que a maximização da transparência possa transmitir aos eleitores uma sensação de segurança sobre as ações tomadas pelos gestores (Mello, 2009). Ainda, Ademmer e Dreher (2016) ponderam que os eleitores criam uma expectativa sobre os resultados apresentados com relação ao desempenho dos gestores, e com isso, condicionam suas decisões sobre essas informações.

Diante disso, cabe ressaltar que a fiscalização sobre sobre os ciclos políticos orçamentários, de acordo com Ademmer e Dreher (2016), emerge como um fator limitante às políticas de estímulos fiscais por parte dos governantes antes das eleições. Outro fator determinante no combate ao comportamento oportuno dos gestores (visando a recondução ao cargo) é a imprensa, principalmente quando o país abriga uma mídia forte (Ademmer & Dreher, 2016).

Galli e Rossi (2002), em um estudo realizado na Alemanha Ocidental, definiram os períodos do ciclo orçamentário político em uma situação em que os mandatos eleitorais são pré-definidos, ocorrendo as eleições de 4 em 4 anos, sendo neste cenário o ciclo eleitoral dividido em: T0, ano eleitoral, T1, ano pós-eleitoral, T2, meio do ciclo, e T3, ano pré-eleitoral.

Ao analisar os ciclos eleitorais com foco nas eleições para governadores dos Estados Unidos da América, Cahan (2019) encontrou indícios de que os governantes podem planejar políticas que tendem a aumentar o emprego antes das eleições, ou até mesmo, adiar os cortes após esse período, agindo de maneira oportunista. Dessa forma, esse padrão é consistente com manipulações, e podem ocorrer por meio do congelamento de contratações depois de uma eleição ou por meio de vetos antes das eleições.

Nesse sentido, os ciclos políticos eleitorais podem influenciar o aumento de várias despesas de forma oportunista no ano eleitoral por meio da maximização da oferta de serviços, salários, entre outras, pois essas despesas possuem a finalidade de propagar aos eleitores a eficiência do gestor. Diante disso, o próximo tópico aborda os estudos correlatos aos gastos com pessoal.

2.3 GASTOS COM PESSOAL

Analisar os gastos com pessoal, juros e encargos da dívida, segundo Souza, Silva e Câmara (2018), constitui-se como um fator relevante no setor público, tendo em vista que o funcionamento das entidades públicas está atrelado à alocação de recursos correntes totais para essas despesas. Logo, o gerenciamento sem responsabilidade dos gastos com pessoal poderá afetar a manutenção dessas entidades, a oferta de serviços públicos e, consequentemente, a sociedade em geral (Santos, & Ferreira, 2017, Souza, Silva, & Câmara, 2018).

Dessa forma, de acordo com Pires e Platt (2016) e Santos e Ferreira (2017), visando o equilíbrio nas contas públicas, foram estabelecidos limites de gastos na Lei Complementar n.º 101/2000. Conhecida como LRF, a Lei Complementar n.º 101/2000, por exemplo, estabelece para o poder executivo, em relação à receita corrente líquida, um limite máximo de gatos com pessoal de 40,9% na esfera federal, 49% na esfera estadual e 54% na esfera municipal. Cabe destacar que esses percentuais se aplicam somente ao poder executivo, sendo que para os demais poderes a respectiva lei prevê limites específicos (Lei n. 101, 2000).

Na esfera federal, o cumprimento dos limites para despesas com pessoal, delimitados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, entre poderes e órgãos da União foi objetivo do estudo de Campagnoni e Platt (2014). Os resultados demonstraram que os Poderes e Órgãos da União cumpriram os limites máximos e prudenciais em todos os anos estudados. É evidente que as organizações necessitam de capital humano para executar as suas finalidades. Com o Estado não é diferente: exercer suas funções sem as pessoas em suas organizações é algo inviável, assim, espera-se que as despesas com pessoal sejam significativas (Campagnoni & Platt, 2014).

Baseado na criticidade das finanças públicas estaduais, Conte (2014) avaliou se a LRF contribui para melhoria dos indicadores fiscais do estado do Rio Grande do Sul, considerando um período de análise de 2004 a 2012. Todavia, os resultados evidenciaram que, mesmo com a importância das normas estabelecidas, essas não foram suficientes para sustentar uma melhora na situação fiscal do estado do Rio Grande do Sul, na medida em que os gastos cresceram em uma proporção maior que a receita corrente líquida (Conte; 2014).

