Introducción

A continuación, proponemos identificar las líneas de estudios que se han ocupado de analizar el plan antiinflacionario argentino de 1985 conocido como Plan Austral que, en gran medida, caracterizó al resto de la gestión radical de Raúl Alfonsín hasta la hiperinflación de 1989. Economistas y politólogos contemporáneos han reflexionado sobre diferentes cuestiones que atravesaron a los problemas económicos de los años de Alfonsín, especialmente sobre el Plan Austral. Analistas posteriores e incluso estudios actuales de historia económica argentina también han incluido el examen del plan, aunque no abundan aportes que ahonden directamente en el mismo como de su relación con el gobierno democrático mediante una mirada más amplia e interdisciplinar como la propuesta por las ciencias sociales.

Además, cabe destacar que el periodo ha sido bastante abordado por otras líneas de estudio como la sociología económica y la economía heterodoxa, pero no tanto por la historiografía que se ocupa de sucesos recientes. Es por ello que en este trabajo proponemos describir el Plan Austral en su contexto histórico regional y nacional, reconstruir los debates intelectuales que generó hasta la actualidad a través de la bibliografía existente y, finalmente, avanzar en una interpretación propia como en algunas líneas de reflexión para discutir las facetas de dicho plan en vistas de potenciar análisis futuros de raíces historiográficas, aunque con un diálogo interdisciplinar con la economía, la sociología y la politología. En este sentido, proponemos a modo de hipótesis, que el Plan Austral puede ser reinterpretado mediante una visión que trascienda el examen económico y de sus variables macroeconómicas. De este modo, creemos que se trató de un plan económico que debe examinarse en relación a su contexto político, a las pujas que lo definieron al interior de la Unión Cívica Radical (UCR) y en relación al programa más amplio del mismo gobierno, al que los técnicos económicos adherían, que incluía medidas tendientes a consolidar un nuevo régimen en la postdictadura.

El trabajo se encuentra divido en tres partes. A continuación, arrojamos algunas breves consideraciones sobre la evolución del Plan Austral y de la política económica del gobierno de Alfonsín, como así también de su contexto histórico en la economía regional. En una segunda parte reconstruimos un estado del arte sobre el Plan, atendiendo a los estudios contemporáneos y posteriores que se han ocupado del mismo, como de las interpretaciones y líneas de análisis en las que indagaron. Por último, en una tercera parte, precisamos una reinterpretación histórica del Plan, relacionándolo con las iniciativas que encaró el alfonsinismo en aquellos años; y proponiendo así revisar cómo un plan de estabilización antiinflacionaria puede ser observado y analizado desde otros ángulos historiográficos y en una relación más amplia que en su dimensión económica.

Además de su relevancia académica, creemos que el Plan Austral constituye un insumo de vital importancia para los debates públicos que se están desarrollando actualmente en la Argentina en torno a la economía y la política. Los acuciantes índices de inflación que rondan en proyecciones de entre 30 y 50% anuales, las disputas internas en la actual coalición gobernante, denominada Frente de Todos. para acordar un plan de estabilización que reacomode los déficits post pandemia por COVID-19 y una necesaria definición de un proyecto de desarrollo que dé señales claras a los mercados y ataque las desigualdades con bases firmes, son algunos de los problemas que la experiencia de los años de Alfonsín puede ayudarnos a revisar. En suma, creemos que la revisión histórica de este plan es necesaria y fructífera en la actualidad para rever los planes en su coherencia macroeconómica, las estrategias para detener inflaciones multicausales y despojar de prejuicios, sin por eso comprometer la soberanía nacional, cuestiones como la integración comercial, las estrategias pro-exportadoras, el financiamiento externo y las inversiones extranjeras. No resultan de menor importancia las cuestiones que tienen que ver con la estabilidad política y los acuerdos firmes sobre bases democráticas, que necesariamente deben establecer las fuerzas políticas en priorización del bien común y la solución de los problemas nacionales.

