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Introdução

O presente artigo busca fazer uma abordagem acerca da Política de Assistência Estudantil Brasileira, desenvolvida nas Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), a partir dos anos 2000. Mais especificamente, toma-se como objetivo investigar quais instrumentos são utilizados para avaliar e monitorar os Programas de Assistência Estudantil das IFES, ou ainda, como se procurará mostrar, cabe indagar se de fato esses instrumentos existem e, quando presentes, se desempenham o seu papel de modo satisfatório.

Tal investigação tem como base parte dos resultados de pesquisa coletados durante o mestrado em Administração Pública (PROFIAP/UFGD), no ano de 2018, por Adriana Carla Teixeira da Costa Brito, uma das autoras do presente artigo. Na época, Brito (2018) lançou mãos de recursos metodológicos, tais como: a feitura de questionários on line com alunos beneficiários de Programa de Assistência Estudantil, assim como com servidores e professores das IFES; também houve a preocupação em acessar o acervo documental expedido pelas instituições, relacionado ao tema de pesquisa; buscou-se fazer o levantamento de dados documentais registrados em atas de reuniões que tomavam como pauta a preocupação com políticas educacionais, a exemplo do trabalho realizado pelo Fórum Nacional de Pró-Reitores de Assuntos Comunitários e Estudantis (FONAPRACE); e, somado a isso, procurou-se dialogar com as Leis que foram criadas ao longo dos anos, de acordo com as perspectivas sociopolíticas e econômicas adotadas no país; bem como, buscou-se apoio na literatura que se tem sobre políticas públicas.

No presente momento, a reflexão a que se propõe neste artigo parte de uma análise dos dados obtidos, ao tomar como referência teóricos, tais como: Alves (2002), Secchi (2010), Arretche (2009), entre outros. Esses teóricos são responsáveis por enfatizar a importância não somente da implantação de políticas de assistência estudantil, enquanto parte de uma política pública, mas pressupõem a necessidade da criação de ferramentas que auxiliem na avaliação e no monitoramento dessas políticas, com vistas ao alcance de melhores resultados, em termos de otimização do atendimento do seu público-alvo, bem como do melhor aproveitamento possível do recurso destinado a determinado programa.

Como se procurará mostrar ao longo do texto, é a partir da leitura deste material, aliado à leitura do relatório da Controladoria Geral da União (CGU) dos anos de 2015 e 2016, que se defrontou com a seguinte questão: nem todas as universidades federais possuem instrumentos de monitoramento.

Tal Relatório aponta que 58 universidades federais passaram por auditoria da CGU, a fim de demonstrar a aderência do PNAES nas universidades federais e verificar a atuação dos envolvidos no processo daquilo que os compete. Além disso, buscou-se assegurar o impacto social do programa em relação à permanência de estudantes socioeconomicamente vulneráveis na educação superior, com o objetivo de averiguar a redução das taxas de evasão e retenção. Como resultado das auditorias, a própria CGU fez a consolidação dos relatórios das universidades federais e, em síntese, constatou que apenas 10,3% realizam a avaliação dos resultados do PNAES, ou seja, 89,7% das universidades não cumprem a previsão do inciso II do art. 5º do Decreto nº 7.234/2010, que estabelece a necessidade de monitoramento e avaliação dos Programas. Assim, do total de 58 universidades auditadas, apenas cinco apresentam alguma forma de monitoramento e avaliação, ou seja, apenas as universidades: Universidade Federal do Acre (UFAC), Universidade Federal do Paraná (UFPR), Universidade Federal de Sergipe (UFS), Universidade Federal de Uberlândia (UFU) e Universidade Federal de Viçosa (UFV).

Política de Assistência Estudantil na Educação Superior

Mediante a expansão da Educação Superior, ocorrida a partir dos anos 2000, e a reserva de cotas para ingresso nas universidades, modificou-se o perfil dos estudantes, de forma a possibilitar o ingresso de alunos de classes socioeconômicas mais baixas, o que tornou essencial o fortalecimento das ações de assistência estudantil, com o propósito de minimizar as dificuldades dos graduandos em situação de vulnerabilidade socioeconômica.

