Antes de entrar a analizar el papel, estructura, contenido, alcance y naturaleza del Pilar Europeo de Derechos Sociales, conviene plantearnos el porqué de su aprobación36. Sólo así podremos comprender en sus justos términos este instrumento y sus implicaciones.

Entre las razones que explican su aprobación37, puede citarse, en primer lugar, la convicción de la importancia de la perspectiva social en el proceso de integración europea y la búsqueda de una economía social de mercado altamente competitiva. Si bien es cierto que el proceso de construcción europea se ha centrado en la convergencia económica en torno a un mercado único, también ha dado lugar al desarrollo de un destacable acervo sociolaboral, de gran importancia, especialmente en el periodo de crisis económica, y que, como pone de relieve, Borja Suárez, “ha servido para amortiguar las consecuencias sociales de la caída de la actividad y el aumento del desempleo” y “ha actuado también como estabilizador automático de la economía para preservar la capacidad de consumo evitando un frenazo económico aún de mayor entidad”38. Por esta razón, como señala la Comisión Europea39:

[...] el establecimiento y la profundización del mercado único europeo han ido de la mano con el desarrollo de un acervo jurídico en el ámbito social a nivel de la UE, para garantizar la igualdad de condiciones, limitar el riesgo de dumping social o de “carrera a la baja” y facilitar la integración económica y social. Esta es también la razón por la que, desde la década de los noventa, las consideraciones sociales y relativas al empleo han constituido un rasgo esencial del proceso de coordinación de la política económica en la UE, conocido ahora como Semestre Europeo. La base del pilar europeo de derechos sociales sigue esta lógica [...]

En segundo lugar, el Pilar Europeo de Derechos Sociales responde a una doble necesidad: superar la crisis con perspectiva de futuro y avanzar hacia una Unión económica y monetaria más profunda y más justa40. Para que la Unión Europea pueda impulsar la productividad, competir a escala mundial, reforzar la cohesión social y seguir mejorando el nivel de vida de los ciudadanos, es imprescindible conseguir unos mercados de trabajo y unos sistemas de bienestar que funcionen correctamente y sean justos41. Asimismo, la Comisión considera que la consagración de un pilar social contribuirá de forma decisiva a la consolidación de la Unión económica y monetaria, por lo que es imprescindible prestar mayor atención a los resultados en materia de empleo y en el ámbito social, como parte de un proceso más amplio de convergencia al alza hacia unas estructuras económicas de mayor capacidad de resistencia dentro de la zona del euro42. En definitiva, parece que la relegación del componente social es uno de los defectos originales de carácter estructural en el diseño del euro que explica las enormes dificultades y sacrificios que han debido afrontar algunos países, como Grecia43.

En tercer lugar, el Pilar Europeo de Derechos Sociales también apunta a la necesidad de articular las instituciones típicas de protección social y laboral a un entorno socieconómico distinto y a un contexto marcado por la transformación de las sociedades europeas (progresivo envejecimiento de la población, alargamiento de la esperanza de vida...) y del mundo del trabajo (digitalización de la economía, transformación de los sistemas de trabajo, superación de las características tradicionales de la relación laboral...)44. Indudablemente, el alcance y la naturaleza de los retos a los que se enfrentan el mundo del trabajo y la sociedad en general han cambiado radicalmente en la actualidad, en comparación con el siglo XX, por lo que existen muchas tendencias nuevas o futuras a las que Europa tendrá que adaptarse. Desde esta perspectiva,

Los objetivos de la política social y su capacidad para cumplirlos están siendo sometidos a prueba de forma significativa, y la capacidad de Europa para conseguir unos mercados de trabajo y unos sistemas de bienestar que funcionen correctamente y sean justos resulta esencial para que pueda impulsar la productividad, competir a escala mundial, reforzar la cohesión social y seguir mejorando el nivel de vida de sus ciudadanos45.

Por ello, es necesario reformular las respuestas tradicionales o, al menos, adaptarlas a un entorno socioeconómico distinto. Y ello en un momento en que la Unión Europea se enfrenta a dos grandes retos: la profunda evolución de los mercados y de las sociedades humanas con la globalización derivada de los cambios tecnológicos, económicos y sociales acaecidos; y la superación definitiva de una prolongada crisis económica y financiera, que ha provocado y todavía está provocando efectos nocivos46.

