SUMARIO

1. INTRODUCCIÓN. 2. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS GRUPOS POLÍTICOS LOCALES. 2.1. LA INCERTIDUMBRE NORMATIVA RESPECTO DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS GRUPOS POLÍ- TICOS LOCALES. 2.2. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LOS GRUPOS POLÍTICOS LOCALES: UNOS SUJETOS SINGULARES. 2.2.1. Los grupos políticos como sujetos creados en el seno corporativo e independientes del partido político al que representan. 2.2.2. El influjo del derecho de asociación en el grupo político local. 2.2.3. Los grupos políticos locales ejercen funciones públicas. 2.2.4. Una definición de los grupos políticos a partir de la refundición de sus rasgos característicos. 3. LA PREOCUPACIÓN POR EL TRANSFUGUISMO Y SU INFLUENCIA EN EL TRATAMIENTO DE LA NO ADSCRIPCIÓN. 3.1. EL TRANSFUGUISMO COMO «INFRACCIÓN», LA NO ADSCRIPCIÓN COMO «SANCIÓN». 3.2. LA PRIVACIÓN DE LA ADSCRIPCIÓN EXCEDE DE LOS CASOS DE TRANSFUGUISMO. 3.3. UNA CRÍTICA A LA APLICACIÓN AUTOMÁTICA DEL CONCEPTO POLÍTICO DE TRANSFUGUISMO COMO JUSTIFICACIÓN ÚLTIMA DE LA NO ADSCRIPCIÓN. 4. LAS DIFERENTES TIPOLOGIAS DE ALTERACIONES DE LOS GRUPOS POLÍTICOS LOCALES. 4.1. LAS ALTERACIONES DEL GRUPO POLÍTICO LOCAL CAUSADAS POR UNA DECISIÓN VOLUNTARIA DEL CONCEJAL. 4.2. LAS ALTERACIONES DEL GRUPO POLÍTICO LOCAL CAUSADAS POR LA EXPULSIÓN DEL CONCEJAL U OTRAS CAUSAS AJENAS A SU VOLUNTAD. 4.2.1. Las expulsiones acordadas por parte del partido político y sus efectos en el grupo político local. 4.2.2. Las vicisitudes de la expulsión del grupo político local acordada por el propio grupo. 5. LA VIABILIDAD DE UN RETORNO AL GRUPO POLÍTICO LOCAL INICIAL. 6. FINAL. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.

1. INTRODUCCIÓN

El grupo político, cuyas raíces derivan del grupo parlamentario (Coello Martín, 2022, pp. 145 y ss.), es una institución necesaria en la vida política local, una figura a través de la cual se canaliza la actuación corporativa de los concejales provenientes de una misma lista electoral, según dispone el art. 73.3, párrafo primero, de la LBRL1. Nuestro ordenamiento jurídico entiende que el camino natural del concejal, una vez miembro de la corporación local, es que sea integrado en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fue elegido (concejal adscrito), mientras que su actuación corporativa se llevará a cabo a través de aquel grupo. Sobre la base de esta regla, la normativa de régimen local suele atribuir al grupo político una serie de derechos y beneficios inherentes al mismo2.

Del mismo modo, los concejales que conforman el grupo disfrutan de un estatuto jurídico integral como consecuencia de su adscripción al grupo, hecho que les otorga la totalidad de los derechos y obligaciones inherentes a dicho estatuto. Ahora bien, el estatuto jurídico del concejal sufre importantes modulaciones cuando el representante político queda en una situación de falta de adscripción, momento en el cual el derecho al ejercicio de los cargos políticos representativos (art. 23 de la CE) se ve matizado especialmente3.

Tanto las funciones y atribuciones de los concejales adscritos y grupos políticos como el régimen jurídico substantivo de los miembros no adscritos han sido objeto de estudio en profundidad por parte de la doctrina, sin que en este trabajo se pretenda seguir recorriendo estos derroteros. Por el contrario, la amplia preocupación por la parte substantiva de la no adscripción contrasta con la nula atención que el ordenamiento jurídico y la doctrina le han prestado a la parte adjetiva de la no adscripción, es decir, el procedimiento administrativo para desposeer de adscripción a un concejal. No se ofrecen herramientas jurídicas suficientes para hacer frente a las situaciones que pueden producir alteraciones o cambios en la composición inicial del grupo político local.

De ahí que en el presente estudio se pretenda buscar respuestas concretas a este asunto y que, a su vez, se pueden dividir, con carácter general, en los tres siguientes aspectos: a) determinar las causas que generan la situación de la no adscripción; b) establecer el procedimiento administrativo en sentido estricto para el paso a la situación de no adscripción, y, por último, c) deslindar el rol de los sujetos que, de manera más directa o indirecta, tienen algún tipo de interés en la situación jurídica del grupo, esto es, el concejal afectado, el grupo político, el partido político así como la corporación local afectada.

Sin embargo, con carácter previo a adentrarnos en la problemática planteada concerniente a las alteraciones de los grupos políticos locales en sentido estricto, es preciso analizar dos aspectos antecedentes que harán comprender el alcance de algunos conflictos relativos a las alteraciones de los grupos políticos y la viabilidad del planteamiento de algunas soluciones que se van a proponer. De esta manera, ex ante, cabe profundizar sobre la naturaleza jurídica de los grupos políticos locales, así como los orígenes de la no adscripción.

2. LA NATURALEZA JURÍDICA DE LOS GRUPOS POLÍTICOS LOCALES

2.1. La incertidumbre normativa respecto de la naturaleza jurídica de los grupos políticos locales

El primero de los eslabones que se hallan en el asunto de los grupos políticos locales es la arraigada incertidumbre sobre su naturaleza jurídica, a pesar de que se trata de un asunto largamente estudiado por parte de nuestra doctrina científica4.

A nadie se le escapa que la constitución de un grupo político es consecuencia de dos factores relacionados con los sujetos que lo integran, los representantes políticos. Por un lado, que se trata de un grupo que se configura como una organización de representantes que tienen en común una misma ideología o unos mismos intereses en el ámbito local (Belda Pérez-Pedrero, 2001, pp. 226-227). Por otro, el derecho de constitución de los grupos, el cual es un derecho de configuración normativa, del art. 23 de la Constitución española (CE)5.

El precepto que recoge el guante y desarrolla el mentado derecho fundamental es el art. 73.3 de la LBRL, en tanto en cuanto dispone que, en relación con su actuación corporativa, «los miembros de las corporaciones locales se constituirán en grupos políticos». Se trata de un artículo que, con carácter general, tras la reforma de la LBRL mediante la Ley 11/1999, da a entender la obligatoriedad de estos grupos6.

Ahora bien, volviendo a la idea base del presente epígrafe, el verdadero quebradero de cabeza es la indeterminación de su naturaleza jurídica7. El art. 73 de la LBRL nada dispone sobre la naturaleza jurídica de los grupos políticos locales. De igual modo, encontramos silencio en el ROF. Tampoco lo aclara, con carácter general, la legislación autonómica de régimen local8. En fin, otro tanto sucede con la Ley Orgánica de 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos (en adelante, LOPP).

Este vacío ha llevado a la doctrina a plantearse múltiples escenarios respecto de la naturaleza jurídica de los grupos (Calonge Velázquez, 2003, p. 129). De las diversas teorías existentes se pueden deducir varias corrientes de pensamiento: a) la que defiende el carácter de asociaciones de los grupos políticos; b) la que sostiene que se trata de órganos de las formaciones políticas a las que representan o de los Parlamentos o entidades locales en las que se integran; c) la que observa que los grupos políticos tienen una dimensión pública significativa, con cierta cercanía al órgano administrativo, y d) la que singulariza a los grupos locales como sujetos sui generisde derecho público9.

Tal y como señalaba hace muchos años Torres del Moral (1981, p. 58), las tesis que se han propuesto son seguramente todas las pensables. En cambio, hoy en día parece que se ha asentado un posicionamiento más bien mixto que reúne, de un modo u otro, las connotaciones generales de los primeros tres postulados anteriores, pero sin carácter absoluto, erigiéndose como unas entidades singulares10.

De ahí que pareciera que nos acercaríamos más a la cuarta corriente anteriormente anotada, es decir, que el grupo político es un sujeto singular de derecho público. El origen de esta naturaleza compleja se explica a partir de las notas elementales de los grupos políticos11. Son tres, bajo mi punto de vista, las razones o notas esenciales de los grupos políticos que ayudan a la conformación de esta idea, razones que además se convierten en las principales ideas-fuerza que servirán para dibujar el régimen de las alteraciones de los grupos políticos en la situación en la cual se encuentran hoy.

2.2. Características principales de los grupos políticos locales: unos sujetos singulares

2.2.1. Los grupos políticos como sujetos creados en el seno corporativo e independientes del partido político al que representan

En primer lugar, los grupos políticos se integran orgánicamente en una cámara parlamentaria o en una corporación local, con lo cual, forman parte, material y prácticamente, de ese organismo12. No son pocas las dificultades jurídicas que afronta esta concepción, ya que los grupos no expresan la voluntad del ente público en el que se integran, la actuación del grupo no puede ser considerada de esa organización y, además, cuentan con autonomía propia para la gestión de sus intereses (Torres del Moral, 1981, p. 51).

