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Recepción: 01 Junio 2018
Aprobación: 30 Octubre 2018
Resumen:
Este artículo promovió entre los titulares del derecho minero un ejercicio crítico, reflexivo, propositivo y constructivo usando como herramienta la matriz DAFO, como un proceso de autoevaluación y planeación estratégica para sus unidades de producción minera –UPM-, donde identificaron mediante un diagnóstico situacional participativo su situación pasada, presente y futura frente al marco normativo minero, ambiental, laboral y su cumplimiento desde componentes y criterios sociales familiares, educativos, empresariales, de seguridad y salud en el trabajo, técnicos mineros y ambientales.
Con base en las fases operativas se recopiló, tabuló, sistematizó, graficó, soportó y retroalimentó la información mediante métodos cualitativos y cuantitativos de investigación. En los resultados y conclusiones se hallaron correlaciones representativas para ejercer mecanismos de planificación, seguimiento y control para un modelo de desarrollo sostenible a nivel económico, ambiental y social para el subsector minero energético de carbón.
Palabras clave: Minería, Carbón, Comunidad, RSE, Desarrollo Sostenible.
Abstract:
This article promoted a critical, reflexive, proactive and constructive exercise among mining rights holders, using the SWOT matrix as a tool, as a self-evaluation and strategic planning process for their Mining Production Units (UPM), where they were identified through a participatory diagnosis of its past, present and future situation. A regulatory framework of space and environmental work was studied and its compliance with family, social components and criteria, technical, the education, business, safety and health at work, mining, environment and coal quality.
Based on the operational phases, the information was collected, tabulated, systematized, graphed, supported and fed back into the information through qualitative and quantitative research methods. In the results and conclusions, very representative correlations were found to exercise planning, monitoring and control mechanisms for a sustainable economic, environmental and social development model for the coal energy mining Subsector.
Keywords: Mining, Coal, Community, CSR, Sustainable Development.
Introducción
Desde tiempos ancestrales la minería de carbón ha prevalecido como una actividad esencial para el desarrollo cultural y tecnológico de las regiones. En Colombia, en un principio la extracción del carbón se dio como un método de orfebrería y extracción de sal por parte de los muiscas, principalmente en el departamento de Boyacá (Chaparro, 2011). El carbón ha sido la fuente energética mundial de más rápido crecimiento; actualmente proporciona alrededor del 40 por ciento de las necesidades de electricidad del mundo (Agencia Internacional de Energía, 2018).
Según el Censo Minero Departamental 2010-2011 (Ministerio de Minas y Energía, 2012), el departamento de Boyacá tiene el mayor porcentaje de UPM[1] en el país con 2.649 (1.487 son de carbón) lo que representa el 18,5% de las 14.357 UPM censadas en Colombia. También, es el tercer departamento con mayor producción de carbón en el país, según los indicadores de la minería.
Estos resultados dan muestra de la importancia histórica, económica, social y cultural del departamento de Boyacá en su relación con la minería de carbón.
La celeridad con la que se ha producido el crecimiento de la actividad minera en el país definió en parte las condiciones en las que hoy se desarrolla: no está suficientemente ordenada y genera impactos en las poblaciones y en el medio ambiente; en consecuencia, requiere de una estrategia interinstitucional que haga de esta una actividad responsable con la población, con el territorio y con el medio ambiente. Además de la responsabilidad y el compromiso socio ambiental de las compañías privadas, la industria minera nacional requiere coherencia institucional para avanzar hacia las metas de producción establecidas por el Ministerio de Minas y Energía (Unidad de Planeación Minero Energetica -UPME-, 2013).
Esa estrategia incorpora de forma permanente los procesos de fiscalización y seguimiento que ejercen las autoridades oficiales, los procesos de seguimiento y acompañamiento que ejercen organizaciones del sector terciario, entre los que figuran los clientes de las empresas mineras enmarcados en programas de Responsabilidad Social Empresarial y de Fidelización de proveedores.