1.Breve contextualización histórica sobre los años 1980 y el Plan Austral

El gobierno de Raúl Alfonsín asumió luego de un periodo de dictadura, una de las más cruentas y violentas de la historia argentina (1976-1983). Esta última, en el plano económico, se caracterizó por un programa liberalizador y desregulador, en gran medida de acuerdo a las prescripciones del neoliberalismo internacional que se expandían desde la segunda mitad de los años 1970. Especialmente sus medidas, llevadas a cabo en el sector comercial, de precios, financiero, etc., sufrieron un golpe de gracia con la crisis de la deuda de 1982 como con la fallida incursión militar de las Islas Malvinas el mismo año, aunque para 1980 la economía ya mostraba importantes índices de inflación (Lajer Baron, 2018). El panorama económico se tornaba en una herencia sombría para las autoridades constitucionales que asumirían en diciembre de 1983: un endeudamiento externo de 46.200 millones de dólares equivalente a casi el 70 % del PBI, un déficit público de casi 15 puntos del PBI, una economía en recesión, creciente desocupación, una inflación anual de más del 400% y endebles reservas internacionales (Rapoport, 2020).

Así, el gobierno de Alfonsín debió atravesar durante toda la década de 1980 los severos efectos que produjo en la economía la crisis de la deuda latinoamericana, como las altas tasas de interés internacionales, los desencuentros con los acreedores externos y el monitoreo estricto del FMI sujeto a programas stand by. En este cuadro, donde Argentina era uno de los mayores deudores, junto a Brasil y México, tornándose así una etapa de presión por parte de las instituciones financieras internacionales, que debieron enfrentar los países de América Latina y el Caribe, en implementar ajustes de corto plazo y reformas estructurales que deberán esperar para encontrar las condiciones sociales de su plenitud a la década de 1990 (Ffrench Davis y Devlin, 1993).[1] Específicamente durante los años 1980 el capitalismo a escala mundial se encontraba experimentando una fase de reestructuración impulsada por las fracciones y Estados más poderosos de Europa occidental y Norteamérica. Los años 1980 funcionan, así como un clivaje en donde aún existen pugnas entre quienes a nivel doméstico defendían aún proyectos nacionales populares (Fair, 2013) como el desarrollado inmediatamente antes del Plan Austral por el ministro de economía Bernardo Grinspun (1983-1985) y quienes comenzaban a aceptar la estabilización con consignas ortodoxas promovidas principalmente por los organismos financieros internacionales en conjunción con los acreedores mundiales (Beltrán, 2006; Beltrán y Castellani, 2013). En Argentina, además, era particularmente dificultoso la evolución de las cosechas como de los precios internacionales de productos exportables que acumularon una caída del 37% solo entre 1984-1987 (Schvarzer y Aronskind, 1987), la doble transferencia del Estado que, señalada por Ortiz y Schorr (2006), significó que entre 1981-1989 se transfirieran al exterior, principalmente en concepto de intereses de la deuda, un 4% del PBI; mientras al capital concentrado, principales grupos económicos nacionales y extranjeros, se les transfería un 10% del PBI en concepto de sobrecompras, descuentos impositivos y promociones industriales. En este marco de endeudamiento público, al que debía sumarse una inflación de tres dígitos y la incertidumbre que eso provocaba, Damill y Frenkel (1994) señalan que la caída de la inversión bruta fija se constituyó como la principal variable de ajuste.

En un comienzo el gobierno, más preocupado por la institucionalidad y el restablecimiento de la democratización política, dio poca importancia a las cuestiones económicas y relegó la cuestión a la clásica línea partidaria del radicalismo, que en gran medida adhería al keynesianismo de los años 1960. Pero en menos de dos años, el programa de corte keynesiano de su primer ministro Grinspun, como posteriormente la estabilización ortodoxa del Fondo Monetario Internacional (FMI), ambos en 1984, darían cuenta que, si no se atendía el problema de la inflación desde otro enfoque, no sería posible lograr un mínimo margen de estabilidad (Brenta, 2019). Además, el problema de la deuda y sus altas tasas de intereses internacionales, la caída de los términos de intercambio y el escaso financiamiento comenzaban a ser reconocidos como un potencial peligro que, junto con el avance irrefrenable de la inflación, podrían desembocar en una hiperinflación. En este marco, un recambio ministerial en economía dio lugar a la instrumentación de un plan antiinflacionario que venía siendo elaborado por funcionarios de una raíz intelectual diferente a la clásica de la UCR en la Secretaría Económica: el Plan Austral.