O efeito dos ciclos políticos orçamentários na situação fiscal dos munícipios brasileiros no contexto da LRF foi estudado por Covre e Matos (2016). Com base no Índice Firjan de Gestão Fiscal – IFGF os resultados apontaram para existência de ciclos políticos orçamentários nos munícipios, porém, com uma melhora nos indicadores fiscais, resultado oposto à teoria, possivelmente por uma adequação dos ciclos políticos orçamentários às regras estabelecidas pela LRF. No mesmo estudo, foram analisados os efeitos das eleições federais e estaduais na situação fiscal dos municípios, sendo apontado que, em anos de eleições federais/estaduais, a situação fiscal dos municípios piora, provavelmente por não haver um aumento das restrições para os municípios em relação às despesas com pessoal nos anos de eleição federal/estadual (Covre & Matos, 2016).

Na esfera estadual, Pires e Platt (2016) buscaram evidenciar se houve cumprimento dos limites para as despesas com pessoal, estabelecidos pela LRF, no Estado de Mato Grosso do Sul, compreendendo o período de 2000 a 2014. Os resultados evidenciaram que, a partir de 2004, todos os Poderes no respectivo Estado cumpriram os limites especificados na LRF. Ainda, após a atualização monetária, pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), verificou-se um crescimento de 86,15% das despesas com pessoal, enquanto a receita corrente líquida cresceu 134,35% (Pires & Platt, 2016).

Ainda na esfera estadual, Santos e Ferreira (2017) analisaram o comportamento das despesas com pessoal no Poder Executivo do Estado do Tocantins em relação à receita corrente líquida no período de 2005 a 2014. Os achados permitiram concluir que, no período de 2005 a 2009, o limite de gasto com pessoal previsto na LRF foi observado. Entretanto, em 2010 e 2011, o limite prudencial foi extrapolado e, por fim, de 2012 a 2014, o limite máximo não foi observado (Santos & Ferreira, 2017).

Já Medeiros et al. (2017), com base nos limites de gastos com pessoal, analisaram a tendência linear dos indicadores de despesas com pessoal e a correlação desta com o perfil de gastos com pessoal da saúde, abarcando 5.356 municípios brasileiros, no período de 2004 e 2009. Os achados evidenciaram um crescimento médio de 1,3% na despesa total com pessoal dos municípios, entretanto, as despesas com pessoal da saúde não acompanharam essa evolução. O cenário de arrecadação dos municípios observados aponta que, se mantiverem as condições de municipalidade para os próximos períodos, esses municípios poderão estar mais vulneráveis às sanções fiscais. Além disso, os resultados não apresentaram correlação entre os indicadores, contrapondo a afirmativa dos gestores da saúde, de que o problema para contratação de pessoal e expansão dos sistemas de saúde está concentrado na LRF (Medeiros et al., 2017).

A análise da situação das despesas com pessoal das capitais nordestinas, no período de 2006 a 2016, foi objeto de estudo de Souza, Silva e Câmara (2018), visando a relação dos limites impostos pela LRF (receita corrente líquida) e a receita corrente total. Considerando a amostra composta por nove municípios (capitais), os achados evidenciaram um nível significativo de períodos em que o limite máximo (acima de 54%) ou limite prudencial (acima de 51,3%) de gastos em relação as receitas correntes totais não foram observados. Outro ponto destacável é que os resultados apresentaram, em média, um aumento nos gastos com pessoal de 50% a 77%, a cada R$ 1,00 de acréscimo na receita corrente líquida (Souza, Silva, & Câmara, 2018).

Diante disso, na próxima seção, são apresentados os aspectos metodológicos empregados para o desenvolvimento da pesquisa.

3 METODOLOGIA

O presente estudo, quanto aos objetivos, é caracterizado como descritivo (Creswell, 2007). Já quanto aos procedimentos, esta pesquisa caracteriza-se como documental (Flick, 2013), visto que os dados são provenientes do tesouro nacional e coletados por meio do Sistema de Informações Contábeis e Fiscais do Setor Público Brasileiro (SICONFI). O período analisado é de 1995 a 2016. Esse recorte é pertinente devido à consolidação do plano real e estabilização da inflação do país. Portanto, os ciclos eleitorais analisados estão demonstrados na Tabela 1.