De esta forma, definen una línea base de diagnóstico por un agente externo que evalúa el cumplimiento del marco legal de las empresas mineras, convirtiéndose en fuente de información primaria de carácter técnico y profesional. Estas acciones le permiten al titular conocer la especificidad o la generalidad de su UPM, quedando pendiente un diagnóstico interno para cotejar dicha línea base.
Ciertas UPM por factores culturales, educativos y organizacionales de sus titulares mineros, no tienen un diagnóstico interno por lo que desconocen sus debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades; además por desinformación y desorganización empresarial no cumplen con sus obligaciones de manera efectiva dentro de la cadena de valor del subsector desencadenando impactos como conflictos económicos, ambientales y sociales.
Estos conflictos vulneran derechos de primera, segunda y tercera generación (Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948) y, desencadenan controversias entre el Estado y la población para cumplir con los fines estatales de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (Senado de la República, 1991).
Por lo que este ejercicio ayuda a los titulares para que después de ser objeto de estudio, puedan convertirse en investigadores de su propia realidad, facilitándoles la toma de decisiones desde un ejercicio de autoevaluación, auto reconocimiento y empoderamiento de sus procesos administrativos, empresariales, comerciales, técnicos, ambientales como sociales; para visualizarse en un escenario de planeación estratégica que fomente un desarrollo sostenible de sus negocios productivos.
Metodología
El desarrollo metodológico constó de tres fases: preparación, ejecución, sistematización y análisis (Geilfus, 2002). La primera fase estableció el instrumento diagnóstico, la matriz y los criterios por evaluar; la segunda fase facilitó la realización del diagnóstico y la autoevaluación por parte de la población objetivo y, la última fase permitió el procesamiento y análisis de la información recolectada.
Fueron 82 los criterios establecidos en seis (6) componentes: social familiar, educativo formativo, empresarial, seguridad y salud en el trabajo, técnico minero y ambiental.
De esta manera fue posible conocer a través de las variables DOFA las respuestas frente a la pregunta: ¿cuál es la situación actual y futura de las empresas mineras en el departamento de Boyacá? y, de la tesis en discusión que indaga a las titulares respecto al “cumplimiento y obligatoriedad normativa en materia minera, ambiental, laboral y social”; desde un contexto de pequeñas empresas de minería de carbón térmico, que deben obtener niveles efectivos en el cumplimiento del marco legal aplicable.
Se facilitó el proceso de autoevaluación y planeación estratégica para las UPM, hasta generar resultados que le permite a la población objeto, identificar su situación pasada, presente y futura para el mejoramiento permanente de proyectos extractivos, mediante una comprensión interpretativa de la realidad.
Las etapas del diagnóstico situacional DAFO se distribuyeron de la siguiente manera:
1. Fase de preparación:
En esta fase de planificación se ha definido identificar el problema actual, el objetivo del diagnóstico, la población objetivo y su cultura organizacional, así como la herramienta que permitirá la recolección de datos y levantamiento de información para la toma de decisiones.
1.1 Identificación del problema:
Eficiencia como eficacia media y baja en las UPM para los criterios técnicos, ambientales y sociales.
1.2 Objetivo del diagnóstico:
Identificar el nivel de reconocimiento de la dinámica empresarial y de sus obligaciones que tienen los titulares del derecho minero de carbón, con respecto a sus UPM.
1.3Población objetivo:
Titulares del derecho minero de UPM de carbón del departamento de Boyacá.
1.4 Herramienta de diagnóstico:
El análisis “DAFO”, “FODA o DOFA”, es una técnica de planeación estratégica que permite realizar un diagnóstico para facilitar la toma de decisiones en función de la situación real de una empresa, organización o comunidad; analizando sus características internas (Debilidades y Fortalezas) y la situación externa (Amenazas y Oportunidades).
En este caso, la herramienta fue aplicada a las empresas mineras para facilitar la participación de sus representantes, quienes pudieron opinar y plasmar sus apreciaciones respecto a la situación actual de sus organizaciones.
