2018
XXV2
01022017
18022018
Alberto Abad Suárez Ávila abad@unam.mx
Universidad Nacional Autónoma de México, Mexico
Héctor Fix-Fierro hfix@unam.mx
Universidad Nacional Autónoma de México, Mexico
Resumen: El 18 de junio de 2016 se dio entrada al nuevo sistema penal acusatorio en México, con lo que se inició una profunda transformación institucional de las defensorías públicas. El artículo se centra en presentar y examinar los resultados de un estudio de campo realizado durante 2016 con defensores públicos de trece entidades federativas de la República Mexicana, sobre el proceso de implementación del servicio profesional de carrera de las defensorías públicas, las condiciones laborales de los defensores públicos, así como las condiciones de independencia y calidad del servicio. Los resultados mostrados se agrupan en los siguientes apartados: perfil profesional; procesos de selección e ingreso; salario y prestaciones; promoción y estímulos; capacitación y sanciones.
Palabras clave: defensor públicodefensor público,servicio profesional de carreraservicio profesional de carrera,reforma penalreforma penal.
Abstract: The new accusatorial criminal procedure in Mexico, which starting June 18th, 2016 is valid nationwide, advocates for a deep institutional transformation of the public defense offices. This article focuses on the results of the field work practiced during 2016 with public defenders from thirteen Mexican states, concerning the implementation process of the new professional career service in the public defense offices. The results are organized in the following sections: professional profile; selection and entry process; income and employment benefits; promotion and incentives; training and penalties.
Keywords: public defender, professional career service, criminal justice reform.
Notas de investigación
El servicio profesional de carrera en la defensoría pública en México
The Professional Career Service in the Public Defense Offices in Mexico
Alberto Abad Suárez Ávila abad@unam.mx
Héctor Fix-Fierro hfix@unam.mx
Recepción: 01 Febrero 2017
Aprobación: 18 Febrero 2018
En México, son las defensorías públicas las organizaciones encargadas de proveer una defensa penal adecuada, universal y gratuita, tanto a nivel federal como local, conforme a los artículos 17, párrafo sexto y 20, apartado B, fracción VIII, de la Constitución mexicana; 8.2, incisos d) y e), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; así como la jurisprudencia nacional e interamericana. A partir de la reforma constitucional publicada el 18 de junio de 2008, la totalidad de las defensorías públicas mexicanas inició un proceso de transformación para dar cumplimiento a sus obligaciones derivadas del nuevo sistema de justicia penal, el cual entró plenamente en vigor en todo el país ocho años después, esto es, el 18 de junio de 2016.1
Aunque la defensoría pública -hasta hace algunos años conocida como “defensoría de oficio”- tiene antecedentes bastante antiguos en nuestro país,2 históricamente ha sido una institución muy descuidada, especialmente en el orden local. Su situación se ha caracterizado por una permanente y grave escasez de recursos materiales y de personal para atender una enorme y creciente carga de trabajo, pues la mayoría de las personas imputadas en un proceso penal en nuestro país (hasta 80%) se ve en la necesidad de recurrir a los servicios de un defensor público. Como puede imaginarse sin dificultad, hasta ahora el “servicio profesional de carrera” (en adelante SPC) ha sido un ideal difícilmente realizable, pues las condiciones en que ha laborado y labora todavía la mayoría de defensores y defensoras no les ofrecen una perspectiva profesional que asegure al mismo tiempo la calidad e independencia del invaluable servicio que prestan a la sociedad.
Concomitantemente, ha existido también un interés bastante escaso e intermitente por estudiar a la defensoría pública (véanse por ejemplo CNDH, 1992; Rodríguez Lozano, 2000; CDHDF, 2007; Esquinca Muñoa, 2006). Sin embargo, la reforma al sistema de justicia penal de 2008 y la necesidad de evaluar su implementación y resultados en el periodo de transición, han impulsado un mayor interés por la defensoría y los defensores públicos, de modo que en el momento actual contamos con varios estudios y encuestas3 que los incluyen expresamente y que nos proporcionan un panorama cada vez más completo, aunque todavía fragmentario, de las normas que los rigen y de la realidad en la que se desenvuelven (véanse por ejemplo Shirk et al., 2011, 2017; Cuéllar Vázquez, 2017; CIDAC, 2017; IMCO, 2017). No obstante, son contados todavía los proyectos que de manera específica y particular se enfocan a estudiar las defensorías públicas de nuestro país (véanse por ejemplo Fix-Fierro y Suárez Ávila, 2015; Aguilar García y González Nava, 2015; Aguiar Aguilar, 2016; Vélez Aguilar et al., 2017; véase también Nova Iustitia, 2014).