Desde julio de 1985 la estrategia económica del gobierno entró en una segunda etapa dejando atrás la anterior practicada por Grinspun.[2] Ante el deterioro económico, la falta de acuerdos con el FMI en torno a la enorme deuda legada de la dictadura y el riesgo de una hiperinflación, Alfonsín reemplazó al equipo económico por Juan Sourrouile en Economía y Alfredo Concepción en el Banco Central de la República Argentina (BCRA), a los que se sumaron los secretarios de Coordinación Económica y Hacienda Adolfo Canitrot y Mario Brodersohn y los colaboradores Roberto Frenkel, Daniel Hyemann y Pablo Gerchunoff. Los nuevos funcionarios, de un perfil más técnico que partidario, exceptuando a Concepción, quien sería reemplazado por José Luis Machinea en agosto de 1986, prepararon en secreto un programa de estabilización, que fue luego presentado al FMI, donde se tomaron medidas para reacomodar los precios relativos y prepararlos para un congelamiento de shock. Así, en junio se anunció el lanzamiento del programa de estabilización heterodoxo conocido en aquel entonces como Plan Austral, que combinaba medidas ortodoxas y heterodoxas, con el principal objetivo de detener la inflación revirtiendo las expectativas inflacionarias y así recrear condiciones para el crecimiento (Belini y Korol, 2020). Este plan antiinflacionario podría entenderse como una de las últimas iniciativas heterodoxas desarrolladas en la región (Lance, 1987) de cara al advenimiento del llamado consenso neoliberal (Fair, 2010). Este, mediante nuevas elites de poder y organismos financieros internacionales (Heredia, 2006), promovía estabilizaciones de normas ortodoxas caracterizadas principalmente por ajustes fiscales, la no emisión monetaria contracíclica, la independencia del BCRA respecto al gobierno, cambios en la estructura impositiva y reformas desreguladoras que propiciaran una reactivación económica con mayor apertura e integración a las redes del comercio mundial (Stallings, 2014; Lajer Baron, 2018).

En este marco, el Plan Austral se presentó como una alternativa, caracterizado por el compromiso de la no emisión ni el financiamiento del BCRA al Tesoro (es decir, era una política fiscal y monetaria estricta), el cambio de signo monetario, un desagio para evitar las previsiones inflacionarias en los contratos ya firmados en pesos, reducción de las tasas de interés reguladas, devaluación del 15% de la moneda, impuestos a las exportaciones y el congelamiento de productos de consumo popular como los principales de la economía: tipo de cambio, tarifas y salarios. Como sostiene (Rapoport, 2020), el Plan significó un ajuste aún mayor de lo que exigía el FMI, pero dado su originalidad logró detener la inflación evitando una recesión profunda. El plan tuvo un éxito inicial al lograr descender la inflación hasta niveles inéditos del 2% mensual y controlar el déficit fiscal, aunque sobre bases poco sólidas, permitiendo al gobierno ganar elecciones legislativas en noviembre de 1985.

A partir de entonces, como los éxitos del Austral escondían insuficiencias estructurales como la falta de objetivos de crecimiento y desarrollo en un mediano plazo sustentado en alianzas político económicas, la iniciativa concreta de implementar reformas que reacomodaran un déficit -que había mejorado más gracias a la recaudación que a su reducción- o iniciativas que bajaran estructuralmente la inflación (Gerchunoff y Llach, 2019), quedó condenado al regreso de los problemas económicos. Su evolución se vio caracterizada por un progresivo deterioro político como el conflicto distributivo con el sindicalismo, la oposición del sector agropecuario y el bloqueo político de la oposición justicialista en concertar reformas. Así, el endeble financiamiento del FMI y sus constantes monitoreos y condiciones en un marco de altas tasas de interés (Brenta, 2019), rompieron las metas de financiamiento del balance de pagos conduciendo nuevamente a la incontrolabilidad del déficit fiscal y a los problemas de financiamiento del sector público. Aunque desde niveles bajos de inflación, estos factores empujaron de nuevo al gobierno a la perversa dinámica de la inflación inercial que, al no remover las causas estructurales del déficit público con una reforma tributaria progresiva y una reestructuración de la deuda -entre otras cosas-, reactivaron las conductas indexadoras.