Com isso, surge ao final do ano de 2007 o Programa Nacional de Assistência Estudantil (PNAES), instituído pela Portaria Normativa nº 39, de 12 de dezembro de 2007, e pelo Decreto n° 7.234, de 19 de julho de 2010, com o objetivo de garantir a permanência do aluno na instituição, combater a evasão e a retenção, além de propiciar condições de igualdade.

Para Alves (2002, p. 1), a Política de Assistência Estudantil “[…] tem como finalidade prover recursos necessários para transposição dos obstáculos e superação dos impedimentos ao bom desempenho acadêmico […]”. Dessa forma, a assistência transita em todas as áreas dos direitos humanos e compreende ações que proporcionam condições de saúde, instrumentos pedagógicos necessários e recursos mínimos para a sobrevivência, tais como, moradia, transporte, alimentação, cultura, lazer e outros.

Nesse sentido, por se tratar de uma política pública, a Assistência Estudantil precisa fazer uso de alternativas para o seu fortalecimento, que consiste em processos sistemáticos de avaliação e, por conseguinte, incide em um melhor planejamento e desenvolvimento das ações de assistência ao estudante, desenvolvidas nas Universidades.

Assim, uma vez entendida como uma política pública, a execução da assistência estudantil necessita das etapas planejamento, implementação, monitoramento e avaliação, o chamado ciclo de políticas públicas (SECCHI, 2010).

A teoria do ciclo das políticas públicas tenta explicar a interação entre intenções e ações, ao mesmo tempo em que busca desvendar a relação entre o ambiente social, político e econômico, de um lado, e o governo, de outro. As ações no campo da política pública e os saberes técnicos a ela associados se definem a partir de inúmeras decisões que são tomadas e estão permeadas por paradoxos. Essas ações partem de um conjunto de pressupostos que determinam a atribuição de responsabilidades, a seleção dos assuntos relevantes, as alternativas a serem adotadas, a avaliação de necessidades e a formação do público-alvo (SECCHI, 2010).

Segundo Arretche (2009), é possível perceber nos estudos concernentes ao PNAES a preocupação com as etapas de planejamento e implementação, porém, há escassez de informações no que se refere ao monitoramento e avaliação do programa. Para o autor, a avaliação e o monitoramento a determinado programa implicam em um processo de desconstrução, reflexão, crítica e organização de uma prática melhor, ao mesmo tempo em que transforma as relações entre os sujeitos.

Sobre esse ponto, Silva e Melo (2000), ao falar sobre o ciclo de políticas públicas, afirma que se trata de um processo e, como tal, deve estar munido de medidas que visem retroalimentar a etapa de formulação e corrigir eventuais desvios durante a fase de implementação, conforme demonstra a Figura 1:

Dessa forma, torna-se imprescindível que sejam realizadas as avaliações das políticas públicas, tendo em vista a possibilidade que essas ações proporcionam de corrigir e aperfeiçoar a política em andamento. Dentro dessa perspectiva, com a implantação do PNAES surge, então, a necessidade de verificar a sua efetividade, a partir do acompanhamento local e nacional, a fim de estabelecer uma relação de causalidade entre a política pública e as transformações observadas.

Nesse contexto, em diálogo com Secchi (2010), se observa que o monitoramento e avaliação de políticas públicas se tornaram essenciais para o planejamento governamental. Uma vez que, com a avaliação da política pública, torna-se possível construir uma ferramenta adequada para a transparência e prestação de contas das ações governamentais à sociedade.

Monitoramento e avaliação da Assistência Estudantil

Segundo Arretche (2009), avaliar pressupõe determinar a valia ou o valor de algo; exige apreciar ou estimar o merecimento, a grandeza, a intensidade ou a força de uma política social diante da situação a que se destina. Avaliar significa estabelecer uma relação de causalidade entre um programa e seu resultado. Isto só pode ser obtido mediante o estabelecimento de uma relação causal entre a modalidade da política social avaliada e seu sucesso e/ou fracasso, tendo como parâmetro a relação entre objetivos, intenção, desempenho e alcance dos objetivos. Nesse contexto, Condé (2013) ressalta que, para um monitoramento e uma avaliação efetivos, é necessária a previsão desses no desenho da política.