El propósito del presente artículo es el de presentar y examinar los resultados del trabajo de campo que realizamos, en 2016, en trece defensorías públicas de las entidades federativas de nuestro país, sobre el proceso de implementación del nuevo sistema penal acusatorio. En particular, nos interesa conocer la realidad del SPC que forma el núcleo de la reforma en relación con la defensoría pública local. Tratamos de dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿hasta qué punto ha avanzado la construcción de un SPC en el marco de la implementación del nuevo sistema de justicia penal en las entidades federativas mexicanas? ¿Cuáles son las condiciones bajo las cuales laboran actualmente los defensores públicos de nuestro país? ¿Garantizan dichas condiciones la independencia y la calidad en el servicio que presupone el mandato constitucional?
El artículo se divide en tres apartados. En el primero reseñamos brevemente las normas convencionales, constitucionales y locales relativas al SPC como garantía de la independencia y la calidad de la defensoría pública. En el segundo presentamos algunos resultados de los cuestionarios que aplicamos, en 2016, a una muestra de defensores públicos (en adelante DP) en trece entidades federativas, inquiriendo sobre diversos aspectos de su perfil profesional y de sus condiciones de trabajo. Finalmente, en el tercer apartado analizamos el proceso de implementación del SPC en las defensorías visitadas, analizando los avances y rezagos más relevantes.
En el proceso de reforma penal que se ha vivido en México, ¿cuál es el modelo normativo que se debe tomar en cuenta para la construcción legislativa de las defensorías públicas? O, en otras palabras: ¿existe un parámetro regulatorio que guíe la construcción de estas organizaciones? A diferencia de otras clases de operadores jurídicos, como los jueces y fiscales, respecto de las cuales tanto la legislación como la doctrina han andado ya un buen trecho, el debate sobre el diseño institucional de las defensorías públicas es todavía incipiente.
El fin de la defensoría pública es garantizar los principios de contradicción y de igualdad en el sistema penal acusatorio y oral, lo que adquiere particular relevancia para la población con menores ingresos, que en general no puede pagar los servicios de un abogado particular y, por lo tanto, corre el riesgo de que su derecho de acceso a la justicia quede vulnerado. Sin embargo, en México se ha optado por un sistema universal de defensa pública frente a uno que solamente atienda a la población económicamente vulnerable, como sucede en varios lugares del continente. En los siguientes párrafos se presenta la configuración de las normas convencionales interamericanas, constitucionales y locales relativas a esta obligación.
Las defensorías públicas son endémicas del continente americano, ya que sólo en este espacio se ha popularizado la defensa penal a través de instituciones públicas organizadas y financiadas por el Estado. En Europa, por ejemplo, se sigue el modelo judicare, en el cual el Estado paga a los abogados en la práctica privada la asistencia jurídica de quienes no cuentan con recursos económicos para hacerlo (Binder, Cape y Namoradze, 2015). En los Estados Unidos de América, la defensoría pública (public defender office) está organizada por condado o de manera central, según el Estado de que se trate, pero presta sus servicios solamente a población “indigente”, es decir, a quien, en virtud de su insolvencia económica, no pueda pagar los servicios de un abogado particular (Langton y Farole Jr., 2010; Ogletree Jr., 1995). Existe, además, una fuerte tradición de labor pro bono, es decir, que los abogados ofrecen parte de su tiempo para defender, sin percibir honorarios, a personas acusadas o demandadas que no puedan cubrir el costo de sus servicios (Davis, 2004; Cummings, 2004).
A nivel regional, en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, se incluye la obligación de los Estados americanos de prestar un servicio público de defensa penal, aunque no necesariamente a través de una organización ad hoc. El artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su párrafo segundo, incluye varios incisos que perfilan esta idea; por ejemplo, conforme al inciso d), el inculpado tiene derecho de “defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor” (derecho a la defensa), mientras que el inciso e) consagra su “derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley” (derecho a un defensor público).
En el Caso Ruano Torres y otros vs. El Salvador, resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 5 de octubre de 2015, se contienen, por primera vez, algunos de los parámetros sobre los cuales debe realizarse una defensa técnica adecuada en América Latina, por lo que vale la pena revisarlos brevemente.4 Dada la importancia que tiene esta sentencia, en el Cuadro 1 se enuncian los principios y las obligaciones que ha establecido la Corte respecto de la institución de la defensoría pública en la región y del derecho a la defensa.
En el documento Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia, emitido en 2013 por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, se incluyen recomendaciones que se orientan justamente al otorgamiento de las garantías necesarias para contribuir al fortalecimiento de la independencia, autonomía e imparcialidad de las operadoras y los operadores de justicia de los países de la región. En el Cuadro 2 se contienen las recomendaciones más relevantes respecto a diversos temas que pueden relacionarse con el SPC.
