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08102023
11012024
Isabel González Ríos isa_gonzalez@uma.es
Universidad de Málaga. Departamento de Derecho Público, España
RESUMEN: Objetivos: este artículo tiene como objetivo verificar cómo se está cumpliendo el derecho comunitario sobre transición energética por las comunidades autónomas (CC. AA.). Metodología: exposición de las obligaciones que impone la UE para cambiar el modelo energético; revisión de la jurisprudencia del TC sobre el cumplimiento del derecho comunitario y los títulos competenciales que habilitan a las CC. AA para esa transformación energética, para concluir con el análisis del marco normativo aprobado por el Estado y las regiones. Resultados: clarificación y sistematización del marco legal para la transición energética; las aportaciones del TC respecto a la distribución de competencias en dicha materia, y la concreción de los sectores implicados y los instrumentos de intervención más relevantes de que disponen las CC. AA. Conclusiones: corresponsabilidad estatal y autonómica en la aplicación del derecho comunitario para la transición energética; la necesidad de realizar una actuación coordinada, leal y eficiente, y la exigencia de un impulso más decidido en el uso de las energías renovables y la eficiencia energética por todas las regiones.
Palabras clave: Transición energética, cambio climático, competencias en energía.
ABSTRACT: Objectives: The objective of this article is to verify how the community law on energy transition is being complied with by the autonomous regions. Methodology: The methodology used starts from exposing the obligations imposed by the EU to change the energy model, the jurisprudence of the Constitutional Court on compliance with the community law and the competency titles that enable the autonomous regions for this energy transformation; to conclude with the analysis of the regulatory framework approved by the State and the regions. Results: The main results of this research are the clarification and systematization of the legal framework for the energy transition; the contributions of the Constitutional Court regarding the distribution of competences in this area; and the specification of the sectors involved and the most relevant intervention instruments available to the Autonomous Communities. Conclusions: We can summarize the main conclusions in the state and regional co-responsibility in the application of community law for the energy transition; the need for coordinated, loyal and efficient action; and the demand for a more decisive push in the use of renewable energies and energy efficiency by all regions.
Keywords: Energy transition, climate change, distribution of competences in energy.
ARTÍCULOS
La aplicación del derecho de la Unión Europea sobre transición energética por las comunidades autónomas1
The implementation of European Union law on energy transition by the autonomous regions
Isabel González Ríos isa_gonzalez@uma.es
Recepción: 08 Octubre 2023
Aprobación: 11 Enero 2024
1. LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA EN LA UNIÓN EUROPEA. 2. LA APLICACIÓN DEL DERECHO DE LA UE SOBRE TRANSICIÓN ENERGÉTICA POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS. 3. COMPETENCIAS EN MATERIA DE TRANSICIÓN ENERGÉTICA: EN ESPECIAL LAS AUTONÓMICAS. 4. MARCO NORMATIVO ESTATAL Y AUTONÓMICO: EL PASO DE UNA REGULACIÓN DESENFOCADA A OTRA ENFOCADA EN EL CAMBIO CLIMÁTICO Y LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA. 5. ORDENACIÓN Y CONTROL AUTONÓMICO DE LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA. 6. INSTRUMENTOS Y TÉCNICAS DE IMPULSO PARA LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA. 6.1. EL AUTOCONSUMO/AUTOPRODUCCIÓN. 6.2. INSTALACIONES DE CALEFACCIÓN, REFRIGERACIÓN Y OTRAS A PARTIR DE ENERGÍAS RENOVABLES. 6.3. EL SECTOR DE LA EDIFICACIÓN. 6.4. LA RENOVACIÓN DEL ALUMBRADO EXTERIOR POR RAZÓN DE EFICIENCIA ENERGÉTICA. 7. OTROS SECTORES Y MECANISMOS PARA LA TRANSICIÓN ENERGÉ- TICA. 7.1. TRANSPORTE Y MOVILIDAD SOSTENIBLE. 7.2. RESIDUOS. 7.3. CONTRATACIÓN PÚBLICA, COMUNIDADES CIUDADANAS DE ENERGÍA Y CONTROL. 8. CONCLUSIONES FINALES. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.
A pesar del uso recurrente que se hace del término transición energética, el mismo no ha sido definido en el derecho derivado de la Unión Europea (UE) en materia de energía. Ello no impide que podamos conceptuarlo como un proceso de cambio en el sector energético que conlleva la sustitución progresiva de las tradicionales energías fósiles (carbón, gas o petróleo) por energías renovables (solar –térmica y fotovoltaica–, eólica, maremotriz, geotérmica, hidráulica, procedente de la biomasa, gases de vertedero…) y la apuesta por actuaciones de ahorro y uso eficiente de la energía.
En la medida en que esa transición energética afecta a todos los sectores económicos, pues todos ellos requieren del uso de la energía, dicho proceso supone un cambio del modelo económico. Como ha sostenido Parejo Alfonso (2021, p. 44) se trata de «lograr la reconciliación ecológica del sistema económico». De ahí que haya que cuestionarse cuál es su fundamento, el porqué de este cambio. Y la respuesta la encontramos en las obligaciones internacionales asumidas por la UE –con la firma del Protocolo de Kioto y del Acuerdo de París2– de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) para limitar los efectos del cambio climático3. Pero no es esta la única causa. La reactivación económica para superar la crisis económica de 2008 y la sanitaria originada por la pandemia de la COVID-19, así como, la imperiosa necesidad de lograr la autosuficiencia energética tras la invasión rusa de Ucrania, vienen a avalar el proceso de transformación energética. En el fondo, lo que justifica la transición energética es la protección del planeta y la mejora de la vida de las personas, aspectos en los que incide la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que entre sus objetivos incluye una energía sostenible y asequible y la adopción de medidas para combatir el cambio climático4.
En este contexto, la UE viene adoptando un vasto marco normativo, con base en las competencias que le reconoce el Tratado de Funcionamiento de la UE en materia de medio ambiente (título XX) y energía (título XXI). Dos títulos competenciales en perfecta simbiosis para actuar ante el cambio climático mediante una política palanca como la energética, o integración de la política energética en la política climática, como lo denomina Bacigalupo Saggese (2021, pp. 53-59).
En ejercicio de esas competencias podemos señalar tres etapas relevantes en el camino hacia la transición energética: a) finales de la primera década de este siglo (años 2009 a 2012)5; b) finales de la segunda década de este siglo (años 2018 y 2019), momento en que se reforma el anterior marco normativo6, y c) los primeros años de la tercera década de nuestro siglo (años 2021 y 2022 y 2023), en los que se aprueban varios reglamentos comunitarios para fijar objetivos ambiciosos de descarbonización para 2050, para financiar la transición energética y la transición justa y para acelerar los proyectos de energías renovables7.