Tampoco podría defenderse que los grupos políticos sean un órgano dependiente jurídicamente del partido o formación política a la cual representan. Es imperativo distinguir entre grupos y partidos (o formaciones) políticos, ya que se trata de entidades jurídicas diferenciadas a pesar de que los grupos locales sean frecuentemente una lógica emanación de los partidos políticos13. El derecho a la representación política es un derecho fundamental previsto en el art. 23 CE atribuido al representante político, en nuestro caso, el concejal. A su vez, el derecho de constitución de los grupos políticos se encuentra dentro del núcleo del art. 23 CE, que en todo caso es, en origen, atribuido a los concejales, no a los partidos políticos que les han presentado a las elecciones, sin perjuicio de que, al tratarse de un derecho fundamental de configuración legal la ley pueda matizar este aspecto14. El hecho de que se disocien conceptualmente sendas figuras ha provocado que el TC además declare la correlativa separación de su personalidad jurídica y de las voluntades, siendo el grupo político, por tanto, independiente del partido en lo que a su capacidad de decisión se refiere (íd.).

2.2.2. El influjo del derecho de asociación en el grupo político local

La segunda de las características destacadas de los grupos viene a ser una regla que matiza la integración de estos en una corporación local, aunque no la rompe. A pesar de su integración en dicho organismo público, la parcela de su autonomía en la gestión de sus intereses no deja de tener una dimensión destacable. Como se ha puesto de manifiesto, dicha autonomía trastoca seriamente el enlace jurídico que pudiera llegar a tener con los dos sujetos más vinculados a los grupos: por un lado, los partidos políticos; por otro, las entidades locales en las que se integran.

En esta ecuación se puede añadir que influye poderosamente el germen de la –también– pretendida naturaleza asociativa del grupo político, opción que, sin abandonar los rasgos distintivos de otras figuras jurídicas, parece albergar una mayor fortaleza entre la doctrina (Belda Pérez-Pedrero, 2001, pp. 225-227). Incluso algunas decisiones del Tribunal Supremo (TS) señalan que los grupos políticos se cimientan sobre una base asociativa a causa de que sus miembros se integran a los grupos por razón de identidad ideológica, de actuación política o de intereses comunes observados en el espejo de los partidos políticos15.

Considerar la base asociativa de los grupos es un mero punto de partida, pero no deja de ser una visión problemática. En este sentido, este factor no implica que a los grupos políticos les sea de aplicación el art. 22 de la CE y, consiguientemente, la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, Reguladora del Derecho de Asociación (LODA)16. De hecho, el art. 1.3 de la LODA los excluye expresamente cuando dice que se regirán por su legislación específica (aparte de los partidos políticos) cualesquiera otras asociaciones reguladas por leyes especiales. A pesar de todo lo anterior, no creo que a este tipo de asociaciones especiales se les pueda dejar al margen de las dimensiones básicas del contenido esencial del derecho fundamental, el cual debería seguir rigiendo, aunque limitadamente17.

Un matiz de contornos más nítidos lo encontramos en que la dimensión asociativa no alcanza a extenderse a toda la esfera de actuación de los grupos, ya que de entrada la pertenencia a los grupos políticos se erige como un derecho-deber18,lo que pudiera dar a entender que se fijan límites a la dimensión negativa del derecho de asociación, es decir, al derecho a no asociarse (al menos en lo que se refiere a los grupos formados en el terreno de la Administración local, ex art. 73.3, párrafo primero, LBRL). También es difusa y ciertamente contradictoria con la idea anterior la preceptividad inicial de integrar un grupo político local, siéndolo aún más cuando el art. 73.3 de la LBRL abre la puerta a que los concejales puedan abandonar de forma voluntaria dichos grupos. Ciertamente, el legislador pone límites al miembro no adscrito, aunque no lo prohíbe. Lo que sí es cierto es queal comienzo de una nueva corporación local se impone la constitución de grupos. Y, por tanto, la dimensión negativa del derecho de asociación, consistente en la libertad de no asociarse, se vería matizada19. También se podría sostener, por la misma razón, la matización de la dimensión positiva del derecho de asociación. No existe como tal una libertad de creación de asociaciones o de adscripción a las ya creadas, a causa de los límites a la movilidad entre grupos, puesto que no se permite el abandono voluntario de un grupo para crear o ingresar en otro distinto sin que conlleve efectos negativos sobre el sujeto afectado20.

Al margen de los supuestos anteriores, hay otros elementos cuya ausencia podría poner en jaque la atribución de esta naturaleza jurídica, como, por ejemplo, la falta de un acta fundacional del grupo como tal (art. 5.2 LODA); la falta de inscripción registral (art. 10.1 LODA), o, por poner un último ejemplo, la falta de obligatoriedad de tener estatutos de grupo (art. 7 LODA) (en sentido similar, Cid Villagrasa, 2007, pp. 189-194). Por tanto, se puede observar que tampoco podemos incardinar a los grupos locales en el concepto de asociación a pesar de que el núcleo del derecho de asociación sobrevuele su régimen jurídico y sí existan aspectos del grupo que estén informados por él.

2.2.3. Los grupos políticos locales ejercen funciones públicas

El tercer hecho distintivo de los grupos políticos es su indudable dimensión jurídico-pública y la consiguiente dotación de funciones públicas en el marco de su participación en la actuación de la institución en la que se integran (Fernández García, 2018, p. 302).

Sin ir más lejos, en el ámbito local la propia constitución de las comisiones informativas se basa en los grupos políticos locales (art. 20.1 c, in fine, de la LBRL) (Fernández García, 2018, p. 302), mientras que las comisiones informativas son divisiones internas del pleno. El peso de los grupos políticos locales, al decidir sobre sus representantes en las comisiones informativas, es, sin duda, una de sus funciones públicas más destacadas, más de lo que a simple vista pudiera parecer. Las comisiones informativas son órganos municipales que tienen por objeto el estudio, dictamen, investigación, informe o análogas funciones no resolutivas respecto de aquellos asuntos cuya resolución es competencia del pleno, así como del seguimiento de la gestión del alcalde, la Junta de Gobierno Local y los concejales delegados (art. 123 del ROF). Lejos de tratarse de funciones meramente formales de control de la gestión municipal, el TC ha resaltado la importancia de estos órganos impropios al considerarlas como «divisiones internas del Pleno, que sólo un formalismo que prescinda absolutamente de la realidad puede ignorar la trascendencia que en este proceso tiene la fase de estudio y elaboración de las propuestas» cuyo ejercicio forma parte del núcleo esencial de la función pública representativa porque, a la postre, las funciones atribuidas a las comisiones informativas ejercen una función de control del gobierno municipal y que sirve para la formación de la voluntad de la corporación a través del pleno21. Si bien este hecho implica que no se pueda desplazar a los concejales no adscritos de formar parte de estos órganos, con carácter general, al pretender que preferentemente los concejales deban actuar a través de los grupos (art. 73.3 LBRL) y que la constitución de las comisiones informativas se realice a partir de los grupos (art. 21.1 c LBRL), se puede deducir una cierta esencialidad en el papel desarrollado por los grupos.

Además, el grupo, por medio de su portavoz, participa en una multitud de actuaciones de los órganos locales, especialmente en lo que se refiere al régimen de desarrollo de las sesiones plenarias, por ejemplo: la ordenación de los asientos en las sesiones (art. 89 ROF), las intervenciones (art. 94 ROF) o la introducción de mociones por la vía de urgencia (art. 91.4 del ROF). La dimensión pública de los grupos también se deja entrever en el campo de las alteraciones del propio grupo. Sin perjuicio de que este último aspecto se desarrollará con más detalle, es preciso señalar que el TS tiene sentado que las expulsiones de un grupo local tienen relevancia pública y son controlables –en algunas ocasiones– ante la jurisdicción contencioso-administrativa, aunque de forma muy limitada22.

2.2.4. Una definición de los grupos políticos a partir de la refundición de sus rasgos característicos

La unión de los elementos anteriores ha provocado que la doctrina proporcione definiciones complejas sobre los grupos locales, en las que se procura integrar la gran parte de los matices recogidos (así, por ejemplo, Alonso Higuera, 2015, pp. 134-135; Fernández García, 2018, p. 303; Calonge Velázquez, 2003, pp. 126-129). De ahí que algún autor haya apuntado, atinadamente, al cuarto de los elementos antes destacados: la singularidad de la naturaleza jurídica de los grupos políticos (Calonge Velázquez, 2003, p. 131).

De este modo, se podría definir a los grupos políticos locales como una entidad singular creada en el seno de una entidad local, de base asociativa, que actúa con independencia funcional respecto del partido político que lo constituye y respecto de la Administración local en la que se inserta. Ahora bien, a pesar de la autonomía de los grupos políticos, tanto el partido político como la corporación local conservan algunas parcelas de poder sobre la vida y las decisiones de los grupos políticos que se explican por la lealtad asociativa que se le debe al primero o por el ejercicio de funciones públicas en el seno del segundo.