Es en este contexto y bajo estas premisas donde debemos situar el Pilar Europeo de Derechos Sociales que, como pone de relieve Alfredo Romero, “aspira a ser la brújula orientadora hacia resultados sociales y de empleo eficientes que respondan a los desafíos presentes y venideros, en aras de cubrir las demandas y necesidades ciudadanas más elementales, así como para asegurar una mejor regulación y aplicabilidad de sus derechos”47.

El Pilar Europeo de Derechos Sociales establece principios y derechos esenciales en materia social. Su objetivo fundamental es “manifestar una serie de principios esenciales en apoyo de unos mercados de trabajo y unos sistemas de bienestar que funcionen correctamente y sean justos”48. Así, establece una serie de principios y derechos que deben servir como marco de referencia para la política social y de empleo a escala nacional y europea y, con ello, “servir de guía para alcanzar resultados sociales y de empleo eficientes para responder a los desafíos actuales y futuros con el fin de satisfacer las necesidades esenciales de la población, así como garantizar una mejor regulación y aplicación de los derechos sociales”49. Tal como se destaca en un documento de trabajo de los servicios de la Comisión50

Conjuntamente, estos principios y derechos establecen una agenda ambiciosa para un mejor funcionamiento de las economías, así como para que las sociedades sean más equitativas y tengan una mayor capacidad de adaptación. El objetivo es promover un proceso renovado de convergencia hacia unas mejores condiciones de vida y de trabajo en toda Europa. En este contexto, el pilar europeo de derechos sociales aspira a proporcionar derechos nuevos y más efectivos a los ciudadanos, hacer frente a los retos sociales que van surgiendo y al cambiante mundo laboral, teniendo en cuenta en especial los nuevos tipos de trabajo derivados de las nuevas tecnologías y la revolución digital. Estos principios y derechos abarcan los ámbitos del empleo, la protección social, la inclusión social, la educación y la igualdad de oportunidades.

El Pilar “expresa los principios y derechos esenciales para el buen y justo funcionamiento de los mercados laborales y de los sistemas de bienestar de la Europa del siglo XXI” y reafirma “algunos de los derechos del acervo de la Unión y añade nuevos principios que abordan los desafíos derivados de los cambios económicos, tecnológicos y sociales”51. Para ello, “se basará en el acervo social existente a nivel de la UE52, al que complementará, y los principios que contiene abordarán de manera específica las necesidades y los retos que afronta la zona del euro”53. En efecto, se inspira directamente en la variedad de las prácticas en toda Europa y se basa en el acervo legal existente en la Unión Europea y a escala internacional.

En definitiva, el Pilar Europeo de Derechos Sociales persigue erigirse en una guía para la mejora de las políticas sociales y de empleo en la Unión Europea y los Estados miembros, con el objeto de reforzar la dimensión social de la Unión y prepararla para la digitalización y la globalización. Una vez instaurado, “debería convertirse en un marco de referencia para analizar los resultados de los Estados miembros participantes en los ámbitos social y del empleo, para impulsar reformas a nivel nacional y, más concretamente, para servir de guía con vistas a una convergencia renovada en la zona del euro”54.

En cuanto a su ámbito de aplicación, por una parte, debe tenerse presente que el Pilar Europeo de Derechos Sociales está principalmente concebido para la zona del euro55, aunque es aplicable a todos los Estados miembros que deseen formar parte de él, que podrán adherirse si lo desean56. De este modo, los principios que contiene abordarán de forma específica las necesidades y los retos a que debe hacer frente la zona del euro, con el fin de consolidar la Unión económica y monetaria, si bien ello no obsta a que pueda aplicarse a otros Estados miembros no integrados en la zona euro. De este modo, aunque territorialmente, en principio, queda referido exclusivamente a la zona del euro, al mismo tiempo, los países que no comparten la moneda europea pueden adherirse voluntariamente al Pilar e integrarlo en sus políticas, quedando por este cauce abierto a otros Estados no pertenecientes a la Unión económica y monetaria57. Se trata, por tanto, de una propuesta dirigida a todos los Estados miembros, de carácter abierto y dinámico, para adaptarse a situaciones diversas y a entornos socioeconómicos variables58.

Por otra, hay que tener en cuenta que los principios consagrados en este Pilar conciernen “a los ciudadanos de la Unión y a los nacionales de terceros países con residencia legal”59, independientemente de su situación de empleo, así como a las autoridades públicas y a los interlocutores sociales60. Además, el Pilar utiliza un concepto amplio de “trabajador”, de manera que cuando un principio hace referencia a los trabajadores “concierne a todas las personas con un empleo, independientemente de su situación laboral, y de la modalidad y duración del empleo”61.