Las estrategias, de allí en más, fueron medidas complementarias de ajustes derivadas del plan Austral, como el Australito en 1987 o el Plan Primavera en 1988, que consistían en congelamientos, acuerdos con las instituciones financieras y medidas ortodoxas como el control del gasto o la restricción monetaria, aunque también se incluían la voluntad de implementar reformas de mediano plazo como una progresiva apertura comercial y privatizaciones parciales de empresas estatales, aunque estas últimas no prosperaron.[3] Así, a medida que avanzaba el deterioro económico también lo hacía la credibilidad del gobierno que en septiembre de 1987 perdía elecciones legislativas y era constantemente jaqueado por el sector agropecuario de la Sociedad Rural Argentina (SRA), que desde un comienzo se opuso al plan, el creciente desinterés de los sectores industriales conocidos como “Capitanes de la Industria”[4] que lo habían apoyado en un primer momento (Fair, 2017; Massano, 2018) como del sindicalismo peronista que identificaba los planes del gobierno como ortodoxos. Las estrategias antiinflacionarias de los ajustes que se practicaban tenían impactos cada vez más cortos y a medida que las principales variables macroeconómicas como la inflación, las cuentas públicas, el financiamiento, la inversión, los salarios reales y el control de la oferta monetaria se deterioraban, el gobierno perdía apoyos y la posibilidad de concertar con los principales actores para estabilizar la economía. En suma, es conocido el desenlace del gobierno a partir de 1988 cuando entró en una mora con los acreedores externos y el FMI, la posterior hiperinflación en 1989 y la entrega inmediata del poder al candidato opositor triunfante Carlos Menem (1989-1999).

2.Estado del arte sobre el Plan Austral

Los trabajos contemporáneos sobre el Plan Austral, principalmente investigaciones y prensa contemporánea de corte económica, se han centrado en definir las causas de su fracaso, sus éxitos económicos y la posibilidad de avanzar en reformas de largo alcance que acabaran con la inflación estructural considerando el marco económico y político regional (Rozenwurcel, 1986, Vicenzotti, 1986; Gueberoff, 1987; Canitrot, 1991). Estos trabajos buscaron analogías con las hiperinflaciones de la primera posguerra, especialmente la alemana de 1923, destacando la importancia del papel de las renegociaciones internacionales, la incertidumbre por presión distributiva, la tributación y las condiciones políticas favorables como las concertaciones partidarias, que la Argentina de 1983 en gran medida no tenía a su favor (Llach, 1985). Otros como Sargent (1980) y Dornbusch (1985) se centraron en la credibilidad en la estabilización, aunque discutieron el cómo lograr la misma: el primero confiaba en la racionalidad en las expectativas por parte de los agentes económicos mientras que el segundo apostaba por un tipo de cambio fijo defendido por una política monetaria ultra restrictiva. En este sentido, desde la perspectiva de otros trabajos inscriptos en la heterodoxia económica (Frenkel y Fanelli, 1986; Heymann, 1986; Machinea y Fanelli, 1988; Machinea 1990; Damill y Frenkel, 2002), la inflación inercial, la insostenibilidad del congelamiento y el desarrollo de una reforma tributaria y reformas estructurales que redimensionaran el gasto público tenían un papel central para que la estabilización fuera sólida. También respecto a estos puntos (Gerchunoff y Bozalla, 1987; Labini, 1988) discutieron el futuro inmediato del Plan Austral y sobre cómo lograr una reactivación económica sin inflación con medidas puntuales sobre las tasas de interés como herramienta de estímulo de las exportaciones, el redimensionamiento del gasto público, una reforma impositiva eficiente, entre otras. De especial importancia son los trabajos clásicos aglutinados en la compilación de Bruno, Di Tella, Dornbusch y Fischer (1988) donde se discute desde una perspectiva comparada los problemas del congelamiento de precios desiguales que terminaban desequilibrados, su insostenibilidad en el tiempo, el papel de las pujas salariales, la persistencia de una inflación residual, entre otras, en los casos de Israel, Argentina, Brasil, Bolivia y México.

