EL INFORME FINAL DE LA COMISIÓN DE LA VERDAD Y [SU IMPACTO EN] LA CONFIGURACIÓN DE SANTIAGO DE CALI COMO DISTRITO ESPECIAL*

THE FINAL REPORT OF THE TRUTH COMMISSION AND [ITS IMPACT ON] THE CONFIGURATION OF SANTIAGO DE CALI AS A SPECIAL DISTRICT

O RELATÓRIO FINAL DA COMISSÃO DA VERDADE E [SEU IMPACTO NA] CONFIGURAÇÃO DE SANTIAGO DE CALI COMO DISTRITO ESPECIAL

TIRSON MAURICIO DUARTE-MOLINA tmduarte@usbcali.edu.co

Universidad de San Buenaventura, Colombia

JUAN DAVID MAMBUSCAY BURBANO mambuscay.jd@gmail.com

Universidad del Rosario, Colombia

LEONARDO SABOGAL MURCIA sabogal@correounivalle.edu.co

Universidad del Valle, Colombia

Esta investigación da cuenta de la relación entre el Informe Final de la Comisión de la Verdad y los territorios. Para el caso concreto y por la relevancia de la ciudad -debido a sus coyunturas, al impacto del estallido social de 2021 y a su diversidad y su complejidad geoestratégicas e históricas-, a la hora de aterrizar el propósito sociojurídico y administrativo de constituirse como distrito, conforme a la Ley 1938 de 2018, Cali debe tener en cuenta las narrativas del Informe, sus caracterizaciones de la violencia y las recomendaciones para transformarse en una ciudad más justa y cercana a la verdad de sus pobladores. De ahí la utilidad de la hermenéutica de las ciencias sociales como marco metodológico que aproxima el fenómeno de la verdad dentro de un proceso de paz social a un ejercicio práctico de un territorio, con el ánimo de revisar, además de los elementos técnicos propios de un cambio administrativo de descentralización, los parámetros aplicables de un informe trascendental para la comprensión de las dinámicas de los territorios y su impacto, en este caso, en el proyecto piloto para hacer de Cali un distrito especial. Esto podrá ser de utilidad para otros territorios del país; incluso el Informe Final de la Comisión de la Verdad debe ser un insumo obligatorio para la elaboración de programas y políticas públicas, así como para la implementación de integraciones territoriales y administrativas en el siglo XXI.

Para el desarrollo de este artículo se utilizó la hermenéutica de las ciencias sociales, y para lo concerniente al análisis normativo se utilizó la hermenéutica jurídica. Desde el primer enfoque se enfatiza el proceso u objeto que se quiere estudiar e interpretar (Cárcamo, 2005), con el fin de llegar a una comprensión aproximada del fenómeno, adquiriendo un conocimiento más profundo del mismo a través de la desmembración, la fundamentación y el esclarecimiento de su estructura y sus relaciones (Mejía, 2014).

Como segunda medida, se aplica la hermenéutica jurídica con dos criterios interpretativos: el sistemático y el de especialidad de la norma. Con el primero se realiza la interpretación de las normas desde la relación entre ellas (von Savigny, 1994), buscando establecer la coherencia entre unas y otras, estrechar los vacíos y llenar de contenido las lagunas jurídicas (López de Sosoaga, 2014; von Savigny, 1994).

Con el criterio de especialidad de la norma se propone la transición de una norma general que abarca a todo un género hacia una norma más específica que se aplica exclusivamente a una especie dentro de ese género (Tardío Pato, 2003). En otras palabras, se refiere a la preferencia de aplicación de la norma que regula una especie particular dentro de un género sobre la norma que regula todo el género en su conjunto (Tardío Pato, 2003).

De manera puntual, se aplicará la norma general, a menos que en la práctica se presenten circunstancias más específicas y parcialmente divergentes de las establecidas en la norma especial, en cuyo caso se aplicará esta última (Tardío Pato, 2003). Esto es: en caso de conflicto entre normas con igual jerarquía, la norma especial prevalecerá sobre la norma general.

Lo anterior se enmarca en la metodología de estudio de caso de tipo instrumental de orden explicativo (Castro, 2010; Simons, 2009; Stake, 1995). Se concibe como una investigación que aborda la complejidad y la singularidad de un proyecto, una política, una institución, un programa o un sistema en un contexto "real", contemplando diversas perspectivas (Simons, 2009). Bajo la tipología instrumental, la selección del objeto de estudio se realiza con el propósito de comprender otro fenómeno relevante (Simons, 2009). El objetivo del enfoque explicativo radica en desentrañar las causas y los procesos asociados a un fenómeno organizativo específico (Castro, 2010).