Lo que nos interesa en nuestro estudio, concretar las obligaciones que corresponden a las CC. AA en el cumplimiento de este derecho comunitario, es que en el mismo se han fijado objetivos vinculantes de introducción de energías renovables y de eficiencia energética para 2020, 2030 y el objetivo de «neutralidad climática» para 2050. La vigente Directiva 2018/2001, relativa al fomento en el uso de energías renovables establece que la cuota mínima de energías renovables en el consumo final bruto de la UE en 2030 sea de un 42,5 %8, a la vez que la Directiva 2018/2002 relativa a la eficiencia energética impone un aumento de la eficiencia energética de al menos un 32,5 % para el mismo año, objetivo esté último elevado hasta un 40,5 % en la Directiva 2023/17219. Ahondando en esos objetivos, el Reglamento (UE) 2021/1119 («Legislación europea sobre el clima») impone el objetivo obligatorio para 2030 de reducción de emisiones en al menos un 55 % respecto a los niveles de 1990 y a largo plazo, para el año 2050, el objetivo obligatorio es la neutralidad climática.
En definitiva, la transición energética entendida como la introducción de las energías renovables y la eficiencia energética (en adelante EE) en todos los sectores que requieren de energía no es un objetivo programático, sino que cuenta con objetivos de obligado cumplimiento a nivel de UE. Se necesita pues clarificar cuáles son las medidas directamente relacionadas con dicha transición energética, al margen de otras que también pueden adoptarse para reducir las emisiones de GEI (tales como el comercio de derechos de emisiones, los sumideros de carbono…). El hecho de que existan otros mecanismos diferentes para reducir dichas emisiones y que la neutralidad climática que impone la legislación europea sobre el clima suponga que las emisiones netas sean cero en 2050 (o sea, que se compensen las emisiones con las absorciones), son muestra de que la normativa comunitaria no ha impuesto la eliminación total de emisiones de GEI a largo plazo. Ello refleja la complejidad de concretar las decisiones que deben adoptar por los Estados miembros, máxime en los Estados compuestos, para garantizar el cumplimiento del derecho comunitario.
El objetivo de neutralidad climática debe alcanzarse mediante la intervención de las instituciones comunitarias y los Estados miembros para la consecución colectiva del mismo (art. 2.2 Reglamento 2021/1119). Los planes nacionales de energía y clima se conciben como mecanismo clave de gobernanza10. A su vez, la normativa comunitaria contiene referencia a que los Estados garanticen la colaboración regional y local en los objetivos comunitarios11. Esta exigencia supone a nivel interno que tanto el Estado, las CC. AA. como los entes locales, respetando la distribución de competencias que impone el bloque de constitucionalidad, vienen obligados a adoptar medidas para favorecer la introducción de las energías renovables y del ahorro y la EE enprode la transición energética.
El problema que plantea cumplir el citado objetivo es que se ven afectados todos los sectores económicos (el sector eléctrico, la edificación, la industria, el transporte, los productos que consumen energía…), que se requiere de un importante impulso normativo y económico y que –como veremos– las tres entidades territoriales ostentan competencias que se ven afectadas en la citada transición energética. Para resolver estas trabas vamos a clarificar el papel que corresponde a las CC. AA. en la comentada transformación energética y el desarrollo normativo que hasta el momento han realizado, sirviéndonos el mismo para concretar –en el marco de la regulación básica del Estado– los ámbitos y medidas en los que vienen interviniendo.
Con carácter general, el derecho comunitario forma parte del ordenamiento jurídico interno y goza de primacía normativa sobre cualquier norma interna (ley o reglamento) que lo contradiga. Lo mismo es predicable del derecho de la UE referido a la transición energética, recogido en reglamentos, directivas, decisiones y recomendaciones. Cada uno de ellos –como sabemos– con un especial régimen de vinculación (art. 288 TFUE). Los reglamentos comunitarios en materia de clima y energía son directamente aplicables, sin perjuicio de que el propio reglamento condicione su aplicación a la adopción de mecanismos de ejecución; por su parte, las directivas comunitarias –que abundan en temas energéticos– requieren de su trasposición al derecho interno, sin perjuicio de su efecto directo en caso de incumplimiento del plazo de trasposición y siempre que contengan previsiones claras y concretas, cuestión que suele darse en el ámbito que analizamos.
Ahora bien, en un Estado descentralizado como el nuestro, ¿a quién le corresponde la aplicación del derecho de la UE en materia de transición energética? Siguiendo la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional hemos de afirmar que, en los casos en que los reglamentos comunitarios prevean su desarrollo y ejecución por normas internas y en el supuesto de trasposición de directivas comunitarias debe respetarse la distribución de competencias internas en materia de clima (medio ambiente) y energía u otras materias relacionadas. Así, la trasposición y ejecución del derecho de la UE corresponde al Estado y/o a las CC. AA. según la distribución constitucional y estatutaria de competencias (STC 148/1998, STC 215/2014, 15/2018, entre otras)12. Ahora bien, corresponde al Estado garantizar la aplicación y cumplimiento del derecho comunitario. Concretamente, respecto a la ejecución o cumplimiento de las obligaciones asumidas en el Acuerdo de París, la STC 87/201913 recuerda que la inactividad del Estado no impide a las CC. AA. aprobar medidas, siempre en el ámbito de sus competencias; sin embargo, las CC. AA. no pueden apoyarse en un Tratado internacional para disponer de forma unilateral de las obligaciones asumidas por España en el mismo –como división de una «cuota alícuota» de las obligaciones internacionales–.
El cumplimiento del derecho de la UE en el Estado de las autonomías no está exento de problemas. A regular el reparto de responsabilidades en caso de que se produzcan incumplimientos (por la Administración central, CC. AA., corporaciones locales y administraciones de la Seguridad Social y otros entes del sector público) se dedica la disposición adicional segunda de la Ley 2/2012, de 27 abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, desarrollada por el Real Decreto 513/2013, de 5 de julio, por el que se regulan los criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del derecho de la Unión Europea, para garantizar que las autonomías ejercen sus competencias respecto al cumplimiento del derecho comunitario. El art. 3 de esta norma se refiere a los casos en que el Estado español sea sancionado por las instituciones europeas (multa, corrección financiera, minoración de fondos…) debido a un incumplimiento del derecho de la UE (por transposición tardía o incorrecta de directivas, adecuación tardía o incorrecta de la normativa autonómica a la legislación básica estatal dictada en cumplimiento del derecho de la Unión Europea, mantenimiento en vigor o aprobación de normas contrarias al derecho de la UE, etc.); como vemos, incumplimientos que pueden ser imputables a las CC. AA.
La existencia de competencias compartidas entre el Estado y las CC. AA. en la materia que venimos analizando, y la responsabilidad del Estado en la garantía del cumplimiento del derecho comunitario, justifican sobremanera la aplicación de los principios de cooperación, colaboración, coordinación, lealtad institucional14 y de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera15. Principios que deben tenerse en cuenta tanto en el ejercicio de las competencias como en la posterior ejecución de la normativa que se apruebe al respecto16. Precisamente, el principio de cooperación ha fundamentado los acuerdos celebrados por el Estado y las CC. AA. respecto a la aplicación del derecho comunitario17. A esa actuación coordinada de las distintas instancias con competencias en la materia ha contribuido la aprobación de instrumentos de financiación, como el Reglamento (UE) 2021/241, 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, con el que la UE se ha comprometido a destinar el 30 % del presupuesto del periodo 2021 a 2027 a proyectos sobre transición energética y clima, y el Reglamento (UE) 2021/1056, de 24 de junio de 2021, por el que se establece el Fondo de Transición Justa, con el que pretende apoyarse a las regiones más perjudicadas con la transición energética (p. ej. regiones mineras)18. En todo caso, como ha sostenido Palomar Olmeda (2021, pp. 23-72), las relaciones interadministrativas se revelan clave en el proceso de articulación de competencias en materia de cambio climático y transición energética.