2. Fase de ejecución:
Esta fase estuvo orientada al levantamiento de información y captura de datos, entregando a todos los participantes de la actividad la herramienta de diagnóstico (matriz DAFO), acompañado de un documento que contiene la totalidad de criterios propuestos para el ejercicio diagnóstico (ver Tabla 1) y su respectiva explicación.
El diagnóstico se realizó con titulares del derecho minero o sus representantes, según contratos de suministro de carbón con una Central Termoeléctrica en el departamento de Boyacá. Se aplicó a una muestra de 65 titulares, lo que representó un 54,1% sobre un universo total de 120 titulares del derecho minero.
3. Fase de sistematización y análisis:
Esta fase final permitió identificar, ordenar y jerarquizar la información recolectada. Así mismo, reconocer el nivel de importancia y la pertinencia de atacar la problemática desde el punto de vista de los titulares del derecho minero, para conectar sus acciones con el objetivo fundamental de la Política Minera de Colombia: que la actividad minera en todas sus escalas, se desarrolle de forma ordenada, incluyente, competitiva y responsable (Ministerio de Minas y Energía, 2016).
Esta última fase se realizó según la diferenciación por componentes y criterios, teniendo como etapas la tabulación, sistematización, análisis e interpretación, establecimiento de prioridades y socialización de resultados.
A continuación, en las Tablas, se presentan los resultados más representativos de las variables DAFO y, se realiza una descripción por componente y criterios desde un enfoque etnográfico de carácter cualitativo, como se ilustra en la Tabla 2.
Como una estrategia que dinamiza los componentes social familiar, educativo y empresarial, los proyectos mineros adelantan una serie de acciones contenidas en sus planes de gestión social, siendo un instrumento de gestión sistemática, continua, ordenada e integral de los impactos y riesgos generados por la operación minera para la comunidad así como de las oportunidades para crear beneficios tangibles y sostenibles en el área de influencia directa e indirecta con una visión de largo plazo que pueden derivarse de un aspecto social, económico o ambiental de la operación minera (Agencia Nacional de Minería, 2014).
Las campañas educativas como acciones preventivas buscan mejorar el clima organizacional, aportarle a la vida de los empleados y de sus familias desde aspectos teóricos y a la vez prácticos desde la experiencia. De igual forma, generan vínculos en la relación laboral potenciando la seguridad y salud de los trabajadores, así como su desarrollo humano desde un marco de respeto, solidaridad y trabajo en equipo.
Las charlas, capacitaciones y campañas de promoción y prevención son indispensables en la vida laboral, para mantener un capital humano motivado e interesado con la organización.
Se puede aducir que en los proyectos mineros no se implementan mecanismos de resolución de conflictos por vías no violentas donde el eje fundamental sea el dialogo, lo que puede afectar el ambiente laboral y el cumplimiento de las metas u objetivos empresariales. Así mismo, si no se implementan y se promueven en las minas, es posible que esto trascienda en los núcleos familiares desencadenando situaciones conflictivas.
El fomento y apoyo al proyecto de vida es esencial para la dinámica económica, empresarial y social del sector productivo, puesto que, la minería es un trabajo digno, serio y responsable. Siendo así, se debe buscar la estabilidad permanente de los titulares y su personal minero, para dignificar su labor y, educarlos para que puedan asumir su rol en la ciudadanía, lo cual conllevará a hacer prevalecer el cumplimiento del marco legal y de las disposiciones en materia minera, ambiental, de seguridad y salud, social y laboral.
Este criterio social, fue interpretado como fortaleza (interno) y oportunidad (externo), entendiendo que es algo que puede ser dinamizado por el empleador pero que depende en gran medida del empleado, puesto que este último es quien traza su proyecto de vida, como, finalizar sus estudios de primaria y secundaria para continuar formándose o, adquirir bienes materiales como una vivienda propia para su núcleo familiar.
Estos anteriores aspectos, ver Tabla 2, permiten fomentar relaciones comerciales directas, indirectas y con actividades conexas, en busca de generar bienestar y calidad de vida para las familias mineras (empleadores y empleados) como de otros actores alrededor de la minería.
