Ayudandos con vuestra experiencia, no critiquéis nuestras dificultades. Albert Thomas a los miembros latinoamericanos de la OIT Conferencia del Trabajo, Ginebra, 1932

Antecedentes de una nueva relación

El ingreso de México en la Organización Internacional del Trabajo (OIT) no tuvo lugar sino hasta septiembre de 1931, doce años después de que esta organización centenaria fuera creada en el marco de la Conferencia de Paz de París mediante la inclusión de su Constitución en el Tratado de Versalles (junio de 1919).¹ Cuatro meses más tarde dio inicio a sus trabajos con la reunión de su primera Conferencia en Washington, en la que tomaron parte las potencias vencedoras en la guerra y las naciones invitadas, bien por su condición de neutrales en la gran guerra o por su reciente creación tras la desintegración de los imperios otomano y austro-húngaro. Con la notable excepción de Estados Unidos, cuya paradójica ausencia es bien conocida, estos serían los miembros integrantes de la constelación de organismos multilaterales que tendrían como eje la Sociedad de Naciones y Ginebra como su epicentro. La revolución mexicana terminó siendo ajena a todo esto de acuerdo con una lógica complicada de definición interior, pretendida por sus diversas facciones, y de autoconservación frente al exterior, percibido como refractario y amenazante para la consolidación del régimen que iba tomando forma. La conveniente exclusión mexicana del sistema de Versalles sería determinada por una indiscreta germanofilia durante la guerra y una creciente dimensión de afectaciones a bienes e inversiones extranjeros, en especial, los relacionados con la explotación del subsuelo por metales o petróleo (HERRERA LEÓN, 2020, p. 1647-1680). Su omisión en la lista de potencias neutrales invitadas a adherir al Tratado de Versalles y a su revolucionario sistema de organizaciones multilaterales estaría, pues, en armonía con su propia antipatía y desconfianza hacía artífices; un hecho que configuraría una situación excepcional nada fácil de superar y que supondría iniciativas complicadas y efímeras de aproximación, especialmente, entre México y la Oficina Internacional del Trabajo (BIT),² el organismo directivo permanente de la organización laboral internacional. Aquí, en este mutuo descubrimiento y búsqueda de colaboración formal al margen de una membresía societaria cabal y a la postre imposible, están los orígenes de la relación cuya dinamización posterior será objeto de atención en este artículo y que nos remite igualmente a una condición historiográfica sobre la que cabría detenerse un poco también.

Esta es una condición de descuido académico incomprensible ante prácticamente toda la dimensión histórica de la relación entre México y la OIT, tanto de las primeras décadas de trato oficioso y formal, como del pasado reciente; de modo tal que la comprensión y análisis de la relación sigue sujeta a las necesidades de una interpretación técnica inmediata sin suficiente perspectiva histórica. Se ha escrito, pues, mínima y ocasionalmente sobre cien años de trato con la organización y la compleja cuestión del trabajo y sus condiciones en el mundo, obviando el desempeño de una variedad de gobiernos, políticas, tipos de representación tripartita (gobierno, obreros y patrones), retroalimentación y medios de entendimiento oficial y oficioso (correspondiente).³ No obstante, esta problemática histórica podría considerarse indirectamente beneficiada por los aportes historiográficos para el ámbito latinoamericano en las últimas décadas, cuyo propósito ha sido tanto la generación de conocimiento nuevo como la revisión de interpretaciones histórico-políticas previas, así como la definición de un paradigma que permita la comprensión del fenómeno transnacional protagonizado por los organismos, redes y actores internacionales del periodo de entreguerras en tanto que concertantes de acuerdos comunes y difusores de modelos y normativas con un potencial de adaptación global.⁴ Aunque sin una metodología y conceptos propios y exclusivos para su análisis, América Latina ha ganado un especial atractivo, equiparable a un boom problemático (FRENCH, 2000, p. 286-287, p. 298-299), como resultado de este replanteamiento al tratarse de una región que ejemplifica muy bien la posibilidad de retroalimentación al hacer, por una parte, valiosas contribuciones a la cuestión del trabajo en el mundo, tales como el artículo 123 sobre el mismo y la previsión social en la Constitución mexicana de 1917⁵ y los códigos laborales mexicano y chileno de 1931; y al protagonizar, por otra parte, un proceso de codificación y legislación de mediana duración (hasta la década de 1960) que observa una pertinente influencia modeladora de parte de la Oficina Internacional del Trabajo y el cuerpo de Convenciones de la organización, así como la atención en persona y en el lugar de sus especialistas (JENSEN, 2011). Esto fue posible gracias a la reorientación de la misma organización como consecuencia del desarrollo de la crisis económica (1929), así como de una especialización técnica de su funcionariado para atender las necesidades americanas de leyes e instituciones de seguridad social.