Teniendo en cuenta que el derecho de la UE sobre transición energética se traspone y se desarrolla en función de la distribución de competencias entre el Estado y las CC. AA. y, en su caso, de los entes locales, vamos a referirnos a la misma.
Como hemos avanzado, las competencias sobre «transición energética» a nivel de UE se enmarcan en materia de energía y medio ambiente, lo que se reproduce a nivel nacional. La energía es una materia de competencia compartida entre el Estado y las CC. AA., de tal manera que el Estado ostenta la competencia básica sobre «régimen minero y energético» (art. 149.1. 25.ª CE) y las CC. AA. tienen el desarrollo normativo y ejecución. Así, algunos estatutos de autonomía hacen referencia específica al «fomento de las energías renovables y eficiencia energética» (Andalucía, Cataluña o Canarias). Pero en la transición energética, entendida como el abandono progresivo de las energías fósiles por las energías limpias, se ve implicado el título competencial sobre protección del medio ambiente (art. 149.1.23.ª CE), dado que tiene como objetivo la «descarbonización», por lo que las competencias compartidas se ven reforzadas. A su vez, la relevancia que la producción y distribución de la energía tiene para el adecuado funcionamiento de la actividad económica exige tener en cuenta también la competencia estatal básica sobre planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13.ª CE)19.
Pero, sin duda, lo que dota de mayor complejidad a la clarificación de la distribución de competencias en este tema es su concurrencia con otras materias (ordenación del territorio y urbanismo, edificación, transporte y movilidad, residuos, contratación pública…), donde la intervención pública debe ser especialmente intensa si se quiere cambiar el modelo energético. A ello se suma el reconocimiento de competencias a los municipios (art. 25 de la Ley 7/1985 Reguladora de las Bases del Régimen Local), que les permite adoptar medidas en ámbitos estrechamente relacionados con la transición energética (conservación y rehabilitación de la edificación, planeamiento urbanístico, protección del medio ambiente, control del tráfico y de la movilidad). Teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional ha sostenido que la legislación estatal y autonómica, en su respectivo ámbito de competencias, deben atribuir competencias a los entes locales en dichas materias para garantizar la autonomía local constitucionalmente garantizada (entre otras, STC 930/2021, de 28 de junio). Esta atribución múltiple de competencias impone –en palabras de Galera Rodrigo– determinar la competencia para el establecimiento y ejecución de las medidas climáticas, a la vez que conlleva problemas de gobernanza o colaboración interadministrativa (Galera Rodrigo, 2018, pp. 217-224; 2021, pp. 15-17).
La variedad de títulos competenciales que concurren en materia de transición energética, que justifica la intervención de todas las instancias territoriales, y la pluralidad de sectores que requieren de normas específicas que faciliten el cambio del modelo energético, dan muestra de la dificultad que tiene clarificar hasta dónde puede llegar la regulación autonómica en la materia. A ello se suma la detallada regulación que la UE realiza en algunos ámbitos sobre clima y energía –que deja escaso margen a los propios Estados miembros–, orientación que también percibimos en la legislación básica estatal, lo que Casado Casado ha denominado recentralización de competencias20.
Conviene, pues, que nos refiramos a algunos conflictos competenciales resueltos por el Tribunal Constitucional (TC) en los que se clarifican las competencias prevalentes y los ámbitos reservados a las CC. AA. en materias referidas a un modelo energético sostenible. Cabe destacar el reconocimiento que realiza el Tribunal Constitucional de la denominada «afectación transversal» de la competencia estatal sobre protección ambiental, que le habilita para imponer límites específicos o puntuales a las actividades sectoriales de competencia autonómica siempre que tengan como finalidad la preservación y mejora ambiental y no conlleven una regulación de mayor alcance (STC 101/2005 y STC 102/2013)21. El TC fundamenta en esa cláusula de «afectación transversal» la regulación estatal sobre un uso eficiente de la energía en el ámbito urbano, en el que concurren las competencias en materia de urbanismo y protección del medio ambiente. Para el Alto Tribunal, la determinación de un modelo territorial y urbanístico que propicie la movilidad sostenible y el fomento de las energías renovables y la EE es competencia de las CC. AA., lo que no impide al Estado establecer una directriz básica que propicie ese modelo, aunque no puede imponer un determinado modelo territorial o urbanístico (SSTC 141/2014 y 75/2018, de 5 julio)22.
Otro aspecto íntimamente relacionado con el urbanismo son las exigencias de conservación y de EE que afectan a la edificación. Nuevamente en esta materia se interrelacionan, por un lado, las competencias sobre urbanismo y, por otro lado, las de energía y medio ambiente. El TC ha considerado que un instrumento típicamente energético como el «certificado de eficiencia energética» puede inscribirse en los títulos competenciales del Estado sobre protección del medio ambiente y bases del régimen energético; pero en esos títulos competenciales no cabe amparar la regulación de los aspectos sobre conservación de la edificación ni sobre accesibilidad, que corresponden al plano propiamente urbanístico (STC 143/2017)23.
Adentrándonos en aspectos más directamente relacionados con el título competencial de energía, el TC ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el autoconsumo eléctrico (que incide en el uso de las energías renovables) o sobre el cambio climático (aspecto en el que el uso de energías limpias y de la EE son claves). Así, el autoconsumo eléctrico se ha considerado que forma parte de la ordenación básica del suministro eléctrico y de su régimen económico, siendo competencia estatal ex art. 149.1.13.ª y 25.ª CE (STC 60/2016, fj. 3; STC 72/2016, fj. 3, STC 205/2016, fj. 3), y ha reconocido un muy estrecho margen competencial a las CC. AA., centrado principalmente en la posibilidad de regular el autoconsumo colectivo y el registro administrativo de autoconsumo eléctrico (STC 68/2017)24.
Pero, sin duda, donde el TC se ha referido con más claridad respecto a los títulos competenciales que se ven afectados en materia de transición energética ha sido con motivo del recurso de inconstitucionalidad contra la Ley catalana de Cambio Climático, resuelto en la STC 87/201925. Como afirma el TC, la ley tiene una vocación de transformación del sistema industrial, económico y energético de Cataluña, marcando objetivos concretos de reducción de emisiones y de transición energética. Por lo tanto, se observa la vinculación clara de la regulación autonómica sobre cambio climático con la transición energética. El TC sostiene que el cambio climático no es un título competencial específico e identifica tres títulos competenciales con incidencia en dicha materia: protección del medio ambiente, energía y planificación de la actividad económica, títulos todos ellos en los que al Estado le corresponde la regulación de las bases y a las CC. AA. el desarrollo normativo, pero afirma que será en la regulación específica de cada materia incluida en la ley autonómica y en el contraste con la competencia estatal donde podrá determinarse si la regulación de la ley autonómica vulnera las bases establecidas por el Estado.