En el caso de México, la construcción de las defensorías públicas tiene particularidades propias en el contexto político del país. Destacadamente, el tema del federalismo hace que cada una de las treinta y dos entidades federativas tenga la obligación de construir su propia defensoría pública, además de la defensoría pública que debe existir en el orden federal, de acuerdo con lo ordenado por el artículo 17 de la Constitución, que ya hemos citado.
El proceso de reforma de las leyes de defensoría pública en las entidades federativas que se inició en 2008 no ha seguido un diseño claro y concreto, sino que se manifiesta en un mosaico de posibilidades. La ley modelo propuesta por el órgano implementador (Secretaría Técnica del Sistema Nacional de Cualificaciones y Capacitación Profesional, Setec) tiene serias deficiencias, ya que no abordó -o lo hizo de manera muy esquemática- los que para nosotros son los ejes centrales de la defensoría pública: la autonomía, el control de gestión y el SPC.5 En general, esa ley tiene el defecto -lo mismo que las leyes vigentes- de reglamentar más bien la figura del defensor e incluso la organización administrativa correspondiente, pero no la institución de la defensoría como tal, que es la responsable de garantizar el derecho a una defensa adecuada. En un trabajo previo concluimos, por lo tanto, que los indicadores analizados mostraban “distintas realidades respecto a la defensoría pública local que no son alentadoras” (Fix-Fierro y Suárez Ávila, 2015: 195).
En el Cuadro 3 se indican las disposiciones relevantes que regulan la defensoría pública y el SPC en las trece entidades federativas visitadas para el trabajo de campo de esta investigación. Todas las leyes son posteriores a la reforma constitucional de 2008. En varias entidades -como Campeche, Chihuahua y Ciudad de México- no se han expedido las disposiciones reglamentarias necesarias para la operación de diversos aspectos relevantes de la institución. Esto tiene un efecto importante en la eficacia de la legislación respectiva, pues ésta frecuentemente hace un reenvío a las disposiciones reglamentarias, que deberán fijar los requisitos y modalidades del cumplimiento de ciertas obligaciones.
El SPC aparece previsto en todas las legislaciones y, en general, todas ellas incluyen reglas relativas al perfil profesional de los defensores. Sin embargo, no todas las leyes ni los reglamentos regulan los principales temas que se desprenden de un modelo de SPC, como el proceso de ingreso y promoción, el salario, los estímulos, la capacitación y las sanciones (véase el siguiente apartado). Las legislaciones más escuetas en relación con el SPC son las de Chihuahua, Estado de México y Veracruz. La ausencia de normas que regulen integralmente el SPC es una deficiencia significativa que socava el mandato constitucional y las perspectivas de desarrollo de la institución (Cuadro 3).
De acuerdo con Juan Pablo Guerrero Amparán (2000: 2), el servicio civil (que entendemos como sinónimo de SPC) es “un conjunto de reglas y procedimientos administrativos que regulan el precio del trabajo y su división (asignación) en una unidad administrativa”. Esas reglas definen sustancialmente cuatro elementos: los requisitos y condiciones de entrada o salida de la unidad administrativa; la asignación de las actividades, definidas por un conjunto de derechos y obligaciones; la permanencia y la movilidad dentro del sistema (la carrera propiamente dicha), y las remuneraciones y los estímulos a sus integrantes.
En un sistema de servicio civil (o SPC), el reclutamiento o contratación se produce a través de la evaluación del mérito y la capacidad profesional y técnica de los aspirantes, generalmente a través de concursos y convocatorias públicos. En el modelo de servicio civil la formación y la capacitación son centrales, porque favorecen la profesionalización de la administración. La movilidad interna, tanto vertical (ascensos) como horizontal, se rige habitualmente por la antigüedad y el mérito en el cumplimiento de las obligaciones del correspondiente servicio. Los derechos y obligaciones de los integrantes de un servicio civil de carrera se rigen por una normatividad compleja y pública (Guerrero Amparán, 2002: 3 y ss.).
Aunque también es objeto de críticas, el servicio civil conlleva una serie de ventajas en las que no entraremos aquí (véase Guerrero Amparán, 2000: 11 y ss.). Baste con señalar, sin embargo, que en México se ha visto como un elemento capaz de favorecer un sistema administrativo más estable y profesional en un entorno más democrático (Martínez Puón, 2006: 457).
El presidencialismo, la existencia de un partido hegemónico y el corporativismo sindical, constituían un serio obstáculo para empezar a superar el patrimonialismo y el clientelismo que hacían de los puestos públicos un “recurso” que los gobernantes podían distribuir discrecionalmente con el fin de lograr y mantener su ventaja política (Pardo, 2005). La alternancia en la presidencia de la república en el año 2000 favoreció, por lo tanto, la aprobación de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.6
Resulta interesante observar que si bien el servicio civil o profesional de carrera se ha diseñado fundamentalmente para la administración pública (la “burocracia”), en México se ha visto como un elemento capaz de contribuir también a la formalización, la democratización y la calidad, pero, sobre todo, a la independencia y autonomía de otro tipo de organizaciones, en este caso, aquellas cuyo núcleo técnico o profesional es de tipo jurídico. Es el caso del Poder Judicial,7 del ministerio público8 y, ahora, de la defensoría pública.