El Pilar Europeo de Derechos Sociales se estructura en tres capítulos diferentes, que responden a tres bloques temáticos (igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo; condiciones de trabajo justas; y protección e inclusión social), en los que se recogen 20 grandes principios relacionados con los derechos sociales.

Estos principios tienen como punto de partida una serie de derechos ya inscritos en el acervo normativo de la Unión Europea (y también en el Derecho internacional) y presentan con mayor detalle las posibles maneras de hacerlos operativos, abordando los desafíos surgidos con la crisis económica, los adelantos tecnológicos y los cambios sociales62. En realidad, el Pilar no supone la incorporación de más derechos o de nuevos derechos, ni en el ámbito europeo ni el ámbito interno de cada Estado miembro, sino que los complementa para tener en cuenta las nuevas realidades63.

En el Capítulo I, bajo el título “Igualdad de oportunidades y de acceso al mercado de trabajo”, se recogen cuatro principios, relacionados con la educación, formación y aprendizaje permanente64; la igualdad de género65; la igualdad de oportunidades66; y el apoyo activo al empleo67 (incluidos, respectivamente, en los apartados 1, 2, 3 y 4 del Pilar).

El Capítulo II, titulado “Condiciones de trabajo justas”, recoge, en los apartados 5 a 10, principios que guardan relación con las condiciones laborales, cuestión de enorme importancia para cualquier trabajador. En particular, se recogen principios relativos al empleo seguro y adaptable68; los salarios69; la información sobre las condiciones de trabajo y la protección en caso de despido70; el diálogo social y la participación de los trabajadores71; el equilibrio entre la vida profesional y la vida privada72; y un entorno de trabajo saludable, seguro y adaptado y la protección de datos73. Se busca, en definitiva, establecer un equilibrio adecuado y fiable de derechos y obligaciones entre los trabajadores y los empleadores, así como entre flexibilidad y seguridad, de facilitar la creación de puestos de trabajo, la aceptación de estos y la adaptabilidad de las empresas y de promover el diálogo social74.

En el Capítulo III, con el título “Protección e inclusión”75, se incluyen, en los apartados 11 a 20, una serie de principios relativos a una protección social adecuada y sostenible, así como al acceso a servicios esenciales de alta calidad, a fin de garantizar a las personas una vida digna y la protección contra los riesgos. Todos ellos abordan temas de gran relevancia social, por su permanente actualidad76. Concretamente, se recogen principios relativos a la asistencia y apoyo a los niños77; la protección social78; las prestaciones por desempleo79; la renta mínima80; las pensiones y prestaciones de vejez81; la sanidad82; la inclusión de las personas com discapacidad83; los cuidados de larga duración84; la vivienda y la asistencia para las personas sin hogar85; y el acceso a los servicios esenciales86.

Como puede comprobarse, estos veinte grandes principios se articulan en torno a dos grandes ejes: uno, relativo a las garantías de los trabajadores, del cual son exponente los Capítulos I y II, promueve la igualdad de oportunidades en el acceso al mercado de trabajo y la preservación de unas condiciones laborales justas para todos los trabajadores. El otro, incluido en el Capítulo III y de vocación más amplia en lo subjetivo, reivindica un nivel de protección social adecuado y sostenible en el seno de la Unión Europea. Sin duda, el reconocimiento de estos principios y derechos sociales es relevante, por su importancia económica y social, aunque es necesario que vaya acompañado de su efectividad práctica y no se quede en una simple plasmación formal en un texto.

Sin perder de vista que el Pilar Europeo de Derechos Sociales está recogido en instrumentos carentes de fuerza jurídica vinculante87, cabe preguntarse qué aportaciones trae consigo su aprobación en el seno de la Unión Europea. Desde esta perspectiva, hay que destacar que su aprobación no supone, como ya hemos señalado, la incorporación de más derechos o nuevos derechos, ni altera el reparto competencial entre la Unión Europea y los Estados miembros en este ámbito.