3. LA PREOCUPACIÓN POR EL TRANSFUGUISMO Y SU INFLUENCIA EN EL TRATAMIENTO DE LA NO ADSCRIPCIÓN

La figura jurídica resultante de la falta de integración de un concejal al grupo político que constituye el partido por el que fue elegido es conocida como miembro no adscrito y está prevista en elart. 73.3 de la LBRL. El precepto establece dos clases de adquisición de la condición de miembro no adscrito y lo hace en función del sujeto que –de manera más o menos directa– influye en la decisión.

Así, por un lado, tenemos la adquisición de la condición de miembro no adscrito por la desvinculación del grupo político. El art. 73.3 LBRL, en su párrafo primero, establece que adquirirán esta condición aquellos miembros de las corporaciones locales que no se integren en el grupo político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de procedencia. Por otro lado, se halla el pase a no adscrito a causa de la desvinculación del partido político. En el párrafo sexto del mismo artículo se establece la categoría de no adscrito cuando la mayoría de los miembros de un grupo político abandonen el partido político que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones o sean expulsados de este.

Se puede observar que tanto en el primero como en el segundo caso, las causas de no adscripción están acotadas y ciertamente limitadas, dado que respecto de la primera causa no se observa la posibilidad de expulsión por parte del grupo político, mientras que la segunda se reserva para el pase a no adscritos para aquellos supuestos en los que la mayoría de concejalesabandonen o sean expulsados de la formación política, pero nada se dice sobre qué sucede cuando no son la mayoría los que se desvinculen.

Sin embargo, en realidad pueden existir otros supuestos de no adscripción que derivan de la voluntad legislativa subyacente a este precepto y que no es otra que la voluntad de castigar las conductas constitutivas de transfuguismo político.

3.1. El transfuguismo como «infracción», la no adscripción como «sanción»

Una vez señaladas las causas generales de la no adscripción previstas expresamente, es preciso plantearse la motivación de una tal figura o, dicho de otro modo, las razones que justifican su existencia. En este sentido, el tratamiento jurídico recibido por el estatuto de miembro no adscrito y las razones de su existencia dará algunas claves sobre qué es lo que le preocupa al legislador respecto de las alteraciones que puedan acontecer en el marco de los grupos locales.

En el derecho positivo no hubo preocupación por esta figura hasta la reforma de la LBRL del año 2003. Del análisis de la tramitación parlamentaria de la Ley 53/2003, que sirvió para modificar la LBRL, se deduce que la previsión del actual art. 73.3 LBRL fue justificada para atajar el fenómeno del transfuguismo23. Mediante esta reforma se pretendió penalizar el incumplimiento de la voluntad de los ciudadanos manifestada en las elecciones a través de conductas tránsfugas, esto es, lo que a juicio de los propios partidos políticos se considere un incumplimiento del mandato electoral (para el ámbito local, art. 140 CE)24. De ahí que, como consecuencia de conductas que incurrían en transfuguismo, previstas en el art. 73.3 LBRL, los concejales quedarían en la situación de no adscripción.

Esta motivación tenía originariamente un punctum dolens,dado que en el campo de la realidad no era lo mismo un miembro tránsfuga que un no adscrito. De acuerdo con el Pacto Antitransfuguismo25, es conducta tránsfuga cualquier actuación de traición al sujeto político (partidos, coaliciones o agrupaciones de electores), ya sea el abandono, la expulsión o el simple incumplimiento de la disciplina de partido26. ¿Y en caso de duda sobre si una actuación concreta es transfuguismo o no?, se preguntará al sujeto político27. De manera que la consigna es clara: transfuguismo actualmente significa cualquier actuación contraria a la voluntad del sujeto político28. Por su parte, como se verá, la no adscripción, en principio, está prevista solo cuando se incurre en las expresas causas del art. 73.3 LBRL, sin que exista una equiparación directa con el transfuguismo.

Sea como fuere, la realidad es que la asociación entre transfuguismo (hecho fáctico desencadenante) y la no adscripción(resultado jurídico) ha sido acogida y utilizada por la jurisprudencia del TC29 primero, y del TS30 después, para explicar la existencia de los miembros no adscritos, así como la legitimidad de las muchas limitaciones que conlleva esta figura. De ahí que el objetivo de «frenar y reducir el condenable fenómeno de deslealtad política conocido como transfuguismo», plasmado en un pacto aparentemente sin efectos jurídicos31, adquiere una fuerza jurídica incontestable a través del miembro no adscrito. Se trata de una categoría que verá asociadas determinadas restricciones legítimas en su estatuto de representante político32.

Sin perjuicio de otras restricciones ya mencionadas, en el terreno de las alteraciones de la composición de los grupos políticos locales, destaca la prohibición de incorporarse a otro grupo político o de constituir un nuevo grupo político (art. 73.3, párrafo primero, LBRL), limitación esta validada por el TC33. Dicho de otro modo, como regla general, el concejal tiene proscrita la posibilidad de cambiar su adscripción, debiéndose mantener en el grupo que inicialmente constituya (los miembros de) la formación política que le ha presentado a las elecciones; mientras que el incumplimiento de esta premisa conllevaría su relegación a la no adscripción.

El margen para establecer limitaciones, al contrario de lo que pudiera parecer, no es absoluto. Estas deben ajustarse a la garantía de la igualdad para que no vulneren el núcleo de la función representativa de los concejales. Y, a su vez, el respeto de la igualdad y no discriminación ha de ser armonizada con la libertad del mandato cuyas raíces se encuentra en el propio art. 23 de la CE; hecho que significa preservar al representante político de las voluntades políticas ajenas que pudieran imponérsele mediante actuaciones jurídicamente vinculantes. Los citados equilibrios deben valorarse mediante la realización del conocido test de proporcionalidad(idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto), sin que, por tanto, sean constitucionales aquellas limitaciones que restrinjan –desproporcionadamente– la libertad de mandato.

Una vez se justifiquen estas garantías, sin embargo, la licitud de las limitaciones se convierte en realidad. La misma idea se aplica a la propia existencia del miembro no adscrito. El hecho de perder la adscripción a un grupo político, con la consiguiente modulación de la composición grupal que esto conlleva, no vulnera por este solo hecho el derecho a la representación política de los concejales34.

Si bien es cierta esta afirmación, no es menos cierto que no todo despojo de adscripción al concejal es constitucionalmente aceptado. La jurisprudencia siempre se encarga de matizar esta percepción, como ya se ha señalado, con el límite en la garantía de la igualdad y libertad de mandato. La no adscripción ha de ser proporcional al fin que se pretende conseguir. De ahí que en alguna ocasión se haya reconocido la vulneración del art. 23 CE cuando la adquisición de la condición de no adscripción se haya producido de una forma injustificada. Por ejemplo, el TS ha entendido que las alteraciones internas de las formaciones políticas no se han de asimilar a un abandono susceptible del pase de los concejales de esa formación política a no adscritos35; o el TSJ de Castilla-La Mancha, que ha determinado que la calificación de un concejal como no adscrito a los efectos de la convocatoria de una sesión plenaria sin haberse seguido previamente el procedimiento de expulsión del grupo político conlleva la vulneración del art. 23 CE36.

Por todo, se puede concluir que a la hora de valorar la licitud o ilicitud de una desadscripción es importante analizar circunstancialmente la producción de algunas de las causas habilitantes para tal objeto, recogidas en el art. 73.3 LBRL, que guardan origen en la voluntad de luchar contra el transfuguismo político, teniendo en cuenta los contrapesos que suponen las garantías de igualdad y la libertad de mandato37.

3.2. La privación de la adscripción excede de los casos de transfuguismo

Aunque el transfuguismo está en el ánimo del régimen del miembro no adscrito, como se ha visto, sucede que el art. 73.3 de la LBRL establece –o permite– un concepto aún más amplio del concejal no adscrito (Alonso Mas, 2005, p. 98). Y su amplitud va más allá de las fronteras del transfuguismo stricto sensu, al posibilitar el ordenamiento jurídico (aunque en ocasiones sea por omisión) alteraciones de los grupos políticos que no guardan motivo en la comisión de una conducta tránsfuga38.

Existe la posibilidad de que un concejal quede en la situación de no adscripción cuando es expulsado por el resto de los miembros de un grupo político sin haber incurrido en alguna conducta cualificada de tránsfuga cuando precisamente es víctima de tal conducta de expulsión llevada a cabo por el resto de los miembros del grupo en contra de la voluntad del partido político.

Además, en el razonamiento de la voluntad legislativa, se comete también un gran error al penalizar a todos los tránsfugasde manera indiscriminada,dado que tampoco diferencia el legislador entre trásfuga «bueno» y tránsfuga «malo» (véase el trabajo de Català i Bas, 2014, pp. 43-77). Como se ha indicado, el transfuguismo es la simple deslealtad con el partido político, una deslealtad que ha de entenderse en sus términos más amplios, cuyo efecto más directo provocará la expulsión de dicho partido y, consecuentemente, la no adscripción al grupo político de este. Y ello por la razón de que se estaría traicionando al electorado, el cual ha votado a un determinado partido, sobre la base de un programa electoral.