Dentro do período analisado, o primeiro ano após a eleição (Ciclo T1) e segundo ano após a eleição (Ciclo T2), foi possível obter 6 períodos para comparação. Já o ano de eleições (Ciclo T0) e o ano antecedente a eleição (T3), obtiveram apenas 5 observações para cada um dos Estados e Distrito Federal.

A influência das despesas por função nos gastos com pessoal dos Estados brasileiros, de acordo com o ciclo eleitoral e a Lei de Responsabilidade Fiscal, foi verificada por meio de quatro regressões lineares múltiplas com dados em painel, para cada ciclo eleitoral, conforme a Equação 1.

Com a finalidade de identificar as variáveis, a Tabela 2 demonstra a nomenclatura das variáveis utilizadas no modelo.

As despesas com pessoal, variável dependente, sofreram alterações na sua conta contábil. Em 1995, foi possível identificá-las como II.A.1 - despesa de custeio, já o ano de 1996, foi alterada para II.A.1.1 -pessoal e encargos, no qual permaneceu até 1999. No ano seguinte, passou a II.A.1 - despesa de custeio que compõe as despesas com pessoal ativo, encargos e outros. A partir de 2002, tornou-se pessoal e encargos sociais, porém, após o ano de 2008, houve a segregação de todas as contas em: empenhadas, pagas, liquidadas, entre outras. Assim, optou-se pelas pagas.

Ressalta-se que muitas das funções institucionais relacionadas aos ministérios no âmbito federal, com as secretarias no âmbito estadual e municipal e com os poderes em ambas as esferas existentes, foram repartidas desde o período inicial da análise, ano de 1995. Assim, para a análise temporal, foi necessário somar os desdobramentos para encontrar os valores provenientes das funções institucionais, como, por exemplo, Defesa Nacional e Segurança Pública, que foram desdobradas após o ano de 2001. Porém, nos anos posteriores, é possível identificá-las separadamente.

Além disso, têm-se como limitação desta análise os ministérios inexistentes no ano de 1995, bem como o ministério das relações exteriores e do trabalho, devido à inexistência de dados. Dessa forma, frente a esses procedimentos metodológicos, o presente estudo detém uma abordagem quantitativa (Hair, Babin, Money & Samouel, 2005), realizada com auxílio de planilhas eletrônicas e do software estatístico STATA®.

A estimação com dados em painel permite analisar a mesma unidade de corte transversal (empresas, famílias, Estados) concomitantemente com uma série de tempo, assim, permite analisar tanto a dimensão espacial quanto a temporal. Porém, dados em painel podem ser estimados por diferentes modelos em que se pressupõe a heterocedasticidade. Nos modelos de dados empilhados (pooled) pressupõe-se que as unidades transversais não são heterogêneas, porém, se ao menos uma das unidades for diferente, o modelo mais eficiente é estimado pelos mínimos quadrados com variáveis dummies para cada unidade (LSDV). Também é necessário analisar os erros. Caso estes não sejam correlacionados com os regressores, o modelo de efeitos aleatórios é mais eficiente em comparação com o de dados empilhados (Gujarati & Porter, 2011).

Entretanto, para identificar os modelos mais eficientes entre o Pooled e de efeito fixo, têm-se o teste de Chow, que identifica a heterogeneidade das unidades cross section. E, para identificar a correlação entre os erros e os regressores e decidir entre os modelos Pooled e de efeito aleatório, têm-se o teste do multiplicador Lagrange de Breusch Pagan (Gujarati & Porter, 2011).

Porém, caso ambos sejam mais eficientes que o modelo de dados empilhados (pooled), é necessário identificar se os componentes do erro estão correlacionados com as variáveis explicativas. Assim, caso haja esta correlação, o modelo mais eficiente será o de efeito fixo, caso contrário, será o efeito aleatório, isso pode ser observado pelo teste de Hausman (Gujarati & Porter, 2011).

4 APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DOS RESULTADOS

4.1 ANÁLISE DESCRITIVA

Os quatro ciclos analisados possuem características descritivas bem próximas, apesar de T1 e T2 terem apenas 5 anos e os demais 6 anos. A Tabela 3 demonstra as estatísticas descritivas dos ciclos eleitorais de 1995 a 2016.