Otras investigaciones también contemporáneas se centraron en la comparación entre planes heterodoxos lanzados en varios países de Latinoamérica, que en aquellos años luego de la alta liquidez internacional y la crisis de la deuda padecían inflaciones inerciales (Alarco, 1986; Arellano, 1987; Kiguel, 1990; Mujica, 1990; Nallari y Cadman, 1992) en un marco político de transiciones democráticas. Algunos discutieron desde la mirada heterodoxa la viabilidad en el sostenimiento de la no emisión monetaria y sus efectos negativos de largo plazo, como de los límites de las altas tasas de interés para frenar las fugas de capitales, la necesidad de estimular exportaciones industriales, evitar devaluaciones injustificadas y las posibilidades de suspender los servicios de la deuda dada la crónica situación deficitaria del comercio internacional en aquellos años (Lance, 1987; Foxley, 1987). También pueden mencionarse otro conjunto de trabajos que discutió desde el punto político los contextos de formulación de este tipo de programas teniendo en cuenta las posibilidades de concertación partidaria, las estrategias de alianzas con sectores productivos y la incidencia de esto en las políticas económicas post choque heterodoxo (Palermo, 1990; Canitrot, 1991). Especialmente en Argentina, eran actores relevantes los actores internacionales como el FMI y el Banco Mundial (BM), los poderes económicos nacionales tradicionales como la Unión Industrial Argentina (UIA) y la Sociedad Rural Argentina (SRA), los empresarios fortalecidos tras la dictadura que conformaban alianzas informales con el gobierno y la corporación sindical mayoritariamente justicialista y opositora a la UCR (Novaro, 2019).

Finalmente, desde la perspectiva neoestructuralista otros aportes estudiaron los componentes inerciales[5] y estructurales que causaban y propagaban la inflación (Ocampo, 1987; Brid, 1988; Schuldt, 1988; Smith y Cusminsky, 1988). Es decir, por un lado, se distinguía una inflación inercial originada en gran parte por las incertidumbres de los actores económicos respecto de la evolución futura de los precios y los altos costos de adquirir información sobre dicho tema. Así, en mayores contextos de incertidumbre aumentaban los mecanismos de indización que, en general, se referenciaban en algunos precios claves del periodo anterior y así se consolidaba la teoría de juegos inercial: nadie quiere el aumento de precios, pero nadie se detiene (Nadiri, 1986). Por otra parte, el componente estructural de la inflación no era un aspecto en el que había consensos contemporáneos. Mientras que para algunos yacía en los altos déficits públicos (Dornbusch y Simonsen, 1987; Dornbusch y Fischer, 1988; Sanginés, 1987) para otros el principal problema se encontraba en los conflictos por la distribución del ingreso donde el sindicalismo tenía un papel central (Bacha, 1986; Modiano, 1987). En suma, la mayoría de estos estudios mencionados evaluaban el Plan Austral centrándose en los logros temporales de sus medidas antinflacionarias, las relaciones entre actores político-económicos y, marginalmente, las concepciones intelectuales que le dieron sustento.

Posteriormente, varios trabajos desde la historia económica y la economía han analizado el periodo estudiado con una perspectiva general de largo plazo, atendiendo a las medidas y dificultades económicas que el Plan Austral debió enfrentar en la economía (Peralta Ramos, 2007; Rapoport, 2010; Belini y Korol, 2012; Gerchunoff y Llach, 2019). Podemos decir que estos libros clásicos de historia económica y de la política económica argentina se centran en el surgimiento del programa desde la Secretaria de Planificación Económica, las medidas que lo compusieron (congelamiento de precios, tabla de conversión, acuerdo con el FMI, restricción monetaria, ajuste fiscal, etc.) y el inmediato éxito desinflacionario y de credibilidad que tuvo. Como parte de los defectos iniciales algunos como Rapoport (2020) señalan la ausencia de medidas de expansión de los sectores productivos y la inversión privada. Gerchunoff y Llach (2019), por su parte, argumentan que la desinflación fue una “ilusión” en tanto las tensiones se acumularon y la reactivación de la demanda post estabilidad reactivó el crecimiento de los precios y la puja distributiva. Belini y Korol (2012), en cambio, dicen que la política de precios máximos poco restrictiva en el sector agropecuario reactivó la inflación, sin embargo, también tienen en cuenta la falta de acuerdos para estabilizar el pago de la deuda pública y la endeble autoridad del Ministerio de Hacienda para controlar el objetivo de no emisión monetaria.