El bajo nivel educativo del personal minero demuestra que es una debilidad marcada y definida en las organizaciones, ver Tabla 3. Aspecto que requiere abordarse como una necesidad para la tecnificación y cualificación de los perfiles mineros, podría inclusive pasar de ser voluntario a ser obligatorio como en otros sectores productivos, donde todo trabajador como prerrequisito debe haber culminado sus estudios básicos. Lamentablemente, por el contexto social y cultural de la minería esta medida podría ser compleja y de largo aliento.
El empleador ve a su empleado como un sujeto no educado que sirve como fuerza de trabajo y mano de obra económica para cumplir con sus compromisos empresariales. Si su personal minero culmina sus estudios, posiblemente se queden sin mano de obra ya que estas personas podrían migrar a otros sectores productivos.
Otros saben que, si su empleado no tiene un desarrollo apropiado de sus funciones cognitivas, no tiene habilidades de lectura y escritura, posiblemente sea un factor de riesgo y no asimile la cantidad de instrucciones, manuales, procedimientos y directrices que requiere un trabajador minero.
Los empleados con larga experiencia en minería, permitieron identificar como la minería desde una perspectiva cultural y patrimonial, ha sido una actividad tradicional en los territorios mineros y no mineros de Boyacá, transmitida de generación en generación. Esta condición, se ha fundamentado desde la tradición oral a través de una formación empírica.
Las acciones de responsabilidad social empresarial están centradas en la generación del empleo local. En las UPM trabaja personal que hace parte de las comunidades de sus áreas de influencia directa e indirecta. De esta forma la comunidad y sus familias adquieren a través de la minería un sustento para satisfacer sus necesidades, para su bienestar y mejoramiento de la calidad de vida.
El marco legal en las relaciones contractuales, establece reglamentos que se deben cumplir, entre los que resaltamos el Reglamento de Higiene y Seguridad:
Todo empleador está obligado suministrar y acondicionar locales y equipos de trabajo que garanticen la seguridad de los trabajadores, a hacer practicar exámenes médicos a su personal y adoptar medidas de higiene y seguridad indispensables para la protección de la vida humana, la salud y la moralidad de los trabajadores a su servicio, de conformidad con la reglamentación que sobre el particular establezca el Ministerio del Trabajo (Código Sustantivo del trabajo, 2008).
Para muchos empleadores mineros este tipo de montajes, infraestructuras y acciones no son relevantes pues enfocan su mirada solamente a la producción, mientras que para el empleado estos criterios pueden ser determinantes para aceptar o rechazar una oferta laboral, puesto que puede determinar el bienestar, la salud y dignidad humana del trabajador, así como la de sus familiares.
De conformidad con el Código Sustantivo de Trabajo (CST), tienen capacidad para celebrar el contrato individual de trabajo todas las personas que hayan cumplido dieciocho (18) años de edad. El empleador podrá soportar la relación laboral con sus empleados enmarcándose en lo dispuesto desde el artículo 22 hasta el artículo 192 del CST, según las necesidades y objeto del contrato definiendo los deberes y derechos de las partes.
De acuerdo con el contexto minero, se ha identificado que muchas relaciones laborales se establecen por acuerdos verbales, los cuales son válidos por el CST, pero no es una opción formal que soporte el vínculo laboral.
Los resultados de las certificaciones ISO denota el bajo porcentaje de empresarios que orientan sus actuaciones hacía las certificaciones en normas de calidad, aunque estos son procesos voluntarios de las organizaciones, es claro, que son factores diferenciales en aspectos operativos, de calidad y comerciales frente al resto del mercado y sus competidores.
Durante el ejercicio diagnóstico, fue posible identificar a varios titulares que desconocían en qué consisten las certificaciones ISO.
Las auditorías internas de acuerdo con el Sistema Integral de Gestión de Seguridad y Salud en el trabajo, soportado mediante el decreto 1072 de 2015, en su artículo 2.2.4.6.29. Auditoría de cumplimiento del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo. SG-SST, establece que el empleador debe realizar una auditoría anual, la cual será planificada con la participación del Comité Paritario o Vigía de Seguridad y Salud en el Trabajo. Los resultados de la auditoría deben ser comunicados a los responsables de adelantar las medidas preventivas, correctivas o de mejora en la empresa (Ministerio del Trabajo, 2015).