En el presente apartado presentamos el avance del SPC en las defensorías públicas de varias entidades federativas del país, a partir de las respuestas proporcionadas por una muestra de defensores públicos conforme al cuestionario que se les aplicó en una visita a su entidad.9 Este trabajo de campo se llevó a cabo en Baja California, Campeche, Ciudad de México, Chihuahua, Hidalgo, Estado de México, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Veracruz y Yucatán. La población entrevistada para este proyecto se estableció a partir del personal registrado como defensor público del nuevo sistema procesal penal acusatorio y oral. De modo aleatorio y considerando la proporción, índice porcentual medio y universo poblacional, se seleccionó un segmento del personal que constituía este parámetro, por lo que se analizaron 336 casos efectivos del total de DP en las organizaciones respectivas y se extrajo de manera descriptiva lo que expresan los resultados presentados en este artículo. En Baja California se aplicaron 16 cuestionarios, de un universo de 164 defensores; en Campeche nueve, de 37; Chihuahua 31, de 173; Ciudad de México 53, de 446; Hidalgo 15, de 89; Estado de México 61, de 333; Morelos 12, de 45; Nuevo León 44, de 165; Oaxaca 15, de 166; Puebla 10, de 51, y Querétaro 26, de 53; en Veracruz diez, de 37; y en Yucatán 34, de 63.10 Los resultados se organizan en los siguientes incisos: perfil profesional, procesos de selección e ingreso, salario y prestaciones, promoción y estímulos, capacitación, y sanciones.
Tanto la Constitución como los documentos regionales de derechos humanos obligan a que la defensa penal sea realizada por persona letrada, es decir, con preparación profesional en Derecho. Ello obliga, por lo tanto, a admitir a la función de defensa pública solamente aquellas personas que cuenten con título de “licenciado en Derecho” (o equivalente), pero que además tengan conocimientos y experiencia en el sistema procesal penal acusatorio y oral. Los controles que se establecen para el ingreso, salario y capacitación de los DP van orientados a asegurar la selección de personas que satisfagan este perfil.
Una de las obligaciones más importantes que impone la reforma de 2008 es que la defensa en materia penal sea “adecuada” y se realice por “abogado”, suprimiéndose la posibilidad de acudir a la “persona de confianza” que reconocía el texto constitucional anterior. De acuerdo con el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) y la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), una defensa técnica adecuada exige no solamente el título de licenciado en Derecho y la cédula profesional correspondiente, sino demostrar sus conocimientos durante el desarrollo del proceso. De lo contrario, el juez de control o de proceso penal puede solicitar a la defensoría pública la sustitución del defensor incapaz o designar uno que asesore al defensor particular que carezca de los conocimientos suficientes para sostener la defensa.11
En el cuestionario aplicado a los DP, los resultados a la pregunta “¿Cuál es el último grado o nivel que estudió en la escuela?”, son alentadores (Cuadro 4). Ninguno de los dp entrevistados tiene estudios inferiores a la licenciatura concluida, lo que parece haber erradicado la defensa pública mediante “abogados” no titulados (“pasantes”). 55.1 por ciento cuenta al menos con la licenciatura, 7.4 por ciento con especialidad, 33.9 por ciento con maestría y 3.6 por ciento con doctorado. Nuevo León es la entidad con el nivel más elevado de preparación, pues 63.6 por ciento de los dp entrevistados dijo contar con estudios de maestría. En general, son numerosos los dp que poseen estudios de posgrado. Quizá esta configuración del perfil profesional sea uno de los cambios más relevantes en el marco de la reforma de la justicia penal, pues anteriormente existía la percepción de que la defensoría pública era un lugar para “prácticas profesionales” de pasantes e incluso para personas sin estudios jurídicos.
Experiencia profesional en el sistema procesal penal acusatorio y en la defensa pública
En cuanto al tiempo de experiencia profesional con el sistema penal acusatorio (Cuadro 5), un tercio de los DP (32.2%) tiene entre dos y cinco años; casi la mitad, o 43.3 por ciento, cuenta con menos de dos años, lo que significa que, en promedio, el funcionamiento del sistema es en verdad muyreciente. Es de notarse que casi la quinta parte (19.1%) tiene de cinco a diez años de experiencia, y 5.4 por ciento declara más de diez años. Estos últimos defensores son los que cuentan con mayores elementos para ayudar a formar a las nuevas generaciones de DP. Como resulta obvio, los estados cuyos DP tienen más experiencia con el sistema penal acusatorio y oral son aquellos que lo establecieron antes de la reforma constitucional de 2008, como Chihuahua, Morelos y Nuevo León. Igualmente obvio es que los DP con menor experiencia son aquellos pertenecientes a las entidades que iniciaron la reforma con mayor retraso, como Querétaro, Ciudad de México e Hidalgo.