Descendiendo a materias concretas objeto de regulación en esta ley de cambio climático de Cataluña, el TC sostiene que la regulación autonómica para alcanzar un modelo energético cien por cien renovable contiene medidas (cierre de centrales nucleares en 2027, reducción del consumo de combustibles fósiles al 50 % en 2030 y a cero en 2050…) contrarias a la legislación básica del Estado. Concretamente, concluye el TC afirmando que las CC. AA. no pueden decidir libre, aislada e individualmente cómo afrontan la transición energética y la fecha en que debe conseguirse. Por lo que respecta a los edificios de consumo casi nulo de energía, reconoce la competencia estatal para definir este tipo de edificios –sin que las CC. AA. puedan reproducir el concepto en sus normas de desarrollo– y los requisitos básicos o mínimos que deben cumplir. Ello no impide que las CC. AA. puedan desarrollar ese común denominador normativo sobre la eficiencia energética de los edificios; o dicho en otros términos, puedan apostar por «la elevación del estándar fijado al respecto por las normas estatales, que puede perfectamente encuadrarse en sus competencias de desarrollo en materia de medio ambiente y de fomento de la eficiencia energética».
De este último pronunciamiento jurisprudencial se deduce que los títulos competenciales más directamente afectados en materia de transición energética y cambio climático son energía, protección del medio ambiente y planificación general de la actividad económica, ámbitos todos ellos de competencia compartida entre el Estado y las CC. AA. Habrá que estar a la concreta regulación para clarificar la competencia predominante, al margen de las concreciones que ha realizado el TC.
A nivel interno, a pesar de que el Estado ostenta competencias básicas sobre protección del medio ambiente y sobre el régimen energético, no ha aprobado una ley básica centrada exclusivamente en la transición energética, entendida como la sustitución de las energías fósiles por las energías renovables y el ahorro y la eficiencia energética. Esta falta de integración en una norma básica estatal de los ámbitos de intervención que abarca la transición energética dificulta el desarrollo normativo que pueden realizar las CC. AA. y la concreción de las competencias que en este ámbito se atribuyen, en su caso, a los entes locales. Como ha sostenido Jiménez Blanco, la transición energética presenta una importante complejidad normativa (Jiménez Blanco y Carrillo de Albornoz, 2020, p. 284). El tránsito hacia el uso de energías no contaminantes ha sido regulado –en un primer momento– en la normativa sectorial (legislación del sector eléctrico, de hidrocarburos –con la regulación de los biocarburantes–, de edificación, del alumbrado exterior…), sin una clara vinculación entre los objetivos climáticos y energéticos. De ahí lo que denominamos una regulación desenfocada en este ámbito. Solo tres CC. AA., como después expondremos, aprobaron una legislación específica para favorecer la transición energética a través del fomento de las energías renovables.
Esta situación de falta de identificación regulatoria de dicha metamorfosis energética ha venido a paliarse con la aprobación de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de Cambio Climático y Transición Energética (en adelante LCCTE)26, que en gran parte de su articulado se refiere a la transición energética27, aunque también regula aspectos más vinculados al cambio climático (adaptación, gestión del agua y del dominio público marítimo terrestre, planificación territorial y urbanística, seguridad alimentaria, etc.), no directamente relacionados con dicha transición. Esta norma deja en manos de la planificación, concretamente del PNIEC, la articulación de las materias que constituyen o integran dicha transición energética. Y ello, en un «entendimiento unilateral de la colaboración interadministrativa» –como ha sostenido López Ramón (2021, p. 92)– o en un insuficiente modelo de gobernanza multinivel, como ha expuesto Mora Ruíz (2022, p. 667). A pesar de que la LCCTE no se centre exclusivamente en los ámbitos que abarca la transformación energética, lo cierto es que con esta legislación básica del Estado se da un correcto enfoque al tema. Y ello, al aunar en torno al objetivo de la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, la regulación sobre cambio climático y transición energética.
La ausencia de una ley estatal básica que aborde de forma específica el fomento del uso de las energías renovables y la EE obliga a las CC. AA. a tener en cuenta una vasta y poliédrica regulación estatal al desarrollar sus competencias compartidas en materia energética y al ejercer competencias exclusivas conexas. Sin ánimo de ser exhaustivos, entre las citadas normas estatales, las más directamente relacionadas con la introducción de las energías renovables y de la eficiencia energética son, por un lado, las referidas al sector energético (la Ley de Economía Sostenible, la Ley del Sector Eléctrico o la Ley de Hidrocarburos)28 y, por otro lado, las normas que regulan la penetración de las energías limpias en sectores como la edificación29, el urbanismo y la renovación urbana30 o el transporte y la movilidad31.
Dentro de este marco, algunas CC. AA. han dictado su propia legislación sobre cambio climático y transición energética, contribuyendo a dar visibilidad al tema. Tal es el caso de Cataluña, Andalucía, Islas Baleares, Navarra, la Comunidad Valenciana y Canarias32. A su vez, CC. AA. como Andalucía, Castilla-La Mancha y Murcia33 pusieron el foco de forma más específica en la transición energética, sin integrar en su regulación la perspectiva del cambio climático, legislando sobre el fomento de las energías renovables incluso antes de que el legislador comunitario aprobada en 2009 la primera directiva sobre fomento en el uso de las energías renovables. A ellas se han sumado País Vasco y Aragón34. A este marco normativo autonómico hay que añadir la aprobación por algunas autonomías de normas para acelerar el despliegue de las energías renovables, a que nos referimos más adelante.
Por su parte, las entidades locales tienen reconocida competencia normativa para aprobar ordenanzas sobre uso de energías renovables y EE en virtud de su vinculación negativa a la ley, en el marco de la normativa estatal y autonómica (STS de 22 de mayo de 2015)35.
A esta amplia normativa referida a la transición energética hemos de unir la relativa al fomento de este proceso. En el marco del conocido como Next Generation EU se aprueba a nivel nacional el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia36, con el que se están financiando proyectos dirigidos a la introducción de las energías renovables y de la EE en diferentes sectores económicos. Algunas CC. AA. están aprobando normativa de desarrollo de esa normativa básica del Estado (Islas Baleares, Andalucía, Extremadura, entre otras).
Dos formas de intervenir para lograr la transición energética de que disponen las CC. AA. son la ordenación del fenómeno a través de un marco normativo propio, al que ya hemos hecho referencia, y su planificación. La planificación autonómica para la transición energética debe realizarse en el marco del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-203037. Ahora bien, la cuestión se complica por la incidencia directa que en ese proceso hacia la descarbonización tienen otras planificaciones, como la territorial y urbanística o las sectoriales. La coordinación entre planificaciones del Estado y autonómicas se hace en este ámbito imprescindible, sobre todo dado el impacto que la penetración de energías renovables tiene en la planificación vinculante del sector eléctrico y gasista.
Por otro lado, el régimen de control autorizatorio y ambiental respecto a las nuevas instalaciones38, donde predomina la actuación autonómica, se ha visto simplificado por imperativo de la UE39, y acelerado tras la invasión rusa de Ucrania (por la necesidad de fomentar el uso de energías renovables en detrimento del gas ruso)40. Medidas adoptadas por el Estado para simplificar el procedimiento autorizatorio, como el procedimiento de afección ambiental, sin ser obligatorio para las CC. AA., sin duda abre una vía tanto a su aplicación supletoria como al uso de instrumentos similares. En esta línea las legislaciones autonómicas sobre cambio climático regulan los proyectos prioritarios de energías renovables para darles un impulso preferente y una tramitación urgente41.