Ahora bien, tal y como apunta Català i Bas (2014, pp. 51-55), si se llevara al extremo este argumento se debería plantear la posibilidad de penalizar asimismo a los propios partidos políticos cuando incumplan su programa electoral o, añado, de frenar –desde la propia corporación local– el pase a la no adscripción cuando no es el concejal el que incurre en transfuguismo malo, sino el propio partido vulnerando su programa electoral (el sujeto tránsfuga es el partido)39. En este supuesto, una conducta de los concejales contraria a la disciplina de partido, pero respetuosa con el programa electoral o con la legalidad vigente, sería más bien un transfuguismo bueno, leal con el electorado o con el ordenamiento jurídico40.

3.3. Una crítica a la aplicación automática del concepto político de transfuguismo como justificación última de la no adscripción

Finalmente, una última idea preocupante sobre el pretendido trasfondo de la lucha contra el transfuguismo en la razón de ser de la no adscripción radica en la configuración misma del concepto de transfuguismo. Si bien no existe un concepto nítido, se ha manifestado que la III adenda al Pacto Antitransfuguismo del 2020 expande enormemente las actuaciones tránsfugas hasta el punto de poder considerar como tales cualesquiera conductas que vayan en contra de los intereses del partido o dirigidas a romper su disciplina interna.

El punto más preocupante de esta expansión es la correlativa ampliación de los efectos que va a producir, dado que el hecho de incurrir en una conducta tránsfuga conllevará –directa o indirectamente– la no adscripción, mientras que este estado legitimará determinadas limitaciones al estatuto jurídico del concejal, limitaciones que no operarían si no se viese despojado de su adscripción.

Sin embargo, la ecuación formada por transfuguismo, no adscripción y limitación de su estatuto jurídico debe ponerse en entredicho cuando la no adscripción se origina fuera de los supuestos específicamente tipificados en la ley. ¿Por qué razón? La respuesta es que el transfuguismo no es un concepto legal ni está previsto legalmente como susceptible de generar la situación de no adscripción, a pesar de que las conductas legales susceptibles de no adscripción guarden origen en la lucha contra el transfuguismo. En el ámbito local genera no adscripción el abandono del grupo político (art. 73.3, párrafo primero, LBRL). También genera dicha situación la no integración en el grupo político que constituya la formación electoral por la que un concejal fue elegido (art. 73.3, párrafo primero, LBRL). O, por último, es provocada por el abandono o la expulsión de la mayoría de los concejales de un grupo político por parte del partido político, quedando como legítimos integrantes de este los que no estuvieran en ninguna de las anteriores situaciones (art. 73.3, párrafo sexto, LBRL).

En todos estos supuestos se presume iuris et de iure que los concejales que incurren en alguno de los supuestos anteriores cometen un acto de traición del partido político, un acto de transfuguismo y por tal actuación merecen el destierro a la no adscripción. Fuera de esos casos, como veremos, existen más opciones de no adscripción cuyos problemas interpretativos se resolverán, sorprendentemente, a la luz del Pacto Antitransfuguismo (Coello Martín, 2022, p. 156). Por decirlo llanamente, se resolverá al dictado del partido político al que representa el grupo afectado, el cual mantiene el poder de decisión último.

Esto último sorprende poderosamente porque el Pacto es, en principio, un acuerdo entre partidos, situándose en el terreno de los compromisos políticos, no en el de las normas jurídicas (Presno Linera, 1998, p. 122; en sentido similar, Siverio Luis, 2021, pp. 80-81). En este sentido, al margen de las previsiones legales específicas, no se debería permitir la limitación del derecho a la representación política del art. 23 de la CE sobre la base del Pacto, porque eso significa que un pacto sin valor jurídico es capaz de limitar un derecho fundamental. De ahí que, por ahora, considere sin matices que se debería volver a la casilla de salida: la titularidad del ius in officium es del concejal.

Además, es al propio concejal, como representante político, el sujeto al que le corresponde la libertad de mandato, dado que no es cierto que cualquier conducta contraria a la voluntad del partido político provoque una desestabilización de la vida política local o modifique la voluntad popular. Otra cosa sería que el legislador pretendiera blindar la disciplina de partido a través de la incorporación expresa de la prohibición de su rotura a través de normas de castigo como la no adscripción, pero esta cuestión debería preverse de forma expresa y no siempre sucede así.

Sea como fuere, lo cierto es que este asunto merece de un debate, público y académico, que vaya más allá de los simples intereses de los partidos y en el que se revisen en profundidad los conceptos de no adscripción, transfuguismo, así como plantearse si toda conducta tránsfuga es merecedora de penalización con limitaciones jurídicas en el estatuto de los sujetos que incurren en ella.

4. LAS DIFERENTES TIPOLOGÍAS DE ALTERACIONES DE LOS GRUPOS POLÍTICOS LOCALES

En línea con la idea presentada, una vez constituido el grupo local su composición no es inamovible. Ya se ha apuntado que cabe la alteración de esa composición a causa del abandono voluntario o involuntario (expulsión). Sin embargo, estas dos vías de alteración de los grupos locales tienen a su vez muchas hipótesis diferenciadas que se justifican en la convergencia de cuatro actores distintos en la esfera de influencia de los grupos políticos locales. Estos actores son los siguientes: el concejal afectado; los propios grupos políticos (formados por los concejales); la Administración local en la que se integran, y los partidos políticos con los que se presentaron a las elecciones. Visto así, el concejal está sujeto a una triple vinculación subjetivaen el terreno del régimen jurídico de las entradas y salidas del grupo.

La triple vinculación y su prácticamente nula regulación han sido los culpables de muchas tensiones jurídicas entre estos sujetos a lo largo de la vida política local. La nuez del problema radica en determinar el sujeto garante de los movimientos que pueden producirse en el marco de un grupo. Lo más normal es que tanto grupo como partido pretendan tener una gran autonomía decisoria a la hora de encarar una posible modificación de la membrecía de los grupos. Un problema que se agrava aún más si tenemos en cuenta el teatro de operaciones: la corporación local, cuyo rol dista de tener un contorno nítido.

Por tanto, a los efectos de observar cada una de las alternativas, es preciso abundar en todas las posibles alteraciones, recogidas o no expresamente en la ley, si bien realizando una referencia previa a la pérdida de la condición de concejal.

4.1. Las alteraciones del grupo político local causadas por una decisión voluntaria del concejal

Se trata del supuesto menos conflictivo del régimen de alteraciones de los grupos locales por voluntad propia del concejal y responde a dos posibles supuestos41: la falta de integración en el grupo político del partido con el que concurrió a las elecciones, o el abandono voluntario de tal grupo político local.

Por un lado, la posibilidad de la no integración en el grupo está prevista directamente en el primer párrafo del art. 73.3 LBRL. También lo está su consecuencia inmediata, la consideración de miembro no adscrito. En este sentido, es suficiente con que el concejal afectado no suscriba el escrito de constitución de ningún grupo político local al que se refiere el art. 24.1 del ROF. Este actuar será suficiente para que quede en situación de no adscripción, por el simple motivo de que en ningún caso se produce la adscripción automática a un grupo político en el periodo de constitución de la corporación local ni este efecto viene impuesto por el ordenamiento jurídico42; al contrario, está previsto como una posibilidad.

Por otro lado, también existe la posibilidad de que un concejal abandone un grupo local en el que se ha integrado previamente a través de los mecanismos previstos en los arts. 24.1 y 26 del ROF. En este supuesto será suficiente con la presentación de un escrito de abandono ante la Secretaría del Ayuntamiento correspondiente, siguiendo el procedimiento que el art. 24.1 ROF establece para la constitución de los grupos, aplicable analógicamente también en supuestos de abandono43. Esta presentación producirá efectos constitutivos de la situación de no adscripción, dado que se trata de un acto recepticio y unilateral, no produciendo estos efectos el posterior acto de toma de conocimiento por parte del pleno (art. 25 del ROF).

4.2. Las alteraciones del grupo político local causadas por la expulsión del concejal u otras causas ajenas a su voluntad

Es bastante llana la idea del abandono en clave voluntaria del grupo local o incluso de la condición de concejal por parte de un determinado representante político. Sin embargo, existe una variedad de circunstancias que nos depara la realidad en torno a la figura del concejal no adscrito que se producen al margen de los supuestos de voluntariedad. Es el caso las expulsiones del partido político, así como las expulsiones por parte del grupo político.

Sobre este tipo de expulsiones poco nos dice el art. 73.3 de la LBRL, nada el ROF y tan solo alguna ley autonómica, puntualmente, proporciona alguna respuesta más44. De ahí que el casuismo que puede producirse en las turbulentas actividades políticas nos obligue a acudir a la jurisprudencia y doctrina consultiva a efectos de intentar cerrar un flanco ciertamente debilitado y estudiar de esta manera su viabilidad jurídica, su procedimiento y la profunda reforma que necesitarían estos aspectos.

4.2.1. Las expulsiones acordadas por parte del partido político y sus efectos en el grupo político local

El art. 73.3, párrafo primero, LBRL determina que quedarán en situación de no adscritos aquellos miembros de las corporaciones locales que no se integren en el grupo político o que lo abandonen. Alude, asimismo, en su párrafo sexto a la posibilidad de que los miembros de los grupos políticos sean expulsados del partido político y a estos les atribuye –en una lectura a sensu contrario– la condición de miembros no adscritos.