La pratique de l’assistance technique - precisa Véronique Plata-Stenger -, fondée sur la difusión de savoirs experts, reflète également une évolution dans la perception du mandat social de l’OIT. Cette évolution s’opère dans le sillage de la crise de 1929 et témoigne d’une prise de conscience de la nécessité de ne plus se borner à fixer des normes, mais de concentrer ses efforts sur l’aménagement et la coordination des politiques sociales (PLATA-STENGER, 2017, p. 61).

América Latina fue la subregión que mejor respondió a este tipo de política y desempeño institucionales, y este es precisamente el contexto de apertura de la misión de especialistas de la OIT en México que interesa a este artículo, mucho más por el despliegue inicial y coordinado en favor de tal legislación y modelación instituciones sociales, un propósito de particular interés que, como es sabido, sería emprendido en 1934, inmediatamente después de la visita de Phelan y Childs y de la designación de un correspondiente relacionado con el proyecto (Federico Bach) pero que no sería retomado sino hasta 1941 y alcanzado dos años después (PLATA-STENGER, 2017, p. 43-48, p. 58).⁶

La modelación continental de la seguridad social se vio igualmente beneficiada por la aclaración amistosa de las relaciones de los países latinoamericanos con Estados Unidos mediante la política del buen vecino (diciembre de 1933) del gobierno de Franklin D. Roosevelt, favorable a una dinamización armoniosa y libre de una política interamericana con un perfil social (reformismo y Estado de bienestar), lo cual lograría mayor congruencia en 1934 con el ingreso de Estados Unidos en la OIT (JENSEN, 2011, p. 223). Contamos, pues, con estas importantes señas y calibraciones válidas para comprender el desempeño de la región en un plano de análisis transnacional y hasta global (VAN DER LINDEN, 2002; BOHÓRQUEZ-MONTOYA, 2019, p. 273-301; CROUCHER; MCILROY, 2013, p. 485-490), enfoques novedosos que como otros antes la incluyen sin conocerla bien,⁷ pero hemos prescindido de todo lo que ha permitido a los especialistas europeos y estadounidenses llegar hasta aquí; así es que nuestra historiografía es fragmentaria y ha estado sujeta a ires y venires - cada vez en menor número - de los estudiosos del trabajo y las cuestiones sociales a ese pasado impreciso;⁸ y el que involucra a la OIT y Ginebra⁹ suele ser uno de estos problemas por definir en lo general en lo que a América Latina respecta. El presente artículo pretende, pues, apreciar el origen de esta sutil e hipotética presencia representativa a través de sus especialistas y esclarecer un vínculo significativo en este dilatado proceso de asentamiento y remodelación de la seguridad social mexicana, referida básicamente a su sistema de pensiones y asistencia médica regular y accidental mediante el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS, 1943).¹⁰ Así es que empezaremos por apreciar los antecedentes de la relación y su indiferente puesta en marcha como antesala a la visita de funcionarios internacionales en el contexto de la regionalización activa del BIT y su amplia campaña en favor de la seguridad social. Se hará enseguida una reconstrucción de la misión, destacando la atención en el lugar a los principales problemas y desventajas de la relación y las medidas de atención inmediata a corto plazo. Lograremos entrever así la capacidad de influencia y colaboración técnica del BIT en el proyecto de seguridad social mencionado y más importante para el México posrevolucionario.