Este estudio de caso particular establece una comparación vertical en la relación meso-micro (Bartlett y Vavrus, 2017), lo que implica una observación y un análisis de las interacciones entre niveles intermedios y particulares en una estructura jerárquica, aportando así a la comprensión de las dinámicas y las relaciones dentro de un sistema organizativo; para ser precisos, de la dinámica y la interacción entre el régimen aplicable al Distrito Especial de Santiago de Cali, y el impacto en el criterio de homogeneidad relativa que tienen los hallazgos del Informe Final de la Comisión de la Verdad.

Este artículo consta entonces de tres secciones. En la primera se abordan algunos pormenores del Informe de la Comisión de la Verdad y sus hallazgos frente a los territorios. En la segunda, y a través de la hermenéutica jurídica, se establece el marco normativo aplicable a la transición municipio-distrito de Santiago de Cali, con un énfasis principal en la homogeneidad relativa. En último lugar, se aborda la gobernabilidad de los territorios desde la homogeneidad y teniendo en cuenta los hallazgos de la Comisión.

En Colombia, el conflicto armado interno ha generado una violenta transformación en los territorios, que se ha manifestado con desplazamientos forzados, despojos y diversas formas de violencia. Estas alteraciones han agravado un modelo de ordenamiento territorial de carácter elitista, cuyos orígenes se remontan a la época colonial (Comisión de la Verdad, 2022a). Asimismo, han incidido en el proceso de consolidación del Estado nacional, el cual se ha fundamentado en la concentración de la tierra como fuente primordial de riqueza y poder político (Comisión de la Verdad, 2022a). Este contexto evidencia que una parte significativa del país no ha sido considerada en la edificación de una Colombia verdaderamente inclusiva.

El desplazamiento masivo de más de nueve millones de personas y la pérdida de más de ocho millones de hectáreas, resultado de la violencia derivada del conflicto armado, no solo han implicado una contrarreforma agraria (Comisión de la Verdad, 2022a). Además, la ineficacia del Estado para regular los derechos de propiedad sobre la tierra y los conflictos relacionados con su uso, la deficiente calidad democrática del país, así como la dualidad territorial de un Estado colombiano con debilidades institucionales han facilitado la implementación de un modelo económico basado en la acumulación por desposesión (Comisión de la Verdad, 2022a).

El desplazamiento forzado de una parte significativa del campesinado y de los pueblos étnicos, expulsados por el terror durante décadas de conflicto, ha pasado de la colonización rural a los procesos de colonización en áreas urbanas populares, ciudades receptoras y ciudades refugio (Comisión de la Verdad, 2022a). Estos entornos se caracterizan por los altos niveles de pobreza, las tensiones constantes y las disputas por los servicios, los recursos y el acceso a los derechos ciudadanos. Estas circunstancias obstaculizan la transformación y el progreso de las condiciones de vida tanto para las víctimas desplazadas como para las comunidades receptoras (Comisión de la Verdad, 2022a).

El modelo de ordenamiento territorial y acumulación, vinculado a la violencia del conflicto armado en Colombia, promovió en diversas regiones la imposición de actividades como la ganadería extensiva, la agroindustria y la minería en tierras más fértiles y llanas (Comisión de la Verdad, 2022a). Este modelo tuvo un efecto negativo en las economías étnicas y campesinas de estas áreas. Además, excluyó a una gran parte de la población local de los procesos de producción y acumulación de riqueza, forzándola a la informalidad o a la integración en economías ilegalizadas como forma de subsistencia y movilidad social (Comisión de la Verdad, 2022a).

Es importante destacar que en los territorios convergen elementos materiales, interacciones sociales y símbolos representativos de diferentes períodos históricos, a partir de los cuales se construyen narrativas sobre el pasado y el presente (Comisión de la Verdad, 2022a). Estas narrativas, derivadas de la experiencia del espacio, permiten que los individuos y las comunidades comprendan el territorio como un referente simbólico que forma parte de su sistema cultural (Comisión de la Verdad, 2022a; Senneth, 2019). Incluso en los lugares de migración se recrea y se reconstruye el territorio, recurriendo a la memoria histórica y geográfica, así como a recuerdos y sentimientos de nostalgia. Cada lugar genera imágenes y significados en quienes los habitan, y estas representaciones se integran a la memoria colectiva y a las identidades locales (Senneth, 2019). Por ende, los territorios, que amalgaman una multiplicidad de lugares, albergan memorias que otorgan sensaciones de arraigo y pertenencia a sus habitantes (Comisión de la Verdad, 2022a).