Esta previsión sigue siendo limitada, dado que se refiere a un supuesto muy concreto, que es el caso en el cual «la mayoría de los concejales de un grupo político abandonen la formación política que presentó la candidatura por la que concurrieron a las elecciones o sean expulsados de la misma», concluyendo que en ambos casos serán «los concejales que permanezcan en la citada formación política los legítimos integrantes de dicho grupo político a todos los efectos». De su literalidad se podría entender que solo en este supuesto, cuando sean expulsados la mayoría de los concejales, se producirá la no adscripción, sin que se aplique este supuesto para aquellos casos en los que el partido político formalice, por ejemplo, la expulsión individual de alguno de los concejales45.

La cuestión se resolvió hace años por la jurisprudencia y ahora es pacífico que el precepto comprende no solo el abandono voluntario, sino también el involuntario, causado por la expulsión del partido político46. La justificación de que la expulsión del partido conlleve también la salida del grupo constituido por dicha formación se motiva en que es el partido político el titular delderecho de constitución de los grupos políticos; un derecho que se canaliza a través de los representantes políticos que dicha formación ha presentado a las elecciones47. Y es precisamente esta idea la que se traslada en el párrafo primero del art. 73.3 de la LBRL. De ahí que no tuviera sentido que una expulsión del partido político careciera de efecto alguno sobre la condición de miembro del grupo político constituido por dicho partido. El mismo razonamiento se puede aplicar en aquellos supuestos que no son de expulsión en sentido estricto, sino de desaparición de un determinado partido político48.

Más problemática resulta, sin embargo, la fijación del procedimiento administrativo que seguir por parte del ayuntamiento ante la expulsión de un concejal, llevada a cabo por su partido para determinar su no adscripción. La regulación es escasa. El párrafo sexto del art. 73.3 LBRL atribuye al secretario de la corporación la potestad de dirigirse a la formación política que presentó la candidatura del citado concejal a efectos de que «notifique la acreditación de las circunstancias señaladas» (la expulsión o el abandono). Ante esta situación, la jurisprudencia del TC ha optado por aplicar por analogía el procedimiento previsto en los arts. 24 y 25 del ROF para la constitución de los grupos políticos49. De estos dos preceptos se desprende que los grupos políticos se constituyen mediante escrito dirigido al presidente y suscrito por todos sus integrantes, del que se dará cuenta al pleno en la primera sesión que se celebre.

Así las cosas, todo parece indicar que, en términos generales, las etapas procedimentales de una expulsión por parte del partido político se dividen en tres: a) escrito dirigido al presidente de la corporación y suscrito por el representante del partido político que presentó a las elecciones a un determinado representante local (art. 24 ROF); b) posibilidad de que el secretario de la corporación solicite la acreditación de dichas circunstancias (art. 73.3, párrafo sexto, LBRL) para aquellos supuestos en los que puedan existir dudas, y c) toma de conocimiento por parte del pleno en la próxima sesión plenaria (art. 25 ROF).

Ahora bien, ¿la corporación local se debe limitar a acusar el recibo de una determinada certificación o declaración de expulsión por parte del representante del partido político? O, en caso contrario, ¿puede controlar la legalidad de la citada expulsión? Aunque la respuesta dista de ser pacífica, en mi opinión la corporación no puede limitarse a aceptar de forma automática la declaración de expulsión. La razón se halla en la legislación de los partidos políticos. La LOPP establece que estas formaciones gozan de libertad organizativa, pero que ello no les exime de ajustarse al ordenamiento jurídico vigente en la toma de dichas decisiones (art. 6). De esta manera, se puede observar que el art. 3.2 s) LOPP determina cómo deben las formaciones políticas aplicar la potestad disciplinaria: siguiéndose un procedimiento contradictorio en el que se garanticen los derechos a ser informado de los hechos, a ser oído con carácter previo a la imposición de sanciones y a que el acuerdo sea motivado50.

En este punto es necesario advertir que la imposición de las sanciones disciplinarias de los partidos políticos es una cuestión de carácter civil (en este sentido también apunta Siverio Luis, 2021, p. 90), siendo los juzgados y tribunales de este orden los que conocerán de cualquier cuestión relacionada con las medidas disciplinarias que puedan adoptar (art. 40 en relación con el art. 1.3 y la DF segunda de la LODA). Pero una cosa es que la expulsión del partido político se dirima en la jurisdicción civil como un asunto interprivatos y otra cosa es que la Administración no pueda (o no deba) controlar nada con respecto al efecto (el pase a la situación de no adscrito) que dicha expulsión produce en el terreno administrativo. Un efecto que, en algunas ocasiones –aunque sean escasas– puede vulnerar el ius in officium del representante político y, consecuentemente, ser objeto de control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Sobre esta cuestión encontramos un primer criterio que se estableció en unas ya lejanas sentencias del TS, fechadas en 28 de diciembre de 1984 y de 2 de marzo de 1982:

[…] ante la comunicación de un partido político a una Corporación local dando cuenta de la pérdida de la condición de miembro del mismo de una persona que ostenta un cargo electivo municipal, el órgano plenario de la Corporación está obligado a calificar o examinar si se dan los requisitos esenciales (formalidades extrínsecas) que aparentemente legitiman la decisión de baja, pues al menos deben quedar acreditados que ésta fue adoptada por el órgano competente, a través del procedimiento establecido y mediante decisión motivada51.

Dicho de otro modo, lo que el TS está defendiendo es que la corporación local, como consecuencia de la comunicación de la expulsión por parte de un partido político, deberá examinar el citado acuerdo de expulsión. Más concretamente, deberá fiscalizar si se han cumplido, como mínimo, tres elementos esenciales denominados formalidades extrínsecasy que son las siguientes: a) que la resolución ha sido adoptada el órgano competente; b) que se ha llevado a cabo siguiendo el procedimiento establecido, y c) que ha sido motivada.

Parece que esta interpretación es la que, poco a poco, se está imponiendo en el terreno de los órganos consultivos52 y también en algunos pronunciamientos judiciales53, en un criterio por el cual debe entenderse además que no se puede entrar a controlar la legalidad sustantiva del acuerdo adoptado por el partido político, dado que ello supondría una intromisión indebida en la autonomía del partido (art. 6 LOPP).

Una vez delimitado el campo de las formalidades extrínsecas, es preciso plantearse quién y cómo se realiza dicha verificación.

Respecto de lo primero, la legislación (art. 73.3, párrafo sexto, in fine) sugiere atribuir al secretario unas potestades sobredimensionadas respecto de la no adscripción de los concejales no adscritos cuando estos son expulsados del partido político. Se le atribuye la potestad de dirigirse al partido político para que acredite las circunstancias de la expulsión (o, en su caso, el abandono del partido). La exigencia de la acreditación de estos extremos no es tan sencilla de aplicar como parece. No se trata de un mero requerimiento del acuerdo de expulsión para impulsar el procedimiento que en el seno de la corporación local llevará a la no adscripción del electo expulsado. Toda vez que la corporación ha de controlar el cumplimiento de los elementos procedimentales de la expulsión referenciados, será tarea del secretario informar al alcalde sobre tales extremos. Mientras que, en caso de que exista validación, el alcalde se limitará a dar cuenta al pleno del acuerdo de expulsión(art. 25 ROF), sin adoptarse resolución alguna por parte de ningún órgano de la corporación local. Por tanto, el único pronunciamiento expreso sobre la concurrencia de los requisitos procedimentales de la expulsión será del secretario. Una tarea ciertamente comprometedora si se tiene en cuenta, además, que lo que debe verificar es, en realidad, el procedimiento tramitado por un partido político.

Y, en segundo lugar, ¿qué documentación puede llegar a requerir el secretario para verificar dichas «formalidades extrínsecas»? Aquí está el centro del conflicto, dado que ninguna norma ofrece el más mínimo indicio sobre ello54. Esta circunstancia nos lleva nuevamente a tener que ofrecer soluciones a partir de criterios meramente casuísticos.

De entrada, lo natural será que la formación política aporte una simple certificación o declaración de la expulsión de un concreto afiliado de su partido que, a su vez, tiene la condición de miembro de la corporación local a la que se dirija dicho escrito. Sobre la suficiencia o no de dicho documento, el Consejo Consultivo de Andalucía (en adelante, CCA) y el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana (en adelante, CCCV) han estado realizando verdaderos ejercicios de equilibrismo a la hora de esbozar la documentación que se debe requerir y, por ende, fiscalizar por parte de las entidades locales.