A ese impulso a la agilización y simplificación en los procedimientos autorizatorios se suma la laxa doctrina de Tribunal Supremo en torno al principio de no regresión, no admitiendo su vulneración por simple modificación normativa del planeamiento y exigiendo su plasmación efectiva sobre el suelo (STS 22 de marzo de 2023)42, lo que nos lleva a una situación de hechos consumados que puede poner en riesgo la protección ambiental en pro de una política desenfrenada de apuesta por las energías renovables.
Como consumidores de energía, las CC. AA. pueden intervenir en esta materia para favorecer la introducción de las energías renovables y una mejora en la eficiencia y ahorro energético mediante variados instrumentos: a) a través del autoconsumo eléctrico; b) con instalaciones técnicas de energías renovables; c) con una edificación energéticamente eficiente; d) mediante rehabilitación urbana por razones de eficiencia energética, y e) actuando sobre el alumbrado exterior. En todos estos ámbitos la colaboración y actuación de las entidades locales resulta decisiva.
El autoconsumo eléctrico entendido como la producción de electricidad para consumo propio se regula de forma extensa en la normativa estatal, en el art. 9 de la LSE de 2013 y en el Real Decreto 244/2019, de 5 de abril43. Quizás la principal innovación regulatoria sea la eliminación del pago de cargos y peajes por la energía autoconsumida procedente de energías renovables y cogeneración (el conocido como «peaje de respaldo»)44 y, más recientemente, las medidas destinadas a favorecer dicho consumo eléctrico sostenible (liberación de capacidad y aumento de capacidad de acceso para autoconsumo, incremento de la distancia para instalaciones de plantas generadoras de electricidad, etc.)45.
El limitado ámbito de actuación que en esta materia reconoce el TC a las CC. AA. (centrado en la regulación del autoconsumo colectivo y del registro administrativo de autoconsumo –STC 68/2017–), no impide ni su aplicación en los edificios públicos ni que las CC. AA. que cuentan con legislación sobre cambio climático contengan previsiones al respecto. En este sentido se vienen refiriendo al autoconsumo en edificios autonómicos, a medidas normativas que fomenten el autoconsumo en granjas agrícolas y ganaderas y en los nuevos desarrollos urbanísticos, a la participación autonómica en sociedades mercantiles de autoproducción de energía y a la obligación de generación solar fotovoltaica en determinados aparcamientos y edificios públicos y privados. La Comunidad Foral de Navarra contiene referencia específica al autoconsumo a partir de la biomasa y Aragón apuesta por el consumo de energía de cercanía, concepto más amplio que el de autoconsumo. Y, en todo caso, dichas regulaciones autonómicas insisten en la necesidad de otorgar incentivos para favorecer esta actividad de autoproducción eléctrica.
Teniendo en cuenta que, más allá de las exigencias básicas que impone el CTE de generación mínima de energía eléctrica a partir de energías renovables para ciertos edificios, el autoconsumo es una opción, las CC. AA. pueden realizar una regulación mucho más exigente en cuanto a la imposición y fomento de este régimen de autoproducción, siempre respetando el régimen administrativo, técnico y económico impuesto en la legislación básica del Estado.
Las instalaciones térmicas definidas como instalaciones fijas de climatización (calefacción, refrigeración y ventilación) y de producción de agua caliente sanitaria, destinadas a atender la demanda de bienestar térmico e higiene de las personas, y las interconexiones a redes urbanas de calefacción y refrigeración y los sistemas de automatización y control, cuentan con una regulación dispersa en la UE. Así, hacen referencia a las mismas: la directiva de eficiencia energética de los edificios, cuya reforma por la Directiva 2018/844 modifica el concepto de instalación técnica, exige eficiencia energética para estas instalaciones y realiza una detallada regulación sobre la actividad de inspección de las instalaciones de calefacción y de aire acondicionado; la directiva de eficiencia energética, en su reforma por la Directiva 2018/2002 regula exigencias para los contadores de calefacción, refrigeración y agua caliente sanitaria, exigiendo su lectura remota e imponiendo nuevas exigencias en la facturación46; y la Directiva 2018/2001, sobre fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, que contiene una detallada previsión sobre la integración de las energías renovables en el sector de la calefacción y refrigeración con imposición de objetivos obligatorios y progresivos. A nivel interno, además de la genérica referencia que contiene la LCCTE sobre la posibilidad de que las Administraciones públicas incentiven la calefacción y refrigeración de cero emisiones en las rehabilitaciones de viviendas (art. 8.5), el específico marco normativo se contiene en la LOE, en el CTE y en RITE, normativa básica del Estado. Tanto el CTE como el RITE se han reformado en los años 2022 y 2021, respectivamente, para acoger algunas de las reformas introducidas en las citadas directivas comunitarias.
En esta materia, las CC. AA., además del obligado cumplimiento de esa normativa básica estatal en cuanto a sus instalaciones térmicas en edificios nuevos –que se reformen o cuando las mismas se modifiquen–, pueden en su propia normativa aumentar las exigencias mínimas de EE que impone la normativa básica del Estado47. En esta línea, las legislaciones autonómicas sobre cambio climático y transición energética insisten en que en el ejercicio de las competencias en materia de urbanismo y vivienda la propia comunidad autónoma y los entes locales promuevan entre los profesionales de la construcción el uso de las energías renovables en las instalaciones de calefacción, refrigeración y agua caliente sanitaria (Cataluña, Comunidad Valenciana) o en la renovación de la edificación pública procedan a renovar un porcentaje de instalaciones de climatización (Canarias)48.
La edificación es un sector altamente consumidor de energía que se regula en normativa estatal básica pormenorizada49, en el marco de la Directiva 2010/31/UE. En dicha normativa encontramos varios instrumentos de obligado cumplimiento para los edificios públicos autonómicos y para la regulación de desarrollo que las CC. AA. dicten en ejercicio de sus competencias. Los más destacados son:
a) El cumplimiento de las exigencias básicas de ahorro de energía aplicables a la edificación50.
Esas exigencias mínimas son obligatorias para edificios nuevos y para las reformas en los edificios existentes (ampliación, reforma o cambio de uso), sean públicos o privados51, pudiendo las CC. AA. elevar esas exigencias mínimas de eficiencia energética de la edificación en ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo en materia de medio ambiente y eficiencia energética (STC 87/2019)52. Para ello, pueden introducir más exigencias sobre uso de energías renovables (tanto para la producción de electricidad como para calefacción/refrigeración), con atención especial a los edificios en riesgo de pobreza energética.
En esta línea, las legislaciones autonómicas de cambio climático y transición energética disponen que las medidas que se adopten en urbanismo y vivienda irán orientadas a un modelo urbanístico que priorice los edificios de consumo energético casi nulo y el uso de las energías renovables en la edificación, la incorporación en cubiertas de sistemas fotovoltaicos, los planes de gestión energética, realización de auditorías energéticas, etc.53.
b) La exigencia de contar con el certificado de eficiencia energética del edificio.