Cali, capital del Valle y centro neurálgico del suroccidente colombiano, exhibe un semblante cosmopolita, diverso y cultural. Desde mediados del siglo XX, miles de personas han llegado a la urbe en busca de oportunidades o escapando de la violencia y el colapso de la economía rural causado por la expansión agroindustrial y el conflicto armado (Comisión de la Verdad, 2022b). Estas personas se han visto compelidas a establecerse en las periferias orientales y occidentales de la ciudad, enfrentando condiciones angustiantes de violencia y marginación que persisten prácticamente inalteradas hasta hoy. Muchos de estos migrantes eran afrodescendientes e indígenas, forzados a abandonar sus tierras con apenas la ropa que llevaban puesta (Comisión de la Verdad, 2022b).

En paralelo con el desplazamiento de personas hacia las montañas y las ciudades debido a la expansión de la agroindustria, miles de individuos se vieron atraídos por las oportunidades que esta actividad ofrecía. Al tiempo que ocurrían las migraciones motivadas por la violencia bipartidista y el proceso de industrialización, ciudades secundarias del sur del Valle, como Palmira, Jamundí y Yumbo, experimentaron un rápido crecimiento a partir de la década de los cincuenta (Comisión de la Verdad, 2022b). De manera similar, Cali se expandió hacia sus periferias como consecuencia de estos fenómenos migratorios y económicos. Y con el pasar de los años a este fenómeno se le debió sumar la reconfiguración de la movilidad social a causa del narcotráfico y la operación de diversos grupos armados, como el Ejército de Liberación Nacional (ELN), las FARC-EP, el M-19 y las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) (Comisión de la Verdad, 2022b), además de los cárteles.

En Colombia, la descentralización ha despertado el interés general, y la han respaldado tanto la ciudadanía durante la demanda de una nueva Constitución, en 1991, como la clase política regional, la cual ha promovido reformas en el ordenamiento territorial, como la creación de distritos y de las regiones administrativas de planificación (Ojeda, 2003). De acuerdo con Vélez (2010), la dimensión territorial se vuelve esencial en la configuración de la agenda política, destacando el interés por el ordenamiento territorial. En ese sentido, la Ley 11 de 1986 facultó a los concejos municipales para dividir el territorio en comunas o corregimientos, encabezados por juntas administradoras locales (JAL), con el propósito de descentralizar la gestión de los servicios públicos hasta el nivel local (Blanquer y Fajardo, 1991).

Durante las décadas de los ochenta y los noventa, la ciudadanía elevó la demanda para aumentar la democratización, la autonomía y la legitimidad de la agenda pública y política, y encontró eco entre diversos actores políticos. Sin embargo, más allá del ámbito normativo, existen dudas considerables sobre la efectividad de este cambio institucional (Acosta et al., 2024). El proceso descentralizador en Colombia tenía tres objetivos principales: mejorar la eficiencia en la prestación de servicios públicos, fortalecer y ampliar la democracia en la gestión pública, y mejorar la gobernabilidad a nivel subnacional entre las diferentes entidades territoriales (Acosta et al., 2024).

La Constitución de 1991 en Colombia estableció una ampliación de la autonomía para los municipios, la nueva concepción de los departamentos y la vía hacia nuevas entidades territoriales, como regiones, entidades territoriales indígenas, provincias y distritos especiales, con un aumento en las responsabilidades y las competencias asignadas. Esta medida tenía como objetivo fortalecer la descentralización del poder y mejorar la eficiencia en la gestión de los asuntos públicos a nivel local (Otálvaro y Tovar, 2020; Rúa y Duarte, 2020).

En Colombia, los distritos especiales son una categoría de entidades territoriales que tienen un régimen especial de administración y financia-miento. Además, poseen un mayor nivel de autonomía y responsabilidad en la gestión de sus recursos y servicios públicos. La elección de sus funcionarios es similar a la de los municipios, pues cuentan con un alcalde elegido popularmente y un concejo distrital, y su presupuesto es independiente del de los departamentos (Rúa y Duarte, 2020). Estos distritos también tienen mayores competencias en áreas como el transporte, la seguridad y los servicios públicos, y tienen mayor capacidad para generar ingresos propios (Rúa y Duarte, 2020).