Battistuz (2014) enfatiza que, da necessidade de definir os critérios de avaliação, faz-se indispensável à definição da forma como estes critérios serão monitorados. Trata-se, assim, do processo de definição de indicadores. Os principais requisitos para o monitoramento e a avaliação de políticas públicas são os indicadores e suas composições que oferecem informações consistentes para que sejam traçadas as melhores decisões. Para Fernandes (2014), o sistema de indicadores deve conter informações de diferentes fontes e ser organizado de modo sintético para os gestores e, além disso, contar com indicadores que permitam a análise comparativa das informações ao longo do tempo, de forma que, ao analisar o comportamento dos indicadores em um intervalo de tempo, é possível identificar falhas operativas do programa.

Segundo Buvinich (1999), um bom indicador deve apresentar algumas características, conforme apresentadas no Quadro 1.

Mediante as características dispostas no Quadro 1, é importante observar a escolha dos indicadores, a facilidade, a oportunidade e o papel da discriminação na sua construção. Há, contudo, que se respeitar as características desejáveis que os indicadores devam ter.

Nesse sentido, entende-se que esse instrumento de acompanhamento e avaliação deverá ser capaz de apontar novas possibilidades para o programa de assistência estudantil de uma IFES, tanto no que diz respeito à concessão de auxílio quanto ao fortalecimento do programa na instituição. Ademais, permitirá agregar informações referentes ao desenvolvimento do estudante e a aplicação dos recursos financeiros, de forma a possibilitar que os gestores tomem decisões qualificadas sobre a necessidade da destinação dos recursos.

Portanto, a avaliação e o monitoramento permitem conhecer a política a fundo, de modo a identificar os seus pontos fortes e fracos, sendo fundamental para a qualificação das decisões. Além disso, possibilita verificar se os objetivos traçados foram alcançados.

Metodologia

O presente estudo trata-se de uma pesquisa de caráter qualitativo. E segundo Creswell (2007), a investigação qualitativa emprega diferentes alegações de conhecimento, estratégias de investigação e métodos de coleta e análise de dados. Ou seja, nos estudos qualitativos, os investigadores coletam formas múltiplas de dados e gastam um tempo considerável no ambiente natural reunindo informações do tipo: observações, nas quais o pesquisador toma notas de campo sobre comportamento e atividades das pessoas no local de pesquisa; entrevistas, o pesquisador conduz entrevistas face a face com os participantes, entrevista os participantes por telefone ou faz entrevistas com grupos focais, com 6 a 8 entrevistados em cada grupo e documentos. Durante o processo de pesquisa, o investigador qualitativo pode coletar documentos, que podem ser documentos públicos ou documentos privados (CRESWELL, 2007).

E também, uma pesquisa survey, que pode ser descrita como a obtenção de dados ou informações sobre características, ações ou opiniões de determinado grupo de pessoas, sendo indicado - como representante de uma população-alvo, por meio de um instrumento de pesquisa, normalmente um questionário.

Para obter informações do processo de monitoramento em outras universidades realizou-se uma pesquisa pontual nas 5 universidades que realizam o processo: Acre (UFAC), do Paraná (UFPR), de Sergipe (UFS), de Viçosa (UFV) e de Uberlândia (UFU). O questionário contém 27 questões e foi enviado via Sistema Eletrônico do Serviço de Informações ao Cidadão (e-SIC). O questionário tem predominância de múltipla escolha, além de oito questões abertas e uma com “caixa de seleção”.

As categorias analisadas foram: a estrutura em que está inserido o PNAES; fatores específicos que caracterizam o Programa Bolsa Permanência; a aplicabilidade do monitoramento e avaliação em fatores como desempenho, permanência, taxa de evasão e retenção dos alunos; principais dificuldades encontradas e proposição de sugestões.

O contato com as universidades foi realizado através de e-mails, retirados da página eletrônica das instituições, dos quais se priorizou o setor responsável pelo PNAES. Os questionários foram respondidos no período de setembro/2018 e outubro/2018. Logo, das cinco universidades que fizeram parte do campo de pesquisa, quatro responderam ao contato e disponibilizaram os dados solicitados.