Años atrás, por lo que hace a los antecedentes históricos de la relación entre México y la OIT, su primer director, Albert Thomas, había conseguido atraer la atención de los mexicanos y animado el envío de un observador permanente para estudiar los términos de una colaboración formal, en principio posible, pero al final inviable, lejos de la Sociedad de Naciones, como en un primer momento pretendió hacerlo la diplomacia mexicana.¹¹ Esta sería la principal causa de molestia y enfriamiento del intercambio amistoso entre el BIT y las autoridades mexicanas justo cuando emprendieron una relación formal tras el ingreso de México en la Sociedad de Naciones en septiembre de 1931 vía una negociación directa con el secretario general de esta organización central y no de la búsqueda de resquicios y ambigüedades legales (HERRERA LEÓN, 2011, p. 336-355; HERRERA LEÓN, 2020, p. 1647-1680). La suspicacia para con la organización laboral, en gran medida alimentada por Salvador Martínez Alba a través de sus cada vez más frustrantes e imbricados informes como observador permanente de México en Ginebra,¹² muy probablemente terminó por despejarse con el nombramiento de un nuevo director general tras la inesperada muerte de Albert Thomas en mayo de 1932. Este fue el inglés Harold Butler, oportuno aliado político de México en los desproporcionados y sospechosistas informes realizados meses antes por Martínez de Alba.¹³ Y me parece pertinente la referencia puesto que nunca me he encontrado con documentación que acredite diferencias de trato con México de parte de estos primeros directores generales, mucho menos de Edward J. Phelan, quien años después asumiría esta responsabilidad. Por el contrario, Thomas mantuvo su amabilidad característica, siguió promoviendo la organización y sus convenciones, y, en palabras del expresidente Emilio Portes Gil, desde la embajada en París, no dejó de celebrar la ocasión del ingreso en la OIT y siguió revelando “un sincero interés por la opinión de México en cuestiones sociales”.¹⁴ El tema entonces - y aún después de la muerte de Thomas - sería el de la adhesión de México a cerca de una veintena de convenciones de la organización concebidas a partir de su primera Conferencia (1919), su firma y ratificación, a sabiendas, precisamente, de su consonancia con la legislación social mexicana, así como de la posibilidad de adherir a la mitad de ellas sin la necesidad de realizar ningún cambio en la legislación laboral mexicana;¹⁵ cuestión que el propio Thomas planteó a Portes Gil poco después del ingreso de México en la Sociedad de Naciones, epistolar y personalmente en un banquete ofrecido al embajador mexicano en el célebre Hotel Crillon.¹⁶ Harold Butler, como nuevo director de la OIT, continuaría esta labor de adaptación, eventualmente complicada por los tiempos y formas de la burocracia mexicana, más que otra cosa. Y es difícil interpretarlo de un modo distinto ante la abrumadora regla de notificaciones y consultas excesivas y repetitivas que suelen reflejar los archivos ministeriales de la época y las omisiones de continuidad que merecieron ciertas solicitudes importantes de atención relacionadas con la consideración y aprobación de tales convenciones y recomendaciones planteadas a la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo por parte de la cancillería desde noviembre de 1931.¹⁷ Esta misma Secretaría, a través de su Oficina de Asuntos Internacionales del Trabajo, concedía ante esta interpretación en su respuesta al informe de la cancillería sobre las estimaciones que el propio Thomas había hecho respecto de la ratificación de ocho Convenciones existentes por parte de México sin necesidad de modificaciones en la legislación laboral vigente; pero tampoco ocultaba cierta antipatía ante la solicitud general de ratificaciones:

Aceptamos en cuanto valen las opiniones del señor A. Thomas, sobre la materia, y aún creemos que son en número superior a ocho los Convenios que pueden ser ratificados, de primera intención, por nuestro gobierno; pero creemos asimismo que no hay razón alguna que pueda justificar un apresuramiento irreflexivo, que acaso pudiera calificarse en Ginebra de ligereza. […] Si la opinión de los mismos funcionarios de la Oficina Internacional del Trabajo es exacta, como nosotros lo creemos, y la “justicia social - que persigue la Organización - se concibe como una tendencia y no como un estado”, es indudable que nuestra legislación obrera responde con creces a los fines propuestos; y así lo estiman aquellos funcionarios, a juzgar por las notas de ellos que ha tenido usted la bondad de ordenar se nos transcriban. Próximamente tendré el honor de enviar a usted una relación de los textos de Convenios y Recomendaciones que a juicio de esta Secretaría pueden ser ratificados por nuestro gobierno.¹⁸

En cuanto a la Conferencia Internacional del Trabajo, México tuvo su primera participación como miembro de pleno derecho en abril de 1932, la última bajo la presidencia de Albert Thomas, pues moriría una semana después de su conclusión. Su representación a esta XVI Conferencia se integró con cierta urgencia un mes antes y prescindió del delegado obrero y patronal, respectivamente, no obstante la petición particular de Thomas a este respecto;¹⁹ únicamente se contó con la presencia de los dos delegados del gobierno que era posible inscribir.²⁰ Muy probablemente esto fuera insuficiente para desplazar la desorientación de la Sociedad de Naciones respecto de México y la contrariedad que Thomas veía en una colaboración renuente pese a la ocasión de una incorporación tan reciente a la Ginebra internacional. Esto lo expresaba con moderación Martínez de Alva a la cancillería desde Ginebra a principios de febrero de 1932, solicitando igualmente la designación de una delegación completa a la Conferencia Internacional del Trabajo.²¹ También Thomas se dirigiría con este propósito al expresidente Plutarco E. Calles, jefe máximo de la revolución y por entonces secretario de Guerra y Marina.²² Pese a estas formas de indecisión, la prensa oficialista propiciaba un ambiente claro con motivo de la participación de México en la Conferencia bajo titulares como este: “Nuestro país en la Conferencia Internacional del Trabajo. Importantes temas van a ser debatidos en la importante reunión de Ginebra” (El Nacional, México, D. F., 3 de marzo de 1932). Y la participación mexicana puede considerarse positiva en esta primera Conferencia aunque un tanto arriesgada en razón de la molestia de los representantes obreros ante el envío de una delegación mexicana incompleta, cuestión que el propio Thomas debió atender personalmente y pedir a la Oficina de México en Ginebra, a cargo de Salvador Martínez de Alva, argumentara problemas de presupuesto ante la Comisión de Credenciales.²³ La cuestión de fondo no era otra sino el que no se hubiera invitado a la Confederación Regional Obrera Mexicana (CROM) - todavía con un buen espectro internacional de relaciones en el medio sindicalista - a asumir esta representación de los trabajadores mexicanos pese a su persistente debilitamiento y abandono invariable de grandes contingentes obreros.