La Ley 1617 de 2013 creó el régimen para los distritos especiales en Colombia, con excepción de Bogotá, cuyo régimen contempla el Decreto Ley 1421 de 1993. La Ley 1617 propugna las facultades, los instrumentos y los recursos que les permiten cumplir con sus funciones y prestar los servicios a su cargo, así como promover el desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes a partir del aprovechamiento de sus recursos y de las ventajas derivadas de las características, las condiciones y las circunstancias especiales que estos presentan. Esta ley, además, encuentra su fundamento constitucional en el artículo 286 de la carta, donde se indica que "son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas". A su vez, los distritos podrán conformar áreas metropolitanas según lo previsto en el artículo 319 superior y tras la consecución de los requisitos del artículo 35 de la Ley 1625 de 2013, relativa a las áreas metropolitanas.

Los criterios sistemáticos y de especialidad normativa se encuentran en el siguiente marco normativo aplicable:

• Decreto 1421 de 1993 que dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, y con el cual se atienden antinomias y lagunas que deje la aplicación del régimen de distritos.

• Ley 617 de 2000 en conjunto con su antecesora la Ley 136 de 1994, por las cuales se dictan el régimen municipal y se modifica el mismo. Por estas se suplirán los vacíos del régimen distrital y del Decreto 1421 de 1993 cuando no se pronuncien al respecto.

• La Ley 768 de 2002 por la cual se adopta el Régimen Político, Administrativo, Fiscal de los Distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias, y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. Esta norma cumple la misma función de las anteriores.

• Por último, la Ley 1454 de 2011 por la cual se dicta la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Rúa y Duarte, 2020, p. 99).

La Ley 1617 de 2013 contempla diferentes disposiciones relevantes para el funcionamiento ideal de los distritos. Empero, si bien se mencionó al inicio de este acápite que la estructura no se modifica mucho, sí es preciso mencionar aquellas enlistadas en su artículo 4.°: concejo distrital, alcalde distrital, alcaldes y JAL, así como las entidades que el concejo, por iniciativa del alcalde distrital, cree y organice (Congreso de la República de Colombia, 2013).

Es sobre los alcaldes y las JAL sobre los que recae la administración de las diferentes localidades del distrito. Más adelante se realizará una precisión acerca de sus funciones. También es relevante el artículo 78, por el cual se determina que en la ley que crea un distrito se podrán dar atribuciones especiales conforme a las características del territorio y la sociedad que lo habita. Esto se debe corresponder con el artículo 34 del régimen distrital, del cual sobresale la manera como debe darse la división del distrito en las localidades, atendiendo al criterio de homogeneidad relativa.

Este criterio, por su influencia frente a la composición de las localidades, se relaciona con la gobernabilidad de las mismas. A su tenor se señala que los distritos se subdividirán en localidades, en función de las características sociales de sus habitantes, con el objetivo de lograr una homogeneidad relativa en términos geográficos, sociales, culturales y económicos.

Al respecto, la doctrina jurídica ha manifestado que no se ha promulgado un artículo normativo que proporcione una definición precisa de lo que constituye la homogeneidad relativa como criterio para la delimitación de localidades en los distritos especiales. En consecuencia, resulta necesario acudir a diversas disciplinas para otorgarle un significado a este concepto en el contexto específico en cuestión. Es relevante el hecho de que únicamente existe un fallo de la Corte Constitucional que, sin proporcionar una definición explícita, establece un marco de referencia al respecto (Rúa y Duarte, 2020).

Esto condiciona la creación de las localidades, su administración y su gestión. Respecto de esta noción, indica Galeano (2020): "El término homogeneidad relativa se utiliza y entiende en este capítulo como 'contextos socioeconómicos de naturaleza similar' o 'aspectos geográficamente comunes' que resultan de la identificación de las características sociales de los habitantes" (p. 30). En ese sentido, Falla (2020) plantea que el contenido normativo mencionado tiene diferentes variables territoriales para la definición de localidades precisamente en la ciudad de Cali:

Tabla 3.1
Variables territoriales para definir las localidades desde la homogeneidad relativa

Fuente: Falla (2020).