Por fim realizou-se a análise e discussão dos dados, que segundo Creswell (2007) inclui preparar os dados para análise, conduzir análises diferentes, aprofundar-se cada vez mais no entendimento dos dados, fazer representação dos dados e fazer uma interpretação do significado mais amplo dos dados. A partir deste entendimento, após a coleta dos dados, os mesmos foram dispostos e tratados em uma planilha do Excel, e dessa base construído o corpus de análise da pesquisa, em que foram verificadas as propostas de monitoramento e avaliação do PNAES.

Os processos de avaliação e monitoramento nas universidades auditadas

A Universidade Federal do Acre (UFAC), Universidade Federal do Paraná (UFPR), Universidade Federal do Sergipe (UFS), Universidade Federal de Viçosa (UFV) e Universidade Federal de Uberlândia (UFU) são as responsáveis por realizar em seus domínios formas de monitoramento e avaliação do PNAES, segundo dados do Relatório de Avaliação dos Resultados da Gestão nº 201601866/CGU. Ao que diz respeito ao monitoramento da Política de Assistência Estudantil nas universidades federais, há de se destacar um aspecto importante que é o estudo e análises relativas à demanda social da comunidade local - apontado no Decreto 7.234/2010, como de relevante importância a ser observado.

Na análise dos dados, apenas a UFAC aponta fazer o estudo sempre que necessário. Outro aspecto importante a ser destacado é a utilização de um sistema capaz de gerar relatórios necessários para a análise dos indicadores. Apenas a UFS relata ter um sistema que produza essas informações automaticamente. Entretanto, a UFAC e UFV enfatizam que as informações são geradas parte por sistema e parte manualmente.

Quando questionadas sobre a utilização de algum instrumento de avaliação e monitoramento dos resultados do programa, as universidades UFAC e UFS apontam que se utilizam frequentemente de instrumentos e que ainda possuem indicadores específicos para o acompanhamento desses. Por outro lado, a universidade UFU relata não ter até o momento e a UFV está em fase de construção.

Sobre esse assunto, Battistuz (2014) enfatiza que, da necessidade de definir os critérios de avaliação, faz-se necessária a definição da forma como estes critérios serão monitorados. Trata-se, assim, do processo de definição de indicadores. Os principais requisitos para o monitoramento e a avaliação de políticas públicas são os indicadores e suas composições que oferecem informações consistentes para que sejam traçadas as melhores decisões.

Para Fernandes (2014), o sistema de indicadores deve conter informações de diferentes fontes e ser organizado de modo sintético para os gestores e, além disso, contar com indicadores que permitam a análise comparativa das informações ao longo do tempo, de forma que, ao analisar o comportamento dos indicadores em um intervalo de tempo, é possível identificar falhas operativas do programa.

Encontra-se na pesquisa o predomínio da importância do estabelecimento de normas ou regulamentos e a definição dos critérios a serem monitorados. Condé (2013) ressalta que, para um monitoramento e uma avaliação efetivos, é necessária a previsão desses no desenho da política.

Quanto à permanência, as universidades foram questionadas sobre a preocupação em medir a taxa de evasão e retenção dos alunos, conforme os objetivos do Decreto nº 7.234/2010. Nesse aspecto, a UFAC relata que está em fase de construção de um observatório para a análise. Já as demais universidades, relatam que medem as taxas semestralmente e ou anualmente.

Logo, quando questionados quanto ao monitoramento do desempenho, as quatro universidades relataram fazer o acompanhamento. Justificada a importância dessa ação, pois os modelos de avaliação de desempenho devem incorporar um conjunto de indicadores de desempenho, visando a assegurar o alinhamento das atividades com o objetivo maior da organização. Para que a medição de desempenho atinja os seus objetivos, com maior eficiência e eficácia, ela deve estar alicerçada aos princípios da universidade.