Para terminar - informaba Castillo Nájera - con lo que a estos incidentes se relaciona, me parece oportuno informar que, habiendo recibido el periódico El Universal, de la ciudad de México, correspondiente al 8 de abril, le mostré al delegado Arévalo [el delegado obrero cubano] la noticia referente a que sesenta sindicatos se habían separado de la CROM, con lo que le hice ver la prudencia justificada del gobierno mexicano al no haberse decidido a delegar, en un miembro de aquella, la representación de los obreros de nuestra patria, pues, por más que Arévalo sostiene que es la CROM la genuina representante del laboralismo mexicano, esa creencia le dije, es el resultado de sus personales simpatías, pero, tal vez, no corresponde a la verdad. El gobierno no puede, por lo tanto, sin exponerse a que se le acuse de ligereza, descartar otras organizaciones cuya importancia puede igualar, cuando menos, a la de la CROM.²⁴

México no dejó de brindarse un autorreconocimiento en la primera exposición pública en esta organización por parte de Castillo Nájera, también representante de México en la Conferencia del Desarme que corría en paralelo. El extracto de su discurso a continuación es extenso, pero cabe rescatar esta autorreferencia preparada para uno de los escaparates internacionales más visibles en el periodo de entreguerras:

Hace veintidós años México fue sacudido por una conmoción social; las condiciones políticas y la situación miserable de la población rural y de la clase obrera habían alcanzado un grado intolerable. El edificio de un progreso aparente y de una ficticia prosperidad se derrumbó con una facilidad imprevista. Los acontecimientos mal interpretados o deformados, a los que se mezclaban las calumnias, nos hicieron aparecer como un pueblo anárquico y desordenado. Los autores de la reforma social prosiguieron su tarea llenos de valor y de fe, y el tiempo se ha encargado de hacerles justicia.

La Constitución Federal del 5 de febrero de 1917, en sus artículos 27 y 123, cristalizó las reivindicaciones sociales, fundando una nueva legislación, de acuerdo con los sentimientos y necesidades de la mayoría de la nación.

El artículo 123 engloba la mayor parte de los principios adoptados en las Convenciones y en las Recomendaciones de las Conferencias Internacionales del Trabajo. Los distintos estados que forman la Federación mexicana se apresuraron para reglamentar el artículo de la Constitución, pero precisaba una ley nacional capaz de unir y de hacer uniformes las disposiciones dictadas por los Estados; a esta obra de coordinación y de unidad, el Ejecutivo de la Federación consagró dilatados estudios, logrando formular un código de aplicación general, que corresponde a las realidades prácticas, y conforme con las necesidades del país.

El 27 de agosto del año último, la Ley Federal del Trabajo fue votada por el Congreso e inmediatamente promulgada. La mayoría de las disposiciones se aplicó desde la publicación de la ley, pero fue necesario conceder cortos plazos para la vigencia de algunos artículos, de manera que la ley, en conjunto, no entró en vigor sino el mes de febrero de 1932.

Se cree firmemente que llenará su objeto, realizando, así, las esperanzas de quienes la concibieron.

Ya hemos dicho lo mucho que lamentamos el que nos haya sido imposible presentarnos con una delegación completa; el gobierno espera que en lo porvenir logrará sobreponerse a las dificultades de orden material que le impidieron, en esta vez, llenar la obligación de que se trata.

Nuestro ingreso a la Sociedad de las Naciones coincidió con un periodo parlamentario que tocaba a su fin; por esta causa el Congreso no conoció las Convenciones y Recomendaciones que esperan ratificación. Sin embargo, podemos asegurar que el Ministerio de Industria, Comercio y Trabajo se ocupa activamente en preparar los documentos que serán sometidos a la consideración del Congreso en el curso de su reunión siguiente. El Ministerio cuenta con que un número apreciable de ratificaciones será comunicado a la Conferencia próxima.²⁵

La Conferencia concluyó con dos recomendaciones importantes para México de acuerdo con el informe de Blasquez, el otro representante mexicano, el cual extractaría la cancillería para conocimiento de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo: el envío de una delegación completa, sin olvidarse de los delegados obrero y patronal;²⁶ y no solo la ratificación de las Convenciones y Recomendaciones como también su ejecución y observación, respectivamente.²⁷ La disposición de la Oficina de Asuntos Internacionales del Trabajo dejaría, sin embargo, un tanto qué desear y advertiría sobre la necesidad aún pendiente de convencimiento en algunas sectores clave, como este, dentro del gobierno mexicano:

Es verdad que en esta última Conferencia, el Presidente de la Asamblea afirmó que los Estados miembros tienen obligación de enviar completas sus delegaciones a estas reuniones generales; pero tal obligación moral no lleva aparejada siempre la posibilidad económica, y la realidad se empeña a veces en contrariarla. No constituye, desde luego, una excepción insólita la presencia de la delegación mexicana incompleta, puesto que, como lo hice notar en otra ocasión, a la Conferencia general reunida en 1931 se presentaron 16 delegaciones incompletas, y en la última volvieron a presentarse otras 16 incompletas, con la agravante de la ausencia total de unos 8 Estados miembros.