Su vigente regulación la encontramos en el Real Decreto 390/2021 –que constituye el tercer reglamento básico del Estado en la materia–, en desarrollo de la Directiva 2010/31/UE. Este reglamento ha ampliado de forma considerable el ámbito subjetivo de aplicación. Según sus previsiones, los edificios que pudieran vender, alquilar o construir las CC. AA., los de su titularidad u ocupados por sus Administraciones u organismos dependientes, con superficie útil superior a 250 m2, los edificios que reformen o amplíen (en determinadas condiciones), entre otros, deberán disponer del certificado de eficiencia energética. Con la nueva regulación se pretende que dicho certificado sea un mecanismo que favorezca la renovación de la edificación existente a largo plazo para mejorar su EE, siguiendo los postulados de la Directiva 2018/84454.
Esa regulación estatal básica encuentra su anclaje constitucional en las competencias sobre energía y medio ambiente (SSTC 5/2016 y 143/2017)55, lo que no impide que las CC. AA. puedan desarrollar esa normativa básica aumentando los estándares mínimos en ejercicio de sus competencias sobre desarrollo normativo en materia de protección del medio ambiente y energía. Ello se puede traducir en una regulación autonómica que aumente el tipo y número de edificios que deben obtener el certificado de eficiencia energética.
Así, si observamos las legislaciones de cambio climático y transición energética dictadas con posterioridad a esta regulación estatal básica de 2021, la legislación de cambio climático y transición energética navarra de 2022 ha ampliado los edificios que deben contar con el citado certificado, imponiendo fechas límites para mejorar la calificación energética de ciertas edificaciones o exigiéndola para poder otorgar la licencia de primera ocupación o final de obras; por su parte, la legislación de cambio climático y transición ecológica de la Comunidad Valenciana de 2023 remite al reglamento autonómico la información adicional que deben incluir los certificados de EE (sobre gasto energético del edificio, informe de propuestas de mejora y orden de prioridad y estimación de los plazos de recuperación de la inversión)56.
c) El deber legal de conservación de la edificación y la rehabilitación edificatoria por razón de eficiencia energética constituyen dos medidas al servicio de las CC. AA. para contribuir a la transición energética.
Las CC. AA. como titulares de edificios públicos deben respetar el deber de conservación de la edificación que impone el TRLS y RU. Esa conservación conlleva la necesidad de mantener las condiciones de ahorro de energía que fueron exigidas en la construcción y, en caso de ser un edificio que deba disponer del certificado de eficiencia energética se contará con propuestas para la mejora de su calificación.
Al mismo tiempo, en ejercicio de las competencias en materia de urbanismo que ostentan las regiones, a estas les corresponde regular la inspección de la edificación en aspectos referidos a su conservación y accesibilidad (STC 143/2017)57. Y teniendo en cuenta que el Real Decreto 390/2021 exige que los edificios sujetos a inspección técnica deben disponer del certificado de eficiencia energética, corresponde a las legislaciones urbanísticas regular las citadas inspecciones técnicas (respetando las competencias del municipio), en las que se debe incluir el control de la conservación, accesibilidad y EE.
Por lo que respecta a la rehabilitación de la edificación existente para mejorar su eficiencia energética (González Ríos, 2021a, pp. 82-121), el TC ha admitido una competencia estatal restringida, que en todo caso no le habilita para imponer obligatoriamente la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, regeneración y renovación urbanas, ni los criterios para priorizar dichas actuaciones, por cuanto ello vulnera las competencias autonómicas de ordenación y ejecución urbanísticas (STC 143/2017). Esa limitada competencia no ha impedido al Estado referirse en el art. 8 de la LCCTE a la rehabilitación de edificios para lograr una alta eficiencia energética, teniendo en cuenta las exigencias impuestas por la UE58, así como aprobar la Ley 10/2022, de medidas urgentes para impulsar la actividad de rehabilitación edificatoria,en la que se recogen medidas para impulsar la rehabilitación edificatoria para la mejora de la EE59.
La competencia exclusiva de las CC. AA. en materia de urbanismo y de desarrollo de la legislación básica sobre energía y medio ambiente las habilita para regular la rehabilitación para la descarbonización de la edificación. En esta línea, las legislaciones urbanísticas autonómicas contienen previsiones más o menos desarrolladas sobre rehabilitación de la edificación, que si bien en algunos supuestos no se vinculan directamente con reformas para mejorar la EE, sin embargo, cabe interpretar que dicho objetivo queda plasmado en las exigencias que estas normas incorporan de ejecución de actuaciones conforme al principio de desarrollo sostenible y de EE y las previsiones más concretas sobre implantación de energías renovables o para ahorrar energía.
Las referencias a la rehabilitación de la edificación para mejorar el consumo energético hemos de complementarlas con lo dispuesto en las legislaciones sobre cambio climático y transición energética aprobadas por algunas CC. AA., en las que se contiene una remisión para que las legislaciones urbanísticas prioricen la rehabilitación y los edificios de consumo casi nulo de energía.
Las competencias compartidas del Estado y las CC. AA. sobre protección del medio ambiente y régimen energético (art. 149.1. 23.ª, 25.ª CE) les habilitan para regular la sostenibilidad energética en el uso del alumbrado exterior. También los municipios ostentan competencias en esta materia (el tema ha sido tratado por González Ríos, 2021b, pp. 231-254 y Castro López, 2016, pp. 195-219); más concretamente la LBRL les atribuye competencias sobre medio ambiente urbano, entre las que incluye «la protección contra la contaminación lumínica y atmosférica en las zonas urbanas»60.
Partiendo de esta distribución de competencias, la regulación para lograr un alumbrado exterior energéticamente sostenible la encontramos en una pluralidad de normas relacionadas tanto con la protección ambiental como con el sector energético. Así, en la Ley de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera61, en el Reglamento de Eficiencia Energética en Instalaciones de Alumbrado Exterior de 200862, reglamento estatal de naturaleza básica, y en la normativa autonómica y ordenanzas locales sobre eficiencia energética y prevención de la contaminación lumínica. Aunque no todas las CC. AA. cuentan con normativa sobre protección del cielo nocturno o de lucha contra la contaminación lumínica, aquellas que disponen de ella contienen importantes limitaciones y restricciones al uso del alumbrado público que contribuye a una mayor EE. Por tanto, como complemento de la normativa básica estatal, las CC. AA. pueden incidir en el ahorro energético con medidas respecto del uso del alumbrado exterior.
Tampoco las legislaciones sobre cambio climático y transición energética de las CC. AA. han obviado el tema. Así, contienen referencia a la eficiencia energética del alumbrado exterior: Andalucía, que dispone que los planes municipales contra el cambio climático contendrán actuaciones para optimizar el alumbrado público –art. 15– y medidas para el fomento de la EE en dicho alumbrado –art. 36–; las Islas Baleares, que regula el alumbrado público para minimizar el consumo –art. 38–; Navarra alude de forma extensa a la EE en el alumbrado exterior –art. 43–; la Comunidad Valenciana lo hace en el art. 40 con remisión a la normativa sobre protección del cielo nocturno; también Canarias se refiere al alumbrado público para remitirse a la legislación aplicable –art. 64–.