En un primer momento, el CJCCV, en su dictamen de 13 de junio de 2013, determinó que si lo que debía verificarse por parte de la corporación eran los aspectos procedimentales antes citados, el secretario tenía que requerir, además de la comunicación de la expulsión (certificación, declaración, etc.), toda aquella documentación acreditativa del acuerdo adoptado por el órgano competente de la formación política y de que se ha seguido el procedimiento fijado al efecto o, al menos, el trámite de audiencia. Más tarde, el CCA, matizando dicho criterio, señaló que la documentación exigible varía en función de las circunstancias del caso, pero condicionando la documentación a verificar aquello alegado por parte de los concejales afectados por dicha decisión. En este sentido, a título ejemplificativo, si el representante político denuncia irregularidades en el procedimiento disciplinario por omisión de la audiencia, este será el documento que deberá solicitarse por el secretario y, en su caso, ser sometido a la verificación correspondiente desde el punto de vista procedimental a la luz de la normativa disciplinaria del partido55. Recientemente, parece que el CJCCV, en su Dictamen de 15 de septiembre de 2021, también ha girado hacia esta segunda opción. Corrigiendo ligeramente su doctrina anterior, parte de la base de que sea suficiente con una declaración o manifestación de los hechos por parte de la secretaria general del partido político. Sin embargo, no se trata de una afirmación absoluta, sino que la condiciona a queexista un trámite de audiencia previa al concejal en cuestión con la finalidad de garantizar la plena certeza de los hechos y evitar así la indefensión de este a la vista de que, en principio, la corporación local no tendrá toda la documentación que debería fiscalizar. Se deduce así –en una lectura entre líneas– que el CJCCV no considera suficiente la declaración del secretario general del partido para garantizar los hechos y las circunstancias de la expulsión del partido y de ahí que enmiende la postura que había adoptado en el 2013 aceptando el trámite de audiencia al representante político afectado. Ahora bien, si como consecuencia de la audiencia se cuestionase algún aspecto procedimental, apunta que será necesario requerir nuevamente la acreditación de estos hechos56.

Sobre la anterior encrucijada, considero ciertamente tímida la contención de sendos órganos consultivos a la hora de requerir el entero expediente disciplinario tramitado por el partido. Es comprensible que se pretenda preservar una cierta armonía entre la libertad organizativa del partido político y los deberes control sobre las formalidades extrínsecas que puede tener la corporación local, limitando en la mayor medida posible el requerimiento de toda la documentación procedimental sobre la expulsión. No obstante, la introducción de un trámite de audiencia con el único objeto de trasladar al concejal afectado la responsabilidad de poner de manifiesto las posibles deficiencias procedimentales significa trasladarle una carga que, en principio (ex art. 73.3, párrafo sexto, LBRL) le corresponde a la Administración. Más concretamente, si se asume el criterio del control de las formalidades extrínsecas que de antaño propuso el TS, la consecuencia natural que se produce es que deba requerirse la totalidad del expediente disciplinarioseguido por parte de la formación política.

4.2.2. Las vicisitudes de la expulsión del grupo político local acordada por el propio grupo

Si algo no prevé el art. 73.3 de la LBRL es que la expulsión de un miembro de un grupo político sea acordada por el propio grupo. El párrafo sexto del precepto se refiere literalmente a la formación política, expresión que engloba exclusivamente al partido político y entidades asimiladas, sin que incorpore la expulsión formalizada por el propio grupo.

Ahora bien, a pesar de que los grupos locales no tengan personalidad jurídica propia porque ninguna norma se la atribuya57, hace años que la jurisprudencia se ha encargado de trazar la línea distintiva de las voluntades entre grupo y partido político, estableciendo una suerte de autonomía jurídica del primero frente al segundo58. Y esta razón tendrá una relevancia trascendental para decantar la balanza hacia la posibilidad de la expulsión.

Tempranamente el TS se vio forzado a pronunciarse sobre las decisiones de expulsión de alguno de sus miembros por parte de los grupos políticos, en dos sentencias: de 8 de febrero de 1994 y otra de 14 de mayo de 200259. El tribunal sostuvo la posibilidad de que los grupos pudieran decidir sobre este aspecto a partir de una idea fundamental: su carácter bifronte.

Por un lado, el grupo político tiene una base asociativa, dado que se trata de diferentes miembros con ideología, ideas y actuación política comunes que se unen para dirigir sus acciones en el seno de la corporación local, lo cual provoca una fuerte prevalencia de la voluntad del grupo a la hora de decidir sobre la adquisición y la pérdida de la cualidad de miembro de este60, debiéndose tomar las decisiones por mayoría simple de sus miembros61. Aunque el TS no haga hincapié, se deduce con facilidad que dicha prevalencia en el régimen interno del grupo se sobrepone sobre cualquier otra voluntad en aplicación del contenido esencial del derecho de asociación del art. 22 CE y la ley que lo desarrolla, esto es, la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, Reguladora del Derecho de Asociación (LODA)62.

Por otro lado, y a pesar de la idea anterior, los grupos no dejan de estar «sometidos a un régimen de reglamentación administrativa y siendo piezas básicas en la formación de la voluntad de los Entes de la Administración local», en palabras del TS. De ahí que observe una dimensión pública y administrativa suficiente en lo que se refiere a las decisiones de admisión o expulsión de los grupos como para que sus decisiones puedan estar sometidas a la fiscalización jurisdiccional contencioso-administrativa, aunque muy limitadamente63. Sin embargo, más discutible resulta la posibilidad de interponer los correspondientes recursos en vía administrativa. Entre los pocos pronunciamientos judiciales existentes, los tribunales se han decantado por la revisión en vía judicial, pero sin dar más detalles sobre la posibilidad de revisión por la Administración de su propio acto de toma de conocimiento. En el ámbito doctrinal no mejora el panorama, dado que se encuentran opiniones variopintas sobre este aspecto. Algunas opiniones entienden que no puede haber pronunciamiento en vía administrativa respecto de la toma de conocimiento64. Otras consideran que el criterio del TS es controvertido, hecho provoca la necesidad de colmar dicha controversia mediante su regulación en el reglamento orgánico (Alonso Higuera, 2015, p. 135).

Lo primero que se puede vislumbrar sobre la decisión de expulsión es que no es emitida por la Administración, es del grupo político, mientras que el único acto –si así se le puede denominar– producido por la Administración es la toma de conocimiento de la expulsión. Asimismo, el tribunal no aclara si la Administración puede controlar, en vía administrativa, la legalidad o cualquier otro aspecto de la expulsión, mientras que las pistas que ofrece son escasas e incluso contradictorias.

Así las cosas, uno de los argumentos que utiliza el tribunal para validar el conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa es que el acto plenario de darse por enterado de la decisión del grupo no deja de ser una conducta administrativa. Una conducta sobre la que puede debatir y tomar una decisión que, aunque no lo apunte específicamente, se dice que puede ser en dos sentidos: darse por enterado o no hacerlo65. Prosigue el tribunal que, por esta razón, su «legalidad» es susceptible de sometimiento al examen de esta jurisdicción, aunque reconozca, obiter dicta, que el alcance de la revisión contenciosa-administrativa sea realmente escaso. Precisamente, resulta contradictorio con las ideas anteriores que, al entrar en el fondo del asunto, el tribunal parece limitar enormemente el alcance del control jurisdiccional contencioso-administrativo sobre este tipo de decisiones. Dice, ni más ni menos, que la decisión de los grupos en este campo tienen una «fortísima prevalencia», que tienen una amplia discrecionalidad y que el control jurisdiccional es realmente escaso. ¿Qué es, entonces, susceptible de control contencioso-administrativo? Pocas pistas ofrecen estos pronunciamientos del TS. Lo que está claro, sin embargo, es que la admisión del acceso a esta jurisdicción debe pretender ejercer algún tipo de control, aunque sea mínimo, ya que, contrariamente, estas sentencias vendrían a ser –en sí mismas– una antinomia66.

A pesar de las limitaciones de este criterio, posteriormente la contienda judicial ha seguido y parece ser que ha permanecido tal cual se expone. La STSJ de Castilla-La Mancha de 5 de junio de 2017 siguió la mentada interpretación a pesar de no considerarla jurisprudencia y, como tal, vinculante. El TSJ entendió al acto de dar cuenta al pleno de la expulsión de un miembro por parte de su grupo político local como un acto administrativo susceptible de ser enjuiciado en el orden contencioso-administrativo, en línea con las decisiones anteriores del TS67.

Ahora bien, no ha sido hasta hace poco que se ha dado –aunque indirectamente– algún argumento de peso para justificar el conocimiento del orden jurisdiccional contencioso, mediante el asunto que se conoció en la STS de 24 de enero de 202068. Un supuesto en el cual la actuación de la Administración provocó el pase a no adscritos de varios concejales sin que estos fueran expulsados o abandonaren por voluntad propia el grupo. El Ayuntamiento, interpretando que las alteraciones internas de los partidos (coaliciones en dicho caso) generarían ex lege la no adscripción de los miembros del grupo de dicho partido, equiparó la situación a un abandono. El TS, sin embargo, señaló que esa interpretación era totalmente injustificada, con lo cual se vulneraba el art. 23 de la CE cuando –tal y como hemos visto– el pase a la situación de no adscritos no suele conllevar, por lo general, la vulneración de dicho derecho fundamental.

La enseñanza de este último pronunciamiento, aplicable al debate concreto que se presenta en este epígrafe, es que la reserva de un cierto control por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa tiene sentido cuando la Administración, a través de su actuación, produce una vulneración manifiesta de algún derecho fundamental de los concejales a través de la toma en consideración o incluso con un acuerdo expreso de su pase a no adscritos.