Sin embargo, aunque no aumenta las competencias de la Unión ni hay modificaciones en el acervo jurídico europeo, no puede negarse la relevancia que tiene el reconocimiento de este conjunto de principios y derechos sociales esenciales y su plasmación en un texto en el ámbito de la Unión Europea, por cuanto se erige en un auténtico programa de principios. Aunque no incorpora más derechos, sí supone una reafirmación de los existentes, con algunas mejoras interpretativas. Por una parte, aporta una mayor visibilidad, mejora la comprensión y hace más explícitos para los ciudadanos y los diferentes agentes de todos los niveles los principios y derechos recogidos en las disposiciones vinculantes del Derecho de la Unión Europea88. Por otra, en algunos ámbitos concretos, el Pilar aporta nuevos elementos al acervo existente89 (por ejemplo, en materia de educación90, igualdad de género91, igualdad de oportunidades92 y equilibrio entre vida profesional y vida privada93, por citar solo algunos ejemplos)94. Además, constituye un buen intento de sistematización y de visibilización coherente de los principios y derechos sociales existentes en la Unión95. Eso sí, el Pilar requerirá de un fuerte compromiso político tanto en sede de las instituciones de la Unión Europea como por parte de los Estados miembros, en las decisiones que se adopten en materia de política económica y social96. En cualquier caso, su adopción ha supuesto la reafirmación y el reconocimiento de los valores del modelo social europeo, así como de su lugar central en el proyecto de integración europea97, por lo que no puede negarse su relevancia, en cuanto reafirma el compromiso de la Unión Europea con el contenido social del proyecto de integración europea. Además, “al situar a la convergencia social en los procedimientos e instrumentos de gobernanza de la Unión Económica y Monetaria equilibra los objetivos económicos y sociales y permite la consideración de la convergencia y de la Justicia Social como un factor positivo también desde la perspectiva económica del desarrollo de las potenciales del Mercado y de la Moneda”98.

Por otra parte, el Pilar también puede considerarse, desde una segunda vertiente, como programa de acción de las instituciones de la Unión Europea y de los Estados miembros99. Desde esta perspectiva, como afirman José Luis Monereo y Juan Antonio Fernández, “puede llegar a servir de palanca de promoción del acervo social existente en la Unión y su aplicación plena y adecuada”100. Y ello es relevante y puede suponer una gran oportunidad para el fortalecimiento de la dimensión social de la Unión Europea, si sus previsiones acaban implementándose y materializándose a través de medidas y normas concretas, como sería deseable. Desde esta perspectiva, en el ámbito de la Unión Europea, el Pilar debería servir para inspirar la acción de las instituciones y para relanzar el proceso de convergencia dentro de la Unión económica y monetaria, sirviendo de orientación para futuras acciones y normas para la zona del euro. Para Francisco Pérez, probablemente la mejor aportación del Pilar es que prepara el escenario para las primeras iniciativas para dotarlo de contenido material101.

Por último, no puede negarse el valor añadido que tiene el Pilar al tratarse de un instrumento supranacional. Si bien las funciones típicas del Estado del bienestar se siguen acometiendo con carácter principal a nivel de los Estados y las prácticas son heterogéneas,102 la adopción de este instrumento a nivel supranacional tiene un gran valor que, como advierte Alejandro Cercas, “se encuentra sobre todo en la calidad, en la coherencia, en las sinergias, en la metodología, o en el aprendizaje que opera entre los Estados miembros y en la sociedad civil europea”103.

En definitiva, “el pilar ha de contribuir a modernizar, ampliar y profundizar e intensificar los derechos sociales, tanto en el trabajo como en la sociedad, facilitando su asimilación real y fomentando prácticas que puedan ser beneficiosas desde el punto de vista de los individuos, de las empresas y de la sociedad”104.

A pesar del avance que supone la aprobación del Pilar Europeo de Derechos Sociales, no pueden negarse las limitaciones que presenta este instrumento en aras a su efectividad. Sin duda, la limitación más importante es la ausencia de fuerza jurídica vinculante. El Pilar se formula jurídicamente, en un inicio, como una Recomendación de la Comisión en abril de 2017 y, posteriormente, se proclama a través de una declaración interinstitucional del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, en noviembre de 2017105. Ambos instrumentos carecen de valor jurídico vinculante, por lo que, lejos de imponer obligaciones de necesario cumplimiento, se limitan a establecer previsiones de cumplimiento facultativo, sin que su incumplimiento lleve aparejada consecuencia jurídica alguna, lo que ha suscitado importantes críticas en la doctrina106. Partimos, por tanto, de un instrumento jurídico débil y frágil107, susceptible de ser calificado como de soft law, cuya efectividad dependerá, en gran medida, de la seriedad y del rigor con que se aborden los asuntos sociales en el entramado institucional de la Unión Europea108 y en los propios Estados miembros. En cualquier caso y a salvo de lo que pueda deparar el futuro, es dudoso que esta actual configuración, sin valor jurídico vinculante, pueda resultar suficiente para fortalecer y reforzar la dimensión social de la Unión Europea109. Existe, por tanto, el riesgo de que quede en una propuesta vacía de contenido110.