Como vemos, la sostenibilidad energética del alumbrado exterior es una cuestión tratada tanto en la normativa estatal básica ambiental como en la normativa específica autonómica sobre protección contra la contaminación lumínica y en la normativa sobre cambio climático y TE. Sin embargo, al margen del Reglamento básico del Estado no todas las CC. AA. cuentan con normativa para la protección contra la contaminación lumínica ni todas tienen legislación sobre cambio climático y transición energética.
El transporte, junto a la edificación, es uno de los sectores que más energía consume63, por lo que ha sido objeto de una atención especial a nivel normativo respecto a la aplicación de medidas de sostenibilidad energética. Estas medidas van referidas, por una parte, a la introducción de energías alternativas en el transporte, entre las que se sitúan las energías renovables (biocombustibles), y se presta también una atención especial a las infraestructuras adecuadas para la implementación de energías alternativas. Por otro lado, se atiende también a la movilidad sostenible64.
La UE ha impuesto como objetivo obligatorio introducir una cuota mínima de introducción de energías renovables en el consumo final de energía en el transporte del 14 % en 2030 (Directiva 2018/2001), mediante el aumento del uso de los biocarburantes y de la electromovilidad. A su vez, el Reglamento (UE) 2023/851 ha prohibido a partir de 2035 la venta de vehículos ligeros (turismos y furgonetas) con motor de combustión de gasolina o diésel, lo que va a suponer un importante impulso a la electrificación del transporte65.
A nivel nacional, la materia transporte y movilidad concita competencias estatales, autonómicas y locales, y ha sido objeto de una abundante normativa estatal dictada con base en varios títulos competenciales predominantes: el de bases de régimen energético (art. 149.1.25.ª), la protección ambiental (art. 149.1.23.ª) y bases y coordinación de la actividad económica (art. 149.1.13.ª). Sin embargo, no contamos aún con una ley de movilidad sostenible66, aunque la Ley de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, la Ley de Economía Sostenible o la Ley de Cambio Climático y Transición energética contienen previsiones sobre los planes de movilidad y la reducción de emisiones contaminantes en el transporte67.
Por otro lado, en cuanto al uso de los biocombustibles y la implantación de vehículo eléctrico hemos de estar a lo dispuesto en la Ley 34/1998, de Sector de Hidrocarburos y reglamentos básicos de desarrollo que vienen estableciendo los objetivos de penetración anuales de biocarburantes (disposición adicional decimosexta) (Véase, González Ríos y Ávila Rodríguez, 2023, pp. 499-544), y la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que liberaliza la actividad de recarga de vehículos eléctricos. A nivel reglamentario se han desarrollado las condiciones técnicas para la implantación de infraestructuras para combustibles alternativos (Real Decreto 639/2016, de 9 de diciembre) y la actividad de prestación de servicios de recarga energética de vehículos eléctricos (Real Decreto 184/2022, de 8 de marzo)68. La incidencia de esta regulación en el mercado energético refuerza las competencias estatales básicas sobre energía.
Ahora bien, también las CC. AA. que han aprobado legislación sobre cambio climático y transición energética se han referido a las medidas a adoptar en materia de transporte y movilidad sostenible: fomento del transporte público y sin emisiones, actuación sobre infraestructuras, electrificación del transporte, desincentivo al transporte privado, planes de movilidad, sustitución de vehículos públicos de combustión por vehículos libres de emisiones, políticas de aparcamientos favorables para vehículos de cero emisiones, entre otras. Incluso, algunas CC. AA. han aprobado sus propias legislaciones sobre transporte y movilidad sostenible69.
Los residuos se consideran como uno de los sectores difusos en los que es necesario controlar las emisiones de gases de efecto invernadero (entre otros, Conde Antequera, 2015, pp. 229-244). Las CC. AA. ostentan competencias en la materia, las cuales se han detallado en el art. 12 de la Ley 7/2022 de 8 de abril, de Residuos y Suelos Contaminados para una Economía Circular. Diferentes tipos de desechos pueden aprovecharse como energía renovable, aunque su valorización energética se sitúa en la jerarquía de residuos por debajo de la reutilización y reciclado, y por encima de la eliminación.
La importancia que en la transición energética tienen los residuos se ha puesto de manifiesto en la LCCTE, que insta al Gobierno a fomentar los gases renovables procedentes de residuos orgánicos o subproductos de origen animal o vegetal (art. 12), a la vez que considera la economía circular como un instrumento al servicio de la descarbonización de la economía (disposición adicional quinta).
También las legislaciones autonómicas sobre cambio climático y transición energética se vienen refiriendo al papel de los residuos en el proceso de transición hacia el uso de energías limpias (en la planificación de la gestión de residuos se debe tener en cuenta su impacto sobre el cambio climático; el uso de los residuos para su valorización energética; su uso para la producción de biocombustibles…).
Entre los instrumentos que pueden utilizarse de manera transversal por las CC. AA. para un uso eficiente de la energía se encuentran: a) la contratación pública; b) la regulación de las comunidades energéticas locales; c) el régimen sancionador, y d) el régimen fiscal.
En materia de contratación pública, la legislación de contratos del sector público contiene criterios para la contratación ambientalmente sostenible, entre los que hay que incluir el uso eficiente de la energía (entre otros, Galán Vioque, 2018, 2023; Pernas García, 2020, pp. 873-914). Ahora bien, las referencias directas al uso de la contratación pública para alcanzar la transición hacia energías no contaminantes las encontramos en las legislaciones sobre cambio climático y transición energética. Así, la LCCTE se refiere a la contratación en materia de alimentación para combatir el cambio climático (art. 22) y contiene un artículo específico sobre contratación pública que incide en los criterios medioambientales y de sostenibilidad energética (art. 31). La legislación catalana alude a la «contratación verde» (art. 35); Andalucía regula en su art. 30 la contratación pública verde; los arts. 69 al 73 de la Ley de Islas Baleares regulan medidas de contratación pública; en Navarra la disposición adicional undécima incluye disposiciones sobre contratación administrativa en el marco de la Ley Foral de Contratos Públicos de 2018; los arts. 90 y sucesivos de la legislación valenciana engloban las medidas de contratación pública; Canarias regula en sus arts. 24 a 30 las medidas sobre contratación pública.
La contratación pública va a desempeñar un papel importante en la renovación y rehabilitación del parque edificado público, en el sector del transporte a través de la compra pública ecológica de vehículos de transporte por carretera70, en la edificación y en el alumbrado exterior mediante los contratos de rendimiento energético.
Otro mecanismo que puede ser objeto de regulación y fomento por parte de las CC. AA. para lograr la transición energéticason las comunidades energéticas locales (comunidades ciudadanas de energía y comunidades de energías renovables). Al respecto, la doctrina reivindica el desarrollo normativo de estas entidades (Gallego Córcoles, 2022; González Ríos, 2020, pp. 147-193; Revuelta Pérez, 2022, p. 102). En el marco de la Directiva 2018/2001 (modificada en el año 2023) relativa al Fomento del Uso de Energías Renovables y de la Directiva 2019/944 sobre el mercado interior de la electricidad, la LSE ha recogido el concepto de comunidades renovables de energía y de comunidades ciudadanas de energía71; además, prevé, en cuanto al régimen de retribución de actividades, que se podrá tener en cuenta las peculiaridades de esas comunidades para que puedan competir en el acceso al marco retributivo específico.