En este sentido, también existen otras interpretaciones provenientes de la economía y la sociología económica que, aunque no hayan dedicado especial atención al Plan Austral, sí indagaron en cuestiones relevantes sobre el periodo que lo atraviesan de forma transversal. Algunos de estos se han dedicado a estudiar la formación de grupos de poder, desde la segunda mitad de 1970, y el endeudamiento con fuga de capitales en la década de 1980 (Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986; Schvarzer, 1998). Luego, la atención fue centrada en los espacios de acumulación que permitían ganar beneficios empresariales en relación con el Estado (Castellani, 2006a y b, 2007; Beltrán y Castellani, 2013),[6] como las relaciones entre los sectores empresariales y el gobierno (Ossona,1992; Birle, 1993; Zanotti, 2018, Lluch, Barbero y Moyano, 2018, Novaro, 2020) y la creciente influencia de los organismos financieros internacionales, los acreedores externos y el problema del financiamiento de la deuda pública (Bouzas y Keifman, 1988; Machinea y Sommer, 1992; Damill, Frenkel y Rapetti, 2005).[7] En general, estos trabajos ponen sucinta atención a los abruptos cambios acaecidos en la economía desde el “Rodrigazo”[8] de 1975 en términos de devaluación, desequilibrio de los precios relativos, transferencias de ingresos en detrimento del sector trabajador y presión inflacionaria (Azpiazu, 1991; Canitrot, 1992; Basualdo, 2001,2006 y 2010; Ortiz y Schorr,2006).

Los estudios más recientes enfatizan en que, a partir de la dictadura militar, se desató una crisis en el régimen de acumulación.[9] Esta, implicó la consolidación de un sistema de valorización financiera y el abandono del modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) que caracterizó al país en la década de 1980, en crisis, hasta la reestructuración neoliberal de 1990 (Basualdo, 2017). En este sentido, la Teoría de la Regulación en la que destacan los trabajos de Miotti (1991) y Neffa (1998), indica que la crisis del régimen de acumulación puso en jaque al modelo de desarrollo en su conjunto. A partir de entonces, las regularidades más esenciales de un sistema económico como la organización de la producción, la distribución del ingreso y la demanda social se encontraban atravesando un mal funcionamiento que en los años 1983 heredaba el gobierno de Alfonsín, combinado con un contexto externo hostil caracterizado por la crisis de la deuda, el deterioro de los términos de intercambio y la presión de acreedores e instituciones financieras.

Hasta aquí, puede observarse que los profusos estudios contemporáneos sobre el Plan Austral, como los posteriores aportes provenientes de un amplio arco de las ciencias sociales que han atendido los problemas de la época, contrastan con la falta de aportes específicos sobre dicho plan en la actualidad. En el primer caso, se trató de estudios centrados en la economía y, en menor medida, inclinados a debatir las condiciones políticas de la Argentina post autoritaria para implementar ese tipo de planes. En el segundo, los aportes desde la sociología económica, la politología y la historia económica reciente, ampliaron el cuadro de las discusiones y ángulos de observación, pero aún no existen estudios puntuales que desde la historiografía revisen en amplitud el Plan Austral desde la política económica de Alfonsín y, menos aún, en relación al programa democrático general del gobierno como de los retos enfrentados para construir un nuevo régimen político desde el alfonsinismo. Siguiendo esta línea de vacancia, proponemos una reinterpretación histórica para contribuir con una nueva mirada.

3.Estabilización y reformas en el proyecto refundacional alfonsinista

La revisión histórica del Plan Austral se torna relevante también en un sentido controversial en tanto que, a pesar de haber sido entendido como un plan heterodoxo -y como un ortodoxo por sus detractores- por los analistas contemporáneos, introdujo pautas ortodoxas que caracterizarían a la política económica del gobierno de Alfonsín e incluso posteriormente como la necesidad inminente del ajuste fiscal, la restricción monetaria por parte del BCRA, la reestructuración de la deuda pública en los términos del epicentro estadounidense y la posibilidad de implementar reformas estructurales de acuerdo a las prescripciones de este último. De forma que, en nuestra interpretación, ponemos en cuestión el carácter estrictamente heterodoxo u ortodoxo del Plan, en tanto más bien este resultó de una combinación de medidas, y que resultaría más fructífero observarlo desde las fuerzas políticas que lo cimentaron.