Estos planteamientos obedecen a lo establecido por la Corte Constitucional frente a los criterios para la delimitación de las localidades, dado que la necesidad de subdividir el territorio en localidades no se basa exclusivamente en el tamaño de la población, sino también en las especificidades y particularidades de cada uno de los sectores geográficos que conforman el distrito que se va a dividir (Corte Constitucional de Colombia, 2005). Entre estos sectores pueden existir áreas con disparidades significativas en términos de las actividades y las problemáticas que se presentan allí. Este fenómeno puede ser especialmente relevante en distritos cuya actividad económica predominante se centra en el turismo o en la actividad portuaria (Corte Constitucional de Colombia, 2005). De manera que "estas distintas peculiaridades de cada zona del distrito dan lugar a necesidades administrativas particulares, que bien pueden ameritar la creación de localidades independientes" (Corte Constitucional de Colombia, 2005).

Bajo este paradigma de la homogeneidad relativa se establecieron diferentes modelos de división político-administrativa para el Distrito Especial de Santiago de Cali, obedeciendo por demás al criterio de las atribuciones. Además, en relación con esta división, es preciso hablar de la estructura de los distritos, que debe ser genérica e implementar el diseño que más se ajuste a las necesidades públicas y sociales de todos los distritos. En ese sentido, se ha planteado que la subdivisión territorial en localidades que se encuentran dentro de los distritos especiales no solo tiene implicaciones en el diseño administrativo, en términos de la creación, la supresión y la modificación de las entidades descentralizadas y concentrantes de este nivel (Rúa y Duarte, 2020), sino que también afecta la estructura propia de estos entes territoriales, los cuales están compuestos por el alcalde distrital, el concejo distrital, el alcalde local y las JAL. Este efecto dominó se manifiesta especialmente en la elección de los miembros de las JAL, en relación con la disminución de las circunscripciones electorales, que se produce al suprimir las comunas y los corregimientos (Rúa y Duarte, 2020).

De esta manera, se encuentra el artículo 36 de la Ley 1617 de 2013, en el que se señala que cada localidad estará sujeta, de acuerdo con los términos establecidos en la presente ley y los acuerdos distritales, a la autoridad del alcalde distrital, de una JAL y del correspondiente alcalde local. A las autoridades locales les corresponden la gestión y la administración de los asuntos propios de su territorio, mientras que a las autoridades distritales les incumbe garantizar el desarrollo y el ordenamiento armónico e integrado de la entidad territorial en su conjunto.

Esta norma debe leerse de manera sistemática con el artículo 34 de la Ley 136 de 1994, que establece aquellas competencias que pueden delegar los concejos a las JAL, y el artículo 38 de la Ley 1617.¹ Estas reglas jurídicas deben influir directamente en la representatividad de cada localidad y en sus efectos frente a la gobernabilidad.

Un ejemplo de ello es que, de darse la conformación de localidades urbano-rurales, no se contaría con una norma específica que abordara su composición en cuanto a la cantidad de ediles por una zona o la otra. Esto evidencia la insuficiencia normativa para responder al criterio mismo de homogeneidad relativa, pues como se explica más adelante la división político-administrativa del Distrito Especial de Cali se ha procurado mediante diferentes instrumentos que pretenden responder a este criterio.

Sumado a ello, teniendo en cuenta los criterios sistemáticos y de especialidad, no se encuentra una norma que logre dotar de contenido el vacío. El estudio realizado de manera conjunta por la Universidad Icesi, la Universidad de San Buenaventura de Cali y la Universidad de los Andes llegó a plantear un artículo donde se pretendía saldar esta deuda. El proyecto señala:²

Artículo 5. Adiciónese el artículo 43A a la Ley 1617, el cual dirá así: Artículo 43A. Integración de las juntas administradoras locales en localidades con composición urbana y rural. Se autoriza a los concejos distritales para que, atendiendo a criterios de representación y participación efectiva, determinen la integración de las Juntas Administradoras Locales en localidades con composición urbana y rural, señalando que, en todo caso, se fijará un número mínimo del treinta por ciento (30 %) de las curules de la Junta Administradora Local, para que sean ocupadas por ediles que representen a las comunidades asentadas en los territorios rurales de la localidad, en los términos del artículo 44 de la Ley 1617 de 2013.³

De manera que la delimitación de localidades se considera un proceso de diferenciación funcional entre las áreas que conforman el territorio. Sin embargo, existe una preocupación por la autosuficiencia de cada localidad, a pesar de que las funciones de la Administración Central no desaparecen y la separación física no es real. Otro ejemplo de esto es el debate en torno a la "división" de las cuencas en diferentes localidades, ya que se argumenta que esto "dificultará su manejo de manera integral" (van der Huck y Mayorga, 2020). El Departamento Administrativo de Planeación Municipal (DAPM) no ha destacado que esta medida no implica una fragmentación territorial, sino un desafío de coordinación entre los asuntos estratégicos que debe continuar gestionando la Administración Central y el apoyo que pueden brindar las alcaldías menores en la consecución de los objetivos de ordenamiento territorial y ambiental (van der Huck y Mayorga, 2020).