Cuando les preguntamos a los DP sobre su experiencia como tales (Cuadro 6), encontramos una mayor dispersión en la distribución. El grupo más numeroso tiene menos de dos años de experiencia como defensor público (31.8%); le sigue un grupo con más de diez años (23.8%); el siguiente grupo cuenta con experiencia de entre cinco y diez años (23.2%), y entre dos y cinco años de experiencia tiene 21.1 por ciento. Así pues, tenemos en realidad una muestra que se puede dividir por mitad: un grupo con cinco o más años de experiencia en la defensa penal (47%) y otro (53%), con menos de esa antigüedad. De nuevo, los estados que ingresaron de manera más temprana en el sistema penal acusatorio y oral (Chihuahua, Estado de México, Morelos) tienen DP con más años de experiencia. No obstante, resulta interesante observar que los estados que ingresaron después cuentan con DP con bastante experiencia en la defensa penal, debido a que no renovaron sus plantillas ni hicieron nuevas contrataciones para cumplir con las obligaciones del nuevo sistema, sino que mantuvieron al personal que ya tenían adscrito a la defensoría.
El proceso de selección y nombramiento de los defensores públicos es central para garantizar su independencia y la prestación de un servicio de calidad. Ya hemos señalado en un apartado anterior las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en relación con dichos procesos, a las cuales remitimos en esta oportunidad.
Al preguntar a los DP sobre cómo se enteraron del trabajo en la defensoría pública (Cuadro 7), 45.8 por ciento respondió que a través de un concurso público. Otras opciones significativas fueron: “por un conocido, familiar o amigo cercano” (28.9%), “por recomendación” (17%), “por bolsa de trabajo” (8.3%). Las entidades federativas con porcentajes más elevados de reclutamiento por concurso abierto son Chihuahua (64.5%), Ciudad de México (67.9%), Morelos (58.3%), Querétaro (53.8%). Los porcentajes más bajos se encontraron en Oaxaca (20%), Puebla (10%) y Veracruz (0%).
También preguntamos a los DP sobre los requisitos que debieron satisfacer para ocupar el cargo (Cuadro 8); 89.3 por ciento indicó que el título universitario; en segundo lugar, aparece una entrevista, con 64.3 por ciento de las menciones; en tercer término, un examen (61%). De acuerdo con estos datos, aproximadamente dos de cada tres DP de las entidades federativas visitadas tuvieron que someterse por lo menos a un examen, a una entrevista o a ambos. Sin embargo, sólo la mitad de los DP (50.6%) tuvo que acreditar conocimientos en el nuevo sistema penal acusatorio (SPA). Un tercio (34.8%) debió llevar un curso propedéutico como parte del proceso de selección, mientras que solamente 11.3 por ciento debió acreditar la certificación de Setec, documento otorgado por el órgano implementador de la reforma para avalar las habilidades como capacitador de quien haya conseguido tal acreditación.
Un contrato de base con definitividad es importante para la estabilidad en el empleo de los defensores públicos y es parte de las recomendaciones de la Comisión Interamericana. Solamente 40.8 por ciento de los DP entrevistados cuenta con un contrato de base; la mayoría de ellos son trabajadores de confianza (52.4%) (Cuadro 9). Algunos están contratados por honorarios (5.1%) o incluso como eventuales (1.2%) o a prueba (0.6%). Los estados de Chihuahua (83.9%), Yucatán (82.4%) y México (65.6%) son los que cuentan con más defensores de base. Nuevo León, en cambio, tiene a más de un tercio de su personal (36.4%) bajo el régimen de honorarios.
La reforma constitucional establece expresamente que el defensor público debe ganar lo mismo que el agente del ministerio público de su jurisdicción. Detrás se encuentra la idea de que los abogados que tengan ingresos similares tienden a poseer también capacidades similares, lo que promueve una cierta igualdad de las partes ante el juez. En su estudio de 2006, el magistrado César Esquinca Muñoa revisó los salarios percibidos en ese entonces por los dp locales: en catorce entidades federativas, los DP percibían salarios mensuales menores de diez mil pesos (de ellos, en tres entidades, la remuneración no llegaba a cinco mil pesos netos); en quince entidades, dichos salarios se ubicaban entre diez y quince mil pesos mensuales; solamente en tres entidades los salarios eran superiores a quince mil pesos mensuales, con un salario de alrededor de 30 mil pesos en una de esas entidades (Esquinca Muñoa, 2006: 304-305). El promedio fue de 10 500 pesos mensuales.