Por lo que se refiere a la obligación moral para cada Estado, de proponer al término de un año, que sean ratificados los proyectos de Convenios que aprueba la organización, es pertinente hacer la recordación que sigue: varios países, como la Argentina, Perú, Guatemala y El Salvador, no ha registrado ninguna ratificación de Convenios, a pesar de que pertenecen a dicha organización desde la fecha en que esta fue creada, y su actitud no provoca dificultades, ni ha suscitado censuras; en cambio, la actitud que adoptó el último de esos países, cuando, siendo miembro de la Sociedad de Naciones quiso no participar en la Organización del Trabajo, en 1920, sí provocó discusiones muy insistentes.²⁸

Aunque preciso y meticuloso en su crítica, Villa Michel construía básicamente un argumento refractario que no correspondía con la realidad de un país que incursionaba decididamente en el ámbito de la política internacional. La propia oficina a su cargo dentro de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo lo contrariaba. Precisamente, un antecedente más a tener en cuenta era este. México había dado lugar a un par de formalidades administrativas muy sugerentes de la importancia que en principio daba a su internacionalización, en gran medida a través de los organismos ginebrinos con la creación de dos oficinas de atención dentro de las secretarías de Relaciones Exteriores y de la de Comercio, Industria y Trabajo; respectivamente, la referida Oficina Mexicana en la Sociedad de Naciones y la Sección Sociedad de Naciones dentro del Departamento Diplomático de la cancillería, así como la Oficina de Asuntos Internacionales del Trabajo en la otra Secretaría.

Entre el 8 y 30 de junio de 1933, un mes después de la visita de Phelan y Childs, tendría lugar la XVII Conferencia Internacional del Trabajo en Ginebra y a la que México envío una delegación pequeña pero completa, integrada por las tres representaciones requeridas por la misma: Manuel Martínez Báez, como delegado gubernamental; Elías F. Hurtado en representación de los trabajadores y Ulises Irigoyen como delegado patronal, con la asistencia de Carlos Prieto. Francisco Castillo Nájera se desempeñaría por segunda ocasión como jefe de la delegación.²⁹ El problema en ello, aunque se trata de una cuestión que escapa a este estudio, es que el acuerdo para el nombramiento de esta delegación, con excepción de Castillo y Prieto, fuera emitido desde Palacio Nacional por el propio presidente de México.³⁰

El anuncio de la visita y los personajes

Harold Butler tomaría las riendas de la organización laboral que había ayudado a fundar en una de las etapas más complicadas de su historia. Su dirección comprendió la extensión de la crisis económica internacional y sus consecuencias en el mundo laboral, así como el periodo de creciente debilitamiento de su soporte institucional, la Sociedad de Naciones, equivalente a la derrota práctica del multilateralismo entre la Conferencia del Desarme y la crisis de los Sudetes. Pero esta puede considerarse igualmente una década de fortalecimiento para la OIT en la medida en que Butler dirigió sus esfuerzos a internacionalizarla desde dentro, con un funcionariado y colaboradores leales e imbuidos de esta lógica y misión supranacional, y desde fuera, con incorporaciones de gran importancia como la de Estados Unidos en 1934, de un mayor número de naciones ultraeuropeas en su Consejo de Administración y de una colaboración mayor y en el lugar con países y regiones fuera de Europa, América Latina entre ellas, sede en 1936 de una Conferencia Regional en Santiago de Chile. Sin duda toda esta obra confirmatoria de la misión independiente de la OIT en el mundo contribuyó a su supervivencia sin sufrir modificaciones que la presentaran como un organismo distinto en la posguerra.

Esta dinámica de internacionalización a la que nos hemos referido explicaría no solo la notable visita de importantes directores de área de la organización como Phelan y Childs, sino también la inmediata contratación de un correspondiente permanente en México. Como único antecedente mencionable está la visita a mediados de 1925 de Paul Devinat, enviado meteóricamente por Thomas para tratar, como tema principal con el presidente Calles, el envío de refugiados rusos.³¹

La visita a México del director de la División Diplomática de la Oficina Internacional del Trabajo, Edward J. Phelan, fue anunciada casi con dos meses de antelación, a principios de abril de 1933. El anuncio fue hecho en persona al ministro Castillo Nájera por el director de la OIT y el propio Phelan. Se habló entonces de una visita de cortesía en el marco de una gira del funcionario por Norteamérica y en razón de la incorporación reciente de México en la organización. Esta misión tendría que anteceder a la de una Comisión Oficial prevista un año después, a fin de realizar “importantes e inéditos estudios sobre las condiciones sociales de los trabajares en México”.³² Butler se dirigió al secretario de Relaciones Exteriores de México veinte días después para hacer el anuncio formal de la estancia breve del jefe de la División Diplomática de la Oficina y de su subjefe de Gabinete, Stephen Lawford Childs, quienes llegarían al país - cruzando por Laredo - el día 22 de mayo para el desenlace de la gira norteamericana emprendida en Canadá.³³