Es asimismo ilustrativa de ello la STSJ de Madrid de 26 de junio de 2019, relativa a aquellos supuestos en los que la corporación local tome en consideración un escrito tramitado por un representante electoral como adecuado para el pase a la situación de no adscritos de determinados miembros de un grupo sin disponer de los elementos probatorios suficientes como para que se cumplan los presupuestos del art. 73.3 LBRL, supuesto en el cual se incurriría en nulidad del acuerdo de toma en consideración69. De igual modo, la STSJ de Castilla-La Mancha de 30 de septiembre de 2022 señala que se vulnera el derecho fundamental del art. 23 CE en aquellos supuestos en los que la persona titular de la secretaría de la corporación, sin previa toma en consideración por parte del pleno y sin más procedimiento, decide aplicar automáticamente un acuerdo de expulsión del grupo político y tener por no adscrito a un concejal70.

Sin embargo, estas ideas tampoco acaban de encajar del todo con el interrogante sobre qué puede controlarse de una decisión de un grupo político, dado que en el primero de los ejemplos citados no enjuiciaba propiamente una decisión de dicho sujeto, sino una actuación del Ayuntamiento. De igual manera, en el segundo de los casos tampoco existió una decisión de un grupo, sino de un representante electoral. Mientras que en el tercero de los casos, sí existía una decisión del grupo, pero se anulaba porque no se había seguido el procedimiento (refiriéndose a la falta de toma de consideración por parte del pleno, sin más añadido).

Los únicos indicios que pudieran deducirse de la posibilidad de control que eventualmente tuviera la Administración y el juez administrativo es que se deben limitar a verificar la realidad de los hechos, si existe o no expulsión, si existe o no abandono y si estos presupuestos son adoptados por los sujetos que deben hacerlo, sin más trámite administrativo que la toma de conocimiento por parte del pleno de la corporación local. Fuera de aquí, y siempre a la luz de la jurisprudencia citada, poco parece que pueda revisarse por la Administración o, incluso, por el juez. En el mismo sentido, parece que en la toma de razón no cabe que el pleno ni siquiera vote la pertinencia o no de la expulsión y si esta se ha realizado correctamente o no71. El único control formal (y limitado) que puede hacerse se realizará por parte del secretario de la entidad local, a efectos de comprobar si se dan las circunstancias del abandono o la expulsión, aplicando analógicamente lo previsto para los abandonos o expulsiones formalizadas por la formación política del párrafo sexto del art. 73.3 LBRL72.

Con ello no se quiere decir que esta regulación y su interpretación sean las correctas. De hecho, en mi opinión, lo más razonable sería zanjar el asunto de una forma mucho más clarificadora, dada la inseguridad jurídica que generan los titubeantes criterios mostrados hasta ahora. No considero que haya inconveniente en que la Administración local ejerza un cierto control de legalidad de esa toma en consideración incluso más allá de la mera observancia de los requisitos formales.

Se podría habilitar, de lege ferenda, un procedimiento de control por parte de la Administración que tenga carácter reglado, similar al que se ha destacado y defendido en este trabajo respecto de aquellas expulsiones acordadas por el partido político. En cualquier caso, este procedimiento debería respetar y, por tanto, complementarse, con la autonomía organizativapropia de los grupos políticos –tanto respecto de los partidos políticos como respecto de las Administraciones–, asentando simplemente unos requisitos de minimis que garanticen el derecho a la defensa de los miembros que son expulsados73. Eso sí, dada la dimensión pública de las decisiones de los grupos en lo que se refiere el régimen de sus alteraciones, la idea que se estaría trasladando con esto es que se garantizan los contornos de la autonomía organizativa, pero al mismo tiempo se veta la desorganización, la cual perjudicaría a aquellos miembros que se vieran afectados por este tipo de decisiones.

5. LA VIABILIDAD DE UN RETORNO AL GRUPO POLÍTICO LOCAL INICIAL

Una última cuestión que puede plantearse es si una vez adquirida la condición de miembro no adscrito por cualquier causa, el representante político puede volver a reincorporarse a un grupo político, ya sea al grupo en el que originariamente se integró.

El primer obstáculo en el camino a la reintegración, con independencia de cuál sea el supuesto concreto en el marco del que se pueda dar, es que la legislación de régimen local parece limitar la incorporación a los grupos políticos al momento inicial de constitución de las entidades locales, tras las correspondientes elecciones.

Esta idea no se deduce directamente del art. 73.3 de la LBRL, dado que el precepto solo dispone que los miembros de las corporaciones locales se deben constituir en grupos políticos «a los efectos de su actuación corporativa». Es el ROF el que apunta en la dirección señalada. En primer término, el art. 24.1 de este texto reglamentario establece que «los grupos políticos se constituirán (…) dentro de los cinco días hábiles siguientes a la constitución de la Corporación». Por su parte, el art. 25 del ROF determina que el presidente debe dar cuenta al pleno en la primera sesión que celebre.

Nada especial añaden, en términos generales, las legislaciones autonómicas en la materia74, con lo cual se podría entender que el protagonismo se cede al reglamento orgánico y, en su defecto, al ROF75. Sin embargo, la idea apuntada en el epígrafe anterior, conforme la cual en temas de organización interna de los grupos prevalece la voluntad de sus integrantes, podría abrir la puerta a un cambio de signo.

Es preciso en este momento remontarnos a la STC de 31 de mayo de 199376. El litigio constitucional conoció de un asunto en el cual cinco concejales del grupo socialista (inicialmente formado por seis) del Ayuntamiento de Barañain presentaron en el registro general del consistorio su renuncia a formar parte del grupo socialista y solicitando el ingreso en el grupo mixto. Unos días más tarde, y una vez la Comisión Ejecutiva Federal del PSN/PSOE aceptó la renuncia, los cinco concejales se retractaron de su petición y expresaron formalmente la voluntad de mantenerse en el grupo socialista. En el corto periplo entre el abandono del grupo y la rectificación, uno de los disidentes resultó elegido alcalde por renuncia del anterior (el único que quedaba en el grupo socialista), al pertenecer a la lista electoral más votada. De forma paralela, el partido abrió el correspondiente procedimiento disciplinario contra los cinco concejales disidentes, con suspensión de la militancia, antes del pleno de elección del nuevo alcalde, pero no lo resolvió definitivamente hasta transcurrida dicha sesión plenaria. Como consecuencia de este relato fáctico, el TSJ de Navarra declaró la nulidad del pleno de elección de nuevo alcalde, nulidad que fue recurrida en amparo por el que salió elegido alcalde de aquel pleno. En el marco del recurso de amparo la discusión central era la posibilidad o no de ser designado legalmente candidato a alcalde si en el momento de tal designación –y posterior elección– había abandonado voluntariamente el grupo de cuya lista electoral fue cabeza de lista. La operatividad de esta posibilidad dependía del análisis de dos cuestiones: a) ¿desde cuándo producía efectos el abandono del grupo?, y b) ¿cuáles son las consecuencias del escrito de desistimiento del abandono?

El primer interrogante se resuelve indicando por parte del TC que el acto por el cual se formula el abandono voluntario del grupo municipal es «un acto recepticio y unilateral que produce plena eficacia con su presentación en la Secretaría del Ayuntamiento (art. 24.1 ROF) sin necesidad de su aceptación por el pleno ya que el art. 25 ROF sólo habla de “dar cuenta al Pleno” requisito al que no pueden anudarse efectos constitutivos».

Pero la segunda de las ideas es la que proporciona una de las claves para resolver la cuestión conflictiva que ahora nos atañe. Una vez consumado el abandono, apunta el Tribunal que el desistimiento posterior carece de todavirtualidad jurídica en tanto en cuanto ya se ha perfeccionado. De ahí que señale una cosa digna de transcripción:

Se está por tanto, ante una nueva solicitud de incorporación al Grupo Socialista, igualmente lícita, pero que, a diferencia del abandono, requiere el cumplimiento de un requisito imprescindible, expresado en el art. 24 del ROF: el consentimiento de todos sus miembros, precepto que es trasunto de los arts. 24 y 26 del Reglamento del Congreso, que imponen la misma necesidad, así como que la incorporación de nuevos miembros a un grupo parlamentario ya constituido requiere la aceptación del portavoz del grupo en cuestión.

Una idea inicial que se desprende de este razonamiento es que es posible y «lícita» una nueva solicitud de incorporación a un grupo político, a pesar de no efectuarse al inicio del mandato. Sin embargo, la efectiva aceptación de dicha solicitud dependerá de la voluntad de los miembros del grupo. Por tanto, de conformidad con esta doctrina constitucional, la respuesta a la pregunta que lleva por título este epígrafe ha de ser afirmativa en el sentido de que sí es posible el retorno al grupo. Y lo es, en palabras del TC, en atención a la necesidad de salvaguardar la identidad y funcionalidad de los grupos políticos en su actuación local.

La tipología de conflictos que se pueden generar en torno a la vuelta al grupo no finaliza aquí. ¿Qué sucede si en el momento de la solicitud de «retorno» ya no existe grupo alguno al que volver? Podría darse el caso de que el grupo político al que alguno de los concejales pretende volver se haya desintegrado.