Según datos de 2015 obtenidos mediante solicitudes de transparencia, y siete años después de la reforma constitucional, la situación parece haber mejorado de manera significativa para la mayoría de los dp, pero la distribución se ha hecho mucho más desigual (Vélez Aguilar et al., 2017: 22-25). Así, en siete entidades federativas el salario neto mensual de los DP era de menos de diez mil pesos (en una, incluso de menos de cinco mil); en once iba de diez mil a quince mil pesos; en otras seis oscilaba entre quince y veinte mil pesos; en seis más se encontraba entre veinte y treinta mil pesos; sólo en dos entidades era superior a esta última cantidad (39 mil en Guanajuato y 53 mil en Nuevo León). El salario promedio fue de 16 500 pesos mensuales netos (y de 14 500, si excluimos a los dos últimos estados).
Contrastamos ahora esos datos con los obtenidos en las entidades federativas estudiadas. A la pregunta “¿Cuál es el salario mensual neto que usted percibe?” (Cuadro 10), la respuesta más frecuente, con 43.7 por ciento, se ubicó en el rango entre 12 y 20 mil pesos; 22.9 por ciento señaló una percepción de 20 a 30 mil pesos; los que ganan entre ocho y 12 mil pesos constituyeron 11 por ciento de la muestra. Solamente 8.3 por ciento declaró percibir más de 30 mil pesos. Como puede observarse, la distribución y los montos son similares a los reseñados más arriba para el año 2015.
En este rubro también se preguntó a los DP sobre la relación entre su salario y el de los agentes del ministerio público (MP) (Cuadro 11). Poco más de seis de cada diez DP (61.9%) refirieron ganar menos que el MP; solamente dos de cada diez (17.3%) dijo ganar igual y 6.8 por ciento mencionó ganar más que el otro funcionario.
Las únicas entidades federativas en donde los DP manifestaron recibir un salario igual al de los agentes del MP fueron Morelos (83.3%), Querétaro (57.7%) y Puebla (50%). En Chihuahua, los defensores públicos dijeron ganar más que los agentes del MP (67.7%). En Yucatán (100%), Ciudad de México (98.1%), Hidalgo y Oaxaca (93.3%), Campeche (88.9%) Nuevo León (59.1%) contestaron mayoritariamente que ganan menos. Cabe añadir que en varias entidades federativas, el porcentaje de DP que manifiesta no conocer la situación salarial del MP en relación con la suya es bastante elevado.
El ingreso laboral no comprende solamente el salario, sino que se complementa con las prestaciones laborales que reciben los DP. Así 96.4 por ciento de ellos recibe aguinaldo, 87.2 por ciento seguridad social y 86.0 por ciento vacaciones. Estas tres son las prestaciones ampliamente difundidas para el defensor público en las entidades federativas. Uno de cada tres DP goza de jubilación y retiro (36.7%), antigüedad (37.3%), licencia por enfermedad (34.4%), créditos (33%) y crédito a la vivienda (32.8%).
Un dato sobre el que urge trabajar para la construcción de un SPC en las defensorías públicas es el de definitividad, ya que solamente 8.3 por ciento de los defensores públicos manifestó tenerla. También es importante el rubro de sindicalización, porque la Comisión Interamericana recomendó que se les garantice su derecho de asociación, en donde se percibe que solamente Nuevo León cuenta con un número significativo de trabajadores organizados (20.5%).
Los rubros de promoción y estímulos tienen gran relevancia en la construcción de un SPC, por ser los incentivos positivos que pueden ofrecerse a los dp para el mejor desempeño de su labor. Dado que el SPC implica que los DP pueden permanecer un largo periodo, e incluso toda su vida laboral dedicados a la función, la posibilidad de ascender y recibir estímulos por la labor adecuadamente desempeñada es un elemento de gran relevancia para el sano funcionamiento del sistema. La ausencia de promociones y estímulos abre la puerta a la corrupción en la relación con los usuarios del servicio.
Respecto a los procesos de ascenso y promoción dentro de la defensoría pública (Cuadro 13), solamente 20.8 por ciento de los DP ha participado en un proceso de promoción, y únicamente en las defensorías de Querétaro (73.1%) y de Puebla (50%) hay una mayoría de DP entrevistados que dicen haber participado en un proceso de esa clase. Las respuestas indican que en las defensorías no hay todavía suficientes posibilidades de movilidad vertical ni horizontal, lo que es una característica de un verdadero SPC.
La segunda pregunta que se muestra en el Cuadro 13 se refiere al porcentaje de DP que han sido ascendidos en al menos una ocasión, que es de 24.4 por ciento, ligeramente mayor al de DP que han participado en procesos de promoción. Esto indica que el ascenso se ha otorgado por una vía distinta a un proceso organizado y regulado.