En este sentido, las discusiones existentes acerca de la política económica de los años 1980 también pueden relacionarse con la plataforma de la construcción de las jóvenes democracias latinoamericanas, especialmente en la Argentina, y la posibilidad de sentar las bases de un nuevo régimen capaz de dirimir los conflictos que venían produciéndose desde varias décadas entre los actores corporativos (De Riz y Feldman, 1991; O’Donnell, 1993; Aboy Carlés, 2001 y 2008). El gobierno de Alfonsín asumió con una propuesta republicana liberal que promovía un reformismo modernizador en varias áreas de la sociedad como la administración pública, el Estado, los regímenes impositivos, el comercio y la integración económica (Nun, 1987 y Portantiero, 1988). Esta propuesta estaba destinada a consolidar un régimen democrático que hasta aquel entonces había tenido un escaso desarrollo en nuestro país y un endeble consenso entre los actores como forma de dirimir los conflictos y tomar decisiones políticas de envergadura (Novaro, 2009:430; Velázquez Ramírez, 2019:53). No obstante, esta propuesta de transformación política enfrentó una dinámica económica que, caracterizada principalmente por la convivencia entre el estancamiento, la alta inflación y las restricciones externas que imponían una escasa circulación de capitales y el peso de una gran la deuda pública, buscó a partir de 1985 recurrir a políticas económicas centradas en la búsqueda de la estabilidad, entendida como condición para un relanzamiento del crecimiento económico.

Desde el Plan Austral el problema económico se convirtió en un tema que fue ganando importancia, pero también la consolidación democrática asociada a este asunto,[10] dado que su resolución condicionaba la posibilidad de consensuar e impulsar objetivos políticos de reconstrucción democrática por los que inicialmente el gobierno se había preocupado en mayor medida (Massano, 2018). El Plan Austral consistió en un conjunto de medidas propuestas por Sourrouille y su equipo económico, elaborada en secreto y ajenas a los cuadros tradicionales del radicalismo, que a su vez fueron presentadas y acordadas con el FMI, y jerarquizó los objetivos de la reducción del déficit fiscal y el control de inflación mediante una reforma monetaria que introdujo una nueva moneda con un desagio materializado en una tabla de conversión devaluativa y, así mismo, el congelamiento temporal de precios y salarios (Belini y Korol, 2012). Dicho Plan, a su vez, resulta indisociable del programa de reforma estructural de largo plazo orientado a dinamizar la inversión y el crecimiento económico planificado desde 1987 para reformar el sector público, entre Sourrouille y Rodolfo Terragno. Este programa se encontraba destinado específicamente a cambiar la forma de propiedad y financiamiento de las empresas públicas mediante la desregulación petrolera, la limitación de los regímenes de promoción industrial, las privatizaciones en el área de telefonía, transporte y acero y la eliminación de trabas legales a las inversiones privadas en áreas reservadas tradicionalmente al Estado. El mismo, puede ser entendido como un producto de las discusiones que introdujera el Austral acerca de la posibilidad de implementar reformas de fondo en la economía que reposicionaran al Estado en sus funciones interventoras y fiscales para adecuarlo a los nuevos parámetros de apertura comercial y financiera mundiales (Forcinito y Estellares, 2009:40). En este sentido, nuestra interpretación entiende que el Plan Austral introdujo tempranamente estos debates, asociados a la ortodoxia económica y al llamado neoliberalismo, que marcarían la política económica argentina durante el último cuarto del siglo XX. Sin embargo, en aquel entonces, esto trajo una tensión con el marco democrático en que se desarrollaba, que en el caso del alfonsinismo había sido caracterizado con promesas de bienestar social que desaparecían con el avance de la crisis económica (Velázquez Ramírez, 2019).