A las escasas referencias que a las citadas comunidades energéticas realiza la normativa estatal, se han sumado las previsiones que sobre las mismas se vienen incluyendo en las legislaciones autonómicas sobre cambio climático y transición energética. En las mismas, junto a los proyectos de energías renovables con participación local (los impulsados por comunidades energéticas) –al que se refiere la Comunidad Valenciana–, algunas CC. AA. (Cataluña o Islas Baleares) exigen que los proyectos de energías renovables estén participados en al menos un 20 % de su propiedad por entidades locales, ciudadanos, pymes… para mejorar su aceptación social. No obstante, la regulación más amplia sobre las citadas entidades de energía la ha realizado la Comunidad de Aragón. Los arts. 15 a 32 del Decreto Ley 1/2023, de 20 de marzo, de medidas para el impulso de la transición energética y el consumo de cercanía, han regulado las comunidades ciudadanas de energía y las comunidades de energías renovables y las mancomunidades de energía, determinando la libertad en cuanto a la forma jurídica de constitución y la necesidad de contar con unos estatutos y con inscripción en el Registro Público de Comunidades de Energía de Aragón. A su vez, se determinan los requisitos para ser considerada comunidad de energía, las actividades que pueden desarrollar y los derechos y obligaciones de sus miembros.
En definitiva, tanto la normativa de la Unión Europea, la estatal y la de algunas CC. AA. vienen fomentando a través de comunidades de energía la participación de la Administración local, los ciudadanos y las pymes en la producción de energía eléctrica procedente de energías renovables. Así pues, nos encontramos con una fórmula de fomento de la participación ciudadana en el ámbito de la energía.
Por último, no hemos de olvidar la importante intervención de las CC. AA. en ejercicio de su potestad sancionadora en materia de transición energética y la posibilidad de crear impuestos ambientales. El régimen sancionador, partiendo de la reserva de ley que impone el art. 25 de la CE, se contiene en la legislación reguladora de cada sector en el que debe intervenirse para garantizar el tránsito en el uso de energías fósiles a energías renovables. Por centrarnos en algunos de esos sectores, podemos resaltar el aplicable a la certificación de eficiencia energética y el previsto en las correspondientes legislaciones autonómicas sobre cambio climático y transición energética.
La UE cuenta con un nutrido marco normativo para la transición energética, entendida como el abandono progresivo del uso de las energías fósiles y su sustitución por las energías renovables y una mejora en la EE. De dicho marco normativo deriva el cumplimiento de objetivos obligatorios para los Estados miembros. Pero en un Estado como España, con un alto grado de descentralización política y territorial, las regiones deben coadyuvar a alcanzar dichos objetivos, cuya máxima expresión es la neutralidad climática impuesta por la legislación europea sobre el clima para el año 2050. Ahora bien, ¿cuál es el papel de las CC. AA. respecto al derecho comunitario? ¿Cuáles son las competencias que ostentan en esa transformación energética y cómo se articulan con las estatales? ¿En qué sectores pueden intervenir? Son cuestiones que deben clarificarse si se quiere alcanzar la ansiada descarbonización de los sectores económicos más contaminantes.
Pues bien, siguiendo la doctrina reiterada del Tribunal Constitucional, la ejecución y trasposición del derecho comunitario en materia de transición energética corresponderá al Estado y a las CC. AA. según la distribución constitucional de competencias, pudiendo repercutirse las sanciones impuestas al Estado por incumplimiento del derecho de la UE por parte de las regiones o corporaciones locales. De ahí la relevancia de clarificar dicho marco competencial, a lo que viene contribuyendo –como hemos expuesto– el Alto Tribunal.
Los diferentes títulos competenciales implicados en la materia, la pluralidad de sectores económicos afectados por las medidas para la transición energética, la obligación de cumplir el derecho comunitario y la fijación de objetivos obligatorios de descarbonización, imponen a nivel nacional el reforzamiento de la colaboración, cooperación y coordinación entre el Estado, las CC. AA. y los entes locales. A los tradicionales órganos de cooperación (p. ej. la Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas) hemos de unir el importante papel que corresponde a la planificación climática y energética, a partir del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima, y a los fondos europeos destinados a la citada transformación energética.
Sin embargo, estas fórmulas de colaboración no han impedido el planteamiento de conflictos ante el Tribunal Constitucional en materia de cambio climático y transición energética. De su doctrina puede concluirse, primero, que si la regulación autonómica incide en aspectos relacionados con el suministro eléctrico, las competencias estatales se refuerzan; segundo, que si se trata de medidas relacionadas con el ámbito urbano, las competencias autonómicas se refuerzan en función de sus competencias sobre urbanismo, aunque el Estado conserva la directrices básicas para garantizar la penetración de las energías renovables y la EE; tercero, si nos centramos en el ámbito de la EE en la edificación, el desarrollo normativo de la legislación básica estatal permite a las CC. AA. elevar los estándares de protección.
La descarbonización a través del cambio de modelo energético es un objetivo global que no puede alcanzarse mediante regulación y medidas regionales diversas y descoordinadas de las medidas y objetivos europeos y nacionales, ni puede dejarse a la voluntad política de cada CC. AA. Y, a pesar de ello, y aún a sabiendas de las obligaciones que recaen sobre las CC. AA. en ejercicio de sus competencias, hemos podido constatar el desigual desarrollo normativo regional en materia de cambio climático y transición energética. A ello ha contribuido la tardía aprobación estatal de la LCCTE (tardía en comparación con el derecho comunitario). Ese retraso en la aprobación de una legislación básica dio lugar, por un lado, a que solo cuatro CC. AA. aprobaran legislación sobre fomento de las energías renovables o sobre sostenibilidad energética y solo tres tuvieran publicada su legislación sobre cambio climático y transición energética en el año 2021. Por otro lado, todavía hay CC. AA. que no cuentan con legislación específica sobre el tema. Así pues, se necesita una apuesta legislativa autonómica más decidida que, además de completar el marco regulador a nivel territorial sobre despliegue en el uso de energías no fósiles y un mayor ahorro energético, contribuya a perfilar y concretar las competencias locales que se ven implicadas.
Pero no solo desde el marco normativo deben las CC. AA. actuar para reducir el consumo de energías fósiles y las emisiones de gases de efecto invernadero a ellas asociadas; también les corresponde realizar un papel ejemplarizante como grandes organizaciones consumidoras de energía (consumo eléctrico, calor y refrigeración, vehículos para movilidad, agentes contratantes, etc.). El desarrollo del autoconsumo eléctrico, la rehabilitación de la edificación hacia modelos de consumo casi nulo, la mejora en la eficiencia energética del alumbrado público, el fomento en el uso de los residuos biomásicos, el impulso de las comunidades de energía, las actuaciones urbanísticas para una movilidad más sostenible, la simplificación del régimen autorizatorio de instalaciones de energía renovables, no son más que algunos de los ejemplos de la vasta labor que en materia de transición energética corresponde a las CC. AA.
Catedrática de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga. Especialista en el régimen jurídico de las energías renovables y del ahorro y la eficiencia energética, en servicios de interés general y colectivos vulnerables, Administración local y digitalización de servicios públicos. Investigadora principal de proyectos nacionales, autonómicos y locales sobre transición energética y servicios de interés general.