Todos os ciclos possuem o valor mínimo de 0, pois existem determinados períodos que não possuem despesas com pessoal e encargos sociais pagos. Dos primeiros quartis, o primeiro ano após o ano eleitoral, ciclo T1, possui o menor valor, e o ciclo T2, o maior deles, com o valor de R$609.667.723. Contudo, em média, os anos do ciclo eleitoral que mais possuem gastos com pessoal e encargos sociais é o ciclo do segundo ano após a eleição (Ciclo T2), com o valor médio de R$5.835.267.457. Porém, o ano eleitoral detém a segunda posição com o valor de R$5.309.654,327.

O fato de o ciclo T2 ter apresentado a maior média corrobora com o estudo realizado por Covre e Matos (2016), em que as eleições Estaduais/Federais influenciam na gestão fiscal dos municípios, pois, neste caso, esse período eleitoral também pode ter influenciado os gastos Estaduais, aumentando a despesa com pessoal nos Estados. Nesse sentido, a Figura 1 evidencia os gráficos de boxplot dos gastos com pessoal e encargos sociais de todos os ciclos eleitorais.

Em relação ao ciclo T0, o estudo de Covre e Matos (2016) aponta que este teve os melhores indicadores fiscais no período analisado, em uma possível adequação às regras estabelecidas pela LRF. Na presente pesquisa, o ciclo T0 apresentou a segunda maior média de gasto com pessoal, concordando parcialmente com teoria e com o estudo de Covre e Matos (2016), por apresentar valores de média menor que o ciclo T2, sendo que, de acordo com os ciclos eleitorais (Rogoff, 1990), os gastos seriam maiores em T0 e, com o estudo de Covre e Matos (2016), em que as regras estabelecidas pela LRF para o ano eleitoral inibem o aumento oportunista das despesas com pessoal.

Entretanto, nota-se que o desvio padrão é elevado, pois os três primeiros ciclos T0, T1 e T2 possuem valores próximos a R$10 Bilhões, já o ciclo antecessor do eleitoral, ciclo T3, possui aproximadamente R$5 Bilhões como desvio padrão. Quanto à assimetria, todos os ciclos eleitorais possuem assimetrias positivas, isto é, a assimetria à direita devido à distância maior do terceiro quartil. As curtoses demonstram possuir curva mais afuniladas (leptocúrticas) devido aos valores encontrados. O coeficiente de variação dos gastos com pessoal e encargos, de todos os ciclos eleitorais, variam, aproximadamente, em 15,8% em torno da média.

É possível identificar que o ciclo antecedente ao ciclo eleitoral possui a média, mediana, primeiro e terceiro quartis e desvio padrão próximos, mas, ainda assim, apresenta valores outliers: o maior valor para o ciclo T3 é de aproximadamente R$ 36 Bilhões. Entretanto, o ano eleitoral T0 não foi o ano com o maior valor discrepante, mesmo com outlier no valor aproximado de R$84 Bilhões. O segundo ano após a eleição (Ciclo T2) detém o maior valor outlier, de aproximadamente R$98 bilhões, seguidos de T1 com R$92 Bilhões.

4.2 MODELOS ESTIMADOS

Os coeficientes estimados para despesas com pessoal de acordo com todos os dispêndios das funções ministeriais separados pelo ciclo eleitoral estão contidos na Tabela 4.

É possível identificar que os dispêndios realizados nos anos eleitorais (T0) que não obtiveram influências estatisticamente significantes foram os seguintes; (I) legislativa, (II) judiciária, (III) administração e planejamento, (IV) indústria, comércio e serviço, (V) saúde e saneamento, e (VI) transporte. Nota-se que, da mesma forma, outras funções no ciclo pós eleição (T1), dois anos pós eleição (T2) e para ciclo antecessor das eleições (T3) também não obtiveram significância. Com intuito de encontrar as variáveis que mais explicam o modelo e diminuir a multicolinearidade e deixar o modelo mais parcimonioso (Hair et al., 2005), na Tabela 5 estão descritas as regressões com as despesas por funções ministeriais que obtiveram significância no modelo geral.