De esta manera, y más específicamente, pensamos que el Plan Austral puede ser entendido como un plan de estabilización antiinflacionario de carácter ambivalente en tanto introdujo consignas ortodoxas de vital importancia para la coyuntura histórica como el ajuste fiscal y las reformas estructurales, pero que a su vez, nació entre la tensión del compromiso con la instalación de un régimen democrático aún poco desarrollado, que podría caracterizarse como legal-procedimental y con un fuerte presidencialismo como forma de dirimir las disputas políticas: en definitiva, relacionado con un proyecto político escasamente desarrollado institucionalmente (De Riz, 1991). Este plan, a su vez, puede ser también vinculado al programa de reformas de 1987: un intento de redimensión del Estado a través de la reestructuración de sus empresas públicas endeudadas que aún podría verse como una estrategia nacional en menor medida condicionada por los poderes externos. Es decir, ante la incertidumbre que traía la vuelta de la inflación en aquel entonces, y las presiones externas en materia financiera, se decidió avanzar con la redimensión del Estado tardíamente, si se lo mira post efectos del Austral, pero tempranamente si se atiende a que esas consignas no eran claras en el alfonsinismo.

En este aspecto, también entendemos que varias de las reformas de carácter democrático que impulsara el gobierno de Alfonsín, aunque fallidas las mayorías de ellas, fueron favorecidas en su concreción relativa por el respiro económico que supuso la desinflación del Plan Austral, y pueden verse como parte del programa general del gobierno que, a su vez, tensionaba con el avance ortodoxo en la economía. Así, medidas tendentes a reformar la constitución, el Estado, la administración pública y un traslado de la Capital Federal, con el fin de lograr un régimen democrático más desarrollado y una mejor integración regional en la Nación, pueden ser entendidas paradójicamente como el avance de un programa alfonsinista que se superpuso, y contradijo, con el avance de la posibilidad de implementar reformas estructurales que se tornaban cada vez más ortodoxas. Estas últimas, con un escaso interés en la consolidación democrática y el bienestar social que, desde un comienzo, había promovido el radicalismo, especialmente en su fase inicial. En suma, por un lado, el ímpetu democrático como los positivos efectos desinflacionarios del Plan Austral, incentivaron al gobierno a generar mecanismos de democratización y convivencia social con lo cual el Austral y sus impulsores estaban comprometidos, y entendían como necesario.[11] Sin embargo, y otro lado, mientras desde 1985 el Plan Baker[12] identificaba el fracaso del FMI en las renegociaciones de la deuda y la Argentina acordaba con el Banco Mundial programas de apertura comercial progresivos, el Plan Austral comenzó paradójicamente a introducir la discusión para implementar reformas estructurales -intentadas sin éxito en 1987- que redimensionaran al Estado, las redes comerciales y las fuentes de financiamiento que coincidirían paulatinamente con las consignas más ortodoxas provenientes del exterior ya indiscutidas en los años 1990 (García y Junco, 1987; Viguera, 2000).

Reflexiones finales

A modo de cierre, podemos sostener que el Plan Austral marcó un momento de transición en la política económica argentina, pero también en el régimen político ya que desde su formulación el gobierno lograría avanzar en un programa democratizador, aunque la mayoría de sus medidas no se concretaran totalmente, sea por falta de consensos parlamentarios o por abandono de las mismas, siendo estas concretadas posteriormente en el gobierno de Menem. Los rasgos intelectuales heterodoxos del Plan convivían con otros propios de la ortodoxia contemporánea, y esta ambivalencia se trasladó al plano político generando contradicciones importantes, que derivaron en la apertura de las primeras reformas estructurales, de acuerdo a las prescripciones del BM y el entonces Plan Baker, hibridadas con las propuestas modernizadoras y democráticas provenientes de la concepción radical.

Quizás lo que sucedía es que la oportunidad escasa de desarrollar el sistema democrático en términos institucionales encerró al gobierno, aislándolo progresivamente entre la falta de alianzas económicas y el conflicto incesante con el sindicalismo, en la búsqueda de legitimación a través de actores internacionales y la posibilidad de estabilizar la economía aferrándose a la experiencia del Austral pero, a la vez, abriendo espacios a la ortodoxia económica identificada crecientemente con el neoliberalismo. También se entiende que el Plan Austral no podía sostenerse exitosamente en el tiempo sino en articulación con las reformas estructurales de la economía, así como en el campo de la política, con consensos y alianzas firmes que permitieran llevarlas a cabo. Seguramente si estos factores hubieran tenido bases firmes, es decir, la convicción de implementar reformas de fondo post Austral, y un programa acordado con las fuerzas políticas, se hubiera desarrollado una iniciativa alternativa a la que terminaría imponiéndose con el consenso neoliberal.

Bibliografía

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Notas