Dada la naturaleza jurídica del pilar, estos principios y derechos no son directamente aplicables y será necesario que se traduzcan en acciones específicas o normas, al correspondiente nivel111, que son las que acabarán determinando su eficacia112. En cuanto a quién corresponde el cumplimiento de sus objetivos, “constituye un compromiso y una responsabilidad compartidos por la Unión, los Estados miembros y los interlocutores sociales113”114, que “actúan en consonancia con la distribución de las competencias establecidas por los Tratados de la Unión y teniendo en cuenta los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, finanzas públicas sólidas y respeto por la autonomía de los interlocutores sociales”115. Ahora bien, son los Estados miembros y los interlocutores sociales quienes tienen la responsabilidad principal de hacer que los principios y derechos sociales sean operativos en la práctica y quienes podrían aplicar de forma efectiva cada principio o derecho. Tal y como se destaca en la Recomendación de la Comisión sobre el Pilar Europeo de Derechos Sociales, “El diálogo social desempeña un papel fundamental en el refuerzo de los derechos sociales y del crecimiento sostenible e inclusivo”116 y “Los interlocutores sociales a todos los niveles desempeñan un papel crucial en el desarrollo y la aplicación del pilar europeo de derechos sociales, de conformidad con su autonomía y su derecho a la acción colectiva”117. Todo ello sin olvidar que las actuaciones de la Unión también pueden contribuir de forma decisiva a la aplicación del Pilar.

En otro orden de cosas, no pueden obviarse el coste que conlleva una aplicación efectiva del Pilar Europeo de Derechos Sociales y las limitaciones económicas existentes para garantizar su cumplimiento, tanto en el seno de la Unión Europea118 como en el de los Estados miembros. Al respecto, debe tenerse presente que

El pilar debería aplicarse con arreglo a los recursos disponibles y dentro de los límites de una gestión presupuestaria sólida, así como de las obligaciones del Tratado que rigen las finanzas públicas. En concreto, el establecimiento del pilar no afecta a la facultad reconocida a los Estados miembros de definir los principios fundamentales de sus sistemas de seguridad social ni debe afectar de modo sensible al equilibrio financiero de este.

Otra limitación a tener en cuenta es que el Pilar no supone la formulación de más derechos o de nuevos derechos en el ámbito social, ni en el ámbito europeo ni en el ámbito nacional de cada Estado, ya que debe aplicarse dentro de las competencias que corresponden a la Unión Europea119. En ningún caso implica una ampliación de las competencias de la Unión definidas por los Tratados, por lo que debe aplicarse dentro de los límites de dichas competencias120. Por lo tanto, no supone una ampliación de los derechos. De esta forma, los principios y los derechos en él recogidos deben aplicarse, tanto a nivel de la Unión como de los Estados miembros, dentro de los márgenes de sus respectivas competencias y de conformidad con el principio de subsidiariedad121. Ahora bien, no se impide -aunque tampoco se obliga- que los Estados miembros -o sus interlocutores sociales- puedan establecer normas sociales más ambiciosas122. Efectivamente, a nivel de los Estados miembros, el Pilar respeta la diversidad de culturas y tradiciones, así como la identidad nacional de los Estados miembros y la organización de sus poderes públicos a escala nacional, regional y local. En particular, su establecimiento “no afecta al derecho de los Estados miembros de definir los principios fundamentales de sus sistemas de seguridad social y no debe afectar al equilibrio financiero de este”123.

A la vista de lo expuesto, queda claro que el Pilar no supone la introducción de más derechos, sino la reafirmación de los existentes, sin perjuicio de algunas mejoras introducidas124. En opinión de Francisco Pérez125, a la luz de su contenido y sus limitaciones,

[…] no cabe una valoración totalmente positiva aunque haya creado esperanzas: las novedades reales son más bien escasas, la terminología excesivamente declarativa, y sin precisiones suficientes sobre el formato legal del futuro pilar. De momento más bien parece que -como puntual y recientemente se ha escrito- el pilar europeo ha despertado “expectativas”, pero también generado “desconfianza” porque está “basado en principios ya tantas veces manoseados por la burocracia de la Unión…” y, falto de “concreción política y normativa...”.