¿Cuáles son los aspectos que los DP consideran relevantes para lograr una promoción? (Cuadro 14). La mayoría piensa que la experiencia (65.2%) y la capacitación (52.4%) se toman en cuenta para ascender dentro de la defensoría pública. Un porcentaje más reducido considera que la preparación académica (45.5%) o los exámenes son relevantes (33%). Este último dato muestra cómo aún hay escasa relación entre la idea de un ascenso y la de una carrera con base en el mérito.
Del mismo modo, preguntamos cuáles aspectos pueden influir, de manera negativa, para la obtención de un ascenso (Cuadro 15), como la relación con los superiores, la cual es el elemento más mencionado (36%). Pocos mencionan la relevancia de las relaciones familiares o la apariencia física (4.8%, en ambos casos). Resulta significativo que los motivos más frecuentes de discriminación, como el género (1.8%), la discapacidad o el nivel socioeconómico (1.5%, en ambos casos), apenas sean mencionados, y que la orientación sexual o la religión no figuren en absoluto.
Las nuevas instituciones de defensoría pública en las entidades federativas otorgan pocos estímulos a sus integrantes, a pesar de que en varias de ellas están reglamentados. El estímulo más frecuente es el “reconocimiento” (28.9%). Le siguen “mejores condiciones de trabajo”, con 12.5 por ciento, y “permisos especiales”, con 8.9 por ciento. Sólo el 4.2 por ciento manifiesta recibir bonos mensuales por el buen desempeño de su trabajo. Días (2.1%) y horas de descanso (1.8%) aparecen ocasionalmente como formas de recompensa al trabajo. Nuevo León y Querétaro parecen ser las entidades que otorgan mayores estímulos a sus DP. En Querétaro, 65.4 por ciento señaló recibir algún reconocimiento por su labor y 34.6 por ciento haberse beneficiado con mejores condiciones de trabajo; las cifras correlativas para Nuevo León son 56.8 y 22.7 por ciento, respectivamente.
El rubro de capacitación resulta central en el Sistema Interamericano como una de las obligaciones centrales de los Estados respecto de las instituciones encargadas de la defensa penal. Tanto el Caso Ruano Torres como el documento sobre Garantías para la independencia de las y los operadores de la justicia así lo señalan. De la misma manera, la Constitución mexicana, al exigir una defensa de calidad y adecuada, establece la necesidad de que la misma sea ejercida por abogados altamente capacitados. Muchas de las legislaciones imponen a la defensoría pública la obligación de contar con un área o con un programa anual de capacitación. A pesar de ello, este aspecto no está previsto en todas las leyes; de las defensorías visitadas, Baja California, Chihuahua, Estado de México, Veracruz y Querétaro aún no cuentan con las normas respectivas.
Atendiendo a los ejes temáticos que abordan las capacitaciones ofrecidas por la organización (Cuadro 17), los DP que contestaron el cuestionario informaron que en 79.5 por ciento han recibido capacitación sobre la etapa de investigación en el proceso penal; un porcentaje similar fue capacitado sobre juicio oral (77.7%) y la etapa intermedia (77.1%). Por otra parte, en las etapas de recursos (41.4%) y ejecución de sentencia (39.6%) se reduce considerablemente el alcance de la capacitación.
De estos datos se desprende que los programas de formación e instrucción de DP no están orientados a todas las áreas procesales y que se ha privilegiado la capacitación en las etapas iniciales por encima de las fases finales del proceso. Los porcentajes más bajos en la capacitación se aprecian en algunas entidades con cuerpos de defensores muy numerosos, como Ciudad de México y Estado de México, con igual tendencia a poner mayor énfasis en las etapas iniciales del proceso.
El nivel de satisfacción respecto de la instrucción que se les había impartido es en general positivo (Cuadro 18). Los resultados muestran que 79.1 por ciento de los DP se manifestaron “muy satisfechos” o “satisfechos”, mientras que 20 por ciento se encuentra “insatisfecho” o “muy insatisfecho”. Las entidades federativas donde existe mayor insatisfacción sobre la capacitación recibida hasta el momento son Chihuahua y Veracruz.
Al preguntar a los DP sobre los temas en que desearían recibir mayor capacitación (Cuadro 19), 68.8 por ciento mencionó el amparo, 64 por ciento la etapa de juicio oral y 53 por ciento los recursos. La mitad de los defensores mencionó también su deseo de recibir más capacitación sobre las etapas intermedia (50.3%) y de ejecución de sentencia (49.7%). Una menor necesidad de capacitación se aprecia en la etapa de investigación (30.1%) y respecto de las medidas cautelares (25.3%), lo que es consistente con lo que antes hemos observado sobre la tendencia a ofrecer más preparación en las etapas iniciales del proceso. De todos modos, los datos demuestran que sigue existiendo una demanda de más y mejor capacitación en todos los aspectos del nuevo sistema de justicia penal y, sobre todo, en temas específicos.