De acordo com os testes realizados para identificar o modelo de dados em painel que mais se ajusta a essa amostra de dados (Teste de Chow, LM Breusch-Pagan e Hausman) conclui-se que, para os ciclos T0, T1 e T2, o melhor modelo refere-se ao com efeito fixo, estimado pelos mínimos quadros com variáveis dummies.LSDV). Entretanto, conforme o teste de Breusch-pagan / Cook-Weisberg, os modelos estimados detêm problemas de heterocedasticidade, portanto, foram estimados com por meio de correção de erros robustos de White. E, para o ciclo T3, não se identificou a existência de correlação entre os erros e os regressores, bem como não se evidenciou heterogeneidade entre os Estados, portanto, o modelo pooled é o mais adequado.

Já a multicolinearidade foi observada por meio do fator de inflação da variância (VIF), de acordo com Corrar, Paulo e Dias (2007), essa deve permanecer entre 1 e 10. Porém, ressalta-se que a presença de multicolinearidade não afeta a intenção de previsão, pois os padrões entre as variáveis explicativas de relação são incorporados, dessa forma, a solução para este problema consiste apenas em detectá-la (Gujarati & Porter, 2011).

Ressalta-se que o coeficiente de determinação dos modelos referente aos ciclos T0, T1 e T2 são maiores que 90%, assim, nestes três modelos, o erro explica menos de 10% das variações. Já o ciclo T3, o coeficiente de determinação evidencia que 65% das variações são explicadas pelas variáveis da equação e 35% pelo erro.

Os recursos destinados para as funções legislativas influenciam ao nível de significância de 1% as despesas com pessoal e encargos sociais, no ciclo T1, ano pós-eleitoral. Percebe-se, pelo coeficiente, que neste ciclo os custos são benéficos para redução das despesas com pessoal e encargos sociais, por apresentar sinal negativo. Assim, a cada real gasto na função legislativa, os gastos diminuem quase 4 vezes nos ciclos pós eleitorais.

Embora não seja significante para os demais ciclos eleitorais, os resultados sugerem que no ciclo T1, ano pós-eleitoral, pode ocorrer a readequação no quadro de colaboradores e, assim, os gastos destinados à função legislativa reduzem os custos e demonstram eficiência. Embora os gastos com pessoal possam afetar a manutenção das entidades e da oferta pública de serviço (Santos & Ferreira, 2017, Souza, Silva, & Câmara, 2018), os resultados sugerem que os recursos alocados nas funções legislativas estão diminuindo os gastos com mão de obra.

Já nas despesas inerentes à função Judiciária, ocorre o inverso. No ciclo pós-eleitoral, os recursos destinados elevam os gastos com pessoal dos Estados. Considera-se os níveis de significância iguais a 5% e 1% para T1 e T3 respectivamente. No ano antecessor à eleição também ocorre esse efeito, porém, este é 3,34 vezes maior, de acordo com os valores dos coeficientes.

Esses resultados apontam que, possivelmente, as despesas das funções judiciárias é uma preocupação nos ciclos antecedentes e posteriores ao ano eleitoral, ciclo T1 e T3, pois demandam mais valores destinados à mão de obra. Esse fato aponta que pode haver uma possível manipulação, por parte dos governantes, por meio dos recursos alocados nesses períodos com finalidade de elevar os gastos com pessoal.

No entanto, mesmo que as entidades necessitem de capital humano para cumprir com os seus objetivos, espera-se que as despesas com pessoal sejam significativas (Campagnoni & Platt, 2014), porém, os resultados encontrados apontam que, no ano pré-eleitoral, os recursos investidos demonstram a maior influência no capital humano.

Já para a função ministerial inerente à administração pública, apenas o ciclo T2 foi estatisticamente significante, ao nível de 1%. Porém, nota-se que, no segundo ano de mandato, os recursos destinados à administração e ao planejamento diminuem as despesas.

Estes achados demonstram que, no segundo ano de mandato, com os investimentos em administração e planejamento ocorre um reajuste nos gastos. Considerando os investimentos nessas funções constantes nos dois períodos, T1 e T2, o reajuste do segundo ano é insuficiente para que os gastos voltem ao mesmo patamar. Portanto, os achados estão em consonância com achados de Conte (2014), pois a legislação não é suficiente para que haja uma melhoria na situação fiscal, bem como não é suficiente para evitar o crescimento dos gastos.

As despesas com as funções inerentes à agricultura são elevadas durante os anos eleitorais (T0). O coeficiente obtido estabeleceu-se em 5% de significância. Esse resultado sugere que podem ser reflexo da necessidade dos governantes obterem apoio de parlamentares desse nicho, com o interesse em reeleição. Dessa forma, os recursos para o ministério neste período eleva os gastos com pessoal.