Cabe anotar que, debido a la normatividad minera, ambiental, de seguridad y salud en el trabajo como laboral, constantemente se están realizando visitas a las empresas mineras por parte de las entidades oficiales (ANM, Mintrabajo, ARL Positiva, CAR). Lo cual podría considerarse de acuerdo con la información generada y las recomendaciones emitidas, como auditorías externas (sin ser por definición y alcance una auditoría) que permiten o ayudan al empresario en la identificación de las desviaciones de sus procesos, en un marco de gestión de la calidad, ya que estas intervenciones oficiales tienen un carácter preventivo o correctivo, ver la Tabla 4 presentada con anterioridad.
Resultados representativos del componente de seguridad y salud en el trabajo.
Fuente. Elaboración propia.
La dotación y los elementos de protección personal (EPP) de acuerdo con registros y versiones de empleados mineros y de transportadores de carbón, no son entregados según lo establecido en la legislación colombiana.
La entrega de dotación se realiza tres (3) veces al año y es de forma gratuita. Se debe dotar de uniformes y calzado a todos los trabajadores que devengan hasta dos salarios mínimos, con el fin de cumplir su actividad de manera segura y efectiva. Los EPP de acuerdo con el Ministerio del Trabajo se deben entregar según la naturaleza del riesgo y deben ser suministrados a todos los trabajadores que los requieran sin perjuicio del salario que estén devengando.
Los elementos de protección personal (EPP), se entregarán desde el momento en que se desarrolle la actividad que implique el riesgo, así mismo, se cambiarán cada vez que sea necesario, sin atender una periodicidad específica, siempre garantizando su debido funcionamiento (Código Sustantivo del trabajo, 2008).
El Autorescatador sigue siendo el equipo que requieren la mayoría de proyectos mineros, ver Tabla 5. Estos deben tomar como referencia el decreto 1886 de 2015 (Ministerio de Minas y Energía, 2015) y, la resolución 368 del 26 de mayo de 2016, por la cual se regulan las características técnicas mínimas de los equipos autorescatadores para el personal que ingrese a las labores mineras subterráneas (Agencia Nacional de Minería, 2016). De acuerdo con los parámetros de seguridad establecidos, proyecto minero que no cuente con este equipo podrá incurrir en cierres preventivos.
La resolución 1111 de 2017 (Ministerio del Trabajo, 2017) en su artículo 10 establece las fases de adecuación, transición y aplicación de los estándares mínimos del SGSST durante junio del año 2017 a diciembre del año 2019. Las fases durante este periodo son: evaluación inicial, plan de mejoramiento conforme a la evaluación inicial, ejecución, seguimiento y plan de mejora, inspección vigilancia y control.
Para efectos de cumplir con la normativa minera, los titulares subcontratan con terceros los servicios profesionales requeridos para mantener en regla su contrato de concesión, entendiéndose todo lo requerido en ley 685 de 2001 (Ministerio de Minas y Energía, 2001).
De acuerdo con los lineamientos de la Agencia Nacional de Minería (ANM) y la normatividad vigente, toda empresa que no tenga diseñado e implementado su respectivo “Plan de Sostenimiento” y “Plan de Ventilación” incurrirá en cierres de carácter preventivo, hasta tanto no adelante los estudios correspondientes que garanticen un manejo técnico adecuado en estos aspectos, ver Tabla 6.
Los procesos de fiscalización y seguimiento, así como las solicitudes de prorroga son de vital importancia para mantener los contratos de concesión, porque las autoridades fiscalizadoras o de seguimiento generan alertas tempranas que ayudan los procesos de mejora continua.