No tocante à análise da relação entre o desempenho e a permanência dos alunos na instituição, apenas a UFAC diz que não o faz. Em tal situação, apenas a avaliação se preocupa com seus efeitos e implicações na realidade. Para Arretche (2009, p. 39):

[…] ainda que a análise de uma política pública possa atribuir a um determinado desenho institucional alguns resultados prováveis, somente a avaliação desta política poderá atribuir uma relação de causalidade entre um programa X um resultado.

Assim como a necessidade que se dá na avaliação do beneficiário em relação ao programa, quando questionados sobre a prática de conceder voz ao estudante, apenas a UFU enfatiza que realiza tal ação, na qual possam conhecer a visão dos beneficiários da política de assistência estudantil e suas necessidades e, assim, incorporar sugestões desses para melhorar a gestão do Programa. Na visão de Arretche (2009), avaliar significa estabelecer uma relação de causalidade entre um programa e seu resultado, dito isso, entende-se que a partir da avaliação do beneficiário do programa as ações serão consolidadas e tratadas as suas falhas, tendo como parâmetro a relação entre objetivos, intenção, desempenho e alcance dos objetivos.

O Quadro 2 disponibiliza as respostas da pesquisa nas universidades na íntegra e enfatiza cada qual a sua realidade.

Logo, através do exposto, verifica-se que o monitoramento das ações de assistência estudantil presentes nas universidades pesquisadas é tidas, prioritariamente, com necessidades de melhorias ao longo do processo. Entretanto, corroboram positivamente com as demais universidades que estão na construção de seus modelos de monitoramento.

Posto isto, encerra-se esta sessão com o resumo dos principais pontos levantados a partir da análise do corpus da pesquisa: Inserção de uma instância superior para as discussões da Assistência Estudantil; Monitoramento das ações de assistência, sobretudo dos números de evasão e retenção dos beneficiários do programa bolsa permanência; Sistema integrado para o cruzamento dos dados; Participação dos estudantes nas tomadas de decisões quanto à Assistência Estudantil na universidade; Articulação entre as demais Pró-Reitorias.

Considerações finais

Com o presente trabalho foi possível verificar a importância do monitoramento e da avaliação na Política de Assistência Estudantil nas Universidades Federais brasileiras, no que tange à busca pela permanência dos graduandos, sobretudo quanto ao estabelecimento de monitoramento das ações desenvolvidas ao Programa Bolsa Permanência.

Na pesquisa, as Universidades Federais UFAC, UFS, UFU e UFV, articulam formas de monitoramento das ações de assistência estudantil, e ainda que em estágio inicial e de aprimoramento, estas resultam em dados para possíveis tomadas de decisões da gestão. A princípio as ações realizadas estão organizadas em síntese dos dados de aprovação, reprovação e evasão dos estudantes bolsistas; avaliação semestral do rendimento acadêmico do estudante; pesquisas de satisfação dos estudantes bolsistas e a análise de indicadores.

Em resumo, foram destacados os principais pontos a serem inseridos na política de monitoramento de uma instituição, como: i) Inserção de uma instância superior para as discussões da Assistência Estudantil ii) Monitoramento das ações de assistência, sobretudo dos números de evasão e retenção dos beneficiários do programa bolsa permanência; iii) Sistema integrado para o cruzamento dos dados; iv) Participação dos estudantes nas tomadas de decisões quanto à Assistência Estudantil na universidade; v) Articulação entre as demais Pró-Reitorias.

Outrossim, acreditamos que o resultado desta pesquisa contribuirá para o diagnóstico inicial de ações de monitoramento a serem implantados nas universidades federais, particularmente no Programa Bolsa Permanência, com intuito de construir um instrumento de monitoramento para que este facilite o processo nas tomadas de decisões dos gestores.

Devido à escassa literatura acerca do tema, faz-se ainda necessário o desenvolvimento de novas pesquisas sobre o assunto, de modo a tornar o debate sobre a avaliação e o monitoramento da Política Pública de Assistência Estudantil mais denso e consistente.

REFERÊNCIAS

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BATTISTUZ, G. Z. Monitoramento e avaliação de políticas públicas de turismo: uma análise do Plano de Desenvolvimento do Turismo do Paraná 2008-2011. 2014. 188f. Dissertação (Mestrado em Políticas Públicas) - Universidade Estadual de Maringá, Maringá.

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