Embora em esferas municipais o aumento com gastos com pessoal possa variar entre 50% a 77%, em capitais nordestinas, conforme os achados de Souza, Silva e Câmara (2018), o coeficiente encontrado para agricultura demonstra que, para R$1,00 investido no ministério da agricultura, o gasto com pessoal aumenta, em média, R$2,12. Esses resultados evidenciam, no mínimo a flexibilização dos governantes.

No ministério da comunicação, por sua vez, os investimentos influenciam negativamente as despesas com pessoal a partir do final do mandato, nos ciclos T2 e T3. Os níveis de significâncias dos ciclos T2 e T3 é de 1%.

Esses resultados sugerem que os investimentos em comunicação tendem a elevar esses setores durante o ano eleitoral. Nesse sentido, contraria o pressuposto da Teoria das Escolhas Públicas (Rogoff & Sibert, 1988, Rogoff, 1990), pois os gastos dessa função ministerial não elevam os gastos e reduzem impostos no período eleitoral. Todavia, esses resultados podem ser atribuídos à ineficácia da contribuição eleitoral dessa função nesses períodos, pois o comportamento oportuno dos gestores em relação à recondução ao cargo é combatido pela imprensa (Ademmer & Dreher, 2016).

Os recursos alocados em defesa nacional e segurança pública não possuem influencia no gasto com pessoal, independente do ciclo econômico eleitoral. Esses resultados sugerem que pode existir a falta de interesse dos governantes em fortalecer essas áreas pois, apesar de serem primordiais, são áreas nas quais os envolvidos não têm direitos a greves para reclamar melhorias e prejudicar a imagem dos governantes. Nesse sentido, esses resultados estão em consonância com a Teoria das Escolhas Públicas, pois fica evidente que o propósito principal é a conquista e manutenção do cargo (Larkin, 2016).

A função ministerial de educação e cultura influencia positivamente as despesas com pessoal nos ciclos T0, T1 e T2. Contudo, nota-se que os coeficientes apresentam uma influência conservadora, isto é, os valores dos coeficientes não ficam acima de R$0,54 para cada real destinado. Esses achados podem ser atribuídos ao comportamento oportuno dos governantes no terceiro ano de mandato para que, no ano eleitoral, o efeito expansionista sirva como estratégia e, conforme Nordhaus (1975), essa estratégia tem a finalidade de influenciar as escolhas dos eleitores.

Os recursos alocados em energia e recursos minerais tendem a influenciar os gastos com pessoal apenas no ano eleitoral. Este achado está em harmonia com os resultados apontados por Covre e Matos (2016) que evidenciaram uma piora na situação fiscal em anos eleitorais estaduais, mesmo que os achados sejam inerentes ao âmbito municipal.

Por outro lado, habitação e urbanismo influenciam de forma negativa os gastos com pessoal. Este resultado pode demonstrar o comportamento oportunista dos gestores públicos nos anos eleitorais, no sentido de destinar recursos em áreas de habitação e urbanismo com o mínimo de gasto com pessoal possível, isto é, por meio de terceirização.

A área de indústria, comércio e serviço só influencia o gasto com pessoal no segundo ano de mandato (T2), porém, nota-se que, para cada R$1,00 alocado nessa área, aumenta-se R$11,57 o gasto com pessoal. Diante disso, os demais anos podem estar supridos, ou até mesmo com excesso de pessoal.

Percebe-se a diferença ao comparar a influência nos gastos com pessoal dos recursos alocados em saúde e saneamento em relação à influencia com os recursos alocados em indústria, comércio e serviços. Verifica-se que cada R$1,00 alocado em saúde e saneamento aumenta em R$0,71 os gastos com pessoal, frente a R$11,57 de indústria, comércio e serviço.

Assistência e previdência também apresentaram influência em ciclos diferentes (T0 e T1), porém, os valores dos coeficientes mostram conservadorismo, pois ficam abaixo de R$0,36 para cada R$1,00 destinado.

Os recursos alocados em Transporte diminuem os gastos com pessoal, apenas no primeiro ano de mandato. Esse fato pode ser atribuído à defasagem tecnológica do setor, bem como terceirizações.