Caben, en tal caso, dos alternativas: que el miembro de la corporación ya no sea miembro del partido político con el que se presentó a las elecciones; o que sí siga siéndolo.

En el primero de los supuestos, la respuesta es sencilla. Ante la inexistencia de grupo que pueda expresar su voluntad y la condición de no afiliado al partido político con el que concurrió a las elecciones, el miembro de la corporación estará destinado a la condición de no adscrito (art. 73.3, párrafo primero, LBRL).

La respuesta no es tan diáfana en el segundo caso. En este terreno, ante la falta de pronunciamiento por parte del TS, los criterios de los tribunales han sido fluctuantes con respecto a la posibilidad de constituir grupo más allá del plazo establecido en el art. 24 del ROF. Por un lado, se pueden localizar decisiones que tienden a señalar la posibilidad de constitución de los grupos políticos con independencia del cumplimiento o no del plazo de cinco días que establece el art. 24 del ROF, si las circunstancias así lo exigen77. También existen sentencias que se limitan a subrayar la literalidad de tal precepto y, con ello, no permitir constitución alguna de grupos políticos más allá de dicho término78.

Tras evaluar los distintos argumentos proporcionados por unas y otras resoluciones judiciales, me inclino por la posibilidad de volver a constituir un grupo tras superarse el momento de constitución de las corporaciones. Los condicionantes de esta posibilidad son que ya no exista el grupo inicialmente constituido y que el miembro de la corporación, a pesar de haber salido del grupo en un momento inicial, siga vinculado al partido político con el que concurrió a las elecciones y resultó elegido.

De entrada, es preciso apuntar que la constitución de los grupos es un derecho-deber (art. 24 del ROF). En la primera de las vertientes se trata de un derecho inherente al ius in officium (art. 23 CE), lo cual significa que el legislador –y la Administración– deben respetar el contenido esencial del derecho fundamental79. De ahí que, en términos generales, el TC observa un quebranto de tal derecho si se vacía de contenido, si se le somete a limitaciones que lo hacen impracticable, dificultan su ejercicio de forma irrazonable o se desnaturaliza80. Ello conlleva que se deba realizar una interpretación restrictiva de todas aquellas normas que puedan limitar el ejercicio de derechos o atribuciones que integran el estatuto constitucionalmente relevante del representante político81. Y, como hemos visto, la no adscripción no vulnera directamente el art. 23.2 de la CE, pero sí que podría hacerlo si la privación de la posibilidad de formar o integrarse en un grupo no fuera razonable o proporcionada.

Teniendo esto presente, no resultaría compatible con el contenido esencial del ius in officium rechazar la posibilidad de volver a constituir grupo en el caso de que el representante político siga vinculado al partido. Ello a pesar de que el TC, en ocasiones, haya podido dar a entender la idea contraria. En efecto, la STC de 18 de enero de 2012, ha señalado que la LBRL no les reconoce a los miembros no adscritos derecho de constitución de un nuevo grupo ni el derecho a incorporarse en alguno de los ya existentes en la corporación82. La frase, entendida literalmente, da a entender que es un valladar insuperable para la rehabilitación de la vuelta a un grupo político o su reconstitución. Sin embargo, los posteriores pronunciamientos del tribunal, en los cuales reafirma esta doctrina, también aprovechan para matizarla y –en mi opinión– para ofrecer algún criterio de interpretación alternativo. Así, la STC de 20 de diciembre de 2012 reafirma e incluso refuerza la idea anterior, al subrayar que el art. 73.3 de la LBRL establece en su primer párrafo «una prohibición de incorporarse a otro grupo político y de constituir un nuevo grupo político»83. Ahora bien, la acepción de «otro» constituye una aclaración significativa de lo anterior. ¿Implica esto que un representante político puede reintegrarse o reconstituir el mismo grupo político en el que se integró inicialmente? La respuesta es, desde mi punto de vista, afirmativa, aunque siempre que se den las condiciones legales para ello.

En este punto es preciso parar mientes en las situaciones que podrían dar lugar a esta encrucijada. Podría ocurrir el caso, ad exemplum, de un determinado miembro que fuera expulsado por los restantes miembros de un grupo, con su correspondiente pase a la situación de no adscrito, y que esta decisión no fuera acorde con la voluntad del partido político al que estos representen. La consecuencia previsible de esta situación será una posterior expulsión de los miembros díscolos del partido, lo que también les trasladaría a la situación de no adscritos. Finalmente, la pérdida sobrevenida de los miembros de un grupo político provocaría la desaparición o disolución del grupo84. El planteamiento que en este sentido se realiza es si una vez disuelto el grupo puede volver a constituirlo aquel representante político que está en la situación de no adscrito y fue expulsado en primer lugar del grupo político, pero que cuenta con el respaldo del partido.

Considero que para dar respuesta afirmativa a esta cuestión es preciso que se cumplan tres requisitos esenciales: a) si mediante la constitución del citado grupo estamos ante un nuevo grupo; b) si la adquisición de la condición de no adscrita de la persona que pretende volver a constituir el grupo se produjo como consecuencia de haber incurrido en transfuguismo político, y c) si conserva o ha rehabilitado su militancia con el partido político que la presentó a las elecciones.

En el primer supuesto el razonamiento es simple. Lo que se deriva de la doctrina constitucional es que se pretende poner coto a la constitución de un nuevo grupo. Ahora bien, la simple reconstitución del grupo originario en el que se integró el representante político originariamente no supone la constitución de un nuevo grupo. Con este término se debería entender la constitución de un segundo grupo o un grupo diferente originario, correspondiente a la formación política que presentó a las elecciones al representante local.

El elemento que se señala en segundo lugar es el que tras de sí alberga más relevancia: para que pueda reconstituir un nuevo grupo político local, el miembro no adscrito no debe haber quedado en dicha situación como consecuencia de haber incurrido en transfuguismo político. De hecho, tal y como ya hemos observado, todas las limitaciones a los derechos de los concejales no adscritos que se han valorado en las últimas dos décadas por parte del TC (y que este ha declarado constitucionales) se justifican precisamente en esta finalidad: evitar el transfuguismo85. Mientras que por transfuguismo actualmente se entiende todo aquel quebrantamiento de la disciplina del partido, a lo que, naturalmente, se le debe unir el haber quedado en no adscripción por este motivo. En este sentido, es coherente entender la prohibición de constituir un nuevo grupo como consecuencia de haber falseado la representación política a través de una conducta tránsfuga y, al mismo tiempo, comprender que, si no ha sido así, no encajaría la aplicación de esta restricción al concejal que quiera reconstituir el grupo político originario.

Finalmente, el tercer requisito para la reconstitución del grupo –que enlaza además con los dos anteriores– es que se conserve la relación de afiliación entre el representante local y el partido político que lo presentó a las elecciones y para el que resultó escogido. En el momento de constitución inicial del grupo político, es el partido político el titular del derecho de constitucióndel grupo –derecho que canaliza a través de los miembros de la corporación local–.

Por tanto, será su voluntad la que tendrá la última palabra en la constitución del grupo político, siendo viable incluso la rehabilitaciónde las relaciones entre un representante local y su formación política originaria para validar la vuelta al grupo. La idea que se acaba de esbozar no deja de estar orientada a la idea fuerza de los grupos políticos locales, cuya existencia se motiva en la representación de la formación política surgida de las elecciones, mientras que el TC ha sostenido en muchas ocasiones que nuestro sistema electoral tiene una lógica en la cual el protagonismo básico corresponde a tal formación.

6. FINAL

La falta de previsión del procedimiento para el tránsito de la situación de adscripción a la situación de no adscripción de un representante político local es una situación que requiere de una profunda reflexión y la intervención del legislador con la finalidad de atajar la situación de inseguridad jurídica que estos acontecimientos, más frecuentes de lo que parece, producen en la práctica.

El objetivo del trabajo ha pretendido ser, en todo momento, identificar y cavilar sobre los principales problemas que genera la escasez normativa y los posibles enfoques que, de lege ferenda, esta podría tener a partir de la experiencia ya existente derivada del casuismo judicial y consultivo.

De esta manera, en el campo de las alteraciones de los grupos políticos locales, de entrada, es apremiante el establecimiento de un procedimiento que seguir para la no adscripción en el que se introduzcan garantías para los representantes políticos afectados y se concreten los órganos competentes para solicitar, intervenir y resolver sobre la no adscripción.

También resulta imperativo establecer una clara delimitación del poder y funciones de los sujetos intervinientes en este proceso, desde el propio representante político afectado hasta el partido político, pasando por el grupo político y la corporación local en la cual se integra.

Y, finalmente, es preciso determinar concretamente las causas habilitadoras de la no adscripción más allá de las limitadas previsiones del actual art. 73.3 de la LBRL y, aprovechando la inercia, establecer de forma clara la influencia del transfuguismo en la pérdida de la adscripción al grupo político.

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Notas

Notas de autor

Profesor lector de Derecho Administrativo en la Universidad de Lleida y asesor jurídico (en excedencia) en el Ayuntamiento de Lleida, con líneas de investigación abiertas, principalmente en procedimiento administrativo y derecho local.