Edward J. Phelan, un artífice más de la organización laboral en la Conferencia de París, asumió desde la dirección de Thomas el puesto de primer funcionario de la OIT como jefe de la División Diplomática. Este internacionalista irlandés formado en Liverpool continuaría una trayectoria sostenida en puestos directivos a partir precisamente de 1933 hasta ser nombrado en 1946 director general de la organización con efecto retroactivo hasta 1941, año de la dimisión del estadounidense progresista John Winant, quien trasladaría la Oficina Internacional del Trabajo a Montreal para evitar su completo aislamiento. Como director de la OIT, Phelan consiguió con limitados recursos y personal convocar a dos reuniones importantes en Nueva York (1941) y Filadelfia (1944) y mantener su trabajo de consulta y publicaciones, especialmente de la añeja Revista Internacional del Trabajo, antes de hacer frente al difícil proceso de negociación en la posguerra que permitiría su continuidad histórica como organismo especializado de las Naciones Unidas.

Aunque escasa, la información acerca del escritor y diplomático inglés Stephen L. Childs es muy sugerente antes y después de su viaje a México en compañía de Phelan. Adscrito a Rusia como agregado comercial - y espía - durante la revolución, había trabajado en el sur de Rusia en la reconstrucción económica de las áreas antibolcheviques (1918-1920), para después ocuparse de la cuestión de los refugiados rusos desde la Sociedad de Naciones y de la vinculación de la OIT con Sudamérica hasta el estallido de la guerra y su muerte en un traslado aéreo entre Bagdad y Teherán (EDMOND, 2017, p. 114; HARDY, 2004, p. 329). Childs llevó a cabo el mayor número de visitas oficiales al continente americano en representación de la Oficina Internacional del Trabajo y en calidad de jefe de Gabinete del director general. Entre 1933 y 1937, sus visitas y estancias breves comprendieron Canadá, Estados Unidos, México, Brasil, Argentina, Uruguay, Perú y Chile, así como los trabajos relacionados con la Conferencia de Santiago en enero de 1936.

Phelan y Childs no serían los únicos agentes del internacionalismo ginebrino en actividad durante estos años. En representación de la misma OIT tendrían una presencia importante su propio director general, Harold Butler (1935-1936), así como el jefe de la Sección de Seguridad Social, Adrien Tixier (1934), y de Fernand Maurette (1936), director asistente. Además de cultivar mejores relaciones y lealtad entre sus miembros latinoamericanos, con extensión a una segunda Conferencia en La Habana (diciembre de 1939), la OIT presenciaría así el proceso regional de industrialización, así como de desajuste en los intercambios internacionales como consecuencia de la crisis económica y del avance de nuevos proveedores, cuyos usos de la fuerza de trabajo rivalizarían con los de Europa Occidental: URSS, Japón y Alemania. Así es que en el fondo se trataba de terminar de moldear y definir con claridad los rasgos comunes de la cuestión social en ese extremo occidental americano; estos fueron los niveles posibles de seguridad social gracias a la asistencia técnica de la OIT, aprovechando la capacidad de convocatoria estadounidense en favor del interamericanismo (FERRERAS, 2019, p. 41-45; PLATA-STENGER, 2017, p. 47-49). “La nouvelle politique regionale de l’OIT - escribe Plata-Stenger - lui permet de dresser son drapeau sur tout le continente latino-américain. Les conférences regionales de l’entre-deux-guerres sont complétées par la mise en place des mécanismes de la cooperation technique dans le domaine des assurances sociales” (PLATA-STENGER, 2017, p. 51). Este tipo de cooperación técnica bien podría tener por antesala tal paso de funcionarios ginebrinos y propiciar una colaboración con la OIT en la elaboración de leyes del trabajo y sistemas de seguridad social.

Desarrollo de la misión

Edward J. Phelan y Stephen L. Childs llegaron a la ciudad de México el 22 de mayo de 1933 por la mañana y fueron recibidos en la estación de tren por personal del Departamento del Trabajo, pero no por su titular, Juan de Dios Bojórquez, quien atendía personalmente otros asuntos fuera de la ciudad. Phelan lamentaría esta situación al inicio de la visita, pues aunque fueron asistidos por funcionarios del Departamento del Trabajo para conocer su organización y administración de la legislación laboral en el país, no tenían la autoridad “[…] para discutir los aspectos políticos de las relaciones entre México y la Oficina Internacional del Trabajo”.³⁴ Al final de su estancia conseguirían verlo, una vez Bojórquez regresó en avión a la ciudad para unirse a una de las últimas actividades organizadas con motivo de la visita de los funcionarios ginebrinos, quienes dedicarían estos primeros días al reconocimiento del Departamento del Trabajo y de la cuestión laboral en el país, advirtiendo que “Los funcionarios están al tanto de nuestras publicaciones y tienen un buen conocimiento de nuestra Organización. Sin embargo, no están muy bien enterados de nuestras Convenciones ni de las posibilidades de sus ratificaciones”.³⁵