En suma, la Constitución colombiana de 1991 estableció una mayor autonomía para los municipios y la creación de nuevas entidades territoriales, como los distritos especiales, con una mayor carga de responsabilidades y funciones. Con esta iniciativa se busca fortalecer la descentralización del poder y mejorar la eficiencia en la gestión de los asuntos públicos a nivel local. Los distritos especiales se erigen como una categoría de entidades territoriales que tienen un régimen especial de administración y financiamiento, y poseen un mayor nivel de autonomía y responsabilidad en la gestión de sus recursos y servicios públicos. La Ley 1617 de 2013 estableció el régimen para estos y busca promover el desarrollo integral de su territorio y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

Este marco normativo se complementa con otras leyes y decretos para suplir los vacíos y las antinomias del régimen distrital. Sin embargo, aun con esta facilidad sistemática y de especialidad, no es posible cubrir todas las necesidades de representatividad y gobernabilidad del territorio, pues la división político-administrativa en las localidades y la posible unión en territorios de carácter urbano-rural afectan la prestación de los servicios públicos y los intereses que se juegan en las instancias de decisión.

Las respuestas frente a la manera en que distintos grupos poblacionales de Santiago de Cali interactúan entre sí, y para sí, suscitan una comprensión de los efectos que ha tenido el conflicto armado colombiano sobre la habitabilidad de los espacios y las formas en las cuales los individuos experimentan con su entorno inmediato, y a partir de esta comprensión otorgan símbolos y significados al territorio.

En palabras de Torres et al. (2015), la condición de Cali frente al auge y el recrudecimiento de la violencia en el territorio nacional, a mediados de la década de los ochenta, llevó a que se reconfigurara como una ciudad receptora de población desplazada, ávida de nuevas oportunidades de vida, con los factores que esto conlleva; para el caso, la vertiginosidad con la que se dio el surgimiento masivo de asentamientos precarios obedece en últimas a condiciones no planificadas para el acceso a la vivienda y una sobreestimulación de su demanda.

Martínez (2011) explica cómo a partir de este proceso de urbanización no planificado, debido al conflicto acentuado en la región andina y pacífica del territorio nacional, surge el Distrito de Aguablanca durante la década de los ochenta. Sobre ello se debe plantear que el establecimiento del Distrito de Aguablanca tuvo lugar en un contexto de intensas migraciones rurales hacia las ciudades, lo que provocó un aumento significativo y acelerado de la población urbana en el país (Martínez, 2011).

La población que ha sufrido algún hecho victimizante relacionado con el conflicto armado -con énfasis en el desplazamiento forzado por su carácter espacial- alcanza una cifra estimada de 212 397 personas al corte de 2023 en Santiago de Cali (Unidad para las Víctimas, 2023), circunstancia que apela al menos a un 10 % aproximado del total de la población de la ciudad.

Para actualizar el incremento de esta cifra, el último informe de la Unidad para las Víctimas -con fecha de abril de 2024- registró que 213 582 habitantes de Santiago de Cali están registrados como víctimas del conflicto armado (esto es, alrededor del 9,5 % del total de la población); de esta cifra, 201 377 personas reconocen como hecho victimizante el desplazamiento forzado (Unidad para las Víctimas, 2024).

Ahora bien, frente a la dispersión geográfica de la población desplazada en Santiago de Cali, se acentúan principalmente como nuevos espacios de habitancia las comunas 13, 14, 15 y 21, aglomerándose principalmente al oriente de la ciudad (Torres et al., 2015). Esta situación, desde luego, genera puntos en donde logran confluir los resultados dispuestos en el Informe Final y la inclusión de las variables victimizantes como hechos territoriales, respecto a la homogeneidad relativa y su función en cuanto a los procesos de evaluación sobre cómo ocupan las poblaciones un espacio en particular.