Respecto de las sanciones, preguntamos a los DP si habían recibido algún tipo de sanción y cuál había sido ésta. El 79.3 por ciento de los DP entrevistados informó no haber recibido ninguna sanción en el desempeño de su labor. De los defensores que han recibido alguna sanción (Cuadro 20), la más frecuente es la amonestación verbal (6.3%) y el cambio de adscripción (6%). Algunos DP informan sobre el levantamiento de un acta o reporte (3.3%), haber sido víctimas de maltrato físico o psicológico (1.8%) -lo que no es una sanción legítima- o tener que pagar una multa (1.2%).
Es todavía temprano para hablar de la existencia de un verdadero SPC en las defensorías públicas de las entidades federativas,12 ya que el proceso de construcción aún presenta muchas deficiencias de diverso tipo, desde las formales, como lagunas en las leyes y disposiciones reglamentarias, hasta problemas más específicos que han quedado de manifiesto a través de las respuestas de los DP que hemos recabado para este trabajo.
Observamos primeramente un avance significativo en los diversos rubros de las condiciones laborales de los DP, como la profesionalización y el salario, sin que se alcancen todavía los objetivos de la reforma de 2008. Entre los datos alentadores vemos que la totalidad de los DP entrevistados cuentan con título y cédula para al ejercicio profesional del Derecho, lo que es un paso firme, aunque todavía insuficiente, hacia la profesionalización de la función. Además, las defensorías actuales parecen estar integradas tanto por DP con experiencia como por recién egresados de las universidades -las cuales están haciendo sus propios esfuerzos por ajustar sus planes y programas de estudio al nuevo modelo de justicia penal-, dando por resultado una buena mezcla generacional. Casi la mitad de los DP tuvo conocimiento de la posibilidad de ingresar a la defensa pública a través de una convocatoria pública, lo que alienta la esperanza de que la selección y el ingreso a la defensoría pública se haga a través de procedimientos objetivos basados en el conocimiento y el mérito. Esto se confirma si pensamos que para el ingreso, además del título profesional, dos de cada tres DP tuvieron que presentar algún examen y participar en una entrevista; uno de cada tres debió llevar un curso propedéutico.
Respecto a la capacitación hay avances importantes, como el hecho de que ocho de cada diez defensores públicos se sintieron satisfechos o muy satisfechos de la capacitación recibida y que cuatro de cada cinco recibieran capacitación en las etapas principales del juicio (investigación, intermedia y juicio oral). A pesar de lo anterior, hay etapas del proceso en las que las necesidades de capacitación siguen siendo elevadas, como las correspondientes a los recursos, el juicio de amparo y la ejecución de sentencias.
Con respecto al salario, la mayoría de las defensorías públicas ofrece mejores salarios el día de hoy de los que se otorgaban antes de la reforma de 2008. No obstante el incremento, dos tercios de los DP entrevistados afirman que no han alcanzado paridad con las percepciones de los agentes del ministerio público, lo que es un mandato específico del artículo 17 constitucional.
Existen muchas áreas en donde se debe seguir trabajando para construir un SPC sólido en las defensorías. En el rubro de ingreso, es necesario que la totalidad de los nuevos defensores sean contratados por concursos abiertos que privilegien los conocimientos y las capacidades por encima de cualquier otra consideración. Además, es importante la participación de instituciones externas -como las universidades o los colegios de abogados- en la evaluación de los aspirantes.
Las prestaciones de que gozan los DP son insuficientes. La definitividad en la ocupación de la plaza sigue siendo un requisito indispensable para garantizar la estabilidad y, por lo tanto, la independencia, en el desempeño de la función. Las promociones y los estímulos son otros elementos que pueden contribuir a este mismo propósito, pero nuestra investigación revela que no se han desarrollado en la medida requerida.
Por último, en el rubro de capacitación, es necesario que ésta llegue a todos los DP y no solamente a los que por la distancia u otras razones puedan tener acceso a ella.
En resumen, la implementación del SPC en las defensorías pública locales ha logrado avances importantes, considerando que las condiciones en que se desempeñaban tradicionalmente los DP eran las peores entre los operadores de la justicia en el país. Aun así, todavía hay grandes áreas de oportunidad y falta mucho por hacer para que los DP en las entidades federativas gocen de una carrera estable, bien remunerada y con la capacitación suficiente para el buen ejercicio de sus labores, conforme a lo que los estándares constitucionales e interamericanos exigen. Entonces estará plenamente justificado hablar del “renacimiento de la defensoría pública” en México.