La solicitud de prórroga se debe realizar antes de vencerse el periodo de explotación (Agencia Nacional de Minería, 2018). Quienes se acercan a dicho momento mantienen incertidumbre, porque la autoridad minera cada vez se hace más exigente para los proyectos. Si el empresario duda en hacer las inversiones necesarias y cumplir con los requisitos podrá ver negada su prórroga. Existen otros titulares que entienden y conocen su nivel de responsabilidad y compromiso con el proyecto y, con las comunidades de sus áreas de influencia, además de tener identificadas unas reservas del mineral para la ejecución del proyecto, lo que les da mayor tranquilidad y compromiso. Puede considerarse que, así como existen empresarios comprometidos y diligentes es posible que otros no conozcan este tipo de proceso o que le sea indiferente porque finalizado el tiempo de la licencia dejarían la minería.
Este ejercicio de diagnóstico, permitió corroborar que los productores mineros si tienen sus documentos técnicos requeridos, pero existe una gran deficiencia en la aplicación y ejecución de lo que está escrito y comprometido: casos particulares en sus PTO o PTI, además de los diferentes programas o planes de sostenimiento, ventilación, de emergencias, de seguridad y salud en el trabajo, de responsabilidad social empresarial, entre otros.
El marco legal vigente para el componente ambiental es el decreto 1076 (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2015), cuyo contenido compila las normas expedidas en materia ambiental y regula el proceso de licenciamiento ambiental.
Para solicitar el otorgamiento de una licencia ambiental. los titulares del derecho minero deben regirse por los términos de referencia para la explotación de proyectos mineros, que son los lineamientos generales que señala y publica la autoridad ambiental para la elaboración y ejecución de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y Diagnóstico Ambiental de Alternativas DAA (Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, s.f.).
El EIA es el instrumento técnico y científico que le permite a la autoridad tener una visión general del proyecto, las particularidades del medio donde se pretende desarrollar, los impactos ambientales y los programas ambientales identificados para su manejo. Así mismo, se elabora el Plan de Manejo Ambiental, siendo un instrumento de gestión eminentemente práctico, en el que de manera detallada se establecen las acciones que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, compensar y corregir los posibles efectos o impactos ambientales causados al medio abiótico, biótico y socioeconómico en desarrollo de un proyecto, una obra o una actividad (Ministerio de Minas y Energía, 2015).
El resultado para el plan de manejo ambiental, ver Tabla 7, muestra como sucede lo mismo que con otros documentos de manejo técnico minero, se tienen, pero existe una gran deficiencia en la aplicación y ejecución de lo que está escrito y comprometido.
La CEPAL planteó ciertos cambios para la dimensión ambiental del desarrollo sostenible: los primeros cambios se dieron parcialmente en el área ambiental, estableciendo en los códigos mineros o ambientales la obligación de no contaminar y en todo caso si se contamina se debe remediar o mitigar los daños causados, además del establecimiento de multas e indemnizaciones y medidas de corte penal (Robilliard, 2006).
El transporte del mineral seguro y bajo controles ambientales, hace parte de las obligaciones contenidas en la guía Ambiental para el transporte de carbón (PROCOLOMBIA; Ministerios de Minas y Energía, Transporte, Ambiente y Desarrollo Territorial; Minercol; PNUD, 2004).
El cumplimiento para este criterio es muy favorable, posiblemente los titulares que no respondieron sea porque no conocen el estado del vehículo o del parque automotor y del servicio que prestan sus transportadores.
En los proyectos mineros se identifican pocos titulares que cumplen con un almacenamiento o deposito temporal de residuos peligrosos, además no se evidencian contratos celebrados entre empresarios mineros y empresas locales, regionales o nacionales encargadas del transporte, tratamiento y disposición final de los RESPEL. El tiempo máximo de almacenamiento de RESPEL en las instalaciones del generador es de doce (12) meses, de acuerdo con el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Sin embargo, vale la pena mencionar que un buen plan de gestión se inicia con la minimización y prevención de la generación de residuos (Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, 2007).
Referencias
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Notas
Información adicional
Cómo citar este artículo: Aristizábal Álzate, Á. (2018). Diagnóstico situacional de unidades de producción minera de carbón en el Departamento de Boyacá, Colombia, NOVUM, (8-II), p.p. 233-251.