La visita se desarrollaría en un momento especial de la política mexicana determinado por las precandidaturas presidenciales afines al Partido Nacional Revolucionario, principalmente las de Lázaro Cárdenas y la de Manuel Pérez Treviño, dirigente del partido llamado a ser hegemónico y favorito de la organización obrera creada para contrarrestar y eventualmente sustituir a la CROM: la Cámara Nacional del Trabajo (LÓPEZ VILLAFAÑE, 2005, p. 121). Su secretario general, Alfredo Pérez Medina, antiguo líder cromista, fue presentado en el mismo Departamento del Trabajo a Phelan y Childs, quienes realizaron una visita especial a los talleres de impresión nacional que estaban igualmente bajo su dirección. El problema en relación con estas centrales obreras pasaba por la representación de los trabajadores en la Conferencia Internacional del Trabajo, y sobre el tema pudo hablarse con el secretario de Relaciones Exteriores Manuel Puig Casauranc. Aunque la CROM venía perdiendo sindicatos y miembros adherentes en beneficio de la nueva central que contaba con el favor del gobierno, esta, como lo reconocía el canciller, aún no parecía ser tan numerosa como para ser considerada representativa de los trabajadores mexicanos, aunque quedó muy en claro que sería cuestión de tiempo que esto fuera así y que una futura delegación mexicana ante la Conferencia incluyera siempre a uno de sus agremiados. Las opiniones sobre la Cámara fueron en lo general bastante positivas en el informe de Phelan al director de la OIT:

La Cámara publica un numeroso y bien editado periódico llamado Unificación, en el que estuve muy interesado al encontrar una voluminosa y precisa información de la Conferencia preparatoria de las cuarenta horas. No hay ninguna duda de que la Cámara está bien organizada e inteligentemente dirigida.³⁶

Respecto de la CROM, cuya visita fue hasta cierto punto procurada por el propio Phelan tras un encuentro breve con el presidente Abelardo L. Rodríguez, las impresiones fueron menos cálidas. No solo estuvieron presentes su secretario general, Eucario León López, sino Luis N. Morones y sus más importantes funcionarios y líderes sindicales. La ocasión fue limitadamente aprovechada por los cromistas para desacreditar las demás centrales obreras, argumentar conspiraciones en su contra y lanzar acusaciones infundadas en contra de Elías F. Hurtado, quien representaría a los obreros en la XVII Conferencia Internacional del Trabajo de junio de 1933.³⁷ Phelan y Childs entrarían en contacto con algunas otras organizaciones obreras y patronales con manifestaciones más amistosas, inclusive populistas.³⁸

Con el canciller Puig Casauranc se trataría igualmente el tema de la ratificación de convenciones y recomendaciones internacionales:

El Sr. Childs - informaría Phelan - hizo numerosas visitas al secretario de Relaciones Exteriores y fue exitoso en conseguir entrar en contacto personal con los funcionarios directamente involucrados con las formalizaciones requeridas para las ratificaciones. Fue, creo, enteramente debido a estos esfuerzos que todo el procedimiento fue acelerado y que la temprana ratificación de ocho convenciones además de la del artículo 393 fue posible.³⁹

Fritz Sulzbacher, suizo alemán conocido en México como Federico Bach, con una aventurada trayectoria en el país y por entonces subdirector general de estadística, fue presentado igualmente con los funcionarios ginebrinos como colaborador recurrente del Departamento del Trabajo, especializado en cuestiones de legislación social (HERRERA LEÓN, 2013, p. 99-124; HERRERA LEÓN, 2017, p. 239-267). Phelan vio en él un candidato idóneo para ser contratado como correspondiente permanente de la OIT en México, aprovechando su ubicación estratégica entre la información estadística y su cercana relación con el Departamento del Trabajo:

Me dio la impresión de ser bastante inteligente y de tener un conocimiento más allá de sus temas de legislación, estadística y seguridad social, sino también de la ley laboral mexicana y de su administración. Si tuviéramos que considerar el nombramiento de un correspondiente en México, no dudaría en recomendarlo como la persona más indicada.⁴⁰

La visita internacional cerró con una reunión convocada con este propósito por el representante en México de la afín segunda república española, el embajador Julio Álvarez del Vayo.⁴¹ En la reunión estuvo presente Bojórquez, además de Puig Casauranc, el ex presidente Portes Gil, quien fue además el primer representante de México ante la Asamblea de la Sociedad de Naciones (septiembre de 1931), y los principales funcionarios del Departamento del Trabajo y de la Secretaría de Relaciones Exteriores. La ocasión con Bojórquez, especialmente, fue bien aprovechada para anticipar los ataques de la CROM en la Conferencia Internacional del Trabajo que se celebraría el mes siguiente, en lo que respecta particularmente a la representación obrera que pretendían reivindicar.⁴²