Destacar los efectos del conflicto armado sobre las maneras como se gestan los espacios y como viven y perviven los individuos, generando así circunstancias sociogeográficas específicas, implica pensar la construcción del territorio bajo la lógica del habitar, siendo este "un conjunto de prácticas y representaciones que permiten al sujeto colocarse dentro de un orden espacio-temporal, al mismo tiempo reconociéndolo y estableciéndolo. Se trata de reconocer un orden, situarse adentro de él, y establecer un orden propio" (Giglia, 2012, p. 13).

Gracias a este orden, el individuo comprende su alcance, al igual que sus límites para actuar, y con ello se generan, a partir de un proceso de significación del territorio, conductas que equilibran la interacción entre las partes que habitan allí.

Sobre el habitar, Yory (2017) explica que "supone ya una previa teoría del lugar ligada, inexorablemente, a lo que como seres humanos somos en nuestra dimensión, no solo espacial [...], sino, y sobre todo, espaciante, cargada de sentido y significación" (p. 106). Estos dos últimos elementos permiten, entonces, analizar las formas como el sujeto aborda y se desenvuelve en su entorno, no solo en una relación de él con el medio, sino entre él y los otros.

El impacto derivado de hechos tales como el desplazamiento forzado (desarraigo), los homicidios, la desaparición forzada, entre otros, sobre el núcleo desde el cual los grupos de individuos piensan y desarrollan el espacio, le otorgan significados y reproducen comportamientos, entrelaza fuertemente el aspecto local del Informe Final y la constitución de Cali Distrito Especial, en cuanto aporta nuevas variables -que aterrizan de lo intangible a lo físico, lo vivido- sustentadas en la repercusión del conflicto armado colombiano sobre la manera como se han tejido las ciudades, generando microlocalizaciones de circuitos violentos con un Estado en muchos casos inoperante ante situaciones de índole estructural.

Según estas consideraciones, cada uno de los elementos desarrollados como variables de la homogeneidad relativa -ambientales, de movilidad, de los usos del suelo, de la relación con los demás- se ve influenciado por la composición simbólico-espacial orquestada por quienes habitan los territorios en sí; la irrupción del conflicto incide entonces en tal proceso, generando entre otras cosas clusters de violencia, y agrupando las necesidades no resueltas en límites geográficos imaginarios, aunque con una fuerte repercusión para quienes habitan en ellos.

Así entonces, las nuevas lógicas administrativas que se plantean desde Cali Distrito Especial, según su modelo de agrupación de territorios, deben tener en cuenta cómo la violencia resultado del conflicto armado en la ciudad ha representado un hacedor de espacios, con fronteras establecidas para los individuos que los dotan de vida e interactúan en ellos. Lejos de promover una formación de conjuntos basados en hechos victimizantes y el aumento de su presencia en ciertas latitudes de la ciudad, el reconocimiento de tal situación y un mayor control de la estadística relacionada con ello abrirían una ventana ahora más focalizada y descentralizada para la oferta de servicios encaminada hacia la reparación de la población víctima, tratando de limitar el lugar de la violencia sobre los medios con los que se construyen el espacio y la comunidad.

Tras la idea de que los factores contrarios a la convivencia reflejan y ahondan una desconexión entre la institucionalidad y sus gobernados, se deben anexar los elementos relacionados tanto con la legitimidad como con la gobernabilidad del territorio; y esta última se entiende como "un estado de equilibrio dinámico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental [...]. Asimismo [esta definición] permite ubicar a la gobernabilidad en el plano de la relación entre el sistema político y la sociedad" (Camou, 2020, p. 48).

Habida cuenta de lo anterior, la capacidad de actuación de Cali Distrito Especial, ahora bajo un sistema de respuesta localizado y con una aglomeración de habitantes y aspectos geográficos que configuran nuevas realidades organizativas y administrativas, representa una oportunidad de incluir la variable del conflicto y sus derivados como una forma de comprender y de interactuar para crear el territorio en sintonía con la resolución de necesidades.

De esta forma, la configuración de Cali a partir de este modelo y este enfoque del ordenamiento territorial, especialmente desde una connotación administrativa, se acerca a la premisa según la cual amparar las necesidades sociales, como exigencia constitucional y fundamento del Estado colombiano materializado a través de las entidades territoriales, posibilita el diálogo y otras formas de participación por parte de la ciudadanía.