Em consonância com os estudos de Campagnoni e Platt Neto (2014), Conte (2014), Covre e Matos (2016), Pires e Platt Neto (2016) e Santos e Ferreira (2017), após implementação da lei de responsabilidade fiscal, o gasto com pessoal foi elevado. Da mesma maneira que em Conte (2016), esses achados demonstram que esta legislação não é suficiente para evitar o crescimento dos gastos.

Entretanto, a justificativa para as diferentes influências das funções ainda carece de aprofundamento teórico, pois, conforme destaca Mello (2009), existe assimetria informacional entre as situações conflituosas e, ainda, as diferentes influências podem ser justificadas de acordo com o desempenho dos gestores públicos ponderados pela expectativa dos eleitores, conforme ressalta Ademmer e Dreher (2016).

Em síntese, os interesses dos gestores no ciclo eleitoral (T0) demonstram que os recursos alocados com as funções ministeriais; (a) agricultura, (b) educação e cultura, (c) energia e recursos minerais, (d) assistência e previdência, influenciam de forma positiva o gasto com pessoal. Em contrapartida, (e) habitação e urbanismo detêm influência de forma negativa.

No ciclo pós-eleitoral, o primeiro ano de mandato (Ciclo T1), as funções que influenciam positivamente o gasto com pessoal são: (a) Judiciária, (b) Educação e Cultura. Nota-se que os investimentos realizados nas funções (c) Legislativa e de (d) Transportes diminuem o gasto com pessoal.

Dois anos após as eleições (ciclo T2), as influências positivas no gasto com pessoal são; (a) educação e cultura, (b) indústrias, comércio e serviço, (c) saúde e saneamento e (d) assistência e previdência. Já as influências negativas são inerentes às seguintes atividades; (e) administração e planejamento e (f) comunicação. No ciclo pré-eleitoral (T3) nota-se que apenas duas das funções ministeriais influenciam o gasto com pessoal; (a) Judiciária, elevando os gastos e (b) comunicação, diminuindo os gastos.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo objetivou analisar a influência das despesas por função nos gastos com pessoal dos Estados brasileiros de acordo com o ciclo eleitoral. Foi possível analisar que os recursos destinados para algumas funções ministeriais influenciam as despesas com pessoal, de acordo com os ciclos eleitorais, e isso pode evidenciar possíveis manipulações de acordo com os interesses dos governantes.

Os resultados sugerem que os interesses políticos podem ser evidenciados por meio da influência das funções ministeriais nos gastos com pessoal. E também se conclui que os interesses dos gestores são diferentes em cada ciclo eleitoral, pois se diferenciam de acordo com a necessidade de atender às exigências dos agentes envolvidos para se legitimar no poder.

Os limites estabelecidos pela LRF para despesa com pessoal causaram o aumento da despesa com pessoal. Porém, após a lei, o ciclo eleitoral T1 foi aquele em que mais os governantes elevaram os gastos. Por outro lado, nos anos pré-eleitorais (T3), o aumento foi 68% menor em comparação com o maior período (T1). Dessa forma, os resultados sugerem que, após a implementação da lei de responsabilidade fiscal, o aumento dos gastos com pessoal foi ponderado de acordo com ciclos eleitorais.

Nesse sentido, a principal contribuição deste estudo foi evidenciar quais funções ministeriais que influenciaram os gastos com pessoal em cada um dos ciclos eleitorais como, por exemplo, as maiores influências positivas em T0, T1, T2 e T3 foram referentes a energia e recursos minerais, judiciária e indústria comércio e serviços e judiciária, respectivamente. A importância destes fatos ocorre por meio da evidenciação de quanto a alocação de recursos nas funções ministeriais norteiam os interesses dos governantes a aumentarem ou diminuírem os gastos com pessoal em cada ciclo.

Como limitação desta pesquisa, tem-se o comportamento das despesas desconsiderando a quantidade de servidores relacionados aos gastos de cada Estado, além de desconsiderar a influência dos partidos e respectivos espectros ideológicos dos gestores estaduais em cada ciclo político. Dessa forma, para pesquisas futuras, recomenda-se comparar a influência dos principais partidos políticos nas despesas com pessoal dos estados brasileiros de acordo com os ciclos eleitorais, e também a realização de estudos similares com amostra composta de outros países, pois pode-se comparar a influência de cada ciclo dos demais países com a influência existente no Brasil ou de outros países de interesse.

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