Phelan haría el siguiente balance de la misión:

Pienso que podríamos decir que la misión a México fue extremadamente útil. La misión indudablemente se llevó a cabo con dificultades que deben explicarse por el hecho de que representó el primer contacto entre la Oficina y las autoridades mexicanas. No había, pues, una base sobre la cual estimar la importancia de la misión y, aunque estaban bien informados en lo general respecto de la estructura de la Organización Internacional del Trabajo, no tenían ningún conocimiento de los métodos para una colaboración activa con ella. Los primeros contactos que ahora se han hecho darán indudablemente futuras relaciones que sean más sencillas. Además, largamente debido a las intervenciones del Sr. Childs con los funcionarios de la cancillería, una primera tanda de ratificaciones puede verse como cierta […] La cuestión de las credenciales de los trabajadores mexicanos no parece presentar ningún problema para la Conferencia […] Las bases para una cercana colaboración han sido echadas y será posible construir sobre ellas en el futuro […] En el caso de la misión a México, el consejo y la asistencia del embajador español, Vayo, fue de enorme ayuda.⁴³

La definición de un cauce, a modo de conclusión

En 1934, el Departamento del Trabajo integró una comisión encargada de preparar un proyecto legislativo sobre seguridad social, la cual perfiló como obligatoria - y no optativa como en el resto de América Latina con excepción de Chile - y en sentido amplio respecto de los accidentes de trabajo, las enfermedades, la maternidad, el retiro y el desempleo. Tal propuesta, como lo aprecia Véronique Plata-Stenger, debería mucho a Federico Bach, correspondiente de la OIT en México en contacto regular con Butler, y miembro de esta comisión especial.⁴⁴ Como es sabido, esta ley de seguridad social habría de ser pospuesta estratégicamente por el gobierno de Lázaro Cárdenas a fin de no lidiar al mismo tiempo con una cuestión que podría complicarse tanto como la petrolera,⁴⁵ y sin que ello supusiera una mengua en el respaldo que el sindicalismo mexicano ofrecía a este régimen movilizador de masas (ZAPATA, 2010, p. 66-67). En 1941, la OIT enviaría a México personal experto para definir el soporte financiero de un proyecto de seguridad social finalmente retomado y adoptado dos años más tarde con el nombre de Instituto Mexicano del Seguro Social (PLATA-STENGER, 2017, p. 48).

Por lo que hace a la ratificación de convenciones y acuerdos internacionales diversos, a principios de diciembre de 1932, Manuel C. Téllez, en su calidad de secretario de Relaciones Exteriores, envió al Senado una serie importante de estos, adoptados en el marco de distintas Conferencias del Trabajo posteriores a 1925.⁴⁶ Veinte días más tarde fueron ratificados e inclusive se habló de su formalización definitiva en el marco de la misión de Phelan y Childs, pero esto no ocurrió sino hasta marzo de 1934 mediante su refrendo por la Presidencia de la república y la cancillería y su inscripción ante la Secretaría General de la Sociedad de Naciones a principios de mayo del mismo año.⁴⁷

El factor dinamizador de la relación entre México y la Organización Internacional del Trabajo, que será un hecho tras la visita de Phelan y Childs, tendrá que ver precisamente con el establecimiento de vínculos personales y profesionales con un beneficio mutuo a mediano plazo. Desde finales de 1934 y en un lugar muy especial se ubicará dentro de esta red de relaciones dinamizadas el correspondiente de la OIT en México, figura clave en la interiorización de modelos y conceptos de confección ginebrina, además de un estratégico agente informativo tanto en un plano técnico y estadístico como en otro social y político. La OIT, por su parte, vería afianzarse entre sus miembros a uno de los principales referentes contemporáneos de revolución, coartífice del constitucionalismo social del siglo XX y actor destacado en su ámbito regional latinoamericano y en la escena ginebrina de entreguerras.

Han pasado cien años desde el momento del impulso más importante que históricamente se haya dado a la interacción humana en un plano supranacional de orden político, económico y social. Algunas de sus implicaciones podrían no sernos del todo ajenas ni desconocidas, pero en todo caso hablaríamos con toda seguridad de una trascendencia desarticulada, muchas veces parcial y subjetiva, de la experiencia internacional de buena parte de América Latina y de México al principio de uno de los siglos más convulsos y determinantes de la historia humana y sus pueblos. Este centenario bien podría motivar estudios a profundidad de nuestra trayectoria y evolución social en ese pasado reciente que tanto nos explica aún.

Archivos

AHGE-SRE - Archivo Histórico “Genaro Estrada” de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Ciudad de México.

AOIT - Archivos de la Oficina Internacional del Trabajo, Ginebra.

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Notas

Autor notes

*E-mail: fabianhl@hotmail.com