En ese orden de ideas, el marco de principios, valores y herramientas con los que dota el Acuerdo Final de Paz a las entidades locales, en este caso pensados desde un enfoque distrital, genera mayores obligaciones según los compromisos adquiridos por los organismos que hacen parte de esa administración, ahora descentralizada en los territorios. En el caso de Cali, como se mencionó, las derivaciones del conflicto armado se han acentuado en mayor medida entre los territorios, maximizando las variables -tanto de las instituciones formales como de las no formales- a partir de las cuales este incide en la manera como habitan los ciudadanos el espacio.

El diseño de la ciudad urbana y rural en Cali, a través de su distritalización y conforme a los elementos destacados por el Informe Final, a la larga, compromisos y obligaciones adquiridos entre las partes, requiere avanzar en la consolidación de una toma de decisiones de carácter horizontal que tal modelo organizativo institucional refiere; a partir de esta medida y en el sentido de la materia abordada, la oferta y la disposición de los servicios estatales se deben delimitar conforme a un establecimiento territorial, por lo que se encuentra necesario plantear una medida más integral, teniendo en cuenta las distintas representaciones que se tiene del conflicto armado en los territorios, especialmente en la fragmentación imaginaria del territorio.

La apuesta por configurar la distritalización de Cali, tomando como elementos de análisis las recomendaciones y las incidencias del Acuerdo Final y el Informe establecido por la Comisión de la Verdad, requiere incluir en su generalidad el apartado "Descentralización, autonomía territorial y organización político-administrativa". Lograr una mayor cercanía de la administración central a los territorios, teniendo como insumo el conocimiento sobre la manera en que los espacios son heterogéneos entre sí, y por ende, consolidar de forma gradual y oportuna los servicios ofertados repercute en una base equitativa de acceso a la vida social, comunitaria y económica, especialmente en los grupos poblacionales más afectados por el conflicto, tanto de carácter rural como intraurbano.

El Informe Final de la Comisión de la Verdad, además de representar una ventana para generar actos de reparación de las víctimas del conflicto armado en Colombia, permite desarrollar una mirada trascendental, especialmente sobre las variables que consolidan el habitar de los individuos en los confines jurídico-administrativos de las ciudades.

El desarrollo de la investigación a partir de los marcos y los límites que representa un estudio de caso y, a su vez, la aproximación desde la hermenéutica de las ciencias sociales permiten establecer una conexión entre el proceso institucional y de carácter administrativo -el caso de la distritalización de Cali- y las realidades socioterritoriales configuradas en el ámbito comunitario de la ciudad, especialmente y de manera acentuada en ciertas zonas de la misma, afectadas por el conflicto armado y la recepción de población desplazada.

Conocer y reconocer la importancia de Cali Distrito Especial desde la configuración de las localidades, haciendo énfasis en la violencia y los hechos derivados del conflicto armado, como elementos con los cuales se ha construido el territorio, implica tener en cuenta las propuestas que el Informe Final plantea para las administraciones locales, en una línea de descentralización y autonomía, considerando las características de un estudio de caso y la lectura de las realidades territoriales que van un paso más adelante en relación con las medidas institucionales, lo que señala una alerta para quienes son tomadores de decisiones. Esto debe hacerse de acuerdo a un modelo de interacción horizontal con la ciudadanía.

Para Santiago de Cali, habida cuenta de su posición como ciudad receptora histórica de población víctima de desplazamiento forzado en el suroccidente colombiano, los aciertos del Informe Final representan un paso en su proceso incipiente de conversión en distrito especial, situación en la que la violencia ha generado distintas consecuencias que afectan las maneras como se constituyen y experimentan los territorios de su interior. Esto, al tiempo que destaca la incidencia del conflicto y la agrupación geográfica de las víctimas en ciertas zonas de la ciudad, condiciones en las que han conformado el espacio e interactúan entre sí, arroja numerosos retos para una institucionalidad que busca aumentar la cercanía con la población.

Según esto, los procesos derivados del conflicto armado en Santiago de Cali representan una variable trasversal a los elementos dispuestos en lo que el análisis territorial describe desde la homogeneidad relativa. Tal posición halla como punto de partida el hecho de que las repercusiones de la violencia y su posterior reproducción, teniendo en cuenta la manera como el Estado interactúa con las zonas afectadas, involucran distintas esferas de la vida, tanto del individuo para sí, como del individuo con otros y con su entorno inmediato.